德治科层与超越科层化的国家治理现代化——基于中国共产党的国家治理经验.pdf

国家治理现代化是中国式现代化的重要内容。区别于建基于法理性权威基础之上的科层制理想，中国共产党在引领国家治理现代化实践中形成了以“科层为体”的法治基础建构和“德治为用”的权威治理协调机制，构成了德治科层的本土类型，实现了大国治理传统和科层制经验的融合与转型。近年来，由于缺乏对德治科层现实情境的认识，在治理现代化实践中出现了科层理性扩张和德治权威消减等现象，造成了形式主义、基层负担过重等问题。基于此，国家治理现代化应注重法治与德治的辩证统一，在治理精细化的同时充分发挥德治权威在大国治理中的积极意义，保持科层治理的规范性、灵活性和整体性优势。【关键词】治理现代化；科层制；德治科层；中国共产党【中图分类号 D616【文献标识码】A【文章编号】1 0 0 2-39 0 9（2 0 2 3）0 4-0 0 9 9-1 0一、科层制与国家治理现代化理解中国共产党无疑将成为2 1 世纪最重要的议题，而对韦伯组织理论的讨论构成了其中重要的学理路径。正如学者所言“理解中国，必须理解中国政府；理解中国政府，必须理解科层组织”。科层制理论是认识现代国家治理的重要线索，也构成了推动治理现代化的基本理论模型，在一定意义上已经上升为现代社会的总体特征。尽管世界各国的国家治理体系与实际内涵各具特色，但至少在国家治理现代化的表现形式上都无法脱离科层制的基本特征。科层制的广泛解释力使其不仅适用于国家治理结构的静态研究，还适用于对国家治理体系现代化转型的分析，因为政府的现代化正是“通过不断精细化和扩展的科层组织能力加以实现”的。然而，韦伯的理论如何与中国的经验相匹配，一直是理论界反思中国经验的一面镜子。当我们惊叹于韦伯理论的有效性时，也会对其中的“西方中心主义”和复杂的“理性化牢笼”感到不尽人意。基于普鲁士科层传统的，“没有憎恨和激情，因此也没有爱和狂热”，【基金项目】本文系2 0 2 0 年度教育部人文社科研究青年基金项目“城镇化进程中的街面治理与公共空间秩序问题研究”（项目编号：2 0 YJC840028）、华东理工大学人文社科基本科研业务费2 0 2 2 年专项资助项目的阶段性成果。【作者简介】王阳，男，法学博士，华东理工大学马克思主义学院副教授，复旦大学马克思主义学院博士后流动站研究人员，研究方向为政党治理与国家治理现代化何艳玲、汪广龙：不可退出的谈判：对中国科层组织“有效治理”现象的一种解释，管理世界2 0 1 2 年第1 2期。2周雪光、练宏：中国政府的治理模式：一个“控制权”理论，社会学研究2 0 1 2 年第5 期。100理论学刊2023年第4期处于一般的义务概念的压力下，形式上对人人 都一样”的理想化设计与中国现实充满违和感。中国的科层组织呈现出大量非标准化、非正式同时又极具灵活性和人格化的特征，以及由此所造成的现代化进程中的差异性，在知识界形成了大相径庭的判断。随着近年来中国国家实力和制度自信的不断增强，以超越西方科层制的理论视野重新认识和建构中国科层体系的一般理论，已经成为推动国家治理现代化的时代命题关于中国科层制的研究在不同价值立场下形成了两种截然相反的观点：第一种观点认为，中国科层制是韦伯式科层制的变异形态，是尚待向现代社会体系转换的过程形态。例如帕森斯认为“中国不具有任何本质性的特别之处”，是相对于“普遍主义”的“特殊主义”存在，而“特殊主义与科层制原则相矛盾，必终将被现代化抛弃”。这种观点构成了西方学者关于中国科层制的主流认识，一些人甚至将治理体系的制度化水平视作政治现代化的关键指标，并由此形成了关于中国共产党的诸多否定性判断。例如一些学者认为，中国共产党虽然在取得政权后推动了科层制的快速发展，但基于革命过程中的意识形态所建立的权威特征，在政治制度化方面面临着根本性困境，其最终结果将导致中国现代化的中断。诚然，我们一般认为治理体系的制度化水平越高，科层结构越完善，治理的现代化水平就越高，但这并不代表高度理想化的韦伯式科层就是国家治理现代化的终极形态。将制度理性化和意识形态非理性化相对立，只会将科层制理论带向一种极端，而这种极端认识并不利于对后发国家现实经验的分析。因此，关于中国科层治理的本土化观点也即第二种观点，试图摆脱西方中心主义的理论栓，强调应该从中国自身出发理解本土科层治理实践，而不能囿于用发端于西方历史经验的理论想象僵硬地套裁中国经验。学者们提出，中国的科层治理是郡县制传统的延续与转型，具有自成一体的社会基础和治理文化。