公办中小学教师法律地位的三重解释及其体系效应.pdf

年 月第 卷 第 期湖南师范大学教育科学学报 ，：公办中小学教师法律地位的三重解释及其体系效应张海鹏，张新民（西南大学 法学院 教育立法研究基地，重庆 ）摘要：从法教义学视角分析，新时代的公办中小学教师兼具专业人员、公职人员及特殊劳动者三重身份，但并非国家工作人员或公务员，也未被纳入监察对象。基于此，应形成专业性、劳动性及公职性三重权利义务体系，教师法 发挥教师专业身份一般法、劳动和公职身份特别法双重功能。同时，构建校内申诉全覆盖，校外由行政申诉与诉讼、劳动仲裁和民事诉讼、教育仲裁分别解决行政、劳动及学术纠纷的权益救济体系。此外，应坚持当前教师管理体制，通过完善相关立法、强化法律适用、落实合同机制促进教师治理。如此才能维持法秩序的融贯统一和公私权益平衡，既契合教师身份契约化国际趋势，也符合事业单位法人化改革方向，是我国公办中小学教师队伍建设的必由之路。关键词：公办中小学；教师法律地位；公职人员；法教义学中图分类号：文献标识码：文章编号：（）明确教师的法律地位是 教师法 修订的核心问题 ，也是我国教师队伍建设的前置性与根本性问题 。在各类教师中，公办中小学教师因具有较强的公务性，其法律地位界定更具争议 。对此，学者们在“公立学校教师的法律地位”、“公办中小学教师法律地位”、“基础教育与高等教育公立学校教师法律地位辨析”等主题下进行了深入探讨，并提出了公务员、教育公务员、国家工作人员、公职人员、劳动者等不同观点 。既有研究多从教师的公共性、国外立法体例、加强教师管理等出发，对公办中小学教师的法律地位进行探讨，且倾向于将专业人员、劳动者、公职人员等概念视为互斥范畴进行择一界定。在我国立法已就公务员、劳动者、国家工作人员等概念有明确规定且分别建立起相应规范体系的背景下，若公办中小学教师的法律地位不能与既有规范进行有效衔接，将不仅无法达到保护教师权益、规范教师管理的预期目的，更会造成法律适用上的冲突混乱。因此，本文主要采用法教义学分析方法，分别围绕现行法秩序下公办中小学教师法律地位的现实状况、具体定位及体系效应展开深入分析，以期科学界定其法律地位并完善相应制度体系，从而为新时代公办中小学教师队伍建设提供有力法治保障。一、公办中小学教师法律地位的现状反思目前，公办中小学教师的法律地位尚不明确，不仅在立法上缺乏明确规定，理论研究与司法实务中更是认识不一，甚至缺乏一致性和统一性。此种认识分歧既不利于保障教师的合法权益，影响教师的公共性，还进一步减损教育立法的确定性与权威性，亟待借 教师法 修订之机确立共识。立法上模糊不清从规范层面看，我国公办中小学教师的法律地位大致经历三个阶段。第一，新中国成立后一段时期内，教师与其他事业单位工作人员及政府公务人员一样被统一纳入干部管理体制，其身份属于国家干部。在该体制下，教师由政府人事管理部门负责收稿日期：基金项目：年度国家社科基金青年项目“促进第三次分配背景下非营利法人私法体系构建研究”作者简介：张海鹏，西南大学法学院副教授，教育立法研究基地（教育部政策法规司西南大学共建）研究员；张新民，西南大学法学院教授、博士生导师，教育立法研究基地（教育部政策法规司西南大学共建）主任。任用和管理，教师与政府间是典型的纵向法律关系。第二，年 月，国务院发布 国家公务员暂行条例，规定公务员为“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”，从而将教师排除在公务员之外。在此基础上，年 教师法 在第 条将教师界定为“履行教育教学职责的专业人员”，并引入聘用制度。其后，年 劳动法 及 年 人事争议处理暂行规定 相继颁布，分别针对劳动者和事业单位工作人员建立起不同的管理和争议解决机制。随着“专业人员”身份的确立及教师聘任制度的引入，教师与政府间开始呈现出横向法律关系的特征。同时，由于人事争议和劳动争议的相互关系并不清晰，导致公办中小学教师是否属于劳动者，以及若不属于劳动者其法律地位究竟为何，难以准确界定。第三，年 月，中共中央、国务院发布 关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见（以下简称 意见）指出，应“确立公办中小学教师作为国家公职人员特殊的法律地位”。作为立法回应，年 月 日教育部发布的 中华人民共和国教师法（修订草案）（征求意见稿）（以下简称 征求意见稿）分别就公办中小学教师的公职人员身份、招聘机制、聘用合同等进行规定。