居住性历史街区更新治理协同度评价研究——以南京小西湖项目为例.pdf

建筑经济CONSTRUCTION ECONOMY第 44 卷第 S1 期2023 年 7 月Vol.44 No.S1Jul.2023摘要：从主体协同、要素协同和可持续性三个维度确立协同度评价体系，构建居住性历史街区更新治理协同度模型，并以南京小西湖项目为例，测度该项目治理系统的协同度，识别治理中的薄弱点并分析成因，最后从参与机制、更新机制和加强居住性历史街区的活力塑造三方面提出优化策略。关键词：居住性历史街区；城市更新；协同治理；协同度评价中图分类号：TU984.114；F124.5文献标识码：A文章编号：1002-851X（2023）S1-0252-06DOI：10.14181/ki.1002-851x.2023S1252Research on Synergy Degree Evaluation of Renewal Governance of Residential Historic District：Taking Xiaoxihu Project in Nanjing as an ExampleFENG Jieyu1，2，WU Xianghua2（1.School of Education，JiangSu Open University，Nanjing 210036，China；2.School of Economics&Management，Nanjing Tech University，Nanjing 211816，China）Abstract：This paper establishes a synergy degree evaluation system from three dimensions of main body synergy，element synergy，and sustainability.And constructs a model for the synergy degree of renewal governance of residential historic districts，and takes Xiaoxihu Project in Nanjing as an example to measure the synergy degree of the governance system.This paper is dedicated to identifying the weaknesses in governance and analyzes the causes.Finally，it proposes optimization strategies from three aspects：participation mechanism，renewal mechanism and evaluation mechanism.Keywords：residential historic district；urban renewal；collaborative governance；synergy degree evaluation1引言住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知 中提出同步推动城市更新与社区治理。存量规划下城市更新更注重原住民权利，朝着社会治理和可持续目标发展，然而由于需要兼顾改善居住条件和保护历史文化，居住性历史街区更新治理成为难点。居住性历史街区是以居住为主导的历史街区，它不仅集中体现了城市的历史文脉，而且突出表现为传统的邻里关系、复杂的权属及生活真实性等特征。快速市场化和旅游文化商品化的浪潮下，居住性历史街区普遍存在地方社会衰退的问题。关于进一步加强历史文化街区和历史建筑保护工作的通知 中指出，修复和更新历史文化街区，持续提升历史文化街区的宜居性。居住性历史街区的改造不仅是群众急难愁盼的问题，也是涉及保护与更新如何协同发展的问题。协同治理是治理理论与协同学的交叉，其内涵是社会功能的优化和治理效益的倍增需要多元化治理主体高度协同，以实现城市治理的自组织秩序。其协同性*基金项目：国家社会科学基金一般项目“因城施策背景下住房夹心阶层困境与精准治理研究”（21BGL193）作者简介：冯洁玉，硕士研究生，研究方向：城市更新。吴翔华，研究员，研究生导师，研究方向：住房保障、城市更新。居住性历史街区更新治理协同度评价研究*以南京小西湖项目为例 冯洁玉1，2，吴翔华2（1.江苏开放大学教育学院，江苏 南京 210036；2.南京工业大学经济与管理学院，江苏 南京 211816）第 44 卷第 S1 期253主要体现在：（1）对利益相关者进行角色定位和诉求分析；（2）辩证处理保护和发展的关系；（3）落实生态、文化、经济价值的深度共构。