国土“三调”与森林资源管理“一张图”数据融合探析——以桦甸市林业局为例.pdf

国土“三调”与森林资源管理“一张图”数据融合探析以桦甸市林业局为例苏文宏1，杨利君2，范英利1，李兆民3，王一新1，钱丽辉4（1.吉林省桦甸市国有林总场,桦甸 132400；2.桦甸市森林火灾预防中心,桦甸 132400；3.吉林省敦化市林业局,延边 133700；4.吉林省桦甸市八道河子林场，桦甸 132400）摘要:文章以桦甸为例，对国土“三调”成果与森林资源管理“一张图”数据融合后出现的调查数据概念不统一、地块重叠问题，进行归纳剖析。针对其中关键问题，提出解决建议，使森林资源数据与国土三调数据充分融合。关键词：国土“三调”;森林资源管理“一张图”;数据融合;探析中图分类号：S757.2文献标识码：B2017年，第三次全国国土调查工作开展实施，2021年月国土“三调”数据成果对外发布。“三调”全面查清了我国国土利用状况，建立了覆盖国家、省、地、县四级的国土调查数据库。依据国家林草局资源司林资发202153号文件精神和技术实施细则，桦甸市林业局组织技术力量进行森林资源管理“一张图”和国土“三调”数据的融合工作。1数据融合的重要意义全国第三次国土调查是一次重大国情国力调查，也是国家制定经济社会发展重大战略规划、重要政策举措的基本依据。推进国土“三调”与森林资源管理“一张图”数据充分融合，确保符合标准的林地全部纳入“三调”变更林地内，精准“三调”林地数据，保持自然资源和林草两部门林地边界一致、面积相等，为林地管理提供准确底图，为生态文明建设、森林“碳汇”精准计（测）量、林地管理奠定坚实的本底基础。2数据融合前置工作2.1 基础资料准备2014年按照国家林业局和吉林省林业厅要求，桦甸市林业局依据 吉林省林地变更调查操作办法 吉林省林地变更调查实施细则 开展林地变更调查工作，每年依据调查结果形成桦甸市林业局森林资源管理“一张图”数据库，为森林资源保护、调查、经营提供科学、详实、高效的数据支持与服务。2.2 设备购置及人员培训新购置了工作需要的仪器设备、最新的卫片，并邀请吉林省林业调查规划院指导人员来桦对融合工作人员进行业务培训和技术指导。3数据融合工作开展国土“三调”与“一张图”融合工作，是以桦甸市国土“三调”成果地类图斑图层作为基础底图，以桦甸市林业局2020年“一张图”数据为属性参考图层，按照国土“三调”图斑边界重新修正林地小班边界，确保小班边界与国土“三调”底图的一致，实现两套数据的无缝衔接和充分融合。（1）组织各单位（林场、乡镇）整理汇总2021年度相关变更数据。（2）依据相关数据进行“一张图”数据更新。（3）结合2020年度卫片和国土“三调”数据，核实小班界的准确性。（4）结合2020年度卫片和现地，核实图斑地类的准确性，对跨地类的图斑进行分割整理，对相同属性因子的图斑进行合并。收稿日期：2022-08-09作者简介：苏文宏（1968-），女，吉林省榆树人，高级工程师.文章编号：1006-6993（2022）06-0094-04第45卷第6期内蒙古林业调查设计vol.45.No.62022年11月Inner Mongolia Forestry Investigation and DesignNovember.2022DOI:10.13387/ki.nmld.2022.06.025（5）结合国土“三调”数据，核实权属及性质的准确性。（6）进行全局对接融合数据汇总。（7）通过软件“国家林草湿与国土三调数据融合工具”，进行属性检查及空间检查，并生成相应统计报表。（8）根据相关要求，完成对三调对接融合成果的修正和完善后续各项工作。4融合后对应“一张图”变化4.1 经营区界线发生变化国土“三调”是以行政区划为界线，“一张图”是以林业局辖区为经营界线。此次把三湖保护局、红石林业局和敦化林业局内集体部分划归在一张图内，造成“一张图”经营区界线发生变化。4.2 融合后各地类面积发生变化融合后森林资源管理“一张图”中有林地、疏林地契合度较高，达到了90%以上；其次是宜林地、未成林造林，契合度达到60%以上；苗圃地、林业其他用地、无立木林地契合度较低。详见表1。4.3 林地和其他地类相互转移变化“一张图”与国土“三调”对接融合后，最大的转移是“一张图”地类为林地，国土“三调”为耕地，其次是林地变其他草地。界内“一张图”地类为林地，国土“三调”为其他草地的面积是 222.86 hm2，1 160个图斑；“一张图”地类为林地，国土“三调”为耕地的面积是14 046.28 hm2，53 149个图斑。其中，“一张图”地类为有林地，国土“三调”为耕地面积3 081.59 hm2，地块16 813块,“一张图”地类为未成林造林造林地，国土“三调”为耕地面积是3 533.42 hm2，图斑17 678块。详见表2。