城镇职工失业保险问题研究.docx

摘 要

随着我国市场经济改革的不断深入和产业结构调整的加快，我国城镇失业保险制度将面临着社会劳动力市场的严峻挑战。现阶段我国城镇失业保险发展水平仍然很低。因此，正确认识现阶段我国城镇职工失业保险的发展状况，提出完善城镇失业保险制度的具体措施，不仅关系到我国社会保障制度的全面健康发展，而且事关我国经济社会协调发展的大局。
本文以大连市城镇职工失业保险状况为背景，研究了大连市城镇职工失业保险的状况。首先概述了失业与失业保险的一些相关理论，包括失业的定义、类型，失业保险的定义、功能、特点等；其次较为详细的介绍了大连市城镇职工失业保险的现状，主要包括了大连市内四区以及经济开发区和下属县级市的失业情况，然后通过分析现状提出了大连市城镇职工失业保险存在的问题及原因；最后通过借鉴国外失业保险的建立与发展情况以及我国深圳市的失业保险发展情况，提出了解决大连市城镇职工失业保险问题的建议，包括完善失业保险管理制度、提高失业保险保障水平、增加再就业等等。

关键词：失业保险；保险金；城镇职工

Abstract

As China's market economy and the deepening of reforms and speed up industrial restructuring, China's urban unemployment insurance system will face serious social challenges of the labor market. The development of China's urban unemployment insurance at this stage is still very low. Therefore, the correct understanding of unemployment insurance for urban workers in China at the present stage of development, improve the urban unemployment insurance system proposed specific measures, not only related to the comprehensive social security system in China and healthy development, and is related to rapid economic and social harmonious development of the overall situation.朗读
In this paper, Dalian, state unemployment insurance for urban workers, the background of the Dalian City, state unemployment insurance for urban workers. First, an overview of unemployment and unemployment insurance, a number of related theories, including the definition of unemployment, the type of the definition of unemployment insurance, functions, features, etc.; followed by a more detailed description of the Dalian City status for unemployment insurance for urban workers, including the city of Dalian Four districts and county-level city under the Economic Development Zone and the unemployment situation, and then put forward by analyzing the status of unemployment insurance for urban workers in Dalian City, the problems and causes; Finally, unemployment insurance from abroad as well as the establishment and development of unemployment in Shenzhen, China Insurance development is proposed to solve the unemployment insurance for urban workers in Dalian's recommendations, including improving the unemployment insurance management system to improve the level of unemployment insurance, increase re-employment and so on.
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字典

Key words: unemployment insurance; Insurance ;Town worker

目 录

引 言 1
1 失业保险概述 2
1.1失业 2
1.1.1失业的概述 2
1.1.2失业的类型 2
1.2失业保险 4
1.2.1失业保险的概念与特点 4
1.2.2失业保险的功能和类型 5
1.3失业保险与其他保险的区别 6
2 大连市城镇职工失业保险的现状及存在的问题 8
2.1大连市城镇职工失业保险的现状 8
2.1.1失业保险在大连的发展 8
2.1.2大连市城镇职工失业保险现状 8
2.1.3造成失业人员增多的原因分析 10
2.2大连市城镇职工失业保险存在的问题 11
2.2.1失业保险的管理不统一 12
2.2.2失业机制和保险机制错位，失业保险覆盖面偏窄 12
2.2.3失业保险基金承受能力较弱 12
2.2.4失业保障水平较低，失业职工难以维持正常生活 13
2.2.5失业保险基金收缴困难，执法缺乏力度 13
3 国内外失业保险的经验借鉴 15
3.1外国失业保险的建立与发展 15
3.1.1外国失业保险制度的建立 15
3.1.2外国失业保险制度的发展 15
3.2我国其他城市失业保险制度的建立和发展 16
3.2.1深圳市失业保险制度的建立与发展 16
3.3启示 19
4 解决大连市城镇职工失业保险问题的建议 21
4.1规范和完善失业保险的管理制度 21
4.2扩大失业保险覆盖面，提高保障能力 22
4.3增强失业保险的法律效应 22
4.4修订相关政策法规，同时促使“隐性就业”显性化 23
4.5失业保险和就业服务相结合 23
结 论 25
致 谢 26
参考文献 27
附录A（英文原文） 28
附录B（汉语翻译） 33

