监察从宽处罚建议适用的阻滞与纾困——以司法衔接为视角 (1).pdf

-19-第 38 卷第 3 期江苏警官学院学报Vol.38 No.32023 年 5 月JOURNAL OF JIANGSU POLICE INSTITUTEMay 2023法学研究监察从宽处罚建议适用的阻滞与纾困以司法衔接为视角卫跃宁 熊馥琳摘要：作为监察体制改革的新生事物，监察从宽处罚建议与反腐败工作原则相一致，体现着与司法机关配合、制约的外在要求，具有帮助职务犯罪被调查人改过自新、提高反腐败工作效率的重大意义。通过对实践的考察，可以发现这一建议适用的罪名并不广泛、适用率仍然偏低。同时，在与司法衔接的过程中，从宽处罚建议在提出的类型和移送的形式上还不够规范，司法机关的回应也不够充分，与刑事诉讼中认罪认罚从宽制度的衔接还存在障碍。据此，必须进一步规范监察从宽处罚建议的类型和移送形式，加强司法机关对建议的回应并促进这一建议与认罪认罚从宽制度相衔接，从而确保监察从宽处罚建议的适用。关键词：监察机关;从宽处罚建议;职务犯罪;认罪认罚;司法衔接中图分类号：D925.2文献标识码：A文章编号：1672-1020(2023)03-0019-09一、问题的提出为了适应监察体制改革的需要，我国出台了很多新的规定，监察从宽处罚建议制度就属于其中之一。以往，无论是公安机关办理的案件还是检察机关自侦的案件，均没有类似的规定，因此这也从一个侧面体现出监察从宽处罚建议本身的独特性。学术界对该制度的研究多数是在研究职务犯罪认罪认罚从宽制度中给予说明，也有些研究者试图将其等同为刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度，但这种做法还需反思。实际上，监察从宽处罚建议制度并不能和认罪认罚从宽制度简单画等号，不仅因为从宽处罚建议的内涵比刑事诉讼中认罪认罚的内涵更为丰富，二者在适用条件上存在明显的差异，更是由于监察活动不同于刑事诉讼活动，直接采用“拿来主义”有所不妥。为此，也有学者对基金项目：北京市教委专项课题“监察权的刑事诉讼属性研究”（ZFZX007）。作者简介：卫跃宁，中国政法大学刑事司法学院、诉讼法学研究院教授，人民法院司法改革研究基地、检察基础理论研究基地高级研究员；熊馥琳，中国政法大学刑事司法学院诉讼法学专业硕士研究生。参见詹建红的认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用困境及其化解（载四川大学学报（哲学社会科学版）2019 第 2 期）、汪海燕的职务犯罪案件认罪认罚从宽制度研究（载环球法律评论2020 年第 2 期）、董坤的认罪认罚从宽制度在监察与司法中的衔接（载内蒙古社会科学2022 年第 1 期）等文献。-20-那些直接冠以“职务犯罪案件认罪认罚从宽制度”的研究表示怀疑。笔者认为，监察从宽处罚建议应被视为一项独立的具有自身特色的制度。虽然这一建议可能和刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度前后衔接，但仍需注意其独特的价值，从而更好地将其和刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度区分开来。至于认罪认罚从宽制度是否存在于监察程序中，本文认为从立法目的来看，中华人民共和国监察法第 31 条所列情形是认罪认罚从宽制度在监察调查中的体现，但是这和刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度有所不同，其不仅要体现刑事诉讼法的立法精神，还要体现监察法的立法精神。事实上，监察调查阶段的认罪认罚从宽制度正是从宽处罚建议制度的一种表现形式，而另外一种表现形式则体现在监察法第 32 条中。这两种形式共同构成了监察从宽处罚建议制度的具体内容。鉴于已有学者在理论上对此做了体系化的分析和论证，故本文对此不再重复论述。但反观实践层面，目前仍缺乏对从宽处罚建议制度的系统研究。因此，本文拟在明确从宽处罚建议适用的基础上，通过对现有裁判文书的收集，系统地展现监察从宽处罚建议在司法实践中的适用现状，从而揭示其面临的困境并提出完善建议，以期对该建议的有效适用有所裨益。