尽管中国有着发达的科层组织，但所有的基层都建立在结构和功能完善的“块”状结构中，而“块”的治理并不是单纯的科层治理，而是科层“条线”与基层自主性相互建构的结果，进而塑造了基层治理体系的多样形态。基层治理的多样形态是我国科层治理的典型写照。由于我国的基层治理本质上是一种在实践范畴形成的现代治理体系，不仅是现代制度的映射，更是传统治理体系的延伸，因此导致我国的国家治理既具有现代科层的“体”，同时也具有传统人格化的“系”“体”与“系”的互构关系构成了科层治理的复杂特征。我国科层治理中的人格化关系是对科层制理论的有效补充，具有自主性、灵活性、整体性和情感性特征，既发挥着正式治理的“润滑剂”作用，也发挥着超大规模国家治理的“黏合剂”作用，不仅会提升科层治理的效率，还是大流动社会治理能够有效运行的前提。有学者就认为，“中国共产党通过群众路线建立了一套超越科层治理的简约治理模式”。上述这些本土化的理论尝试是认识我国科层治理特征的有益探索，其在与科层制的对话中来探讨中国科层治理经验的普遍性意义，并且从不同角度总结了我国科层治理的一些关键特征。但这条理论进益之路还远未完成，我们不禁要问，是否存在一种超越科层制与传统权威的国家治理整体图景呢？本文提出“德治科层”的概念，以此来概括我国科层治理【德马克斯韦伯：经济与社会，北京：商务印书馆，2 0 0 4年版，第2 5 0 页。【美 塔尔科特帕森斯：社会行动的结构，张明德、夏翼南、彭刚译，南京：译林出版社，2 0 0 3年版，第6 1 5 一2616页。3纪莺莺：文化、制度与结构：中国社会关系研究，社会学研究2 0 1 2 年第2 期。曹锦清、刘炳辉：郡县国家：中国国家治理体系的传统及其当代挑战，东南学术2 0 1 6 年第6 期。周雪光：运动型治理机制：中国国家治理的制度逻辑再思考，开放时代2 0 1 2 年第9 期。5潘小娟：基层治理中的情感治理探析，中国行政管理2 0 2 1 年第6 期；强射：制度环境与治理需要如何塑造中国官场的酒文化一一一基于县域官员饮酒行为的实证研究，社会学研究2 0 1 9 年第4期。欧阳静：简约治理：超越科层化的乡村治理现代化，中国社会科学2 0 2 2 年第3期。101德治科层与超越科层化的国家治理现代化的总体特征，阐释德治科层体系的理论内涵及演进路径，并且通过中国共产党在当代国家治理中的具体实践来说明德治科层体系的运行结构与过程机制，探讨德治科层体系面临的困境与可能前景，探察我国国家治理体系现代化的理想图景。二、德治科层与大国治理现代化的新传统“坚持依法治国与以德治国相结合”是中国特色社会主义法治道路的一个鲜明特点，也是中国国家治理体系现代化的基本特征，不仅体现了我国关于国家治理应然状态的规范性表述，也描述了我国国家治理的历史性特征。在传统中国的国家治理中，我们既要面临中央与地方关系的问题，又要治理一个规模庞大、差异巨大的基层社会，还要集中国家力量应对来自外部的安全挑战，这决定了我国的国家治理体系必须建立在以法治和德治相互协同为基础的独特治理体系之上。法治对应着国家的正式治理机构，而德治则对应着更广泛的社会自治，两者共同维系了传统中国的大一统格局。虽然历经了现代化的剧烈转型，我国的社会形态已经发生许多变化，但维系大国治理的现实情境并未发生实质性改变。这决定了我国的国家治理体系既有“郡县制”的历史性传承，也有现代“科层制”的继受性特征，并且在中国共产党领导的国家治理实践中开辟了德治科层的新传统，实现了德治与法治的新统合。郡县制是传统中国国家治理的基本制度，是中央集权体制下的地方行政制度。郡县制包含着三重基本内涵：首先，它是维系中央集权的行政制度，是传统中国的类科层组织和国家治理的主体结构。“传统中国的国家治理体系从西周的分封制转向郡县制，正是源于郡县制具有分封制无法比拟的效率与能力，能解决大型国家统一的问题，所谓郡县治，天下安”，也正在于此。其次，郡县制还包含国家科层组织以外庞大的社会自治体系，可以使国家治理意志扎根到基层土壤，将每一个小农户组织起来。中央集权没有能力深人到一个幅员辽阔、人口众多的超大型社会的角角落落，因而必须要赋予地方治理权力，推行地方自治。因此，在县级政府以下通常实行乡村自治，即所谓“皇权不下县”或日“双轨政治”，也有学者将其概括为“简约治理”。中央集权下的郡县制度是维系国家统一稳定的保障，而基层社会的“简约治理”则是维系郡县制低成本高效率运行的前提。