居住性历史街区与一般历史街区相比（表1），更具多样性、延续性、社会性，不能一味强调“原汁原味”的保护，而应增加对生活在其中居民的社会关怀，因此更加注重治理中的协同问题。国内外对于居住性历史街区更新中的协同研究仍较少见，侧重定性研究发现问题并提出对策，尚未形成规范的协同度测度模型。协同度是衡量居住性历史街区更新治理效果的有效工具，本文构建的协同度评价模型，一是作为城市更新后评价的重要检验指标，增加了居住性历史街区更新的定量研究；二是协同度高低可以找出居住性历史街区更新中的薄弱环节，对开展城市更新行动、提高居民满意度、推进社区治理有重要的现实意义。2居住性历史街区更新治理协同度指标体系确立2.1指标体系构建本文从政策文件、文献研究以及专家调研中逐步识别影响居住性历史街区更新治理协同度的具体指标，图1说明了居住性历史街区更新项目协同度三重识别之间的联系。首先搜集了2018-2022年国家、部分省市公布的相关政策文件，采用ROSTContentMining6.0软件对政策文本进行语义网络分析，再以“历史街区”（Historical Area）、“城市更新”（urban renewal）、“协同治理”（collaborative governance）等关键词搜索近10年国内外期刊，对文献中的协同度内涵进行合理分类，形成概念图（图2）。最后基于变异系数法和深度访谈对指标进行筛选和优化，得到居住性历史街区更新治理协同度评价指标体系（表2）。2.2权重确定权重的内涵是序参量保持系统有序运行的地位，本文是指标在治理中重要性的体现。AHP考虑了专家的知识和经验及决策者的意向和偏好，熵权法通过比较各专家与目标专家的差异性，得到专家自身权重，而AHP-熵权法的复合评价模型，利用专家自身权重对指标主观权重进行修正，具有合理性，过程简单归纳 如下：设：评估指标总数为n，专家总数为m。（1）运用AHP确定指标主观权重Wj=（Wj1，Wj2，Wjn）T；（2）引入熵权法确定专家自身权重X=（X1，X2，Xm）T；（3）将两种权重进行加权处理，组合权重可用下式计算：Wi=?ni=1WjiXj（1）式中：0w1，ni=1Wi=1，i=1，2，n；j=1，2，m。本文邀请6位专家完成问卷调查，进行AHP比较和重要度打分，按照上述步骤计算各层指标权重，如表2所示。表1居住性历史街区更新与一般历史街区更新对比要素居住性历史街区更新一般历史街区更新功能以居住为主导功能以商业、文化为主导功能参与政府、居民、市场、规划师的多方协同参与企业、开发商为主，市民、游客为辅目的院落肌理和居民生活需求的协调建设保护物质空间和街巷风貌肌理图1协同度三重识别关系概念图图2居住性历史街区更新治理概念图冯洁玉，等居住性历史街区更新治理协同度评价研究建 筑 经 济2023年2543居住性历史街区更新治理协同度模型构建本文借鉴其他学者对协同度的应用，将协同度用于定量评价居住性历史街区更新治理的优劣程度，通过协同度评价，可以判断居住性历史街区更新治理这一系统是否协同以及其协同程度的高低。3.1子系统有序度本文把居住性历史街区更新治理过程看作是一个由若干子系统构成的复杂系统S=S1，S2，Si，其中Si为第i个子系统，i=1，2，3。而各个子系统又分别由若干个序参量构成，如Sik为子系统Si的第k个要素。参考指标体系建立过程，本文将居住性历史街区更新治理这一复杂系统，分为主体协同S1，要素协同S2，可持续性S3三个子系统。对任意子系统Si，i1，2，3，用变量xij（j1，2，3，n）表示每个子系统对应的序参量，并用ij、ij表示序参量xij的上下限，即ijxijij。一般地，如果序参量xij（1jm）的值越大，子系统的有序度就会越大，则xij为正向指标；相反，若xij（m+1jn）越大，子系统的有序度会越小，则xij为逆向指标。由此定义居住性历史街区更新治理系统中子系统的序参量xij的有序度为：Ui（xij）=xij-ijij-ij，j1，mij-xijij-ij，jm+1，n?（2）由该定义可知，Ui（xij）0，1，其值越大，表示序参量的贡献程度越大。此外，权重值也会影响序参量对子系统的贡献程度，其他学者的研究表明，子系统有序度可以用线性加权的方法“集成”求解，由此定义子系统Si的有序度模型为：Ui（Si）=?nj=1WjUi（xij）（3）式中0Wj1，nj=1Wj=1，Wj为根据2.2计算出来的指标权重。由该定义可知，Ui（Si）0，1，其值越大，说明子系统有序度就越高。3.2系统协同度假设在初始时刻T0，居住性历史街区更新治理系统的三个子系统有序度为Ui0（Si）（i1，2，3）；各子系统经过动态演变到达时刻T1时，此时三个子系统的有序度为Ui1（Si）（i1，2，3）；则T0-T1时刻内居住性历史街区更新治理协同度（synergy degree，SD）可定义为：SD=?nj=1Wj|Ui1（Si）-Ui0（Si）（4）式中=minUi1（Si）-Ui0（Si）0|minUi1（Si）-Ui0（Si）0|，i1，2，3；0Wj1，nj=1Wj=1。