二、适用基础：监察机关从宽处罚建议的法理剖析监察从宽处罚建议本身就具备一定的法理基础，并由此为从宽处罚建议制度的适用提供了方向和充分的依据。因此，对相关法理基础的理解构成有效适用从宽处罚建议的重要前提。（一）监察从宽处罚建议适用的法律依据首先，从宽处罚建议的适用与监察机关的工作原则相一致。监察法第 5 条规定了“惩戒与教育相结合、宽严相济”的工作原则。这就意味着，在对职务犯罪进行调查时，监察机关要给被调查人一个改过自新的机会，以查清问题，实现惩治极少数、教育大多数的目的。从宽处罚建议的提出正是这一工作原则的具体体现，它给予被调查人悔过的机会，只要能认识自身错误，就有可能获得宽大处理的机会。其次，监察法中对从宽处罚建议的适用作了明确规定。该法第 31、32 条关于特定情形下适用从宽处罚建议的规定为职务犯罪调查工作以及司法机关对从宽处罚建议的审查提供了方向指引。最后，中华人民共和国监察法实施条例（以下简称条例）又对监察法的相关规定进行了细化，规范了从宽处罚建议提出的时间、方式，更好地确保了监察机关从宽处罚建议的适用及其与司法活动的衔接。（二）监察从宽处罚建议的定位对于从宽处罚建议的定位，有论者将其当作一种特殊的监察建议。按照此种观点，如果司法机关没有正当理由不采纳从宽处罚建议，监察机关就能根据监察法第 62 条的规定，要求上级司法机关责令改正并予以通报批评。暂且不论“无正当理由”的判断具有一定的主观性，本条规定其实意味着司法机关对从宽处罚建议的采纳是一种强制采纳，具有刚性拘束力，但这就极有可能干预甚至剥夺司法机关对从宽处罚建议进行独立审查判断的权力。同时，用“通报批评”的方式来对待不采纳的行为，既与监察机关和司法机关的平等地位不相符合，也会损害司法机关的权威性。笔者认为对从宽处罚建议的定位应回归到对其自身的特征以及监察机关与司法机关之间的关系的认知上。从形式上看，从宽处罚建议具有单向性和概括性。单向性是指目前从宽处罚建议的提出，是赵恒：职务犯罪案件认罪认罚从宽制度研究，比较法研究2022 年第 2 期。参见潘金贵、王霑的职务犯罪监察调查中的从宽处罚建议制度研究（载重庆社会科学2021 年第 1 期）、孟松的 监察法从宽处罚建议制度的适用困境及出路（载法大研究生2020 年第 2 期）等文献。潘金贵、王霑：职务犯罪监察调查中的从宽处罚建议制度研究，重庆社会科学2021 年第 1 期。监察法第 31 条规定了具备认罪认罚以及四种法定情形之一的被调查人，在经过一定的程序要件后，能够被给予从宽处罚建议。第 32 条则规定了职务违法犯罪的涉案人员在具备两种法定情形之一的情况下，经过一定的程序，从而可以由监察机关提出从宽处罚建议。杨莉：监察机关认罪认罚从宽处理建议制度的完善，四川警察学院学报2020 年第 3 期。-21-由监察机关单方面决定的，无需和被调查人协商，亦没有律师参与；概括性是指监察机关并不能提出类似检察机关的精准量刑建议，而只能是概括的建议。这既是由于在审查起诉阶段，检察机关审查的内容会与监察从宽处罚建议认定的内容产生重合，也由于在不涉及律师对犯罪事实、证据、刑罚等提出专业意见的条件下，难以形成精确的量刑建议。同时，根据相关部门对监察法的解释，从宽处罚建议包括从轻处罚、减轻处罚和免除处罚。这一表述实际上也是从宽处罚建议概括性的体现，条例第 213 条对此予以了明确。从监察机关与司法机关之间的关系上看，从宽处罚建议的适用应遵循互相配合、制约的原则。这是因为配合、制约原则既是合理配置调查、公诉和审判权力的基本原则，又是调整监察机关与司法机关关系的重要原则。我国宪法第 127 条明确规定了监察机关与司法机关互相配合、互相制约的原则，监察法第 4 条亦对这一原则予以重申和强调。在适用从宽处罚建议的过程中，配合体现为对于那些经审查符合法律规定的从宽处罚建议，司法机关予以采纳；制约则体现为司法机关在对从宽处罚建议进行实质性审查后，对于不符合规定的建议则应当退回补充调查（侦查），且最终有可能作出不予采纳的决定。因此，监察从宽处罚建议对司法机关而言不具有强制拘束力，至多只是一种柔性的拘束力。