大连市城镇职工失业保险问题研究

引 言
失业问题是21世纪世界性重大难题之一，失业状况不仅关系到一国的经济发展和人民生活水平的提高，更直接影响着国家政权的稳固、社会秩序的安定。因此，失业问题既是经济问题，同时又是政治问题，而且在全球化的今天，是一国甚至是整个世界社会经济、政治稳定、健康发展的重要基础。就业是民生之本，也是安国之策。当今世界，无论是发达国家还是发展中国家，也不管是市场经济国家还是转轨转型国家，都备受失业煎熬。
随着我国经济体制改革向纵深推进，一度被视为计划经济优越性的无“失业”人员的状态不可避免地被打破，“失业”二字堂而皇之地登上了各种表格和大小报刊，一批又一批的企业职工和机关单位人员下岗、分流甚至失业，成为人民不能不关注的社会热点问题。建立失业保险制度以弥补市场经济的不足，为这些弱势群体撑起一片希望的蓝天，保证他们的基本生活，从而维护了社会的稳定和发展，显得尤为重要。如何构筑一个规范统一的社会失业保障体系，已成为摆在政府和社会各界面前的一项重要而紧迫的任务。本文就大连市失业保险的材料作为研究依据，提出了存在的问题，根据所学理论知识，总结了一些相应的解决对策。