有观点认为，随着公办中小学教师被纳入公职人员，主管部门对教师的招聘和使用具有决定性支配权，对教师编制统筹配置和跨区调整的力度也会增大 ，公办中小学教师与政府、学校的关系则又重新回到纵向法律关系。但是，确立“公职人员”概念的 监察法 并未准确界定“公职人员”的内涵与外延。公办中小学教师能否纳入“公职人员”，以及纳入“公职人员”后其权利义务会发生何种实质性变化并不明确。从规范层面看，公办中小学教师的法律地位仍然不清晰。理论上学说争议关于公办中小学教师的法律地位，理论上一直存在多种观点。其一，公务员说 。该说认为，现代国家把义务教育视为国家事业，用国税收入支付教师工资，由教师完成这一国家事业。教师的教育教学活动具有公益性、强制性、稳定性和连续性，是一种具有公务性质的活动。因此，建议修改 教师法或 公务员法，在我国建立教育公务员制度 。其二，雇员说。该说主张在实行聘用制的背景下，学校与教师平等地签订聘用合同，聘用合同的内容与劳动合同基本相似，因此聘用合同实质上就是劳动合同，教师就是劳动者 。其三，公务员和雇员双重身份说 。该说强调，只有将义务教育教师定位为公务雇员才能同时兼顾教师职业的专业性与公务性，为进一步实施由教育主管部门与教师签订聘用合同以及义务教育教师流动和绩效工资制度提供基础 。其四，公职人员说。该说指出，将公办中小学教师界定为公职人员不仅符合我国国情，也符合国际通行做法，在提升中小学教师社会地位、保障中小学教师职业权益、强化教师管理和监督等方面具有重要意义 。此外，还有观点认为，公办中小学教师属于国家工作人员 。各种学说莫衷一是，尚未形成科学共识。司法上混乱困顿由于教师的法律地位不明确，教师与政府、学校间的法律关系未厘清，便导致教师权益的司法救济出现困境。一方面，申诉救济与司法救济的关系不清。教师法 第 条第 款规定了教师申诉制度，但教师申诉制度与外部救济的关系为何，在适用上有无先后顺序等问题尚不清晰。由此便导致实践中，法院常以相关纠纷不属于法院受案范围为由驳回起诉。例如，有法院认为，教师聘用和退休属于行政机关任免的内部行政行为，不属于人民法院的受理范围。教师与学校是否存在人事关系的争议应根据 教师法 第 条通过申诉处理。另一方面，在司法救济上，民事救济与行政救济的关系不明。虽然根据 年最高人民法院 关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定、劳动争议调解仲裁法、劳动人事争议仲裁办案规则 以及 年 事业单位人事管理条例，部分人事争议已纳入劳动争议仲裁，但仍有法院认为，“人事关系属于行政关系，劳动关系属于民事关系”。教师与县级人民政府之间的工资发放问题并非平等主体之间的争议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。基于上述原因，虽然在规范层面教师权益具有申诉、劳动人事仲裁及诉讼等多种保护方式，但事实上难以获得有效救济。拖欠教师工资福利待遇纠纷、教师住房补贴纠纷、补签长期聘用合同纠纷、教师健康体检纠纷、绩效工资发放纠纷、教龄认定纠纷瑏瑡、退休教师待遇纠纷瑏瑢等争议类型常被排除在司法救济之外。而且，各个法院“同案不同判”的现象也时有发生瑏瑣。司法实践中关于教师法律地位的认识混乱不仅有损司法公正和权威，还不利于教师合法权益的充分保护，无助于新时代高质量教师队伍建设目标的实现。二、公办中小学教师法律地位的三重解释造成公办中小学教师法律地位认识分歧的原因公办中小学教师法律地位的三重解释及其体系效应有诸多方面。例如，公办中小学教师同时具有专业性和公共性双重属性、比较法上存在不同立法体例、我国事业单位管理体制尚处于改革之中等。既有研究主要采取社科法学研究范式进行应然性探讨，未能立足现行立法体系进行深入的教义学分析，则是共识难以达成的重要原因。在现行法秩序下，公办中小学教师的法律地位分别由不同法律规范予以确立，同时具有专业人员、公职人员及特殊劳动者三重身份。专业人员 教师法 第 条将教师统一定位为“履行教育教学职责的专业人员”。教师的此种身份定位在 教师法 颁布初期受到学界肯定。但随着教育改革的深入，教师管理实践中的问题日益凸显，教师的专业人员定位逐渐受到质疑。从规范意义上看，“专业人员”虽然揭示出了教师的职业特性，但未能明确教师在某种法律关系中的权利、义务与责任，无助于教师权益纠纷的司法解决。因此有观点认为，专业人员只是对教师职业特征的简单描述，“并不能深刻地揭示教师的法律地位，缺乏法律规范价值”，对于解决教师聘用纠纷并无参考价值 。