最后，郡县制承担着维系科层制与社会自治有效整合的“德政”意识形态功能。从秦汉确立郡县制以来，中国的国家治理就始终建立在统一的意识形态之上，即以“德政”为核心形成了一整套规范权力运作的德政伦理，并且通过文官制度、礼仪制度实现了社会组织与意识形态的“一体化”，实现了整个国家治理体系的有效运行，使得传统中国可以以较低成本维系国家统一，确保了中华文明历经沧桑却从未中断。理解郡县制传统有助于廓清我国国家治理现代化进程中的历史情境。2 0 世纪以来，在全新的外患面前，必须强化政治一体化，实现基层的再组织化，这是一个必然的选择，因而就有了不同形式的民主革命。国家总的愿望是通过上层的政治改革和地方民主自治，扭转自身在基层的无力状态，以重组社会的方式重建中央集权，实现国家的一体化，在此基础上建设中国的民主化、现代化。在此背景下，源于西方的更加紧密的现代科层制成为了国家治理现代化的必然方向。区别于郡县制中极其重要的德政意识形欧阳静：简约治理：超越科层化的乡村治理现代化，中国社会科学2 0 2 2 年第3期。费孝通：乡土重建，长沙：岳麓书社，2 0 1 2 年版，第1 0 2 2 页。黄宗智：集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政，开放时代2 0 0 8 年第2 期。3曹正汉、薛斌锋、周杰：中国地方分权的政治约束一一基于地铁项目审批制度的论证，社会学研究2 0 1 4年4第3期。金观涛、刘青峰：兴盛与危机：论中国社会超稳定结构，北京：法律出版社，2 0 1 1 年版，第1 9 5 3页。102理论学刊2023年第4期态传统，科层制的正当性建立在“法理性权威”基础之上，其核心要义是基于理性化而产生的法治权威，具有职业化、标准化、非人格化、价值中立等特征。作为传统治理类型的对立面，科层制被认为是代表了能够满足现代社会复杂治理需求的最合理和最有效的方式，是现代社会的重要标志。在韦伯的科层制理论中，传统的郡县制度被打上了“家产官僚制”的烙印，被认为是“合理化”进程中的初级阶段，因而传统中国的组织形态被视为不成熟的文明类型。面对迫切渴望摆脱积贫积弱、一盘散沙状态的现实需求，建立科学、理性运行的现代科层制就成为了国家治理改革的终极形态。时至今日，我们仍然将科层体系的精细化改革作为现代政府改革的重要目标建立现代科层制庸置疑成为了近代以来国家治理现代化的核心内容，也成为了推动国家现代化转型的前提。因此，民主革命时期,虽然不同政党在政治立场上有所差异，但对国家治理体系的改革目标却罕见一致，这得益于科层制价值中立的理想化想象。这一时期，中国社会总体上的“简约治理”模式很快就被更具力量的科层化趋势所替代，整个国家在形式上被一个庞大的科层体系重新组织起来。然而，这场中国国家治理的大变革在早期并不成功，原因在于仿照西方公共政府的科层制度改革推动了意识形态的变异，如晚清废除科举制度，但意识形态的变异直接削弱了传统科层体系的组织基础，带来的直接后果是上层组织凝聚力的减弱和地方主义的膨胀。因而传统德治伦理与既有科层体系产生分裂，造成地方势力割据和社会关系碎片化，几千年来的大一统信念和一体化结构分崩离析。中国共产党是这场混乱的终结者，其依靠严密的组织体系将科层制延伸到最基层，建立了从中央到基层的政府层级和垂直管辖的工作部门体系，一方面实现了现代科层组织的建构，另一方面则通过党的领导重建了国家治理的意识形态，即以政党治理和党性文化形成了新的德政意识形态，为我国的国家治理现代化转型创造了多样性空间（见表1）。表1我国国家治理现代化转型三种主要类型类型郡县制韦伯科层制德治科层设计理念组织依赖价值组织与价值分离组织与价值整体性社会基础静态社会市民社会大流动社会文化特征儒家伦理社会契约先锋队文化组织形式文官制度与基层自治科层组织科层制度与政党组织治理模式简约治理依法行政依法行政与德治权威就理论层面而言，科层治理的不同类型有着不同的现实意义。郡县制传统的组织设计依赖价值系统的支撑，即郡县制建基于我国独特的儒家德政伦理之上，这是确保文官制度与基层自治能够低成本运行、实现大国简约治理的关键。但这样的治理模式总体上只能适应于相对稳定的、静态的熟人社会而非现代社会、流动社会。而韦伯科层制理论的提出就是为了将工具理性与价值理性区分开来，从而实现科层组织与价值系统的分离。充分发挥社会契约精神、实现社会的依法治理构成了西方式科层制的行政伦理。德治科层可以说既是郡县制传统的延续，但又被赋予了全新的内涵。