1失业保险概述
1.1失业
1.1.1失业的概述
进入21世纪以来，失业问题已日益成为一个备受关注的话题。对于什么是失业，从传统的经济分析观点看：“失业就是劳动者与生产资料相分离的一种状态。换言之，劳动者失去了运用生产资料进行生产活动的机会，从而也失去了获得劳动报酬的机会”。国际劳工组织将失业定义为：“失业是指在一定年龄之上，那些没有工作而且正在寻找工作的人[1]。
从失业的定义中可以看到，科学规范地界定失业的核心在于主体的明确。主体必须同时具备以下特点：一是在一定劳动年龄内，具有劳动能力，在规定的时期内无业；二是本人有就业要求，能够就业，即可以被雇佣或自谋职业；三是采取各种方式在积极寻找职业，即有求职愿望。
关于失业的定义和覆盖范围在许多方面都存在差别。从狭义上讲，失业是指有劳动能力的处于法定劳动年龄阶段的并有就业愿望的劳动者失去或没有得到有报酬得的工作岗位的社会现象。从广义上讲，失业是指生产资料和劳动者分离的一种状态。在这种状态下，劳动者的生产潜能和主观能动性无法发挥，不仅浪费社会资源，还对社会经济发展造成负面影响。
1.1.2失业的类型
按照不同的标准可将失业分为若干类型
（1）根据就业人员的主观意愿可以将失业分为：自愿失业和非自愿失业
所谓自愿失业是指工人所要求的实际工资超过其边际生产率，或者说不愿意接受现行的工作条件和收入水平而未被雇用而造成的失业。由于这种失业是由于劳动人口主观不愿意就业而造成的，所以被称为自愿失业，这种失业是无法通过经济手段和政策来消除的。
另一种是非自愿失业，是指有劳动能力、愿意接收现行工资水平但仍然找不到工作的现象。这种失业是由于客观原因所造成的，因而可以通过经济手段和政策来消除。
（2）根据失业的形态又可将非自愿失业分为：摩擦性失业、结构性失业、季节性失业、技术性失业、周期性失业。
摩擦性失业是指生产过程中难以避免的、由于转换职业等原因而造成的短期、局部失业。这种失业的性质是过渡性的或短期性的。它通常起源于劳动的供给一方，因此被看作是一种求职性失业，即一方面存在职位空缺，另一方面存在着与此数量对应的寻找工作的失业者，这是因为劳动力市场信息的不完备，厂商找到所需雇员和失业者找到合适工作都需要花费一定的时间。摩擦性失业在任何时期都存在，并将随着经济结构变化而有增大的趋势，但从经济和社会发展的角度来看，这种失业存在是正常的。
结构性失业是指劳动力的供给和需求不匹配所造成的失业，其特点是既有失业，也有职位空缺，失业者或者没有合适的技能，或者居住地点不当，因此无法填补现有的职位空缺。结构性失业在性质上是长期的，而且通常起源于劳动力的需求方。结构性失业是由经济变化导致的，这些经济变化引起特定市场和区域中的特定类型劳动力的需求相对低于其供给。
季节性失业是消费者对一些商品和服务的季节性需求造成的，即消费者对这些商品和服务的需求是季节性变化的。这是一种正常性的失业，它通过影响某些产业的生产或影响某些消费需求而影响对劳动力的需求。
技术性失业是指由于经济结构、体制、增长方式等变动，使劳动力在包括技能、经验、工种、知识、年龄、性别、主观意愿、地区等方面的供给结构与需求结构不相一致而导致的失业。由于科学技术的发展、收入水平的提高和消费者偏好的变化，对劳动力需求结构产生了系统的影响。如果劳动力供给结构不能适应需求的变化，且劳动力不能完全替代，就会造成失业与职业空位的并存。失业者没有具备重新就业所需要的知识和技能，劳动者之间不能互相代替，造成缓解结构性失业的困难。产业需求与劳动力需求结构的调整，在国民经济各产业部门重新配置劳动力所需要的时间越长，总需求构成变化造成的劳动力在产业间转移所需要的人力资本投资越多，结构性失业的持续时间就相应地延长。缓解结构性失业的最有效对策是推行积极的劳动力市场政策，包括超前的职业指导和职业预测，广泛的职业技术培训以低费用的人力资本投资计划等。
周期性失业是指经济周期中的衰退或萧条时，因社会总需求下降而造成的失业。当经济发展处于一个周期中的衰退期时，社会总需求不足，因而厂商的生产规模也缩小，从而导致较为普遍的失业现象。周期性失业对于不同行业的影响是不同的，一般来说，需求的收入弹性越大的行业，周期性失业的影响越严重。
除了以上几种主要失业类型外，失业还可根据人们失业的主客观原因分为：客观性失业和主观性失业；根据失业的表现形式可分为：显性失业和隐性失业；根据失业的持续时间分为：短期失业与长期失业[2]。
1.2失业保险
1.2.1失业保险的概念与特点
（一）失业保险的概念
失业保险是指劳动者由于非本人原因暂时失去工作，致使工资收入中断而失去维持生计来源，并在重新寻找新的就业机会时，从国家或社会获得物质帮助以保障其基本生活的一种社会保险制度。
（二）失业保险的特点
失业保险作为社会保险制度的一个基本项目，同样具有社会保险的一般特点，如普遍性、强制性、互济性、社会性和福利性等。
（1）普遍性。它主要是为了保障有工资收入的劳动者失业后的基本生活而建立的，其覆盖范围包括劳动力队伍中的大部分成员。因此，在确定适用范围时，参保单位应不分部门和行业，不分所有制性质，其职工应不分用工形式，不分家居城镇、农村，解除或终止劳动关系后，只要本人符合条件，都有享受失业保险待遇的权利。
（2）强制性。强制性是指国家通过颁布有关法律，对失业保险的适用范围、资金来源、待遇标准、资格条件、管理机构及其职责以及法律责任等内容做出规定，以国家法律和行政的强制力保证失业保险制度的实施。有关人员和单位参加失业保险并交纳保险费建立在国家法律强制的基础之上。
（3）互济性。由于失业者相对来说是少数，因此失业保险遵循统计学的“大数法则”，使发生在少数人身上的失业风险分散在一个较大的范围内。国家通过立法，规定国家、集体、个人共同承担风险。对于交纳失业保险费的广大劳动者和众多企业而言，每次享受失业保险金的只是失业的少数人，体现了劳动者之间的互助互济。