那么，本次 教师法 修订时应否延续教师的专业人员身份定位？基于法教义学视角观察，将教师定位为专业人员具有重要意义。首先，从文义解释看，教师的专业人员定位符合教师职业的本质特征。年日内瓦国际劳工统计专业会议通过的 国际标准职业分类 将教师列入“专家、技术人员和有关工作者”这一大类。同年，联合国教科文组织发布的 关于教师地位的建议 指出，“教育工作应该被视为专门职业”。我国人力资源和社会保障部公布的 职业分类目录 将专业人员界定为“从事科学研究和专业技术工作的人员”，并将“教学人员”纳入其中。根据 年新修订的 职业分类大典 及国家标准 职业分类与代码（），教师均属于专业人员。其次，从体系解释看，专业人员定位是 教师法 规范内容的重要基础。教师法 属于典型的职业立法。教师作为专业技术人员在职业资格、任职程序、权利义务等方面的特殊规定，构成 教师法 的立法前提和重要内容。在 教师法 第 条规定的 项权利中，除工资报酬权和民主参与权外，其余 项都是教师作为专业人员享有的专业权利；教师法 第 条规定的 项义务也主要是教师作为专业人员应履行的专业职责。若舍弃教师的专业人员定位，教师法 作为一部职业立法及其中的专业权利与义务规定将失去规范支撑。最后，从目的解释看，凸显教师的专业人员定位，将有助于提高教师的专业素养，实现 教师法 第 条“建设具有良好业务素质的教师队伍”立法目的。因此，未来 教师法 仍应延续教师的专业人员定位。至于教师权益的司法救济等问题，则应结合教师同时具有的其他身份，适用相关法律规范予以解决。公职人员在规范层面，监察法 虽然首次规定了“公职人员”概念，但并未明确其具体内涵和外延。从文义上看，公职是指“国家机关或公共企业、事业单位中的正式职务”。公职人员的核心是“公职”，包含占有国家编制、由国家财政负担其工资福利、工作比较稳定有保障、社会地位较高等特征 。可见，公职人员的范围较广，立法、行政、司法机关的工作人员，公立学校的教师，公立医院的医生，国有企业管理人员等均可纳入其中。其外延包括所有国家工作人员、行使公权力的公务员、依职权或者受托从事公务或者提供公共服务的人员、依职权或者受托经营管理公共财产的人员以及其他依法履行公职的人员 。公办中小学教师作为事业单位的工作人员，拥有事业编制，工资福利由国家财政负担，根据 意见 精神将其纳入公职人员在解释论上应无障碍。值得注意的是，公办中小学教师虽然可以获得公职人员身份，但其并不能因此获得国家工作人员或公务员身份，也未被纳入监察对象。首先，公办中小学教师不属于国家工作人员。刑法 第 条规定，国家工作人员是指国家机关或其他机构中依法“从事公务”的人员。根据最高人民法院 年 月印发的 全国法院审理经济犯罪案件工作座谈会纪要，“从事公务”是指代表国家机关、国有公司、企事业单位、人民团体等履行组织、领导、监督、管理等职责。可见，“从事公务”是一种国家管理性质的行为，相应活动是国家权力或其派生权力的体现 。认定某一主体属于国家工作人员，前提是其具有管理国家事务或代表国家参与管理社会事务的职权。简言之，“公职人员”以“履行公职”为核心，只要具有国家公职人员身份即可；国家工作人员则以“从事公务”为标准，非从事公务的公职人员不属于国家工作人员 。公办学校的普通教师与公办医院的普通医生，虽然所承担的事务也具有公共性，但由于并不体现国家意志性，不应认定为国家工作人员 。此外，国家工作人员这一概念目前主要用于刑法中职务犯罪的判定。将教师纳入国家工作人员不仅对明确教师的权利义务无所助益，反而使其 年湖南师范大学教育科学学报第 期因此成为职务犯罪主体，面临更高的刑事责任风险。其次，公办中小学教师不应被认定为公务员。根据 公务员法 第 条，公办中小学教师虽然具有公职身份、由国家财政负担其工资福利，但由于未被纳入国家行政编制，显然不能纳入公务员。虽然目前 教师法 在公办学校教师的工资水平（第 条）、医疗保障（第 条）、退休待遇（第 条）等方面比照公务员执行，但这只是当时立法背景下，为提高教师待遇而采取的一种权宜之计。例如，教师法 中教师工资水平参照公务员执行，便是立法者尝试建立单独的教师工资体系、参照国有企业职工工资等方案之后所采取的一种立法设计 。因此，现行法中教师参照公务员执行的制度并非源于二者具有实质相通性，而是为提高教师待遇采取的一种立法技术，不能将其作为解释教师身份地位的规范依据。此外，从目的上看，教师纳入公务员意味着其必须按照规定的权限履行职责，将不利于教师专业自主与学术自由实现 。最后，公办中小学教师未被纳入监察对象。