表1森林资源管理“一张图”在“三调”中的分布数据统计表单位：%三调细分地类有林地苗圃地其他灌木林地未成林造林地采 伐 迹 地园地其 他 林 地其 他 草 地内 陆 滩 涂耕地建 设 用 地工 矿 用 地交 通 用 地陆 地 水 域其 他 用 地原森林资源管理“一张图”地类有林地91.88-0.185.970.03-1.860.02-0.06-苗圃地-20.50-28.89-42.597.430.48-0.11-灌木林地12.00-34.79-19.0228.200.520.025.230.09-0.030.10-疏林地100.00-未成林造林地0.78-0.0163.12-0.84-0.210.0234.670.08-0.27-无立木林地1.66-0.04-0.080.1914.341.740.3980.630.080.260.020.420.15宜林地0.16-0.1673.770.130.0514.930.140.010.0210.580.05林业其他用地-0.2613.700.550.476.6767.370.355.874.690.07非林业地1.39-0.10.120.220.7283.824.731.051.286.510.06苏文宏等：国土“三调”与森林资源管理“一张图”数据融合探析955融合后变化原因剖析长期以来，林业与国土两个部门因管理和服务对象不同，在地类认定方面差异较大，国土部门以土地利用现状分类 为主要标准，采用两级分类，林业部门按照 森林资源规划设计调查主要规定标准划分，采用四级分类。部门间往往选择有利于自身的认定标准，导致同一地块国土部门认定为耕地，林业部门认定为林地，地块重叠现象较为普遍。5.1 地类划分标准不同引起变化20142016年国家实施清收还林政策，造林给补贴，政策督促农民把蚕食的林地还林，农户都还了林。土地与林业部门未充分沟通，林业把清收还林当林地管理，国土依然耕地对待；“一张图”界定的经济林，如苹果、梨果园等在国土资源调查中称为木本种植园地，由国土部门管理；“一张图”与“三调”中灌木林地覆盖度标准不一致,三调灌木林地含义为灌木覆盖度40%的林地,而森林资源调查技术规定上灌木林地覆盖度达到30%即可,灌木林地覆盖范围更广；草地认定标准不一致,“三调”把深山区长满草的采伐迹地、管护不及时的幼龄林，划归为草地，“一张图”大部分确认是其他林地；城市公园中的部分林木绿化用地,三调一般调查为公园与绿地,属建设用地,而林业部门调查为林地。5.2 调查方法不同引发地类变化林业一般只侧重调查林地资源，调查对象为县域内所有林地和规划用于林业发展的其他土地,不仅考虑林地附着物,也考虑历史的延展性和森林更新等动态发展。国土则侧重调查土地资源，“三调”主要调查土地利用现状及其变化,严格地来讲，“三调”属于现状调查。造林初植密度不够，株行距没有达到造林标准，农民往往林粮间作。种上高秆农作物（如玉米）后，栽植的树苗就看不到了，七八月调查的时候就是耕地，十月农作物收割后，又变成了起垄的待补植的未成林造林地，以此反复；未成林造林地和新成林资源由于疏于管理，农民复耕复垦、乱砍乱伐后重新沦为耕地，也是地类发生变化的原因之一；林业其他用地、宜林地三调的时候基本确定的是耕地。6充分融合探析国土“三调”和森林资源管理“一张图”融合后，桦甸市林业局辖区林地面积减少14 477.61 hm2，未成林造林地减少3 758.78 hm2，森林资源“双增”目标的实现受到很大的影响。尽快实现国土“三调”和森林资源管理“一张图”充分融合，真正成为“一张图”，是需要迫切解决的问题。表2“一张图”地类与对接融合细划地类转移矩阵表单位：hm2对接融合细划地类合计有林地苗圃地其他灌木林地未成林造林地采 伐 迹 地园地其 他 林 地其 他 草 地内 陆 滩 涂耕地建 设 用 地工 矿 用 地交 通 用 地陆 地 水 域其 他 用 地合计351 168.48154 631.583.86178.756 434.516.31672.3515 349.92582.961 208.05148 218.408 710.961 717.092 146.0311 190.86116.85原森林资源管理“一张图”地类有林地165 590.88152 127.78-296.539 893.0842.184.833 081.5930.405.633.32100.195.35苗圃地18.83-3.86-5.44-8.021.400.09-0.02-灌木林地499.9259.95-173.94-95.08140.982.600.1026.170.45-0.130.520.00疏林地1.321.32-未成林造林地10 193.2978.45-1.436 434.51-85.220.4021.652.003 533.427.830.450.3227.180.43无立木林地8 