（4）社会性。失业保险是由国家开办的，其目的在于保障整个社会的劳动者在遭受失业的情况下能够维持基本的生活需要，并通过有利于促使失业者重新就业的有关规定，为其尽快就业创造条件，从而维护整个社会经济活动的顺利进行，促使劳动力资源配置优化和统一劳动力市场的形成。
（5）福利性。失业保险属于国家国民收入再分配，其制度有关规定遵循有利于低收入的劳动者之原则，同时在劳动者丧失收入的情况下，提供物质帮助。国家举办失业保险，其目的绝非为了盈利，这一点与商业保险有本质区别。国家对失业保险费实行税收免除，且在失业保险基金入不敷出的情况下给予资助，体现社会分配领域的公平与正义[3]。
1.2.2失业保险的功能和类型
（一）失业保险的功能
（1）保障基本生活功能。通常劳动者在失业后无经济收入来源，生活发生困难，而失业保险通过对失业者发放失业保险金，以保障其基本生活，使其能够正常地生存下去，维持劳动力的再生产，为重新就业创造积极条件。
（2）促进就业功能。失业保险不仅仅是给失业者发放失业保险金，更重要的是通过对失业人员的培训和教育，提升其自身素质，提高其在社会中的竞争能力，并积极为失业人员开展职业介绍等相关服务，促使其尽快重新就业。
（3）合理配置劳动力功能。这体现在两方面：一是由于失业保险的存在，失业者在寻找新的就业岗位时获得了经济保障，免除了后顾之忧，失业者也就有条件寻找尽可能与自己的兴趣、能力相符合的工作岗位，从而有利于劳动力的合理配置；二是由于失业保险的存在，用人单位减轻了向外排斥冗员的经济、社会两方面的压力，从而有利于单位制定理性的、合理的用人决策，从而也更有利于劳动力的合理配置。
（4）稳定功能。一是体现为社会稳定功能，二是体现为经济稳定功能。失业保险为失业者提供生活保障，安定了个人及其家庭生活，使家庭关系保持稳定，因此，缓解了失业对整个社会所带来的冲击和震动，从而有利于维护社会的稳定和正常的社会秩序；失业保险金的筹集与发放具有抑制经济循环的作用，是“减震器”,减轻了经济波动的剧烈程度。
（5）调节功能。失业保险可以通过向失业者提供物质资助来调节社会上的贫富差距,通过劳动力更合理的配置、更高的劳动生产率来调节经济的运行。
（二）失业保险的类型
根据不同的划分方法，可以对失业保险作如下分类：
（1）按照参加失业保险的意愿是否具有强制性,可分为强制性失业保险和非强制性失业保险。强制性失业保险是指由国家立法或政府制定规章来强制实施的，符合规定条件的劳动者或用人单位必须参加，双方必须依据法规规定履行各自的缴费义务。非强制性失业保险一般是由工会组织实施的，用人单位和劳动者自愿参加，政府不参与管理，而是由工会建立的失业基金会进行管理，政府提供一定的资金支持。
（2）按照失业者获得失业保险金的不同依据，可将失业保险分为权利型失业保险和调查型失业保险。权利型失业保险是指失业者只要符合规定的缴费年限、非自愿失业等条件，就可以领取失业保险金，而不用管失业者的家庭收人情况，这种情况下领取失业保险金是其合法的权利。强制性失业保险和非强制性失业保险都属于此类。调查型失业保险也是由政府组织实施，但是建立在收入调查的基础上的，以调查结果为依据，对于那些“确认”无法生存的失业者提供资助的制度。这种类型的失业保险也被称为失业救济，并不是严格意义上的社会保险。
（3）按照失业保险制度层次上的不同安排，可将失业保险分为单层次失业保险和多层次失业保险。单层次失业保险是指仅有一个层次的失业保险制度，如只有强制性失业保险或只有非强制性失业保险。根据不同的划分标准,也可以说只有权利型失业保险或调查型失业保险。多层次失业保险一般指权利型失业保险与调查型失业保险同时并存的情况，在两层保险制度的安排上，一般是将权利型失业保险作为第一层次的失业保障措施,将调查型失业保险当作第二层次的保护屏障[4]。
1.3失业保险与其他保险的区别
失业保险作为整个社会保险制度的重要组成部分，与其他保险项目一道，起着保障劳动者基本生活需要，维护社会政治、经济秩序安定的作用。但是由于它特定的实施目标，决定了其自身的明显特征。
（1）实施保障的前提条件不同。其他社会保障项目，一般是以丧失劳动能力为前提，如年老、生病、负伤或死亡等；而失业保险却是以失去劳动机会为前提条件，是对有劳动能力但没有劳动机会的人提供的经济保障。
（2）实施的对象范围不同。其他社会保险项目不但以全体社会劳动者为保障对象，而且包括未达到劳动年龄的人和已经超过劳动年龄而退出了社会劳动领域的人。而失业社会保险是以劳动年龄内的社会劳动者为主要对象，不包括已经超过劳动年龄的老年人，只有部分国家规定对失业劳动者的无业妻子和未成年子女提供定额的附加救济金。
（3）劳动危害事故形成的原因不同。其他社会保险项目中劳动危险事故的形成，均属自然原因，主要是身体健康的损害和工作中疏忽大意或无法预料的外界自然力的打击所致；而失业社会保险中的失业现象，却是一种由于社会经济方面的原因所致的劳动危险事故，例如产业结构的调整以及就业政策的变化等。
（4）享受条件和主要目的不同。失业保险的享受条件不仅和工作年限、缴费年限有关，而且还取决于失业者的就业意愿。一般对有下列情况之一者，取消失业保险待遇：自动离职而无充分理由者；没有在职业介绍所登记者；拒绝劳动部门介绍适当工作者；故意放弃职业训练机会者；参加劳资纠纷而罢工者。
（5）具体职能不同。其他社会保险的具体职能，在于丧失劳动能力的危险事故发生后为劳动者提供基本生活保障，维持劳动力的一般再生产。但是这种经济保障对劳动能力的恢复起不到直接的、决定性的作用，因而被称为“被动式”的保险制度。而失业保险除了为失业劳动者提供基本生活保障外，还负有积极促进其尽快再就业的责任，如转业训练、生产自救和重新就业介绍等。它与就业制度直接呼应，共同担负着劳动力资源合理配置、促进社会化大生产和商品经济协调发展的重大职责。这种职责履行的好坏，对劳动者摆脱劳动危险事故的困扰起到直接作用，因而可称之为“主动式”的保险制度[5]。