（三）监察从宽处罚建议的意义一方面，有利于积极挽救有罪错行为的被调查人，促使其改过自新。中国共产党反腐败的方针一向是“惩前毖后、治病救人”，强调在铁腕反腐的同时要做到宽严相济、区别对待，教育与惩处相结合。作为我国反腐败过程中的创设之举从宽处罚建议，正是对“惩前毖后、治病救人”方针的深入贯彻。对于那些能够悔罪、具有相应法定情节的被调查人，监察机关提出从宽处罚建议，司法机关审查后予以采纳，无疑给予职务犯罪被调查人一个改过自新的机会，使其直面内心，深刻认识到自己的罪错并积极改正，既反省自身，也警示他人，实现预期的反腐败目标，使查办案件的政治效果、纪法效果和社会效果相统一。另一方面，有利于顺利查清案件，提高反腐败工作效率。党的二十大报告指出，“要坚决打赢反腐败斗争攻坚战持久战，只要腐败的土壤和条件仍然存在，反腐败的斗争就一刻不能停。”这意味着反腐败工作是一项长期且艰巨的任务。通常情况下，职务犯罪的隐秘性较高，调查工作在很大程度上依赖于被调查人的口供，如何突破口供是监察机关面临的一大难题。同时，监察体制改革也面临着“案多人少”的压力，如果不能顺利获取口供，不仅会导致案件难以破解，还会造成案件积压，最终影响反腐败工作的高效运转。从宽处罚建议的设置可以促进被调查人积极配合工作，使自己获得“宽待”，从而节约调查的时间，并在一定程度上减轻后续司法审查的压力，提高了反腐败工作的效率。三、适用现状：监察从宽处罚建议的实践运用笔者借助北大法宝数据库，以“监察委员会”“从宽处罚建议”作为关键词，以 2018 年 3 月 20日至 2022 年 12 月 31 日为搜索时段，共检索到裁判文书 110 份。经过筛选，最终符合条件的裁判文书有 104 份。王译：论监察从宽处罚建议的合理定位，法治现代化研究2022 年第 1 期。中共中央纪律监察委员会、中华人民共和国国家监察委员会法规室：中华人民共和国监察法（释义），中国方正出版社 2018 版，第 163 页。石莹：职务犯罪被调查人从宽处罚建议的纠葛与厘定，警学研究2019 年第 4 期。江必新、孙珺涛：中国共产党百年反腐倡廉的实践经验，中南大学学报（社会科学版）2022 年第 2 期。文中所选取的裁判文书反映了从宽处罚建议在一审程序中的适用情况，其中也包括部分二审裁判文书（一审裁判文书未公开）。由于这些文书能够间接反映一审程序中从宽处罚建议的适用情况，且与直接检索到的一审裁判文书所涉案件没有重合，故一并纳入统计中。-22-（一）罪名分布及适用状况在纳入统计的裁判文书中，涉及相关职务犯罪的罪名有 12 个，所有罪名总数共 150 个（见图 1）。其中，受贿罪的案例最多，有 58 宗；之后依次为贪污罪（32 宗）、挪用公款罪（14 宗）、行贿罪（11宗）、职务侵占罪（8 宗）、滥用职权罪（7 宗）、徇私枉法罪（5 宗）、玩忽职守罪（4 宗）、单位行贿罪（4 宗）、挪用资金罪（3 宗）、非国家工作人员受贿罪（3 宗）、巨额财产来源不明罪（1 宗）。目前，监察机关提出从宽处罚建议并没有范围限制，但相较其所能管辖的 101 个职务犯罪罪名而言，从宽处罚建议适用的范围实际上并不广泛。同时，十九届中央纪律检查委员会的工作报告提到，“五年来，涉嫌职务犯罪，移送检察机关的有 8.7 万人次。”虽然数据库的文书数量并不能反映这几年所有监察机关提出从宽处罚建议的数量，但是也能在一定程度上反映出现实情况。由于职务犯罪的不起诉率本身就较低，因此这可以间接反映出监察机关从宽处罚建议的适用率不高。图 1 本文统计的裁判文书中从宽处罚建议罪名分布情况（二）强制措施的适用情况在笔者统计的裁判文书中，涉及被追诉人 117 人。其中，监察机关移送至人民检察院后被采取取保候审的有 35 人，占比 29.9%；决定逮捕的有 82 人，占比 70.1%。可以看出，在提出监察从宽处罚建议的案件中，非羁押性强制措施的适用率并不高。（三）审理程序的适用情况在 104 份裁判文书中，适用的审理程序包括普通程序和简易程序，无速裁程序。其中，有 94 起案件以普通程序进行审理，占比 90.4%；10 起案件以简易程序审理，占比 9.4%。