103.05135.35-3.380.006.3115.451 161.91141.2031.546 533.336.1621.321.5833.6711.85宜林地5 066.318.14-8.183 737.876.452.37756.467.090.630.76535.802.56林业其他用地1 608.94-4.18220.508.787.54107.291 084.085.6994.3975.381.11非林业地160 085.942 220.59-162.27195.18360.101 159.67134 172.127 573.551 683.282 045.5310 418.1095.55内蒙古林业调查设计2022年96（1）在国家层面上，自然资源局和国家林草局应该划分重要时间节点（比如国土“一调”、“二调”、“三调”；林业的“退耕还林”、“清收还林”、“三北防护林”体系建设），要在依法治国的宪法精神下有机统一，确定林地、耕地的法律属性，而不是根据各自部门的规范性文件确定林地、耕地的性质。（2）统一划定对国家规划的灌木林地、草地的划分标准，建议林业灌木林地认定标准统一至“三调”标准,即植被覆盖度40%；将“三调”中认定为草地的图斑不再纳入森林资源“一张图”数据库,可最大程度避免耕林草之间的交叉重叠；梨、苹果、核桃等乔木经济林应该从园地划归为乔木经济林，划为林地管理，参与森林覆盖率的计算。（3）耕地与林地出现争议，要依据相关规定，科学判断和界定。即林业和自然资源两部门应该对变化图斑举证技术要求和规范进行对接，在满足“三调”技术前提下，将“一张图”林地按实际纳入“三调”按照林地管理。充分调动公益林管护人员组成调查队伍，按先易后难，先大图斑后小图斑的工作思路开展举证；用生态红线确定各类土地。如果争议地块国土认定是基本农田，则界定为耕地；用权属证明确定各类土地。林地核发有林权证，耕地核发有承包经营合同书，是哪个类型就应该确定为哪个类型。对于重复发证的情况，个人觉得可以按照时间次序，进行核实界定，即先发林权证则界定为林地，先发耕地承包合同书则界定为耕地；最后是林业国土会商界定。尽管可以通过地类性质、权属证明来快捷界定土地性质，但还是会有一些特殊情况发生，导致难以合理的界定地类性质，这就需要林业与国土部门相互会商，依据相关法律法规，沟通会商来科学精准界定。7强化管理措施国土“三调”和森林管理“一张图”充分融合后，桦甸林业局要严格规范森林资源管理工作，有效遏制破坏森林资源违法行为发生，强化落实森林资源保护管理责任，坚决杜绝林地流失，以避免融合后数据失实现象。（1）全面停止林粮间作，原本林粮间作地块要进行补植，恢复林地原貌。（2）严格执行造林技术规程，严禁更新造林擅自改变原林种。（3）严禁更新造林前种植农作物，坚决遏制采伐迹地不更新行为。（4）全面打击非法开垦林地、蚕食林地行为，同时减少建设项目临时使用林地的审批。（5）完善调查监测机制，年度国土变更调查中涉及林地转入转出的，应经本级自然资源主管部门和林业部门共同确认。（上接第83页）3.2 强化公益林生态系统经营管理技术，提高植被生产力营造复层混交林，减少乔木纯林所占的比重，提高森林生态系统的多样性和稳定性。遵循森林生态系统经营管理理论和技术，坚持保护优先、自然修复为主，坚持数量和质量并重、质量优先，推进实施森林质量精准提升工程，改善公益林植被群落，优化各森林类型的林分结构。实行近自然的抚育与管理，使森林生态系统建立起高效的自我维持机制，促进植被群落从量到质的转变。构建以地带性森林植被为主体的森林生态系统，提高森林生态系统的稳定性和生产力，促进生物多样性保护。3.3 提升管护能力，明确管护责任合理确定管护成本，逐步在非国有林管护工作中推行手持巡护设备或手机巡护app，开展基层实施单位公益林护林员培训、公益林管护宣传，提高兼职护林员人员素质和专业能力。加强管理层面的建设，划清公益林管护的权责，建议公益林建设和天保工程统一区划和管理。3.4 加大生态补偿力度，吸引地方资本适当加大生态效益补偿力度，合理安置生态移民，提高林区居民对公益林保护的参与度。生态旅游、生态农业等林业相关服务业对社会经济效益影响明显，在合理安排林地用途的基础上，适当加大对林业相关服务业的投资，扶持服务业的发展，吸引地方资本投入公益林建设。继续向自治区财政申请提高地方公益林补偿标准，使自治区地方公益林能够得到有效保护。参考文献：1 中国林业年鉴.国家林业局财政部关于印发 国家级公益林区划界定办法 和 国家级公益林管理办法 的通知M.北京:中国林业出版社，2018,38-41.2 张建龙.中国林业和草原统计年鉴M.北京:中国林业出版社,2018.3 内蒙古自治区人民政府网站.内蒙古自治区公益林管理办法EB/OL.(2007-10-23)2022-08-15.https:/