2大连市城镇职工失业保险的现状及存在的问题
2.1大连市城镇职工失业保险的现状
2.1.1失业保险在大连的发展
从传统的计划经济来看，由于政府决策高度集中，所以在失业保险制度方面，大连作为一个地方性城市没有太多的自主权力，要实施与全国相统一的失业保险制度。与我国失业保险制度的发展相对应，大连市失业保险也经历了几个过程：
首先，大连市的失业保险制度根据国务院颁布的规定最早在1986年7月就在全民所有制企业中实行，并且初步建立失业保险制度。
其次，1993年国务院发布《国营企业职工待业保险规定》，1995年市政府5号令颁布了《大连市城镇企业职工失业保险规定》，标志着大连市不仅建立了覆盖城镇企业职工的全方位失业保险制度，而且为切实保障失业职工的基本生活，促进失业职工再就业，做出了巨大努力。
失业保险制度从建立到现在，具有以下几个特点:首先，扩大了失业保险的范围，由开始仅限于国有企业扩大到城镇各类企业、个体经济组织。其次，加强了失业保险基金的收缴和使用。第三，在全市普遍建立失业保险机构，基本形成了劳动救济服务体系。
近年来，失业保险工作已取得了一定成绩，特别是在保证失业职工的基本生活、促进失业职工再就业、启动和支持再就业工程的开展和企业生产自救、稳定社会等方面做出了积极的贡献[6]。
2.1.2大连市城镇职工失业保险现状
从现阶段来看，随着企业的进一步改革以及经济结构调整，失业问题已成为日益严重的经济和社会问题。据统计，截止2009年底，大连市劳动从业人员234.1万人，其中企业职工总数124.4万人，企业下岗职工17.2万人，占全市职工总数的13.8%。累计失业人员183748人，当年安置失业人员重新就业80721人，年末尚有失业人员69621人，城镇登记失业率为3.9%。下面对这部分群体的状况进行分析：
表2.1 大连市城镇失业人员地区分布登记表

