海洋渔业资源可持续捕捞法律制度研究.pdf

第 42 卷 第 4 期2023 年 8 月 黑龙江水产Northern Chinese FisheriesVol.42 No.4 August 2023文章编号:1674-2419(2023)04-0285-04基金项目:辽宁省教育厅2022 年度高等学校基本科研项目“辽宁省涉渔三无船舶整治及法律适用问题研究”(LJKZR20220092);2022 年度辽宁省研究生教育教学改革研究项目“多学科交叉法学硕士研究生培养体系研究与实践”(LNYJG2022288)。作者简介:吴京原(1996-),女,大连海洋大学海洋法律与人文学院硕士研究生。研究方向:刑法、海洋法。电子邮箱:961950842 。通讯作者:裴兆斌(1968-),男,大连海洋大学海洋法律与人文学院教授。研究方向:行政法学、国际法学、刑事法学等。电子邮箱:pzb 。海洋渔业资源可持续捕捞法律制度研究吴京原,裴兆斌(大连海洋大学海洋法律与人文学院,辽宁大连 116023)摘 要:中国是海洋大国,拥有广阔的水域和丰富的海洋资源,海洋生物的高度开采和利用极大程度上满足了人们日常生活对渔产品的需求,改善了居民膳食结构的同时对保障中国食品安全做出了积极贡献。文章介绍了中国海洋渔业资源可持续捕捞的概况和海洋捕捞法律制度的现状,分析了海洋捕捞法律制度存在的问题,提出了完善海洋捕捞法律制度的建议。关 键 词:可持续捕捞;法律制度;渔业资源中图分类号:D92;F326.4文献标志码:A 在全国政协十三届五次会议中,习近平总书记提出要树立大食物观,向江河湖海要食物的重要指示。中国是海洋大国,拥有广阔的水域和丰富的海洋资源,海洋生物的开发和利用很大程度上满足了人们日常生活对水产品的需求,改善了居民膳食结构的同时对保障中国食品安全做出了积极贡献。而可持续发展战略包括生态、经济、社会的持续发展,旨在强调既要着眼前利益,更要立足长远发展,在加快渔业经济发展的同时也要强调人与自然和谐共生。中华人民共和国渔业法2013 年进行第四次修正,分别对养殖业、捕捞业、渔业资源及相应的法律责任进行了明确规定。随着科学技术突飞猛进的发展,人类获取渔业资源的方式多样,针对渔业资源可持续捕捞的研究的相关法律规制也应不断进行完善,以期实现对渔业资源的最大化保护。1 海洋渔业资源可持续捕捞的概况1.1 海洋渔业捕捞的定义根据 2022 年农业农村部修订的渔业捕捞许可管理规定 第 55 条的解释,渔业捕捞活动是指“捕捞或准备捕捞水生生物资源的行为,以及为这种行为提供支持和服务的各种活动。在尚未管理的滩涂或水域手工零星采集水产品的除外。”渔业捕捞是海洋捕捞活动的一种形式,因此海洋捕捞可以定义为利用特定工具进行水生生物捕捞的活动。在中国海洋捕捞主要作业方式为用网具进行捕捞,目前渔船数量及产量最大的是拖网、流刺网和张网。由于海洋捕捞工具的法定性特征,国家为更好的利用网具的捕捞功能并高效执行网具使用标准,任何捕捞行为的从事者都必须严格执行这些标准。海洋捕捞主要对象为具有经济价值的水生生物类,因此其捕捞资源具有多样性及稳定性特征。中国海洋面积辽阔,海洋生物资源丰富,据统计海洋生物数量已多达 2000 多种。同时由于不同海域水域情况复杂且不同地区气候多变,致使中国不同海域可捕捞资源呈现多样性。与此同时,捕捞海洋生物所带来的经济效益可观,大规模捕捞致使海洋环境具有良好的自我恢复能力以保证海洋环境的582第 42 卷 第 4 期2023 年 8 月 黑龙江水产Northern Chinese Fisheries学术专论Academic monograph稳定,因此海洋捕捞强度若控制在合理范围内便可实现海洋资源利用效益最大化。近年来,中国近海捕捞强度较大,已达到可持续发展渔业所能承受的水平之上,长此以往必将对海洋资源造成不可逆转的损害,这一现实状况决定了必须加强对捕捞工具规格及捕捞强度的严格控制并对违法捕捞行为予以法律规制。1.2 可持续发展理念的提出吕氏春秋有云:“竭泽而渔,岂不获得?而明年无鱼;焚薮而田,岂不获得?而明年无兽。”四季更迭,有效资源的合理开采利用以及实现资源循环可持续发展依然是当今社会研究的重中之重。可持续发展的定义,是世界环境与发展委员会在我们共同的未来中提出的:“既满足当代人的需求,又不对后代人满足其需求的能力构成危害的发展”(WECD,19871)。