有观点认为，教师法 第 条规定的“指导学生的学习和发展，评定学生的品行和学业成绩”属于教师的管理权，因而教师符合 监察法 第 条第 项中“公办的教育单位中从事管理的人员”。但在监察对象的判断标准上，应强调是否行使公权力，而非是否具有公职身份 。从文义上看，监察法 第 条将监察对象表达为“行使公权力的公职人员”，这便意味着不行使公权力的公职人员（如公立学校的教师、公立医院的医生等）不属于监察对象。此外，年 月印发的 国家监察委员会管辖规定（试行）第 条明确指出，公办教育单位中从事管理工作的人员是指“这类单位及其分支机构中从事领导、组织、管理、监督等活动的人员”。可见，监察的客体是公权力，行为人是否属于国家公权力主体是范围划定的核心要旨 。仅具有学术职务的人员（如学术委员会委员、教研室主任等）和普通教学科研人员（如普通教师），不宜被认定为监察对象。虽然公办中小学教师也享有一定公共权力，但这种权力是专业学术权力，与国家权力相距甚远。将公职教师纳入“行使公权力的公职人员”，突破了专业权力和管理权力的界限，混淆了普通教师和学校管理者的身份 。特殊劳动者从文义上看，公办中小学教师符合劳动者的概念构成。根据 劳动法 及 劳动合同法 第 条，劳动法上的劳动者包括“所有与用人单位形成劳动关系的劳动者”。劳动关系以“劳动力由他人使用”和“从属性”为实质标志 。公办中小学教师所从事的教学科研活动，与民办学校教师及普通企业职员的工作一样都属于劳动行为。教师一旦进入学校工作，便将自己的劳动力使用权转让给学校。教师作为学校组织的成员，被纳入学校的组织管理系统，负有遵守学校规章制度的义务，教师的工作属于学校业务的组成部分，从而具有一定从属性。同时，在公办中小学教师的聘用实践中，也通常具有 关于确立劳动关系有关事项的通知（劳社部发 号）第 条所列举的书面劳动合同、员工名册、工资支付凭证或记录、社会保险缴费记录、工作证等身份证明文件、招聘登记表等认定劳动关系的形式标志。可见，公办中小学教师与学校的关系既符合劳动关系的实质标准，也具有劳动关系的形式特征，可纳入 劳动法 的调整范围。于体系而言，公办中小学教师也应归入劳动者。学理上认为，国家机关、事业单位和团体与其招用的非公务员身份工作人员之间的关系也由劳动法调整 。劳动合同法 第 条明确规定，事业单位与实行聘用制的工作人员因订立、履行、变更、解除或终止劳动合同而发生的争议，除法律、行政法规或国务院另有规定外，可以适用劳动法予以解决。可见，在教师聘用制下，作为事业单位的公办中小学与作为工作人员的教师之间的聘用合同除另有特殊规定外，可依照 劳动合同法 执行。有学者指出，随着我国逐步推行教师聘任制，教师应具有雇员的地位，他们与学校之间应是雇佣关系 。值得注意的是，承认公办中小学教师的劳动者定位，并不意味着将其与普通劳动者等而视之。公办中小学教师与普通劳动者在工作内容、工作模式、准入资格、工资制度、退出机制等方面存在明显差异。公办中小学教师既具有普通劳动者的共性，原则上享有劳动法上的权利义务，又具有其自身职业的个性，还需教育立法基于其特殊工作内容与性质提供特别规范。因此，公办中小学教师的行为将同时受到 劳动法 劳动合同法 等劳动法规范，以及 教育法 教师法 等教育法规范的调整。教师法 在提供教师专业权利义务的基础规范外，还发挥着教师劳动关系之特别法的作用 。三重身份的兼容解释每一个主体都同时具有不同的身份，扮演不同的角色，对其法律身份的认定必须视其所处的具体法律关系而定。公办中小学教师被纳入不同法律的调整对象，参与不同法律关系而形成多重身份。首公办中小学教师法律地位的三重解释及其体系效应先，教师属于职业分类中的专业人员，根据 教师法 享有特定的专业权利和义务；其次，当教师作为专业人员与教育机构形成劳动关系时，便取得了劳动者身份；最后，由于形成劳动关系的一方是公办事业单位，公办中小学教师又进一步获得了公职人员身份。公办中小学教师同时受教师法、劳动法及公职人员相关规范调整，其每重身份均对应于特定法律关系中的具体权利义务。从表面上看，专业人员、公职人员与劳动者三类身份在法域归属、资格获取、权利义务等方面迥然不同，公办中小学教师置其于一身似有矛盾之处。但专业人员、公职人员及劳动者并不是逻辑互斥、泾渭分明的三个概念。由于界定标准不同，三者之间存在相互重叠之处。行政机关的专业技术类公务员（如公职律师、会计师等）同时属于公职人员与专业人员，国有企业的专业性管理人员（如总会计师）同时具备专业人员、公职人员与劳动者三重身份。