由于本文不涉及时间上的变化，是针对一个项目而言的协同度，参考其他学者对该类情况的处理，因此居住性历史街区更新治理系统的协同度模型可简化为：SD=?3t=1Wj|Ui（Si）|（5）表2居住性历史街区更新治理协同度评价指标体系与权重一级指标 权重 二级指标 权重三级指标权重主体协同A10.22内部融合B10.68城市更新的经验和能力C10.31团队合作的精神C20.26严格履行工作职责C30.33互相信任C40.10外部参与B20.32居民参与主动性C50.26居民参与渠道C60.16多元参与力量C70.35居民意见采纳情况C80.24要素协同A20.21资源协同B30.45政府重视C90.32信息共享C100.12多渠道筹措资金C110.32经济利益分配合理C120.24机制协同B40.55参与方权益得到保障C130.20参与方顺畅沟通C140.15更新制度完善C150.35参与方权责匹配C160.19流程规范且手续便于操作C170.11可持续性A30.57物质环境B50.58社区环境美观C180.14住房条件改善C190.30基础设施完善度C200.30城市空间肌理保护C210.26社会环境B60.42居民归属感C220.23社区服务和管理提升C230.16多元业态和产业优化C240.18社区治安情况C250.20历史文化保护C260.23第 44 卷第 S1 期255式中=minUi（Si）0|minUi（Si）0|，i1，2，3；0，1，SD0，1（不涉及时间上的变化，因此协同度SD恒为非负），SD值越大，代表系统协同程度越高，协同治理效果越好，反之亦然。3.3协同度评价等级划分参考学者在各个领域对协同等级的评定，并结合专家的建议和实际调研情况，本文拟定居住性历史街区更新治理协同度评价等级，详见表3。4南京小西湖项目案例研究4.1数据来源小西湖是南京市28片历史风貌区之一，位于秦淮区老城南地区，现状较为衰败，居民生活水平不高，2015年南京市政府委托历保集团对小西湖进行更新改造，2021年小西湖正式对外开放。2021年4-6月，笔者对参与小西湖项目的相关主体进行线下问卷调查，考虑到数据的可获取性和可量化性，对定性题项，采用李克特五分量表进行打分，并取平均值作为该项指标的最终得分；对定量题项，通过建设方提供的材料计算。本次调查回收问卷200份，有效问卷184份，问卷有效率为92%，包括政府15人，设计院15人，企业62人，居民及社区工作者92人，各主体抽取比例大概契合小西湖治理情况。4.2小西湖协同概况4.2.1主体协同概况小西湖创立五方协商平台，即政府、街道、居民、建设平台和规划师，帮助居民共同参与到项目改造中来，研讨片区建设、整治、管理事宜，在平台上解决各种问题，以此拓宽居民参与渠道，提升居民获得感。但本研究发现该平台虽然已经挂牌，但尚未正式运行，居民的参与途径依然限制于打电话询问和意愿调查两种方式；且由于施工处位于人口密集地区，工作面过小，修缮房图3小西湖私房更新运作流程及参与方工作内容表3居住性历史街区更新治理协同度评价标准协同形态协同度说明优质协同0.8Y1系统高效协同，协同治理效果好良好协同0.6Y0.8系统进入良性运行阶段，各主体及要素间协同性较高一般协同0.4Y0.6系统由初级向良性运行阶段过渡，协同性一般低度协同0.2Y0.4系统运行处于初级阶段，参与主体协同意识差不协同0Y0.2系统运行处于无序阶段，协同性很低冯洁玉，等居住性历史街区更新治理协同度评价研究建 筑 经 济2023年256屋时容易影响居民，与居民发生矛盾纠纷也是常事。4.2.2要素协同概况为突出政府引导探索下的“减量增效，试点试行”，强调政府和市场力量的“双向并举”，小西湖以“小步慢跑”的策略探索城市更新制度建设，但“新”有利有弊，其模式运行还不成熟，居民抵触情绪较大，不接受这种“小尺度、渐进式”的院落式改造，造成大量资源被浪费，如施工被迫停工等；以规章制度的形式落实私房更新运作（图3），既保障了规划管理的合法性，又支持了产权人在共同规则下渐进展开更新，但居民观点尚未转换，宁居住破旧的房屋，也不愿承担部分改造成本，项目进度严重滞后。4.2.3可持续性概况经济层面，引入文创零售、休闲娱乐等业态模式，带来商业价值；环境层面，创新实施微型管廊建设，完善街区基础设施功能；社会层面，根据片区的空间格局及居民产权关系，按照“公房腾退、私房收购或租赁腾迁、厂企房搬迁”的原则，降低人口密度，释放建筑空间。