（四）法院裁判的情况虽然裁判文书并不能充分反映出法院对监察机关从宽处罚建议的态度，但是在检索到的案例中，人民法院最终都对相应的罪名采取了从轻处罚、减轻处罚或免除处罚，即法院最终均作出了一定的量刑减让。按照裁判文书中对被告人所犯罪名（共 150 个）的量刑，其中从轻处罚的有 114 个，占比 76%；减轻处罚的有 29 个，占比 19.3%；免除处罚的有 7 个，占比 4.7%。由此可见，从轻处罚的适用最为广泛，免除处罚所占比例最低。四、适用阻滞：监察从宽处罚建议的现实困境通过对上述裁判文书的梳理，能够发现监察从宽处罚建议在适用中仍存在比较明显的困境，实践中的做法并不统一，故有必要进一步对其根源进行分析探讨。因一份裁判文书中涉及的职务犯罪可能有多个，因此裁判文书的总量并不等于各罪名的总数相加之和。十九届中央纪律检查委员会向中国共产党第二十次全国代表大会的工作报告，https:/ 年 1 月 6 日。-23-（一）监察机关从宽处罚建议的提出与移送还不够规范在从宽处罚建议提出的类型方面，根据前文所述，其分为从宽处罚、减轻处罚和免除处罚等三类。在笔者统计的案例中，共有 41 份裁判文书可以看出监察机关提出的从宽处罚建议的类型，其中有 35份裁判文书的表述为“建议从宽处罚”，有 5 份表述为“建议从轻处罚”，还有 1 份表述为“建议从轻或减轻处罚”。一般情况下，“建议从宽处罚”是最为模糊的表述，除了刘某某贪污案的判决书中提到“建议对被告人从宽处罚，可以从轻、减轻或者免除处罚”。这里的“从宽”是在三类处罚中进行选择，而其他案例则均未对“从宽处罚”有所说明。实际上，监察法中所规定的从宽处罚是一种实体层面的从宽，而不包括程序上的从宽。如果监察机关只用“从宽处罚”来表述，司法机关能否在程序上也予以从宽还有所不明，由此可能导致在司法适用中产生争议。根据前文中统计的强制措施和审理程序的适用情况，可以判断司法机关对程序从宽是持较为谨慎和保守态度的。同时，囿于目前法律规范的可操作性不强，且没有对从轻、减轻、免除处罚的情形做出进一步规定，因此不排除实践中为图省事方便而更多地选择表述为“建议对从宽处罚”。在从宽处罚建议的移送形式方面，在笔者统计的案例中，有 53 份裁判文书显示监察机关移送审查起诉时从宽处罚建议的形式是从宽处罚建议书，有 10 份文书显示为建议函形式。在监察法出台时，尚无从宽处罚建议移送形式的规定。2021 年出台的条例对此进行了细化，即从宽处罚建议一般在移送起诉时作为起诉意见书内容一并提出，在特殊情况下，可以从宽处罚建议书的形式移送。但在笔者所检索的条例颁布后审理的两起案例中，监察机关均没有采取随起诉书一起移送的形式。在任某受贿一案中，裁定书中提到监察机关通过函件形式提出了从宽处罚建议；在刘某挪用公款、挪用资金一案中，从宽处罚建议的移送形式则采取的是建议书形式。对于前者，监察法及相关法律规范并没有规定函件的具体形式。在这种情况下，以公函的形式进行移送，显然不合适。然而，目前的法律法规并无有关从宽处罚建议移送形式不符合要求的处理规定，加上监察机关在实践中具有一定的强势地位，因而导致这种不符合规定的移送形式也被司法机关所接受。对于后者，虽属于法定形式，但法律规范中所提到的从宽处罚建议书只是特殊情况下的一种形式。由于对“特殊情况”的含义缺少进一步的规定，因而这一形式有可能成为实践中普遍采取的移送方式。根据笔者查阅的案例，其实在 条例出台前建议书的移送形式就已较为普遍，如不加以规范，这一现象可能会延续下来，并使从宽处罚建议作为起诉意见书内容一并提出的形式成为一种例外。（二）司法机关对从宽处罚建议的回应有待完善一方面，这体现在人民检察院提起公诉时的措辞上。在笔者统计的案例中，只有两份裁判文书在“公诉机关认为”部分提到了监察机关的从宽处罚建议。在汪智受贿案中，检察机关提到“安徽省南陵县监察委员会建议对被告人汪智从宽处罚”，并据此提出了相应的量刑建议；在豆军受贿案中，检察机关指出“根据监委会出具的从宽处罚建议书，综合全案，建议对其从宽处罚”。其余的案件则均没有出现对监察机关从宽处罚建议的回应。与此同时，有些裁判文书虽然在“公诉机关认为”部分出现了“从宽处罚建议”的字样，但只是作为被追诉人犯罪事实的证据，而没有单独对这一建议作出评价。