国家公园如何以绿色发展促进人与自然和谐共生.pdf

37Green,Low-carbon and Circular DevelopmentECOTHE NEW ERA OFECOLOGICAL CIVILIZATION国家公园如何以绿色发展促进人与自然和谐共生 文/苏杨作者简介：苏杨，国务院发展研究中心研究员。摘要：国家公园与地方发展的关系现在是、今后很长时间都将是真正的焦点问题。在中国已经开始建设世界最大的国家公园体系的情况下，必须看到国家公园对地方发展带来的正负两方面影响：正的是国家公园的特色产品因为国家公园的价值而增值以及获得更多的转移支付。负的是多数地方政府和社区都能直接看到和感受到的，概括起来就是国土空间用途管制严格了许多。为了控制负面影响，许多地方在划定国家公园时采取了抠天窗的做法，这不仅影响保护、也影响绿色发展。依据适应性管理理论，借鉴环武夷山国家公园保护发展带的经验，可以在国家公园内外合理布局产业和产业链的前后环节，把资源环境的优势（绿水青山）转化为产品品质的优势，并通过国家公园品牌体系形成价格和销量优势（金山银山）。这样，不仅填补了在保护上的天窗漏洞，还形成了较大范围的绿色发展空间和产业布局，在国家公园周边使人与自然和谐共生的现代化初露端倪。关键词：国家公园；绿色发展；保护与发展的关系；“天窗”Abstract:The relationship between national parks and local devel-opment is now,and will be for a long time in the future,a real focal point.In the context of China has embarked on establishing the worlds largest national park system,we must critically recognize impacts of national parks on local development:the positive ones are the increased value of special products of national parks and increased transfer payments ob-tained as a result of the value of national parks;the adverse aspects are directly invisible and felt by most local governments and communities,and are summarized as a much stricter control of spacial use of nation-al land space.In order to control negative impacts,many places have adopted the practice of“skylight”gouging when designating national parks,which correspondingly would affect the protection and also the green development.According to the adaptive management theory and learning from the experience of protecting the development belt around Wuyi Mountain,industries and both of the front and the back of industrial chains can be rationally located within and outside the national park to transform the advantages of resource environment(lucid waters and lush mountains)into the advantages of production quality with forming price and volume advantages(lucid waters and lush mountains are invaluable assets)through the national park branding system.In this case,not only does it offset the deficiencies of“skylight”in protection,but it also creates a relatively wider range of green development space and industrial layout,meanwhile making a modernization of harmonious coexistence between human and nature around the national park begin to emerge.Key words:national parks;green development;relationships be-tween protection and development;“skylight”38绿色低碳循环发展ECOTHE NEW ERA OFECOLOGICAL CIVILIZATION2013年，中国提出建立国家公园体制，迄今正好十年。