教师的专业人员定位并不影响其取得公职人员身份，而“在某种意义上，公职关系也可视为一种特殊的劳动关系”。只有对公办中小学教师的法律地位进行此种兼容解释才能为其提供全面的制度供给。而且，此种解释方案力求实现既有立法体系的融贯协调，无须大幅修改、制定立法，有利于维持法的连续性与稳定性，节约立法成本。三、公办中小学教师三重定位的体系效应根据历史制度主义理论，一项制度形成后会在其他相关政策领域产生协调效应。公办中小学教师的法律地位有“牵一发而动全身”的影响，不仅直接决定教师的权利义务范畴，影响教师权益的法律适用与救济路径，还进一步关系到国家及学校对教师的管理范式 。三重复合的权利义务体系教师的权利义务是教师法律地位的重要体现。基于公办中小学教师的三重法律身份，其享有的权利义务可分为专业性权利义务、劳动性权利义务及公职性权利义务三个方面。首先，教师作为履行教育教学职责的专业人员，根据 教师法 应享有教育教学、学术研究、进修培训等专业性权利，并履行实施教学活动、保护学生权益、遵守职业道德、提高自身素养等专业性义务。其次，教师作为劳动者可根据 劳动法 劳动合同法 享有平等就业权、劳动报酬权、休息休假权、劳动保护权、社会保险权、职业培训权、民主参与权、司法救济权等劳动权利，并履行完成劳动任务、提高职业技能、执行劳动安全卫生规程、遵守劳动纪律和职业道德、遵守用人单位规章制度等劳动义务。现行立法虽然没有明确规定公职人员的权利义务，但其中关于事业单位工作人员的诸多内容正是基于其“公职性”而做出的特殊规定。例如，事业单位工作人员处分暂行规定 第 条关于违法违纪情形及处分种类的规定，可解释为从反面确立了公办中小学教师作为事业单位公职人员应负有的遵守政治纪律、工作纪律、廉洁从业纪律、财经纪律、职业道德、社会公共秩序和社会公德等义务。事业单位人事管理条例 规定的申诉机制，则可视为事业单位公职人员的救济权利。由上可见，公办中小学教师的专业性权利义务主要由 教师法 进行规定，而劳动性和公职性权利义务则主要由 劳动法 事业单位人事管理条例等提供规范支撑。但公办中小学教师的三重权利义务具有交叉复合特征，难以将其完全区分开来进而由相关立法分别予以规定。例如，完成教育教学工作既是劳动义务的重要内容，也是专业义务的具体实施，对学生进行教育指导和不断提升自身素养同时具有权利义务双重属性。而且，由于 劳动法 事业单位人事管理条例 等立法系以一般劳动者或事业单位工作人员为适用对象，缺乏立足于教育行业和教师群体的针对性规定。因此，教师法 在规定教师专业性权利义务外，还有必要就公办中小学教师重点和特殊的劳动性及公职性权利义务进行专门规定。教师法 应同时发挥教师专业性权利义务一般法及劳动性和公职性权利义务特别法的双重功能。当前，教师法 第 、条的规定主要涉及教师的专业性和劳动性权利义务。征求意见稿 在此基础上进行了补充修改，如充实教育教学权与进修培训权的具体内容、增加教师的科研成果转化权、明确教师有权实施教育惩戒等。为推动公办中小学教师队伍高质量发展，有必要从如下方面进一步完善。首先，进一步强化教师的专业性权利，明确教师在教学方案设计、教学材料选取等方面的专业自主权。同时，为避免教师时常被指派与教育教学无关的工作内容，应明确教师对与教育教学无关事项的拒绝权 。其次，专门规定教师的特殊劳动性权利义务。基于公办中小学教师的特殊劳动者身份，其劳动性权利义务需要在劳动法基础上予以适当调整。例如，为保障教育教学的连续性及学生的受教育权益，教师的合同解除权及劳动争议权（罢课权）应受到一定限制。最后，补充规定公办中小学教师的公 年湖南师范大学教育科学学报第 期职性权利义务。在公职性权利方面，为维护公办中小学教师的职业稳定和尊严，有必要增加规定公办中小学教师非因法定事由、非经法定程序不被解聘或者处分，并明确公办中小学教师的补贴、津贴等，从而强化其身份保障权和物质待遇权。在公职性义务方面，应禁止公办中小学教师从事有偿补课，从而保障“双减”工作有序推进。多元开放的权益救济体系无救济即无权利。根据现行立法，公办中小学教师的权益救济方式包括校内申诉、校外申诉、行政复议、行政诉讼、劳动人事仲裁、民事诉讼等多种途径。但由于公办中小学教师的法律身份不确定、相关争议的民事或行政性质不清晰、司法介入教育纠纷的范围与强度不明确、校内校外申诉的具体制度不完善、各种救济方式间的程序衔接不顺畅等，各种救济路径的独特功能与组合效应未能充分发挥。笔者认为有必要围绕公办中小学教师的三重法律身份，从校内校外两个层面构建多元开放的权益救济体系。校内救济层面，应构建教师校内申诉制度。