甚至在有些裁判文书中，监察机关的从宽处罚建议是由辩护人作为辩护意见提出的，而检察机关却对参见（2018）晋 0122 刑初 52 号刑事判决书。董坤：认罪认罚从宽制度在监察与司法中的衔接，内蒙古社会科学2022 年第 1 期。当然，这 63 份案例是明确可以看出监察机关从宽处罚建议移送的形式，并不代表剩下的案例均没有采取上述两种形式或其他形式，只是在裁判文书中未予表明而已。参见条例第 219 条。参见（2022）藏 05 刑终 11 号刑事裁定书。参见（2022）陕 0522 刑初 20 号刑事判决书。参见（2020）皖 0522 刑初 54 号刑事判决书。参见（2019）晋 1028 刑初 53 号刑事判决书。-24-此只字不提。检察机关对从宽处罚建议的积极回应，不仅是监察机关和检察机关工作相互衔接的重要体现，而且也在一定程度上影响着人民法院对这一建议的回应。在检察机关未主动回应的情况下，法院往往也会保持一种缄默态度。另一方面，这体现在法院最终的裁判理由上。在 104 份裁判文书中，有 21 份显示出人民法院对监察从宽处罚建议作了正面回应，占比 20.2%；而在其余 83 份裁判文书中，人民法院最终均未对监察机关的从宽处罚建议进行积极回应，占比 79.8%。在未予回应的案件中，人民法院在裁判理由部分往往对量刑建议做出了积极回应，对自首、坦白等情节进行认定，而缺乏对从宽处罚建议的正面回应。这不仅无法与监察机关未提出从宽处罚建议时，人民法院直接按照自首、坦白等从宽处罚情节进行判决的情形相区别，还会使人觉得法院在对待监察机关从宽处罚建议问题上有失职之嫌。（三）监察从宽处罚建议与认罪认罚从宽制度衔接不畅在笔者统计的案例中，司法机关适用认罪认罚从宽处罚的有 43 起。一般而言，监察机关提出从宽处罚建议并不必然导致司法机关适用认罪认罚从宽制度，因为司法机关享有独立的审查起诉权和审判权，但这也在一定程度上反映出认罪认罚从宽制度在司法实践中的衔接情况不甚理想。与此同时，如果司法机关依据监察法第 32 条不予适用认罪认罚从宽制度，但仍采纳从宽处罚建议，那么这二者实则并不存在冲突，因为第 32 条并没有规定认罪认罚的条件。不过实践中，大部分从宽处罚建议都是依据监察法第 31 条提出的。进一步分析又会发现一个吊诡的现象，即当监察机关依照监察法第 31 条提出从宽处罚建议，被追诉人认罪认罚，但是在刑事诉讼中却没有适用认罪认罚从宽制度时，加之前述提到的实践中对从宽处罚建议往往采取的是一种“视而不见”的态度，那么就会造成从宽处罚建议和认罪认罚从宽制度之间出现断层。如在莫永刚受贿、高利转贷一案中，监察委员会出具建议书，认定莫永刚自动投案，如实供述了监察机关尚未掌握的违法犯罪事实，并积极退赃，故建议对莫永刚从宽处罚，被追诉人也表示认罪认罚。但办理此案的司法机关却没有做出回应，也没有适用认罪认罚从宽制度。反之，如果本案司法机关适用认罪认罚从宽制度，不仅是对从宽处罚建议的一种延续，而且可能从宽的幅度会更大，但遗憾的是司法机关没有适用这一制度。另一方面，在监察机关没有提出从宽处罚建议时，司法机关能否适用认罪认罚从宽制度目前也没有明确规定。对此，可分三种情况进行讨论：一种是被调查人在调查阶段没有认罪认罚，之后又认罪认罚的；另一种是虽然有认罪认罚，但是监察机关认为不符合法定情形而没有提出从宽处罚建议的；最后一种是被调查人符合提出从宽处罚建议的情形，但是监察机关没有提出从宽处罚建议的。对于第一种情况，有学者进行实地调研后发现存在一定的窘境，即被调查人在监察调查阶段没有认罪认罚，在审查起诉阶段认罪认罚，检察院拟适用认罪认罚从宽制度，但监察机关表示反对，最终司法机关无所适从。对于第二种情况，根据条例第 219 条的规定，如果被调查人认罪认罚，但不符合提出从宽处罚建议的条件，监察机关仍应在起诉意见书中写明自愿认罪认罚。但由于目前法律规范没有规定司法机关应如何对待这种情形，因此，司法机关在刑事诉讼中对此是否能够径行适用认罪认罚从宽制度还有疑问。对于最后一种情况，法律规范中亦没有提及，司法机关在处理中也存在盲区。毕竟即便被调查人符合相应从宽处罚的情形，监察机关也不必然提出从宽处罚建议，而是可以自主决定，司法机关对此如何应对也缺乏规范指引。