失业人数
占全市失业比率（%）
城镇登记失业率（%）
市内四区
38018
54.6
3.5
北三市
19552
28.0
6.3
其他区县
12051
17.3
3.3
表2.2 北三市失业人员登记表

失业人数
失业率（%）
庄河市
9011
13.8
普兰店市
3971
33.3
瓦房店市
6570
6.8
从以上两表可以看出，按大连市城镇登记的失业人员地区分布来看，北三市的失业情况较为严重，市内四区与其他区县失业情况差不多。而北三市中，庄河市的失业情况较为严重。

表2.3 城镇登记失业人员构成比例表

失业人数
所占比例（%）
男性
35250
50.6
女性
34362
49.4

表2.4 失业人员年龄结构表
年龄
25岁以下
26岁—35岁
36岁—45岁
46岁以上
所占比率（%）
23.0
43.9
23.1
10.1
由表2.3和2.4可以看出，登记失业人员的男女比例相当，年龄偏小，年龄在26岁至35岁的失业人员所占比例最多，25岁以下和36岁至45岁所占比例相当，46岁以上所占比例最小。

表 2.5 近几年大连市城镇失业人员登记表
年份
失业人数
失业率（%）
2003
39830
2.4
2004
44047
2.6
2005
46750
2.8
2006
37097
2.1
2007
50728
2.9
2008
40003
2.4
2009
41980
2.5
由表2.5中的数字可以看出，城镇登记失业人员数量呈现出逐年上升的态势，并且未来五年城镇登记失业人口总数还将有增加。
从劳动力市场的求职需求来看，失业人员有较强的求职愿望。2009年，劳动力市场共接纳求职登记人员达21万人，介绍成交9.9万人。其中失业人员办理求职登记的有13.3万人，占登记总数的63%，介绍成交6.1万人，占成交总数的46%。
从失业人员实现就业情况来看，三产就业和私营、个体企业就业占有绝对优势。2009年，全市的失业人员实现就业41720人，若按产业划分，第一产业就业326人，占就业总数的0.8%；第二产业就业5759人，占就业总数的38.6%；第三产业就业24636人，占就业总数的60.6%。若按失业人员实现就业的企业类型划分，国有企业3867人，占就业总数的10%；集体企业7886人，占就业总数的19%；外资企业8177人，占就业总数的20%；私营、个体企业20198人，占就业总数的49%；机关、事业单位593人，占就业总数的2%[7]。
上述对大连市失业人员的调查和分析不是很完全，因为这里的失业率只是城镇登记的失业人员，不含失业而未登一记的失业人员，也不包含大量的下岗职工，更不包含农村剩余劳动力。事实上，失业大军早己以各种形式存在，今天的下岗职工就是明天的失业职工。如果再分析一下下岗职工产生的原因，则是因为失业保险的保障能力较低，为缓冲失业保险的压力，产生了下岗职工，是特殊历史阶段的特殊现象。
2.1.3造成失业人员增多的原因分析
（1）中止或解除劳动合同的职工较以往几年有所增加。据调查，很多企业按照国家抓大放小、减人增效的方针，对合同即将到期的职工不再续签劳动合同，对合同未到期的职工实行经济性裁员，甚至还有些企业不按照《劳动法》规定，随意更改劳动合同条款，如签长期劳动合同的一律改为短期，个别企业与职工只签订半年劳动合同，只要劳动合同到期，就不再续签，导致失业职工人数增幅较大。
（2）现阶段国有企业职工仍然占有一定得比重，也是造成失业人员增多的重要原因之一。在传统的计划体制下，城镇人口的就业都是由政府包下来，是以牺牲劳动效率为代价来提高就业率的，使国有企业的富余职工高于其它所有制成分[8]。
（3）目前的失业主要来自近年城市新增劳动力。据推算，大连市进入劳动年龄的人口数，2003年为5.7万人，2004年为6.5万人，2005年将达到最高峰9.1万人，2006年为8.1万人，2007下降到6.4万人，2008年为6.1万，2009年为5.5万。虽然时有波动，但总体上呈现下降的趋势。而退出劳动年龄的人口数，2003年为4.5万人，2004年为4.6万人，2005年为4.8万人，2006年为4.9万人，2007年为5.1万人，2008年为5.2万，到2009年达到5.5万人，呈现出微弱上升的势头。但是每年退出劳动年龄人口所提供的就业机会，尚不能满足新增劳动力的就业需求，2009年，两者才基本达到平衡。而最近几年，随着大连市经济的进一步的发展，城市的重新规划，城市净增劳动力又将出现负值。说明大连市失业人数的逐年增加，主要来自近年城市新增劳动力。