这一概念在 1989 年联合国环境规划署(UNEP)第 15 届理事会通过的关于可持续发展的声明中得到接受和认同。1994 年中国政府在中国 21 世纪议程中提出了可持续发展战略,并在第八届全国人民代表大会第四次全体会议中通过的中华人民共和国经济和社会发展“九五”实施计划和 2010 年远景目标纲要明确了将可持续发展的战略作为中国重要指导方针。“绿水青山就是金山银山”,经济增长不可避免的对环境带来影响,空气污染、植被破坏、水资源污染等一系列环境问题依然要和经济发展进行权衡。中国海洋资源丰富,渔业矿业资源已为经济发展做出了巨大贡献。但在实现经济快速增长的同时,却忽视了人与自然和谐的多元价值。中华人民共和国环境保护法中华人民共和国海洋环境保护法的制定都是以实现经济和社会的可持续发展为目的,对环境保护各个方面进行规制。同时,环境法的制定可以有效规范破坏环境的行为,使得可持续发展理念在保护环境的各个领域得到充分发挥,深入贯彻可持续发展理念在生态环境中的应用,使得对环境资源的索取逐步迈向环保的方向,有利于保障当代人和后代人、全人类的利益2。1.3 海洋渔业资源的可持续捕捞研究渔业经济学家提出了可持续产量的概念:“渔业资源的可持续利用就是合理利用渔业资源,并使可持续产量最大化,其实质是实现渔业资源、水域环境与社会经济发展之间的和谐与平衡。3”可持续产量概念在渔业管理中的应用凸显在给定环境下可提取鱼类数量条件,在生产力逐渐提高的情况下,自然资本或原始种群必然随着提取而减少,可持续产量定义为在给定环境下可提取的鱼类数量条件,在不减少鱼类种群基础的情况下提取的鱼类数量。合理利用海洋资源,实现渔产品的可持续捕捞,在实现经济利益最大化的同时,保证海洋资源的合理利用及生态系统的平衡。现阶段,实现海洋资源的可持续利用,从而实现渔业资源的最大化收益,为中国经济的飞速发展做出巨大贡献。另外,海洋资源可持续捕捞的实现应顺应其具体的法律规制。例如严格控制渔具网具的使用和生产规格,确保达到渔业资源的可持续捕获量。作为世界上海洋捕捞量最大的国家,由于近年来中国近海渔业资源数量呈现衰退趋势,为实现海洋渔业资源的可持续发展,近年来对渔业捕捞行为进行严格控制,保持着捕捞量持续下降的趋势,从 2015 年的1533.98 万 t 下降至 2021 年的 1176.11 万 t。为日后实现捕捞强度和资源可捕量相匹配,保证海洋资源的可持续利用,彰显我国保护海洋生态环境和发展可持续渔业的决心,预计未来几年中国的海洋捕捞量还将进一步下降。2 中国海洋捕捞法律制度的现状宪法作为国家的根本大法,目前中国宪法并没有明确关于海洋捕捞的法律条文,渔业资源作为自然资源中的重要部分,宪法第九条对自然资源作出了明确规定,“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。”禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源4。宪法第二十六条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。”2019 年,海洋清理新的研究结果和渔网在塑料垃圾中占很大比例的发现结合在一起表明,捕鱼活动是北太平洋垃圾带中塑料的主要来源。由此可见,海洋垃圾污染已成为近年来的热点研究问题,而该法条对海洋捕捞不当带来的海洋环境污染问题提出了指导性的意义。中华人民共和国刑法分则第六章的第三百四十条非法捕捞水产品罪:“违反保护水产资源法规,在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金5。该罪名对违法捕捞所适用的刑罚进行了明确规定。该法条依托国家对水产资源的管理保护制度的背景下,对禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具和方法捕捞水产品,情节严重的682第 42 卷 第 4 期2023 年 8 月 黑龙江水产Northern Chinese Fisheries学术专论Academic monograph行为进行法律规制。新刑法将本罪从过去的破坏社会主义经济秩序罪归类为妨害社会管理秩序罪,表明近年来非法捕捞水产品的行为在对生物资源造成严重经济损害的同时更是对渔政管理制度的威胁,因此该罪的设立对海洋渔业资源的非法捕捞行为的规制进行了明确规定。