从形式到实质：法治副校长协同提升依法治校水平的优势与方略.pdf

依法治校是学校落实依法治国基本方略的必然要求。当前中小学依法治校存在以下问题：强调依法治校的工具价值，呈现管理的“便利性”倾向；强调治校章程的形式要件，实质内容的“良善性”缺失；强调法治主体的形式参与，师生权益的“保障性”虚空的形式化偏差。法治副校长具备科学的法治思维、精深的法治知识、坚定的法治意识，能够助力管理者领悟依法治校的本质、支持治校章程的制定、增进师生对法治的亲近感。法治副校长通过对管理者进行合理的权力规制、深度参与治校章程的立改废、差异化的法治教育和权利救济等方式，可以提升学校依法治校水平，让依法治校实质发生。关键词：依法治校；法治副校长；形式；实质中图分类号：G471文献标识码：A文章编号：1003-8477（2023）07-0163-06颜晓程收稿日期：2023-01-03作者简介：颜晓程（1991），女，教育学博士，扬州大学教育科学学院讲师（江苏扬州，225002）。基金项目：国家社会科学基金教育学青年课题“基于大观念的初中跨学科主题课程建设研究”（CHA220291）的阶段性研究成果；江苏省高校哲学社会科学研究一般项目“法治副校长协同推进“实质”依法治校的机制研究”（2023SJYB2060）的研究成果。党的二十大报告指出要坚持全面依法治国，推进法治中国建设。依法治校是学校落实依法治国基本方略的必然要求。依法治校有助于完善学校内部治理结构，促进学校的内涵式发展。目前我国中小学已经基本达成了依法治校的要求，全面推进依法治校取得了一定的成效：依法治校的保障条件逐渐到位；建章立制进入新阶段；信息公开、民主监督更规范；宣传维度拓宽。1(p60)但与此同时，我们也要正视中小学依法治校依然存在形式化的问题，阻碍了依法治校的深化发展。2022年教育部颁布 中小学法治副校长聘任与管理办法，指出法治副校长要指导依法治理，协助学校建立完善规章制度、参与校规校纪审核，协助处理学校涉法涉诉案件、参与处理师生申诉等。2法治副校长需具备较高的法治素养，能够发挥自身的专业优势为有效提升依法治校水平提供专业支持。为此，本研究以形式法治、实质法治两种主流法治观为基础，进一步审视形式法治观下中小学依法治校的现状与偏差，明晰法治副校长协同提升依法治校水平的优势，并提出法治副校长协同推进实质依法治校的方略，以期为依法治校研究的深入和国家教育政策的落实提供些许启示。一、形式法治观下依法治校的偏差形式法治是浅层化的法治。形式法治对法律本身的实质内容缺乏关注，认为法律只要符合一定的形式规范、标准即可，主张无论法律内容正确与 163否都应贯彻实施。3(p66-81)形式法治理论从薄弱到浓厚包括以法而治、形式合法性、民主+合法性三个版本，4(p117)其特点是突出法治的工具性意义；强调秩序；重视法律的形式要件；注重效率和形式上的平等。5(p293)（一）强调依法治校的工具价值，呈现管理的“便利性”倾向依法治校的工具价值是指将依法治校视为管理、控制师生的工具，其目的是追求学校秩序的稳定。形式法治最单薄的样态就是以法而治，它主张法律是政府进行社会控制的工具，政府凡事皆以法而行，凡事皆有法式；不关注法律的实质价值，甚至不对法律的形式作出要求，法治仅仅是一种国家治理技术。6(p133)以法而治强调以法律手段控制、管理社会，其目的是公共秩序的达成，突出法律的工具性价值。以法而治的思想同样体现在依法治校的过程中，并呈现出管理“便利性”倾向。其一，将依法治校异化为管理者权力法定化的工具。依法治校的“依”强调治校之法的权威性，学校的所有成员都必须遵守和执行治校之法，学校管理者也不例外。事实上，多数学校现行的管理体制依然是将治校权力集中于管理层，即管理者是治校之法的主要制定者甚至是唯一制定者。在治校之法的制定过程中，管理者会倾向于维护自己的管理权力，弱化治校之法对自身的限制。某些管理者甚至试图通过治校之法进行专权统治，将治校之法当作个人权力专断、立威的工具，如果自己的管理权力遭遇挑战，他们便会破坏、改动或创设新的规章制度，使自己的专权行为表面上合法化，这种空洞、随意的法治无疑会削弱学校成员对法治的信任。其二，将依法治校异化为管理者控制正当化的工具。法律不仅有惩罚、警示的功能，还具有引导、保护、评价的功能，这也决定了依法治校之“治”不只是单纯地对学校事务和学校成员进行管制、惩罚、制约，更应该以善治保障师生的权利、引领指导师生的行为。但是当下管理者通常会将“治校”与管理、控制、处罚等联系甚至等同，习惯性地将师生置于被管制的位置，将依法治校曲解为管理、控制学校事务与师生行为的工具。管理者创建大量的治校之法是为了管制师生，以达成治校秩序稳定的目的，具有较强的功利化色彩。（二）强调治校章程的形式要件，实质内容的“良善性”缺失治校章程的形式要件是指学校仅重视规章制度外在的形式规范、标准，对规章制度本身应该承载的实质内容缺乏关注。形式法治观主张将法治看作形式性的概念，认为法律只要符合基本的形式要件，无论其内容良善与否都应该被遵守。