（4）外来务工人员传统的就业观念以及目前的就业制度，使劳动力流动性很差，也是失业问题严重的另一个重要原因。目前大连市境内的外地务工人员越来越多，而这些外来务工人员大多都是来自黑龙江、吉林等地的农村劳动力。近年来，外来务工人员登记就业人数多达几十万人，他们从事着各行各业，但还是以工业劳动为主。可是这几十万就业岗位并没有成为剩余劳动力的流动方向，这表明，在这些人们的观念中还存在着等、靠、要的思想，同时也说明现行的就业制度，尚未建立起真正意义上的劳动力市场，使下岗职工宁肯呆在家里赋闲，也不愿意进入其它行业工作，其根本原因还是在于利益驱动。
（5）就业空间大的中小企业发展艰难。如今无论世界上哪一个国家，中小企业都是吸纳就业最主要的渠道，尤其是一些发达国家的中小企业比例已达75％以上。目前世界多数国家均将对中小企业的扶持作为政府的工作重点之一。多年来，我国各级政府和有关部门对企业的扶持重点则是“抓大放小”。这一政策导向致使我国的中小企业发展十分困难，尽管目前我国出台了《中小企业发展促进法》，但由于相关措施不配套，很多条款无法实施。尤其是中小企业融资难的突出问题仍没有缓解，从而使吸纳就业最多的中小企业发展步履维艰。近年来，大连的中小企业不断增多，但是由于法律法规的不健全，政策上的一些限制，所以真正能发展起来的却是寥寥无几，从而也就不能提供更多的就业岗位[9]。
2.2大连市城镇职工失业保险存在的问题
从1993年国务院发布《国营企业职工待业保险规定》，到1995年市政府5号令颁布了《大连市城镇企业职工失业保险规定》，以及近些年来对失业保险制度的进一步完善，已经充分体现的大连市在失业保险的建立与发展方面的工作是非常成功的，但是随着经济体制改革的不断深入，现行的失业保险制度也暴露了一些与经济发展不相适应的问题，已经落后了经济的发展，其主要表现为以下几个问题：
2.2.1失业保险的管理不统一
长期以来，我市失业保险处于一种“政出多门，条块分割，多头管理”的混乱局面，参与的部门有劳动局、人事局以及保险公司，比如城镇职工的失业保险由劳动部门管理，而城镇机关事业单位干部的失业保险由人事部门管理，甚至有些地方的失业保险费还由企业自己管理，这种各自为政的管理模式，无法对社会保险金的管理和运用进行统一有效和监督，在这方面主要表现在失业保险基金的支出极不合理。2008年大连有近18%的失业救济基金未用到失业救济上，而2009年大连有近20%的失业救济基金未用于失业救济等费用上。这说明，失业救济资金的使用渗漏十分严重，管理体制上也极不完善[10]。
2.2.2失业机制和保险机制错位，失业保险覆盖面偏窄
大部分国有企业的失业机制不够灵活，企业中大量的富余人员仍然要内部消化，而不能按照市场经济的要求，转向社会，由社会来保障。在其它所有制企业中，自诞生之日起，就建立了良好的失业机制，而集体企业、私营企业和个体企业也都在企业的改革中引入了失业机制。现行的失业保险制度，90%以上的国有经济从业人员都参加了失业保险，而在其它所有制中，仍然有相当多的从业人员没有参加失业保险，这些最有失业风险的人，却处在失业保险的安全网之外。
我国失业保险条例的适用范围还不是很全面，一些乡镇企业职工、城市农民打工族都不在这个范围之内。随着经济的发展，乡镇企业也越来越多，从而在GDP中所占比例也逐渐增加，从业人员也必然增多，一方面会吸纳了一部分城镇失业者，同时也缓解农村剩余劳动力，这无论是对经济发展还是对社会就业来说都将起到不可低估的作用，这种社会现实必然在客观上要求将这部分劳动者也纳入失业保险范围之内。使失业机制与保险机制出现了明显的错位。从大连市目前的从业人员来看，国有经济从业人员为93.7万人，占总数的69.7%，其它所有制从业人员为52万人，占总数的30.3%。由于其它所有制经济的发展越来越快，非公有制经济的从业人员也在不断增多，如不尽快解决失业机制和保险机制的这种错位，把失业保险覆盖到全体劳动者，就难以适应企业深化改革、多种所有制共同发展和劳动力在不同所有制间流动的需求。