五、适用纾困：监察从宽处罚建议的优化路径在了解从宽处罚建议在司法衔接中面临的现实困境后，必须针对这些问题“对症下药”，如此才能参见（2019）云 2504 刑初 306 号刑事判决书。阳平：从宽处罚建议制度的“职权化”运行与规范化发展基于对 100 余名实务人员的访谈研究，安徽大学学报（哲学社会科学版）2022 年第 6 期。-25-保证从宽处罚建议的严肃性和有效性，维护法律适用中的协调一致。（一）规范从宽处罚建议的提出与移送一方面，规范从宽处罚建议提出的类型。有学者认为监察从宽处罚建议还应当包括程序性从宽处罚建议，例如建议检察机关适用速裁程序、采取强制措施上从宽等程序上的有利规定。笔者认为这种观点有待商榷。首先，监察机关毕竟不是司法机关，对刑事诉讼中的程序性规定把握不一定准确，提出程序性从宽的建议与监察机关自身能力是否相匹配还存有疑问。其次，如果监察机关能够提出程序性从宽处罚建议，则意味着其将对司法机关程序性事项的决定权产生一定的制约，进而压缩了司法权的运作空间。最后，如果提出的程序性从宽处罚建议不恰当，如何纠正、协调等都是需要进一步考虑的问题，从而增加了监察机关与司法机关工作程序的繁琐程度。在笔者看来，从宽处罚建议实则带有类似检察机关量刑建议中的“求刑”色彩，因此法律规范中只规定了实体层面的从宽处罚建议。虽然没有包括程序性从宽处罚建议，但是后续司法机关在强制措施的适用、审理程序的选择上，都应当充分与从宽处罚建议相配合。司法机关在案件符合刑事诉讼法相应规定的条件下，应当积极适用非羁押性强制措施、简易程序、速裁程序等程序从宽的规定，以更好地保障被追诉人的权利。同时，监察机关提出从宽处罚建议时，应以“从轻处罚”“减轻处罚”或者“免除处罚”进行表述，严格按照法律规范所规定的类型提出建议。除非是在不宜提出从宽处罚建议类型的例外情况下，才可以表述为“建议从宽处罚”。对于如何判断“从轻处罚”“减轻处罚”和“免除处罚”，笔者认为应当进一步对从宽处罚建议进行细化和完善。虽然从宽处罚建议适用的条件与刑法中的自首、坦白、立功等情节具有一定的相似性，但又不完全相同，因此并不能直接照搬刑法中的量刑情节。在笔者看来，这可以借鉴人民检察院在审查起诉阶段尝试制定的量刑建议指南，监察机关可以会同人民检察院、人民法院一起探索制定从宽处罚建议指南，对从轻、减轻和免除处罚的情形作出进一步规定，以便监察机关在提出建议时有参考的依据，更容易把握，也有助于明确和加强监察机关在提出从宽处罚建议的说理内容，从而更好地实现司法衔接。另一方面，规范从宽处罚建议的移送形式。从宽处罚建议的移送形式应当严格遵循现行法律规范的规定，而不能出现其他形式。对于实践中，监察机关未按法律规定的形式移送从宽处罚建议的情况，应当规定相应的法律后果。当监察机关移送的从宽处罚建议不属于法律规定的形式时，检察机关应当要求监察机关予以纠正，再对从宽处罚建议进行审查。对于以从宽处罚建议书这种针对特殊情况的移送形式，法律规范中应当进一步明确特殊情况的具体类型，例如案情相对复杂，还需要进一步研判等等。监察机关以从宽处罚建议书形式移送时，也应说明采用这种形式移送的理由，以更好地规范这一形式的适用。（二）加强司法机关对从宽处罚建议的回应一方面，检察机关应当对从宽处罚建议进行积极回应。对于监察机关提出的从宽处罚建议，检察机关首先应当进行审查，不仅要审查从宽处罚建议本身，还需要审查据此提出的理由和相应的证据材料。审查之后，检察机关须对监察机关有所回应：如果检察机关认为提出的建议不够恰当或者有不符合要求的情形，需要修改和调整的，应当要求监察机关作出相应的修改和调整；需要退回补充调查的，应当及时退回补充调查，再结合具体情况作出采纳与否的回应。检察机关对决定起诉的案件，须在起诉书中写明其对从宽处罚建议的态度，若不予采纳的，还应说明理由。张明正：监察机关调查职务犯罪从宽处罚问题研究，南海法学2019 年第 1 期。江国华：论监察与刑事司法的沟通衔接机制，东方法学2023 年第 1 期。当然，需要说明的是检察院的量刑建议指南包括精准量刑建议以及幅度量刑建议，而监察机关从宽处罚建议指南只是将从轻、减轻和免除处罚的情形更加具体化，监察机关所借鉴的只是量刑建议指南中具体化的形式而非内容。