中华人民共和国环境保护法是中国的环境保护的基本法,是中国环境保护的基本准则之一。总则第二条规定了海洋是环境组成的一部分,海洋污染所造成的危害受环境保护法所调整。第三章第三十四条:“国务院和沿海地方各级人民政府应当加强对海洋环境的保护。向海洋排放污染物、倾倒废弃物,进行海岸工程和海洋工程建设,应当符合法律法规规定和有关标准,防止和减少对海洋环境的污染损害。”应避免针对海洋资源的开采而对海洋环境造成破坏,政府应加大力度对排放海洋垃圾及海洋工程的建设进行有效管理。最大限度减少对海洋环境的污染。尽管环境保护法对海洋捕捞还没有专门规定,但足以看出对海洋环境的保护6。3 中国海洋捕捞法律制度存在的问题3.1 捕捞不当行为的监管制度不健全现阶段中国对于海洋捕捞行为的监管机构是渔政部门,中华人民共和国渔业法赋予渔业行政主管部门各项具体渔业管理权力其中包括审批、许可、检查等各个环节,使得渔业执法由过去的无法可依逐步迈入依法执政的轨道。但是在具体操作中,执法环节依然存在无法可依、职责不明确、执法力度较低等问题。中国的渔业法规重实体,轻程序的现象严重,在实际执法过程中法条规定出现原则性强可操作性不强的问题,各省市的地方性法规繁杂且定义不清,使得渔政执法缺乏良好的法律依据。且由于法条过于僵化,处罚程度因人而异现象屡见不鲜,具体执法往往难以公正。3.2 执行存在困难,缺乏科学依据现行中华人民共和国渔业法中关于捕捞渔具渔法的规定过于简单,内容不具体,缺乏相应的配套措施和实施细则致使实际执法过程中标准模糊不清。且农业部制定的标准体系从实施以来未进行修正和补充,其中很多规定都已经与现行的捕捞现状不相适应,标准内容的脱节反映出渔具标准的滞后。其次,渔具最小网目的标准主要是有主管部门和地方人民政府主管部门规定,导致同一物种的最小网目标准不一,出现地区差异。三是中华人民共和国渔业法规定的最小网目尺寸、可捕标准未能得到有效执行。3.3 海洋捕捞法律责任制度的缺失由于中国并没有对海洋捕捞进行具体的法律规定,法律法规制定的不完备导致在执法过程中执法人员自由裁量性过大,因此可能出现罚款数额差别较大,存在处罚不公正的情况。另一方面,法律责任的缺失无法保障政府部门的执法力度,使得有些处罚行为不能起到相应的警示作用,实现法律保障的力度较弱。4 中国海洋捕捞法律制度的完善4.1 加强完善我国海洋捕捞专门性立法要保障海洋捕捞行为的有效实施,与相关立法规制必不可分,目前中国没有具体针对海洋捕捞的法律规制,在发生具体执法环节时没有法律可依据,使得执法结果差强人意。立法的空白不仅说明中国海洋渔业立法的薄弱,更说明立法主体对海洋资源可持续捕捞发展缺乏重视,长此以往对我国海洋资源的保护制度不健全,势必对中国海洋渔业发展造成不利影响。二是进行专门的立法符合中国现阶段海洋捕捞的现状,有利于海洋捕捞行为的外围立法保持衔接和一致。同时,根据海洋捕捞行为特性,如对渔船、渔具和渔法及捕捞行为的规范,分别设专章加以规定,立法的重心在于渔业资源的持续发展,以此来完善中国海洋捕捞法律制度体系,这也是与中国海洋捕捞现状和海洋渔业法制建设大背景相适应的。4.2 规范法律责任制度在实现我国海洋资源可持续发展过程中,明确法律责任主体,规范法律责任制度至关重要。若渔民、相关企业以及行政执法人员的行为对海洋资源造成实质性损害并违反了国家相关法律规定,为达到惩罚或警告目的,应承担相应的法律责任。建立对相关主体的惩罚制度是引导海洋开发者和管理者促进海洋渔业可持续发展的必经之路。有权必有责,渔民及相关渔产品企业在利用海洋渔业资源收获利益的同时也应严格遵守相关法律,不可为了经济利益的最大化造成海洋环境的破坏。而行政执法人员也应规范自身行为,合理执法有法可依,避免造成滥用职权等行为出现。随着社会的发展,782第 42 卷 第 4 期2023 年 8 月 黑龙江水产Northern Chinese Fisheries学术专论Academic monograph相关法律制度也应及时进行灵活调整。例如,在渔民收获颇丰及企业发展壮大的情况下,低额度的罚金数额已无法对其产生惩罚作用,须提高罚金比例或采取吊销营业执照或行政强制拘留等更加严厉的手段加以规制7。最后,也在中华人民共和国海洋环境保护法中也应进一步明确破坏海洋渔业资源的法律行为的相应的法律责任,对破坏海洋渔业资源的行为进行预防和打击。