在国家治理实践中，中国共产党高度重视组织与价值的整体性，不仅积极推动现代科层的精细化建设，同时还建立了党的“先锋队”文化。通过强调党组织和党员的先进性，强化“全心全意为人民服务”的宗旨，以更严格的要求来实【德 马克斯韦伯：支配社会学，康乐、简惠美译，桂林：广西师范大学出版社，2 0 1 0 年版，第2 一5 页。【德 马克斯韦伯：经济与历史支配的类型，康乐等译，桂林：广西师范大学出版社,2 0 0 4年版，第3一1 0 页。23【德 马克斯韦伯：经济与社会，阎克文译，上海：上海人民出版社，2 0 1 0 年版，第5 5 一7 2 页。王阳、熊万胜：从简约治理到精细治理：效率视角下的社会治理及其变迁，暨南学报（哲学社会科学版）2021年第7 期。103德治科层与超越科层化的国家治理现代化现对党员的思想行为约束，从而在现代科层依法行政基础上形成了新的德政伦理。这种治理类型更加适用于超大规模、大流动社会的治理，因为在一个超大的、剧变的流动社会，科层体系与法律规范总不可能涉及生活的方方面面，国家治理始终会存在法治的模糊地带，我们需要一个既能有效维系国家统一、又能灵活应对社会需求的治理体系。建立在“共产党员先上”等德政文化基础之上的政党意识形态，成为了科层治理的有效补充，构成了国家治理现代化的新传统。三、中国共产党与德治科层治理的实践机制国家治理是在一定的历史条件中产生的，大国治理就是我国最典型的时空特征和历史限定，而治理好一个大国，必然要求政府体系更富效率、更富有政治的艺术性。也正是这些独特的限定条件，使中国的国家治理现代化不仅要建立现代意义的科层体制，更重要的是要传承能适应基层社会治理需求的德治权威。中国共产党在引领国家治理现代化转型的过程中实现了传统与现代的新统合，创造了新的德治科层，这也是“中国共产党为什么能”的一个重要原因。中国共产党的组织体系高度强调人格化的治理优势，每一名党员在理论上不仅是科层组织的一颗“螺丝钉”，还是道德性的一面“旗帜”。这促成了基于理性化设计的科层组织在面对国家治理的“无限责任”时可以超负荷运转的关键。新民主主义革命胜利以后，中国共产党在治理实践中不仅建立了现代意义上的政治制度和科层组织，还创造了以党建为引领的德政新传统，这些新传统既来自于中华优秀传统文化，还来自于新民主主义革命过程中形成的革命文化。德政新传统在社会治理实践中形成了凸显人格化特征的德治权威，有效弥合了大国治理中科层体系与群众之间的联结缝隙,实现了国家治理的规范性与灵活性、法理性与权威性、一般性与特殊性的统一。总体而言，国家治理传统中的政治文化并没有中断，而是以新的形态出现了，中国共产党在国家治理实践中形成了科层为体、德治为用的德治科层体系。（一）科层为体的法治基础建构科层为体体现了国家治理实践中的基本架构和网络，是按照依法治国的理性化要求而形成的结构性力量。中国共产党建立了深具中国特色的、具有强大治理能力的新型科层体系，主要体现在三个方面：一是具有规范性意义的政治体制。这是现代政府的基本特征，具体包括规定政体性质的人民代表大会制度、议行合一的政府运行制度，规定中国共产党组织性质与规范的一系列党章、党纪、党规以及党的领导决策制度，规定我国政党制度的政治协商制度，规定中央和地方关系的“单一制”与民族区域自治制度等。这些关于现代国家的基本制度围绕民主集中制的基本原则，在偌大中国建立起横向到边、纵向到底的科层组织规范，构成了国家治理的“四梁八柱”。二是具有体制化作用的“党政合一”的治理结构。这是国家治理实践的主体，也是决定国家治理优劣的关键，具体包括中国共产党庞大、严整并覆盖到社会各个领域和层面的组织系统，与国家政权机构、司法机构、军队等共同形成了高度统一的科层组织体系，同时在企业以及社会组织中也形成了类科层化的组织体系。这种政治结构对于国家治理实践中的利益表达、政策形成以及执行等都具有实际意义。有学者就指出，中国共产党在郡县制体系之上配备了党的组织体系，形成党政双重的科层体系，一方面明显改善了郡县制体系的上下层级之间和横向部门之间的协调问题，另一方面也通过党的外围组织将组织网络铺进了社会的缝隙。这样的组织结构构成了我国依法治国、依法行政的主体。三是具有人格化特征的组织干部制度。这是科层制运行的关键，也可以说是中国式科层治理的灵魂所在，既蕴含了传统文官制度的特征，也包含了中国共产党的政治特点。具体包括以“德能勤绩廉”为依据的考核、选拔、激励，以及对党员干部行为的高标准限制与监熊万胜、刘炳辉：乡村振兴视野下的中国乡村治理传统及其转型，社会科学2 0 2 0 年第9 期。