目前，国家层面的立法中仅有 高等学校章程制定暂行办法 第 条提及教师校内申诉，教师法 第 条和 事业单位人事管理条例 第 条规定的申诉均以行政机关为受理机关，在性质上属于校外行政申诉。事实上，具有内部性、便捷性、非权力性等特征的校内申诉制度在教师权益救济体系中具有重要意义 。首先，校内申诉时间短、成本低、程序简、效率高，有助于为教师及时提供权益保障，减少维权成本。其次，教师与学校等主体的关系具有长期持续性，通过内部协商解决纠纷有助于维护学校秩序的和谐稳定，提升学校的治理能力。最后，在学校内部化解矛盾纠纷还有助于减轻外部救济的成本与压力。基于此，全面推进依法治校实施纲要 和 依法治教实施纲要（年）等政策规范均强调应建立校内教师申诉制度，年 月印发的 全国依法治校示范校创建指南（中小学）也规定学校应“建立教师申诉制度并有效运行”。征求意见稿 第 条增加规定了校内申诉制度，将其适用于教师对处分决定或考核结论不服或学校的处理及其他管理行为侵害其合法权益的情形，并作为校外救济的前置程序。为充分发挥校内申诉制度提高救济效率、减轻外部压力、促进内部和谐、提升治理能力等功能，应扩大校内申诉的适用范围，允许所有类型的教师权益纠纷均可提起校内申诉。同时，为避免校内申诉成为教师寻求外部救济的制度障碍，不宜将其作为外部救济的前置程序。校外救济层面，应分别厘清三条救济路径。基于公办中小学教师的三重法律身份，其实践中的权益纠纷也可大致分为三类：一是因学校或教育行政部门给予教师警告、记过、记大过等处分或其他职权行为而产生的“行政性”纠纷；二是因聘用合同的订立、履行、变更、解除或者终止而产生的“劳动性”纠纷；三是基于职称评审、学术评议等产生的“学术性”纠纷。第一类纠纷本质上是基于事业单位工作人员的“公职性”，借鉴公务员管理模式而产生的一种内部管理纠纷。对此，可延续当前的行政申诉处理方式，并进行相应完善。一方面，鉴于此类申诉程序的“行政性”，应将其适用范围限缩至行政纠纷中。另一方面，对于严重影响教师权益的降低岗位等级或者撤职、开除等处分，应允许在申诉之后提起行政诉讼。对于第二类纠纷，由于公办中小学教师属于特殊劳动者，其聘用合同便应定性为特殊劳动合同，相关纠纷应延续当前的救济路径通过劳动人事仲裁及民事诉讼予以救济。对于第三类纠纷，可探索建立教育仲裁机制，吸纳教育、法律、管理等方面专业人员组成仲裁委员会就相关事项进行专业裁量 。征求意见稿 第 条规定了教师的校外申诉及其与行政复议的衔接机制，但其适用范围过于宽泛，无助于厘清前述一、二类纠纷的具体范围与救济路径。而且，将适用于不同主体且具有“同质性”的行政申诉与行政复议设置为前后相继的救济程序，有“叠床架屋”之嫌 。更为妥当的做法是，限缩并明确校外行政申诉的适用范围，使行政申诉回归其“行政救济”本质，从而避免在劳动仲裁或民事诉讼中以相关纠纷应按申诉处理为由拒绝受理 。同时，突破特别权力关系和内部行政的理论桎梏，允许特定类型的纠纷在申诉之后提起行政诉讼。公私协力的教师管理体系由上可见，公办中小学教师的三重身份定位整体上仍以现行立法为基础。其虽然强调明确公职人员身份的重要意义，但也反对以此为契机让教师管理体制重回纵向行政关系。有观点指出，将公办中小学教师纳入“公职人员”意味着“公立义务教育阶段的教师应当参照公务员制度管理”，“学校与所聘教师之间的关系也具有了纵向性质”。但在现行法律体系下，让公办中小学教师管理重回纵向行政关系并不妥当。首先，将公办中小学教师纳入纵向行政关系，将意味着教师法、公务员法及行政诉讼法等相关立法需大量修改，势必产生巨额的立法和修法成本，并对现行法秩序造成冲击。其次，此种思公办中小学教师法律地位的三重解释及其体系效应路与我国事业单位法人化的改革方向不尽一致。推行政事分开、实行法人治理、引入聘用合同是我国事业单位改革的基本逻辑 。公办中小学作为事业单位，其教师管理应与事业单位人事管理改革方向保持一致。再次，将公办学校教师纳入公务员的立法体例与其公办学校不具有民事主体地位的法律制度密切相关。在我国现行法律体系中，公办中小学属于具有独立民事主体地位的事业单位法人，不宜作为公务员的聘用单位。最后，诚如有的学者所说，公办中小学教师的法律身份与其实际享有的权利义务及权益保障程度并不完全相关，即使通过赋予公务员或公务雇员等身份将其整体纳入纵向行政管理关系，也难以“当然”地解决公办中小学教师的工资待遇、人事管理、权益救济等现实难题 。因此，公办中小学教师的公职人员身份确立不应被视为其法律地位及管理体制的方向性调整，而是在 教师法 劳动法 事业单位人事管理条例等法律法规基础上的调适完善。