2.2.3失业保险基金承受能力较弱
按照《大连市城镇企业职工失业保险规定》第十条，待业保险的缴纳标准应为企业全部职工月工资总额的l%，这一标准也在逐年的变化，2008年，大连市收缴失业保险金及利息增值收入22500万元，支付失业保险金39300万元，其中失业职工生活救济费16800万元，用于失业职工再就业18900万元。随着企业不断的发展与深入的改革，企业中的富余人员也就越来越多，从而流向社会的也就越来越多。近年来由劳动部门接收的失业职工逐年增加，失业保险基金的支付压力也越来越沉重。为了应付突然事件的发生，按《大连市城镇企业职工失业保险规定》要求，失业保险基金中要提取10%的资金上缴省作为省级调剂金使用；为了满足失业保险机构的正常运转，提取7%的资金作为失业管理费；还要提取20%的资金用于转业培训、生产自救和职业介绍。这三项资金的提取约占全部基金的40%，其余60%用于失业救济。从中我们可以看出失业保险基金在使用在过程中回旋余地很小，承受能力也非常脆弱，也难以满足隐性失业公开化以及对失业保险基金的需求[11]。
2.2.4失业保障水平较低，失业职工难以维持正常生活
失业保险待遇水平与社会经济发展水平是息息相关的。但是近年来，无论是理论界的学者还是一线的实际工作者都普遍地认为，我国现在的失业保险待遇水平，相对我国近年来经济的发展水平是明显偏低的，不能很好地适应其需要。根据《大连市城镇企业职工失业保险规定》要求，失业职工的救济金发放标准为失业职工户籍所在地最低工资标准的75%。失业职工连续工作满一年的发给三个月失业救济金，以后每增加一年增发三个月，最长发给24个月。如果失业职工家中有老人需要赡养或是小孩需要抚养的，他们的生活将会变得更加困难。这种保障水平既难以维持失业职工的正常生活，也影响从业人员参加失业保险的积极性。
造成失业社会保险待遇偏低的主要原因有两个：一是没有筹集到足够的失业保险基金；二是现行的失业保险待遇的计算方法是按职工标准工资计算给付率的办法。由于现行的失业社会保险制度存在着上述问题，使本应为经济体制改革特别是搞活大中型企业充当开路先锋的失业社会保险成为经济体制改革的瓶颈，影响了社会主义市场经济体制建立和完善的进程。
2.2.5失业保险基金收缴困难，执法缺乏力度
失业保险制度作为强制性的社会保险体系的重要组成部分理应建立在法制的基础上，而我国现有的《失业保险条例》仅仅是一个行政法规，缺乏最高形式的立法，对违法行为追究不力，使强制性失业保险制度实际上变为自愿性失业保险制度，这也是我国失业保险缴费覆盖率低的一个重要原因。《大连市城镇企业职工失业保险规定》第十条规定，失业保险费由企业的开户银行按月代为扣缴，转入失业保险机构在银行开设的“失业保险基金账户”存储。但是由于市场经济体制下的企业间竞争极其的激烈，导致很多企业的经济效益逐年下滑，有的企业用于自身生产的周转资金都很难到位，有的甚至不能正常按月给职工发放工资，失业保险金收缴拖欠的现象也就屡屡发生，特别是一些大型企业欠缴保险费的情况十分严重，为失业保险基金的正常运作带来了很大的障碍。从中我们也发现了政府在收缴保险金的执法力度上有所欠缺，尤其是对大中型企业[12]。

3国内外失业保险的经验借鉴
3.1外国失业保险的建立与发展
3.1.1外国失业保险制度的建立
19世纪70年代后，工业化国家的统治阶级面临着尖锐的社会矛盾，贫富分化加剧，失业人员越来越多，私人自助保险组织难以包容众多的失业者，经济危机、工人运动和国家战争带来了一系列的社会问题。从19世纪80年代起，一些资本主义国家的议会相继通过一系列社会保险立法增加社会福利和扩大就业，以缓和国内政治形势。建立社会保险制度已成为当时欧洲各国经济发展中不可回避的重大议题。
在世界范围的社会保险制度建立过程中，各种政治思潮对这些国家的社会政策取向和决策，起到了推波助澜的作用。19世纪末和20世纪初的早期工业化国家英国政府迫切希望尽早解决失业问题，因为英国政府与民众一致认为失业是近代晚期英国各种社会问题的主要根源。失业保险立法的制定，也就是从这种考虑出发的。1905年，英国政府