104理论学刊2023年第4期督。可以看到，中国共产党的科层治理实践既是现代的也是传统的，总体上按照民主集中制原则构建的科层组织体系继承了大国治理的集权传统和大一统要求，也具有现代公共政府的专业化特点以及推动组织高效运转的主体要素。（二）德治为用的权威治理协调科层体制是现代政府的基本特征，但却只是治理实践的一个面相，因为现实的治理实践总是依赖于一定的权威，而这些权威的来源又是多元的。德治为用体现在国家治理过程中各级党政组织通过党性文化的发扬，基于部下、群众认同以及人心政治而产生的德治权威可以被用于现实的治理实践中，进而将国家正式权力延展到科层组织的部门与部门之间，“条条”与“块块”之间，以及基层治理的“模糊”地带之中，形成超越法理权威的权威治理优势。实际上，即便是在西方“法治”国家的治理实践中，韦伯的科层制理论也始终存在着广泛争议。西方的一些学者就批判宪政制度是“故纸堆上的描述”，认为其理论脱离了“活生生的现实”。在中国的治理实践中这种特征更加明显，因此德政伦理始终是超大国家“简约治理”的前提。尽管随着现代科层制度的建立，国家治理的内容也发生了诸多变化，但是德治权威仍然发挥着重要作用。没有任何一个国家能够单纯依靠理性的制度设计来应对当下复杂的社会治理情境和多样的人民生活需求。中国共产党在治理实践中以“党性人”假设提出了一套新的德治伦理，这种政党意识形态在一定程度上成为能够始终“统揽全局、协调八方”的治理权威的来源。笔者将其概括为四个方面：一是“以人民为中心”的价值追求。中国共产党基于整体的人民观形成了超越个体的价值追求，鼓励党员干部在思想上先公后私、先人后已，形成“我将无我，不负人民”的精神境界。这种政党价值观继承了传统意识形态中的民本思想和“人心政治”，可以说是我国德政传统的延续。二是坚持群众路线的工作方法。群众路线不仅是中国共产党克敌制胜的一大法宝，也是党领导国家治理的重要机制与基本方法，其要求党员干部“不是高踞于群众之上，而是深人于群众之中”“细心地倾听群众的呼声”，从而获得群众的认同和跟随。这种主动与普通民众打成一片的规范性要求超越了西方以选举为核心的形式民主，也为社会治理创造了大量人格化联系。三是“冲锋在前”的行为要求。在应对现代社会的复杂治理问题时，既有的科层体系反应往往比较迟钝，这时就需要调动各种力量及时补位，“共产党员先上”就成为了一种道德共识。西方学者指出，后发国家的列宁主义政党之所以成功，就在于通过“组织化的英雄主义”构成了一种“非个人化的卡里斯玛权威”，这是中国革命成功的关键。四是“从严治党”的纪律惩戒。全面从严治党是中国共产党维系其先进性的内在机制，不仅包括党章党纪所规定的各类行为规范，还包括对政治生活、私人生活等方方面面的要求。这些要求已然超出法治标准，而且主要针对党员而非群众，从而在科层治理中实现了“东方社会人心政治形态”。党员干部在践行以上原则过程中获得了人格化的权威，可以在基层治理中实现“德治为用”的现实作用，从而能够成为协调各方的关键。在现代复杂社会的治理中，这种协调能力正在变得越来越重要。（三）法治德治辩证统一的内在张力德治与法治是德治科层的一体两面，也是中国共产党治国理政的重要经验。德治科层实现了治理效率与人心政治的平衡，也成为了超越韦伯科层制的新型治理模式，构成了我国国家治理的重要优势。【英】沃尔特白芝浩：英国宪法，夏彦才译，北京：商务印书馆，2 0 1 0 年版，第1 页。唐亚林：新中国成立以来中国共产党领导的制度优势与成功之道，复旦学报（社会科学版）2 0 1 9 年第5 期。习近平谈治国理政第3卷，北京：外文出版社，2 0 2 0 年版，第9 5 页。3毛泽东选集第3卷，北京：人民出版社，1 9 9 1 年版，第1 0 9 5 页。4闫健：中国共产党转型与中国的变迁：海外学者视角评析，北京：中央编译出版社，2 0 1 3年版，第7 6 页。6唐亚林：以人民为中心的治理观：中国共产党领导国家治理的基本经验，中国行政管理2 0 2 1 年第7 期。105德治科层与超越科层化的国家治理现代化但建立在政党意识形态上的德政伦理与科层组织并不是始终统一的，因为两者内含的张力也会造成实际治理过程中的道德异化风险。海外学者在相关研究中就坚定地认为，列宁主义政党的政党意识形态与组织形式只能适应于革命时期，一旦革命成功且随着现代化的转型，其合法性来源和对组织的控制权都将面临衰微。