不足的是，只有大概三分之一的区域完成改造，其余尚在施工或保持原样，能享受到更新红利的居民较少，且施工带来的不便影响严重降低了居民满意度，室外整体景观的优美和室内住房条件的破败形成鲜明 表4三级指标有序度、序参量有序度、子系统有序度三级指标三级指标有序度序参量序参量有序度子系统子系统有序度城市更新的经验和能力C10.240 内部融合0.722主体协同0.659团队合作的精神C20.191 严格履行工作职责C30.223 互相信任C40.069 居民参与主动性C50.138 外部参与0.525居民参与渠道C60.053 多元参与力量C70.264 居民意见采纳情况C80.071 政府重视C90.250 资源协同0.631要素协同0.577信息共享C100.066 多渠道筹措资金C110.183 经济利益分配合理C120.132 参与方权益得到保障C130.099 机制协同0.533参与方顺畅沟通C140.093 更新制度完善C150.145 参与方权责匹配C160.134 流程规范且手续便于操作C170.063 社区环境美观C180.105 物质环境0.628可持续性0.667住房条件改善C190.107 基础设施完善度C200.215 城市空间肌理保护C210.213 居民归属感C220.164 社会环境0.744社区服务和管理提升C230.117 多元业态和产业优化C240.119 社区治安情况C250.159 历史文化保护C260.185第 44 卷第 S1 期257对比。4.3小西湖更新治理协同度结果及分析4.3.1协同度结果依据上文公式，结合问卷数据，计算三级指标有序度、序参量有序度、子系统有序度（表4），小西湖更新治理系统协同度结果为0.652，处于良好协同形态，更新治理效果较好，但协同度0.652处于良好协同形态（0.6-0.8）的较低水平，说明依然存在一些问题，尤其需要进一步加强要素协同子系统的建设和治理。结果与小西湖实际情况相契合，侧面印证了该协同度模型的适用性和有效性。4.3.2结果分析（1）主体协同度反映了治理主体间的协调性和融洽度，在该案例中，内部融合度明显高于外部参与度，说明参与方基本能够发挥各自优势，高效地实现更新目标，但居民参与渠道有限且效果不佳，需要加强宣传，积极倾听居民意见，提高居民与建设方、政府和规划师的有效配合。（2）要素协同对优化资源配置、探索老城有机更新机制和提高城市治理能力有重要意义。该案例要素协同水平最低，表明资源协同和机制协同均存在不同程度的问题。究其原因，一是宏观制度背景对地方制度创新的指导性有限，尤其是面对这种产权复杂的项目，需要突破多重规定的桎梏；二是政府对城市治理的干预程度难以把握，难以形成治理合力；三是居民的共享意识还有待改进，最终导致要素之间的低匹配，需要采取措施增强沟通和信任建设，不断提高资源利用效率，实现合理分配和权责利均衡。（3）在可持续性层面，本案例改造措施行之有效，得到了较高的认同，但经济效益和社会效益仍有发展空间，一是游客体验模式单一，尚未形成成熟的规模化业态空间；二是街区整体环境虽有改观，但居民的住房条件尚未改善。4.4协同度提升策略4.4.1建立多元主体互动的治理机制，提高居民参与度多元主体的良性互动，注重发挥组织结构和信任机制的协同效应，强调职能交叉，充分调动参与主体的主观能动性，通过整合各种资源，发挥参与主体的作用，从而实现居住性历史街区更新协同治理。持续推动专业力量在更新中的助力，充分发挥学者、规划师在知识、技能上的优势和政府、居民代表的组织号召力，扩宽居民参与街区建设的渠道，提升居民有效参与度，实现商业业态和街巷生活均衡发展。4.4.2完善居住性历史街区更新机制，优化资源配置一方面，利用政策手段指导更新活化，深入推进简政放权，强化部门协同，联合规划、住建、房产等多部门制定有针对性的更新政策，如居民腾迁政策、业态调控政策、税费减免政策等，吸引社会资本活化传统街区，提升制度韧性。另一方面，仍以政府为统筹中心，统筹关联资源，提升工作效能，通过协商、监督等渠道共享资源与权利，在价值协同、信息共享等方面建立良好的协调机制和牢固的信任关系。4.4.3加强居住性历史街区的活力塑造和可持续发展为了激发人和城市的内生活力，首先，保留街区的商贸传统，打造历史街区建设的品牌意识，明确居住性历史街区发展的多元定位，通过公共区域的景观塑造迎合居民楼宇升级，并以顶层业态策划鼓励配套设施的升级；其次，持续优化“自下而上”和“自上而下”相结合的更新模式，找到政府目标与居民需求的平衡点，梳理街区历史层积信息，挖掘文脉关联元素，深化历史空间格局，以触媒激发文化特色；最后，致力于营造更加舒适、健康、富有文化气息的社区环境，改善居民居住环境，留住居民的原真性，守护原住民良好的邻里关系和接地气的生活方式，深化居民参与社区治理，兼顾历史街区的内在精神和外在形象。参考文献1 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