对未来将占国土面积超过10%的国家公园而言，这项新生事物不仅意味着“世界最大的国家公园体系”，也意味着国土空间管理方式和发展方式的巨大变革。这项事业成果是巨大的，但相对美丽中国和最大的国家公园体系的目标而言，仍有不少问题亟待解决，如何在加强保护的同时处理好保护与发展的关系仍然是焦点问题。一、国家公园建设的成就和问题一、国家公园建设的成就和问题第一批5个国家公园正式设立已有一年半，既往的国家公园体制试点区和目前已经向国务院上报方案的创建区，加起来已近20个。国家公园已从三方面成为美丽中国的重要依托和象征：一是国家生态安全的主要屏障。二是保护成果斐然，习近平主席阐述的“四最”特征都在强化。三是国家公园成为生态文明体制改革进展最快、最系统的领域。具体到国家公园社区，这些成就还包括两方面：一是人均收入横向比较提高更快，国家公园内社区普遍比国家公园外社区受益更多；二是社区居民参与到国家公园相关事务中比保护区时期更广泛，力度更大。这都体现了国家公园的共建共治共享，单看这些似乎国家公园已经体现了”生态保护、绿色发展、民生改善相统一”。但现实中，也出现了多个已经列入国家公园空间布局方案的国家公园候选区域，在创建国家公园时首鼠两端甚至出尔反尔，已经设立的国家公园的一些地方政府对待国家公园的态度也从设立前出于政治任务需要的全面支持变为设立后的模棱两可。这种局面事出有因，因为在成就后面必须看到国家公园对地方发展带来的正负两方面影响：正的是国家公园的特色产品因为国家公园的价值而增值，以及获得更多的转移支付；负的是多数地方政府和社区都能直接看到和感受到的，就是国土空间用途管制严格了许多。多数地方目前还更多关注负面影响，这是因为依托国家公园的绿色发展只是在有些地方初露端倪，且伴随负面影响的，还有不少管理上的隐忧，包括天窗应该怎么管、地方政府与国家公园管理机构的事权细分及权责利的匹配等。这些问题不解决好，不仅试点期间在政治压力下地方政府对国家公园的支持会淡化，社区居民对国家公园的反对还会增多，抠出去的天窗更是可能成为完整生态系统的病灶。只有积极响应党的二十大报告第十章“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”，通过制度化的绿色发展，使得社区与国家公园在市场条件下形成利益共同体，才可能使社区和地方政府成为共抓大保护的生命共同体。二、“天窗”问题的实质二、“天窗”问题的实质“天窗”是指国家公园的接邻社区建成区、厂矿及基本农田等，在规划图上被抠到国家公园以外且大多在生态保护红线以外。天窗在自然保护地整合优化中曾经是调处矛盾的重要手段，但在国家公园保护中却可能成为保护及绿色发展的漏洞。目前的文件，如关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见中的一些要求也罔顾了基本农田必然存在有时对保护而言甚至不可或缺的生态功能。天窗被抠出去以后，应对中央生态环保督察和国家土地督察等是没问题了，地方政府上建设项目也没大问题了，但大多数作为主要保护对象的动物却不可能将这些区域视为其禁区，其生态过程仍然会利用天窗，有时甚至是依赖利用，如候鸟冬季在基本农田中觅食，但天窗却连生态保护红线的保护要求也达不到，这就可能导致生态系统破碎化和保护对象高危化天窗成漏洞。如果囿于原来的分区管理、各区截然分开思路，天窗是明智的、可行的解决办法。但从满足保护需要以及统筹保护与发展的关系而言，天窗却有天然的缺陷：从自然科学角度而言，没有天然地理屏障（如大河、陡崖）分隔的相邻区域不可能从生态系统中剥离，而作为主要保护对象的多数动物对人类活动却有一定的适应性，即便是对人类活动敏感的大熊猫，也在原茶马古道范围内养成了滚马粪取暖的习惯。诸多候鸟更是高度依赖人类作为生产基地的农田、基围甚至生产用水库。只要科研基础扎实、管理机构有力，完全可以兼顾生产、生活、生态需要，用适应性管理的措施将天窗管起来。且在绿色发展中，天窗与国家公园统筹后，可以将产业链的不同环节布置在国家公园内和天窗内，让对国土空间用途管制敏感和对风土敏感的不同环节各得其所，这就可以变负面影响为正面影响。39Green,Low-carbon and Circular DevelopmentECOTHE NEW ERA OFECOLOGICAL CIVILIZATION三、环带经验和借鉴三、环带经验和借鉴要推动绿色发展，最好是扬长补短充分利用国家公园正的影响将负的影响控制到最小，统筹国家公园内外。正式设立国家公园后，福建南平市划定了4252平方公里的“环武夷山国家公园保护发展带”，意图在更大范围内无漏洞地统筹保护与发展，达到“既生态又文明”，探索以国家公园为依托的人与自然和谐共生的现代化路径。