诚然，这样的论调充斥着强烈的西方中心主义色彩，但它之所以能够一度在世界广泛传播，就在于这一论述直指德治科层的“阿喀琉斯之”，即德治科层可能会产生“政治庇护”“人身依附”等利益交织的派性组织，导致德治权威异化，继而侵蚀治理体系的根基。然而在中国共产党通过不断“自我革命”引领中国式现代化转型的当下，我们可以自信且从容地面对这些悲观主义判断。进人新时代以来，中国共产党以壮士断腕、刮骨疗毒的勇气推动全面从严治党，重建党组织的德政伦理，推动科层治理精细化改革，对我国的国家治理现代化提出了更高要求。总体而言，新时代全面从严治党已经取得历史性成就，中国共产党也以实际表现向世界宣告了中国之治的成功，为人类社会的发展提供了新的制度前景，并且在宏观层面建立起中国国家治理体系的“四梁八柱”。四、德治权威消减与基层治理的现实困境德治科层是在国家治理现代化实践中形成的本土化治理体系，中国共产党在引领中华民族伟大复兴过程中形成了自已的德治权威，有效克服了大国治理的科层困境，使大国治理保持总体规范性的同时兼顾自主性和灵活性，也使治理体系中理性化的规则和人格化的“情感治理”相得益彰。然而，德治科层制内含的张力也容易让这些优势转换为治理的劣势。一旦德治权威异化或消减，那么科层制的弊端就会更加明显地显现出来。特别是当社会流动性加剧而引发的社会陌生化侵蚀德治权威的社会根基时，将会导致基层治理中德治权威不断消减，国家治理现代化面临新难题。首先，德治权威消减将国家治理结构中的大量“模糊”地带进一步暴露出来，导致我们必须以更加精细的科层设计去应对基层治理“模糊性”问题，这就构成了科层治理的穴余论。一方面，在大国治理过程中，治理“模糊性”本质上体现了简约治理的结果，是应对大国治理异质性现实在成本与效率间所作的妥协，具有现实合理性；另一方面，中国共产党的干部制度虽具有层层节制的科层制特征，但在基层组织的职能划分上并不十分明确，仍需要通过意识形态、命令、政策以及非正式规则等来完成治理任务。德治权威是解决治理体系模糊性的关键，德治权威越高，日常治理就越有效率。例如，在乡村中，关键人物的德治权威已经成为了协调村庄内部矛盾、统筹资源配置的核心，这种信任与权威是无法用现代管理制度替代的。另外，在面临如新冠肺炎疫情这类重大危机事件时，德治权威可以起到关键作用，因为自上而下的科层治理体系无法应对过载的群众需求，这时就需要基层党员干部协调群众需求，争取群众配合，深度介人群众日常生活。在这一过程中，如果基层德治权威高，居民信任度强，治理就会有效。遗撼的是，一些地方由于长期以来基层建设的科层化、职业化取向加剧了德治权威的消减，使基层在危机治理中面临能力不足的问题。如果我们不能妥善解决基层德治权威消减的问题，就需要更加精细的制度设计去解决层出不穷的新问题，这不仅会造成机构与人员的余，也可能影响最终的治理效能。因为群众的需求和感受始终是差异化的，再好的制度也无法满足纷繁复杂的现实需要，这是科层体系面对DPierrer-Francois Landry,Decentralized Authoritarianism in China:The Communist Party s Control of Local Elites inthe Post-Mao Era,New York:Cambridge University Press,2008.Reviewed by Lynn T.White,Jouranal of China Political Science,Published online:18 May 2010.何雪松：情感治理：新媒体时代的重要治理维度，探索与争鸣2 0 1 6 年第1 1 期。2叶敏：下位协调依赖：对属地管理扩张的一个解释框架一一以沪郊P街道的经验为例，公共管理学报2 0 2 2年第1 期。106理论学刊2023年第4期差异化个人的无奈其次，德治权威消减会让科层组织内部运作更趋理性化，造成组织“道德激励”的弱化，进而需要更多依赖“利益激励”去提升组织的运行效率。所谓“道德激励”，是指建立在组织意识形态或情感认同之上、能够驱动和激发组织内个体的能动性进而提升组织运行效率的激励方式。德治科层之所以能够在国家治理中产生优势，很重要的一点就是中国共产党道德化的干部制度。组织内的道德激励主要来自于两个方面：一是党建文化与意识形态，即中国共产党特有的组织纲领，如全心全意为人民服务、引领中华民族伟大复兴等。