陈辉：监察机关从宽处罚建议在诉讼中的价值、定位与运作，公共治理研究2021 年第 6 期。-26-另一方面，审判机关应当对从宽处罚建议进行最终回应。这需要对从宽处罚建议以及检察机关对从宽处罚建议的态度进行审查，并对这二者作出回应。审判机关应查明相应的事实，正面回应是否采纳该建议及理由。如果公诉机关没有对从宽处罚建议进行回应，审判机关可以要求公诉机关正面回应甚至可以径行查明；在从宽处罚建议不恰当或者不符合要求的情况下，审判机关有权要求修改或者调整从宽处罚建议；如果存在需要补充侦查的情形，则应由检察机关提出延期审理的建议，审判机关在裁判文书中作出是否采纳的回应。需要说明的是，在审判阶段，即使之前检察机关对监察机关从宽处罚建议予以认可，审判机关经审查仍有可能作出不予认可的决定。审判机关的回应和检察机关的回应是相互独立的，这也是基于审判权独立性的要求。（三）做好监察从宽处罚建议与认罪认罚从宽制度的衔接前述两个方面的问题，究其根源，在于监察法中认罪认罚的含义不明，监察调查阶段和刑事诉讼阶段的认罪认罚从宽制度存在差异，加上法律规范并未对此作出明确规定，从而造成了司法适用中的衔接困境。对此，必须进一步明确监察法中“认罪认罚”的涵义，做好制度之间的衔接。在笔者看来，这一含义应当与刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度协调一致。同时，为了便于司法机关适用规定和把握标准，认罪认罚的涵义也宜与刑事诉讼法的规定相一致。虽然“认罪认罚”具有动态性，可能存在前一阶段认罪，后一阶段又不认罪的情况，对此当然不能再适用认罪认罚从宽制度，但是对那些认罪认罚态度一以贯之的被追诉人，检察机关应积极主动适用这一制度。如果在审查起诉阶段检察机关没有适用认罪认罚从宽制度，在审判阶段，只要被追诉人仍符合认罪认罚的条件，法院也应积极适用这一制度，以实现从宽处罚建议与认罪认罚从宽制度的顺畅衔接。与此同时，在现阶段，监察调查阶段并不允许律师介入。缺少了第三方的参与，无论是对被调查人还是对司法机关而言，对“认罪认罚”的把握都可能存在一定的疑虑。笔者认为，未来还应当积极尝试探索律师介入的可能性，帮助被调查人了解从宽处罚建议的制度规范，让司法机关在适用认罪认罚从宽制度时有更充分的依据，以更好地实现制度之间的衔接。对于监察机关未提出从宽处罚建议的，笔者认为，无论其属于前述三种情形中的哪一种，司法机关都能够适用认罪认罚从宽制度。该制度作为一项独立的法律制度，只要符合相应的条件就能够适用。这是严格按照法律规定办案以及坚持法律面前人人平等原则的应有之义。不过，此时在从宽的幅度方面会有一定的区别。对于被追诉人在监察调查阶段不认罪认罚，在案件进入刑事诉讼后才认罪认罚的，从宽的幅度一般应当小于在监察调查阶段认罪认罚的情形。对于虽然认罪认罚，但不符合监察机关提出从宽处罚建议条件的，其从宽的幅度应低于提出从宽处罚建议所适用的从宽幅度，但又应当高于晚认罪认罚的情形。对于可以提出但没有提出从宽处罚建议的，笔者认为司法机关此时可适用的从宽幅度可能最接近监察机关提出相关建议时的从宽幅度。监察机关没有提出从宽处罚建议，只表明监察机关缺乏提出这一建议的意愿或是在审批程序上面临困难，并不意味着司法机关不能对被追诉人作出在类似案件中监察机关提出这一建议时所适用的从宽处理。这其实既能够弥补实践中监察机关因各种原因而没有提出从宽处罚建议的缺失，又能更加充分地保障被追诉人的权利，与“宽严相济”的刑事政策相符合，还在一定程度上确保了认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的贯彻落实。当然，针对不同情形，从宽处罚的幅度标准最终还需要结合实践进一步细化和完善，以形成具有可操作性和指引性的工作范式。贠彦强：法院如何回应：监察机关从宽处罚建议的诉讼支持以 355 份刑事判决书为样本，山东法官培训学院学报2020 年第 1 期。詹建红：认罪认罚从宽制度在职务犯罪案件中的适用困境及其化解，四川大学学报（哲学社会科学版）2019 第 2期。卫跃宁：监察法与刑事诉讼法管辖衔接研究，法学杂志2022 第期。朱孝清：职务犯罪如何适用认罪认罚从宽制度，人民检察2022 年第 2 期。