国家中长期教育改革和发展规划纲要（年）明确提出，推进政校分开、管评办分离，构建政府、学校、社会之间的新型关系，落实和扩大学校办学自主权，加快建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度。年，教育部等八部门联合印发的 关于进一步激发中小学办学活力的若干意见 再次强调，“落实中小学办学主体地位，增强学校发展动力”。年发布的 中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 年远景目标纲要 也明确指出，“落实和扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。公办中小学教师管理应坚持事业单位和教育体制改革的既定方向，进一步理顺政府与学校的法律关系，从而形成公私协力的教师管理体制。真正落实学校的事业单位法人主体地位，扩大学校在教师招聘、管理等方面的办学自主权，允许学校通过聘任合同、章程、校规等建立起内部教师管理体制。同时，政府部门应将对学校和教师的管理由“内部管理”转为“外部行政”，通过政策制定、行政监督、行政指导等行政方式来确保公益目的。在整体延续当前公办中小学教师管理体制的前提下，教师治理和公共性确保等目的可通过如下途径实现。首先，进一步完善教师立法。如前所述，围绕公办中小学教师的法律地位应建立起三重权利义务体系及多元开放的权益救济体系。此外，还可通过教师准入条件、资格注册、从业禁止、奖励惩戒等制度来促进公办中小学教师队伍建设。其次，科学解释适用既有教师法律制度。现行立法已围绕教师的资格、聘用、培养、考核、待遇、奖励等建立了较为全面的制度体系，解释和落实已有法律制度是回应教师法治问题的重要途径。例如，教师的工资待遇问题应根据 教师法 第 条严格落实。教师法第 条规定的教育教学权与指导评价权可为教师实施教育惩戒提供规范依据 。此外，可通过与学生签订委托培养合同、增加乡村教师工资待遇、给予相应财政补贴、举办短期服务项目、学校间交流合作等柔性机制促进教师自愿交流，从而实现教育均衡发展与教师权益保障间的妥当平衡。再次，充分发挥聘用合同功能。在聘任制下，聘用合同是确定学校与教师间权利义务关系的核心载体。实践中，教师法 规定的民事契约关系发育不足，教师的平等地位并没有得到很好落实 。征求意见稿 第 条第 款规定，公办中小学、幼儿园教师的聘用合同由县级人民政府教育行政部门制定。这虽然一定程度上保障了合同的统一性与规范性，但同时也减损了学校在教师聘用过程中的自主性与灵活性。更为妥当的做法是，由教育行政部门发布聘任合同示范文本，规定合同的必备条款，并将任意性条款留待当事人自由协商确定。学校与教师在签订聘任合同时，应明确约定岗位职责、工资报酬及福利待遇、合同变更及解除程序、违约责任及纠纷解决方式等核心条款，从而使其真正成为协调与维护双方权益的有效工具。四、结语法教义学的基本立场是在尊重和维持现行法秩序的基础上，通过有效的法律解释和审慎的制度完善来回应现实法治问题。通过对现行立法的规范分析，公办中小学教师具有专业人员、公职人员及特殊劳动者三重身份。在此基础上，可通过三重复合的权利义务体系、多元开放的权益救济体系，以及公私协力的教师管理机制来实现专业性、公共性与劳动性的妥当平衡。此种定位思路既能实现当前立法的融贯统一，发挥各个法律部门的协同效应，还能避免大幅制定或修改立法，节约法的制定与实施成本。公办中小学教师法律身份的演变，总体上呈现出由“行政主体”到“市场主体”、由“单独强调公共性”到“公共性、劳动性及专业性共生共赢”的演变趋势，体现了教师管理体制从纵向行政管理到横向契约关系的历史性转变。此种转型既契合 世纪以来“教师职业身份逐步走向契约”的国际趋势 ，也符合我国新时代教育法治建设“以权益保障为核心的法 年湖南师范大学教育科学学报第 期治价值取向”，是我国公办中小学教师队伍治理体系与治理能力现代化的必由之路。注释：参见海南省琼中黎族苗族自治县人民法院（）琼 行初 号行政裁定书；辽宁省葫芦岛市中级人民法院（）辽 行初 号行政裁定书；北京市高级人民法院（）京行终 号行政裁定书；黑龙江省绥化市中级人民法院（）黑 民终 号民事裁定书。参见岳阳市中级人民法院（）岳中行终字第 号行政裁定书。参见沈阳市中级人民法院（）辽 民终字第 号民事判决书。参见黑龙江省高级人民法院（）黑民申 号民事裁定书。参见辽宁省高级人民法院（）辽民申 号民事裁定书。