这种使命感会在党员间产生一定的“道德激励”，激励党员干部无私奉献，奋力工作。二是承袭为生民立命的传统士大夫精神等儒家传统。正所谓“为官一任、造福一方”，传统知识分子的责任意识会产生内在的激励机制，激励党员干部超越个体得失，矢志为公奉献。可以说，道德激励是德治科层运作的重要动力来源。然而由于在大流动社会中很难建立有效的德治权威，导致党员干部的付出无法在群众当中产生正向反馈，这进一步消解了组织的道德激励，使得组织的运作越来越依赖正式的激励方式，如职位晋升、工资待遇调整等。而激励方式的正式化不仅提升了运行成本，大多数时候也很难达成良好的治理效果。再次，德治权威消减会损坏基层组织的多元评价体系，造成基层治理形式主义、治理低效等问题形式主义通常被视为科层治理的顽瘴瘤疾，是科层制工具理性、形式合理性背离价值理性的表现形式。习近平总书记多次指出，“现在，痕迹管理 比较普遍，但重痕”不重绩、留迹 不留心”；检查考核名目繁多、频率过高、多头重复；文山会海 有所反弹。这些问题既占用干部大量时间、耗费大量精力，又助长了形式主义、官僚主义”。形式主义会让科层组织陷入“内卷化”的空转当中，从而造成治理的低效率。中国共产党从建立之初就高度重视形式主义问题，德治科层本身就是在克服科层制固有弊端的过程中形成的。对于科层治理好坏的评价不仅依赖于上级对下级的指标化、刚性化考核，最重要的是来自于推进工作的实际效果和群众的真实感受。如果群众的感受和体验不好，在推进工作过程中就很难深人群众内部对群众进行动员，由此造成的结果是很多工作无法开展或者只能通过“穿衣戴帽”“造表填空”“空喊口号”来落实，一些脱离群众实际需求的治理创新也难以经得起时间的考验。最后，德治权威消减会弱化基层组织的统筹能力，导致基层自主性缺乏，无法灵活应对层出不穷且错综复杂的治理问题。基层治理常被比喻为“上面千条线，下面一根针”，而科层治理是否高效，很大程度上取决于“块”的统筹能力。在传统“双轨制”背景下，正式组织基本不干涉“块”上治理，但在现代科层制度下，“条条”的力量已经深人到“块块”的方方面面。从中央到最基层的村居，所有“块”的职能都是参照“条”来对应设置的，即便是规模最小的村委会一般也对应着十几项条线职能。在此背景下，如果基层的德治权威强，那么基层就有较强的统筹能力，不仅可以拥有相当的发展自主权，还可以通过和“条”的积极对接争取更多资源；相反，如果德治权威消减，那么“块”就会在很大程度上受制于“条”，不仅要严格执行条上发布的命令，还要接受上级部门的监督。实践中一些地方将“块”的职能不断“拉条”，即由职能部门直接面对基层社会的治理，这样做的好处是可以更加规范地推动相关政策的执行，确保政策落实不走样，但其坏处是会进一步削弱“块”的统筹能力和权威，造成治理灵活性优势的丧失。笔者在调研中发现，当下乡村干部更倾向于以科层化的思维来推动工作，这样做的好处是省时省力、规范高效，可以规避潜在风险点，但其坏处是将与群众的关系简化为事务性的工作联系，导致非常规治理中协调难的困境。习近平谈治国理政第3卷，北京：外文出版社，2 0 2 0 年版，第5 0 1 页。折晓叶、陈婴婴：项目制的分级运作机制和治理逻辑对“项目进村”案例的社会学分析，中国社会科学2 0 1 1 年第4期。107德治科层与超越科层化的国家治理现代化总之，当前基层治理实践中极其重要的德治权威正面临大流动社会的挑战，从而导致我国的国家治理被迫进人科层扩张的循环。一方面，我们不得不进一步将科层体系设计得更加精细，以弥补权威消减后治理能力的下降；另一方面，科层体系的扩张又会加深组织与治理对象之间的距离，进一步消解传统的德治权威。这一趋势势必会造成国家治理成本的上升，并且仅仅依靠法理权威形成的科层制体系是不可能适应我国大国治理的现实情境的。因此，推动国家治理体系与治理能力现代化应当在德治与法治两个维度同时用力，具体而言，既要推动治理精细化改革，还要防止这些改革对德治权威的侵蚀。五、德治科层重塑与国家治理现代化的前景探析通过以上分析可以看出，我国的国家治理体系与治理能力现代化不能仅仅放在制度主义、理性主义的分析视角，只针对政府的流程再造、组织再造或技术再造来推动治理变革，而应该同时思考如何加强德治权威重塑的问题。在制度主义的分析视角下，人格化关系往往被视为破坏科层治理效能的祸首，制度主义坚信国家治理现代化会沿着西方公共政府理论的脉络，通过制度建设逐步替代治理实践中的人格化关系。