4.3 完善海洋捕捞的执行与监管体制良好的海洋捕捞秩序是通过严格的执法实现的,而法律的执行是建立在完善的行政管理体制之上的。针对目前中国海洋捕捞的相关法律规定和监管部门的职权分散的现状,中国的违法海洋捕捞问题的规制需建立良好的行政管理体制,明确相关部门的监管范围和职权,迅速、准确的落实执法任务。中国目前的海洋捕捞的行政管理由渔业行政主管部门、环保行政主管部门、海事行政主管部门等相关部门进行多头管理。由于海洋捕捞行为的特殊性,需要进行管理的事项非常多,海洋捕捞工具、行为、造成的污染活动是通过不同管理部门进行管理,理顺渔业捕捞执法的管理体制,明确各部门的监管职责的同时,还应当注意执法机构和队伍的建立和健全,促使海洋捕捞的执法制度能够贯彻和执行。海洋资源作为中国自然资源的重要组成部分,在实现人们的饮食需求的同时促进了经济的发展,提供了更多的渔业从业岗位。若要长久维持海洋资源对人们生活水平提升、经济发展和社会福利方面的贡献,就必须进行规范化管理。现阶段海洋资源的过度捕捞对环境产生的直接影响,以及水资源污染、海洋科技的重大进步,已经导致诸多海洋资源处于不可持续的状态。中国政府在积极推进渔业法制建设的同时,拿出切实可行的办法有效的规制海洋捕捞行为,维持渔业可持续发展。当然,海洋捕捞的规制是一项复杂和系统的工程,受到环境因素、技术条件、科技水平、法律和政策的制约,然而法律在海洋捕捞规制中起着至关重要的作用。建设一个制度完善的海洋捕捞法律制度体系,是维护渔业资源的可持续利用的必要前提。参考文献:1世界环境与发展委员会编著、国家环境局外事办译.我们共同的未来M.北京:世界知识出版社,1989.2申伟.可持续发展视角下的海洋捕捞法律制度研究D.中国海洋大学,2011.3孙林,杨德权,肖洪钧等.海洋渔业捕捞优化模型及其可持续发展策略研究J.渔业经济研究,2009,No.124(01):12-17.4章明明.我国海洋油污生态损害赔偿范围法律问题研究D.海南大学,2020.5刘启正.环境污染评价标准引入环境犯罪刑罚的探讨J.环保科技,2009,15(02):5-9+13.6蔡先凤,刘娜.论海洋生态损害国家索赔主体资格J.宁波大学学报(人文科学版),2014,27(06):112-119.7曾桥.海洋渔业资源可持续发展法律制度研究D.广西师范大学,2019.Research on legal system of sustainable fishing of marine fishery resourcesWU Jingyuan,PEI Zhaobin(College of Marine Law and Humanities,Dalian Ocean University,Dalian 116023,Liaoning China)Abstract:China is a large marine country with vast waters and abundant marine resources.The high level of exploi-tation and utilization of marine organisms has greatly met the demand for fishery products in peoples daily lives,improved the dietary structure of residents and made positive contributions to ensuring food safety in China.The ar-ticle introduces the overview of sustainable fishing of Chinas marine fishery resources and the current situation of the legal system of marine fishing,analyzes the problems of the legal system of marine fishing,and puts forward suggestions for improving the legal system of marine fishing.Keywords:sustainable fishing;legal system;fishery resources882