邵聪：职务犯罪调查制度研究，中国政法大学出版社 2022 年版，第 79 页。-27-六、结语我国监察机关成立至今已有五年，在反腐败工作中也取得了初步成效。然而，治理腐败不仅要严厉打击腐败行为，还要从源头上治理，持续巩固反腐败的成果，才能真正实现反腐败的初心和使命。监察从宽处罚建议正是被赋予了这样的功能。但是，在实践中，仍能够发现这一制度在适用时仍存在一些缺憾，这些问题亟须解决。根据本文的分析，无论对监察机关还是司法机关而言，均须对监察从宽处罚建议的适用引起足够的重视并加以规范，既要重视制度之间的差异性，也要注重相互之间的可融合之处，切实将“惩前毖后，治病救人”的方针贯彻到位，充分落实“宽严相济”的刑事政策，从而更好地形成反腐合力，提高反腐败的质效。当然，需要说明的是，本文在司法判例的数据来源等方面仍存在一定的局限性，并不能充分反映出从宽处罚建议在实践中适用的全貌。但即便如此，笔者仍尝试从可收集到的数据中形成一些具有共性的认知，以期对监察从宽处罚建议的进一步适用有所帮助。The Obstruction and Relief of the Application of Proposals for Leniencyin SupervisionWEI Yue-ning XIONG Fu-linAbstract:As a novelty in the reform of the supervision system,the proposal for lenient punishment forsupervisionis in line with the principles of anti-corruption work,embodies the external requirement ofcooperation and constraint with the judiciary,and has the great significance of helpingthe investigatedpersons of official crimes to reform and improve the efficiency of anti-corruption work.Through theexamination of practice,it can be found thatthis proposal is not widely applicable to the crime,theapplication rate is low.At the same time,the type of the proposal and the form of transfer are notstandardized enough,and the judiciarys responseis not sufficient and there are obstacles in linking them withthe leniency system for pleading guilty and accepting punishment in criminal proceedings.Accordingly,it isnecessary to further standardize the types of proposals and the form of transfer,strengthen the response ofjudicial organs to them and promote the interface between this proposal and the plea leniency system,so as toensure the application of leniency proposals.Keywords:supervisory organs;lenient punishment proposal;crime in office;plea of guilty and punishment;judicial interface责任编辑：王焱