然而，科层体系的发达虽然帮助我们解决了大量治理问题，例如社会治安、公共安全等，但在面对人民对美好生活的需求时总显得力有不逮。在经历新冠肺炎疫情的冲击后我们发现，再精细的制度设计也不可能解决危机治理中的种种突发情况，相反，长期的精细化治理还可能让我们丧失组织和动员群众自发应对危机的能力，造成基层治理的失能，因而建立有效的德治权威仍然是国家治理现代化的重要一维，甚至是解决当前基层治理问题的最有效方案。我们坚信，只有“打破西方的本位意识，改变近代以来的现代性一元化思维，才能获得关于中国传统乡村治理资源的再思考、再理论、再认识”。首先，要立足大国治理的历史和现实情境，在国家治理的现实经验中探寻现代化的未来形态。党的二十大报告指出，“把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合”。中国共产党百年来领导国家治理现代化的经验是在不断自我革命的螺旋发展中形成的，既是大国治理传统的延续，也是吸收西方现代科层制经验后的再创造。中国共产党的党建文化在一定程度上构成了适应德治科层的新意识形态，是各级党组织德治权威的来源。推进国家治理体系与治理能力现代化不是否定过去，而是思考如何弘扬我国的德治传统优势。例如，发挥党组织在组织群众方面的优势，发挥德治权威在处理急难复杂问题时的优势，发挥德治科层规范性和灵活性辩证统一的优势等。其次，要完善国家治理过程中的道德激励机制，激发党员干部主动担当、为民服务、干事创业的热情。道德激励是党员干部内生的动力机制，是更深沉更持久的激励机制，完善道德激励有助于解决科层制“人浮于事”“推扯皮”等现象。要在全党全社会弘扬勤政为民、无私无我的服务文化，鼓励人民群众对党的工作成效进行评价；同时在选人用人过程中，更加注重听取群众意见，防止基层治理出现“对上有余而对下不足”的现象，进而影响干部对人民群众负责的使命感、责任感。要充分发挥人民群众的监督作用，将那些服务群众口碑好、道德水平高的干部推选出来，在社会中形成干部评价的多元标准，激励党员干部更好地服务群众，在群众中重塑党员干部的德治权威。再次，要把反对形式主义作为党的建设的关键性、长期性工作来抓，克服科层组织的“形式化”顽疾。形式主义在大国治理背景下更容易滋生，因为庞大的组织规模容易形成科层自身的利益结构，具体表现为“空喊口号”“拉大旗扯虎皮”“娱乐作秀”“不切实际的宣传报道”以应付上级检查等。另外，形式主义也是基层负担过重的一个重要原因。大量治理创新让基层陷人你追我赶的内耗中，从而占用了基层干部大量时间。“走好群众路线”是我们党克服科层形式主义的重要经验，只有一以贯之、坚持不赵秀玲：中国传统乡村治理资源的现代转换，华中师范大学学报（人文社会科学版）2 0 2 0 年第2 期。108【责任编辑：邓帅理论学刊2023年第4期懈地坚持群众路线，才能够真正克服科层治理中的现实困境。最后，要优化“条”与“块”的关系，充分发挥“统分结合”优势，增强基层自主性。统分结合是中国共产党在治理实践中形成的一项重要经验，体现了民主集中制的原则，也是我国科层治理在统与分的辩证统一中实现整体治理的有效方法。统分结合是一种动态的分工机制，打破了科层制职责的规范限制，是依据事务协调“条与条”以及“条与块”职责的经验总结，体现了德治科层的灵活性。这同时也说明了在治理实践中不能简单地依靠“上墙”的科层分工和单一的“命令”来开展工作，而应在“几上几下”的过程中依据“块”上的工作能力、实际资源、在群众中的权威等多重因素来考虑职责分工。基层作为直面群众的“块”，在日常治理中有无权威是至关重要的，德治权威的消减会自然地推动“条”对“块”的职能替代与控制,形成科层体系的扩张和基层自主性的丧失。因此，对于基层政府更应该尊重其自主性培养，发挥基层的统合能力，在资源统筹配置过程中树立基层干部在群众中的权威。只有将基层自主性发挥出来，才能够在组织内部产生主动担当的道德激励，也更有利于基层干部在各项治理任务中组织和动员群众。面对近现代西方文明的冲击和全球化浪潮，中国的国家治理体系在兼容并蓄中包含了列宁主义政党、西方科层制、郡县治理传统等多种经验，这些经验同中国自身现实条件结合在一起，构成了中国共产党独特的德治科层。这种政府体制看似是在2 0 世纪以来世界走向西方化、现代化的浪潮中形成的，实际上是中国国家治理传统在面对现代西方文明的应变与延续，并且正在创造一种区别于西方国家治理发展脉络的新传统。而德治科层所展现的优势和劣势理应被我们清晰地认识，因为只有