在武夷山国家公园福建范围内（1001平方公里）周边，划定了环武夷山国家公园保护发展带，其以国家公园为重点保护区，将未纳入国家公园的生态保护红线区域纳入保护协调区，在保护协调区外设立发展融合区（涵盖了所有的天窗），统筹协调外围地区，适度发展绿色产业，保障国家公园内民众的生产生活需求。这样，可以实现国家公园内保护好的绿水青山与环带的有利产业发展条件的结合，把更需要资源环境优势的产业链的前段（如茶叶种植）布局在国家公园内，把产业发展条件更好的后段（如茶叶加工销售以及相关文化旅游）布局在环带内，共同遵循国家公园品牌体系的标准和接受同等生态和生产监管。产业链前段的严格保护，保证了以茶为代表的绿色产品独特的“风土”和生产中的限制点；产业链后段的国家公园品牌体系的推广和销售，使“风土”及生产中的限制点能够转化为产品增值的卖点。不仅茶产业如此，旅游产业也同样打通了国家公园内外。以路线串联国家公园内外的251国家公园风景道为主线，串联周边景区景点、历史文化、特色村落、田园山水，形成了大武夷生态旅游环线，还连接起了茶、竹、水特色产业园区，使得特色产业与旅游业也形成了产业串联式发展。这些措施，使保护者能通过市场成为受益者，初步解决了保护和发展两张皮的问题，使原住民和地方政府、国家公园内外形成利益共同体，从而形成共抓大保护的生命共同体。这种环带发展形成了明晰的“两山”转化技术路线。在国家公园内外合理布局产业和产业链的前后环节，把资源环境的优势（绿水青山）转化为产品品质的优势，并通过国家公园品牌体系形成价格和销量优势（金山银山）。而像武夷山的这种国家公园环带发展方式，不仅填补了在保护上的天窗漏洞，还形成了较大范围的绿色发展空间和产业布局，也使得较大范青海省果洛藏族自治州玛多县的三江源国家公园黄河源园区内的扎陵湖。吕雪莉 摄40绿色低碳循环发展ECOTHE NEW ERA OFECOLOGICAL CIVILIZATION围都有可能重构体现生态文明的政治利益维度和经济利益维度，从而推动真正的绿色发展，在国家公园周边使人与自然和谐共生的现代化初露端倪。四、落地措施和改革四、落地措施和改革“推动绿色发展，促进人与自然和谐共生”是党的二十大报告关于生态环境和绿色发展一章的标题，也是解决国家公园保护与发展问题的根本办法。这方面的工作，以第一批国家公园中开展相关工作最晚的海南省为例来分析。海南省尽管已经颁布了海南热带雨林国家公园特许经营目录（第一批）和海南热带雨林国家公园原生态产品认定管理办法，但这些工作并未对应到空间管理上，也未充分考虑天窗问题和产业链不同环节的布局要求。借鉴环武夷山国家公园保护和发展带的经验，可以开展热带雨林国家公园产业目录与布局方案研究，“产业目录”明确哪些产业或业态可以发展或升级，“布局方案”明确在哪里可以发展，同时给出产业或业态在具体空间的发展方式、强度，使绿色发展可控、可操作。这是热带雨林国家公园与各县市达成人与自然和谐共生局面的关键，即给出覆盖全域及周边社区的绿色发展出路和生态产品价值实现的方案和制度，使相关市县在共抓大保护中受益，避免国家公园只是地方发展的约束和省级财政的包袱。这个工作首先是把接邻社区（天窗）纳入了统筹考虑，以满足国家公园在生态系统完整性上的保护需要；第二是根据国家公园对产业发展带来的正负两方面影响，把有些产业链的不同环节分别布局在国家公园内外，打通国家公园内外产业链，以实现国家公园保护与发展的联动。在这项研究的基础上，可以制定热带雨林国家公园产业发展规划。这项工作一是使绿色发展所需要满足的保护要求、具体的发展方式都被完整地呈现出来。“生态保护第一”和“全民公益性”，不仅需要体现为产业发展的各种限制，也需要体现为资源环境优势和生产中的限制点等共同转化出的产品增值的卖点。因此，这项工作把产业目录与具体的发展空间、发展方式、产业强度均关联起来，使绿色发展既有总体统筹也有操作方案，还使得共生关系在操作层面被体现出来这实际上形成了人与自然和谐共生的空间和产业规划。二是充分衔接已有规划，使简单的产业目录（即白名单）有了落地的操作性。即考虑原有产业升级或退出的可行性以及土地、交通、人力资源等产业要素条件，对白名单上的产业进行分类以确定其发展的优先性，然后对应具体的产业、空间和正面影响，充分依托已有规划中的项目，通过优化和组合形成原有产业升级或串联的示范项目，确保这些项目有资金来源和责任主体。当然，有了这样的工作基础，还需要改革来保驾护航。在国家公园法一年内不可能出台的情况下，海南省可以借鉴兄弟省市的经验，出台一些管理办法使基层单位有信心先行先试。例如，2022年，四川省大熊猫国家公园管理办法就依据中办国办关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见（二十三条）“自然保护地改革措施需要突破现行法律、行政法规规定的，要按程序报批，取得授权后施行”进行了若干创新。环武夷山国家公园保护发展带的相关工作也在积极争取福建省的地方立法。因此，在推动国家公园绿色发展上，海南省的改革步伐依靠自贸港和国家级生态文明试验区应该迈得更大。类似地，正在创建梵净山国家公园的贵州，也可以采用这样的做法来处理保护与发展的关系，这样才可能在“生态保护第一”的要求下，既加强保护又充分利用市场的力量实现人与自然和谐共生。（责任编辑：苏波）