参见湖南省慈利县人民法院（）湘 行初 号行政裁定书；江苏省徐州市中级人民法院（）徐行诉终字第 号行政裁定书。参见最高人民法院（）最高法行申 号行政裁定书。参见浙江省杭州市中级人民法院（）浙杭民终字第 号民事判决书。参见四川省广安市中级人民法院（）川 行终 号行政裁定书。参见福建省莆田市中级人民法院（）闽 行终 号行政裁定书；广西壮族自治区南宁市（地区）中级人民法院（）南市立行终字第 号行政裁定书。瑏瑡 参见上海市第二中级人民法院（）沪 行终 号行政裁定书。瑏瑢 参见广东省广州市中级人民法院（）粤 民终 号民事裁定书。瑏瑣 参见聊城市中级人民法院（）鲁 民终 号民事裁定书。参考文献：任海涛 教育法学者关于 教师法 修改的争鸣 湖南师范大学教育科学学报，（）：韩小雨，庞丽娟 我国义务教育教师的国家教育公务员法律身份及其保障制度 教育学报，（）：劳凯声 教师法律身份的演变与选择 中国教育学刊，（）：申素平 对我国公立学校教师法律地位的思考 高等教育研究，（）：陈鹏，李莹 国家特殊公职人员：公办中小学教师法律地位的新定位 教育研究，（）：谷昆鹏，秦惠民 基础教育与高等教育公立学校教师法律地位辨析 事业单位改革背景下的探讨 中国人民大学教育学刊，（）：张军，刘梦婷 教师法律身份的类型观及其界定依据 关于教师法律身份的 教师法 修订研究述评 教师教育研究，（）：余雅风，劳凯声 科学认识教师职业特性构建教师职业法律制度 教育研究，（）：周洪宇 教师教育制度顶层设计的若干思考与建议（下）教师教育论坛，（）：吴开华 教师聘任纠纷法律适用的现实状况与未来走向 教学与管理，（）：陈玺名，肖凤翔 公务雇员：我国义务教育教师法律身份的合理定位 上海教育科研，（）：夏茂林，张学敏 关于义务教育教师法律身份的经济学思考 基于新制度经济学的分析视角 教师教育研究，（）：尹力 重新确定中小学教师的身份：国家工作人员 教育研究与实验，（）：湛中乐，等 公立高等学校法律问题研究 北京：法律出版社，：石正义 公立学校教师法律地位新探 湖北社会科学，（）：中国社会科学院语言研究所词典编辑室 现代汉语词典（年增补本）北京：商务印书馆，：唐晓阳，吴家清 新时期法治思维与法治风尚 广州：广东人民出版社，：谭宗泽 论国家监察对象的识别标准 政治与法律，（）：游伟，周宜俊“受委派从事公务”的国家工作人员之界定 人民检察，（）：姜涛 国家监察法与刑事诉讼法衔接的重大问题研究 南京师大学报（社会科学版），（）：劳东燕 论受贿罪中的国家工作人员 东方法学，（）：邹渊 教师法是一部成功的职业立法 贵州民族学院学报（社会科学版），（）：蔡金荣“国家监察全面覆盖”的规范结构探析 求实，（）：陈伟 国家监察全覆盖的内涵、原则及重点 学术论坛，（）：管华，朱成杰 教师法修改应建立公职教师与教育行政机关的“公务派遣”制度 湖南师范大学教育科学学报，（）：王全兴 劳动法（第 版）北京：法律出版社，：关怀，林嘉 劳动与社会保障法学（第 版）北京：法律出版社，：劳 凯 声，郑 新 蓉，等 规 矩 方 圆 教 育 管 理 与 法律 北京：中国铁道出版社，：曾大千 教师法与劳动法之交会：论教师之法律地位 师 资 培 育 与 教 师 专 业 发 展 期 刊，（）：公办中小学教师法律地位的三重解释及其体系效应 姜明安 行政法与行政诉讼法（第 版）北京：北京大学出版社，：湛中乐，王岩 教师法 修订对教师权利义务条款的完善 兼评 教师法修订草案（征求意见稿）第 条 中国人民大学教育学刊，（）：胡劲松，欧阳硕 教师人事处理争议的校内申诉 教育发展研究，（）：孙霄兵，翟刚学 中国教育法治的历史回顾与未来展望 课程教材教法，（）：湛中乐，靳澜涛 我国教育行政争议及其解决的回顾与前瞻 以“推动教育法治进程十大行政争议案件”为例 华东师范大学学报（教育科学版），（）：管华，余若凡 教师申诉制度可以废止吗 湖南师范大学教育科学学报，（）：余雅风，齐建立 教师法 修订对新时代教师队伍建设的应然回应 中国教育学刊，（）：孙晓冬 中国事业单位的改革历程及其逻辑 中国行政管理，（）：叶阳永 公立中小学教师人事关系法制化研究 北京大学教育评论，（）：申素平 教育惩戒立法研究 中国教育学刊，（）：孙霄兵，龙洋 教师法 的法治价值和立法原则 兼论我国改革开放 年教育立法传统 中国高教研究，（）：王俊，秦惠民 全球教育治理视域中公立学校教师法律地位的重构 比较教育研究，（）：李连宁，王大泉，于安，等 改革开放 年教育法治回顾与展望（笔谈）中国高教研究，（）：，（，）：，：；年