关于法律的形式要件，富勒提出了经典的八项原则，即法律的一般性、公开性、稳定性、清晰性、不溯及既往、无矛盾性、不要求不可能之事、官方行动与公布规则间的一致性。7(p55-107)这八项原则是法律在形式上应具有的品质，即形式上的良法应达成的基本要求、标准、样态。形式法治不关注法律的内容是什么，亦不关心法律的善恶，只规定法律在形式或体制上的要求。8(p183-199)换句话说，形式法治关注法律的形式要件，不关注法律实质内容的善恶，只要形式合法，恶法亦法。学校章程亦被称为学校规章制度，它以条文的形式对学校成员的权利与义务、共同遵循的规程和准则等作出规定并形成纲领性的文件。规章制度是依法治校的载体，构建完整、规范的学校规章制度体系是依法治校的基础与前提。现阶段，多数学校在处理各项事务上已经能够做到有规可依。在技术层面上，这些规章制度基本能够满足形式上合法、合规的要求，并且在管理者看来，规章制度一经制定就是合法有效、学校成员必须遵循的行动指南，很少关注规章制度的内容是否良善，具体表现为：其一，规章制度内容存在同质化倾向，脱离学校的具体情境。某些学校的规章制度主要是参照其他学校或教育管理部门提供的样本稍加改动形成，甚至有学校直接奉行拿来主义。规章制度只有符合学校的办学实际才更具可操作性，才能发挥其应有的效能。同质化的规章制度与学校的办学实际错位，削弱了规章制度本身的意义，很难在治校实践中产生实质性的作用。其二，规章制度内容衔接性较差。一些管理者错误地认为依法治校就是事事皆有法，依法治校等同于制定规章制度，遇事规章制度先行，为此学校规章制度在量上迅速增加，但是却很少关注这些规章制度之间的关系，部分规章制度内容存在交叉、重复、相互冲突等问题，无法引导和规范学校成员的行为，甚至导致学校成员对制度感到困惑。其三，规章制度内容的 164更新相对滞后。学校的人、事、物处于不断变化的过程中，但是一些学校的规章制度内容更新相对滞后，不能根据学校实际的变化而变化，也不能依据国家的教育法律法规对治校章程进行动态的调整、更新，导致规章制度内容不适应学校的实际发展。（三）强调法治主体的形式参与，师生权益的“保障性”虚空治校主体的形式参与是指依法治校的利益相关者师生，他们在形式上可以民主地参与治校章程的制定，但实质上并未真正发挥建议、监督、反馈的作用。“民主+形式合法性”的法治观是在形式合法性的基础上增加了民主的立法程序，主张形式合法性的“法”必须是民主之法，建立在民主立法基础上的形式合法性才是法治。6(p135)这一观点只是在形式合法性的基础上限定了制定法律的方式应该是民主决策，但是如同形式合法性一样，这里的民主实际上是空洞的，4(p128)对民主的形式、标准、作用及其可能引发的立法潜在问题考虑较少。受“民主+形式合法性”法治观的影响，通过教师、学生民主参与的方式制定治校章程已得到普遍认同，但是在具体的实践过程中仍旧存在法治主体形式参与的问题，师生的合法权益无法得到有效保障。其一，治校决策参与的形式化。学校缺乏规范的议事规则和程序，教师只能通过教职工大会参与部分决策，参与治校决策的权利相对有限；而学生参与学校议事的机会则更少。一些学校会以问卷的方式征询学生的意见，但最后的决策权仍在领导层手中，决策的结果很少关照到师生的合理诉求与合法权益，甚至有的学校只关注师生的义务，弱化师生的权利，其实质仍旧是借助治校主体的形式参与为管理者的管理行为提供合理的解释框架，使治校章程获得表面的正统性。其二，民主监督参与的形式化。师生是依法治校的直接利益相关者，更是依法治校的民主监督者。一些学校虽然建立了民主监督机制，但仅作为学校的登记备案而未向全体师生公开，悬置而不落实，管理者的行为无法得到有效监督，导致其主观随意性较大，甚至违法限制师生的合法权利。其三，治校信息反馈的形式化。治校信息的反馈是依法治校的重要组成部分，治校信息的反馈可以检验依法治校的成果、检视依法治校的漏洞、引领依法治校行动的修正。但是，目前多数学校没有健全的治校信息反馈机制，师生无法有效地反馈依法治校效果与改进建议，导致治校章程、治校规则等处于相对固定的状态，无法依据师生动态化、个性化的需求及时修正治校行动。二、法治副校长协同提升依法治校水平的优势法治副校长制度是我国全面深化依法治校的重要手段。法治副校长一般由地方政法部门及有关社会组织中的法官、检察官、律师、公安干警等兼任，他们可以有效利用专业优势和岗位资源为中小学的依法治校提供专业引领、专业指导以及智力支持。目前，一些学校虽然配备了法治副校长，但是却将其做“挂名”“闲置”处理，没有充分认识到法治副校长制度的意义。为此，有必要进一步明晰法治副校长在依法治校过程中的作用。（一）以科学的法治思维助力管理者领悟依法治校的本质法治副校长具有科学的法治思维，能够引导管理者走出人治思维导致的依法治校误区。人治思维的惯习是依法治校工具化、管理便利性倾向的主要原因。人治思维即强调人的治理，主要依靠行政手段和管理者的个人权威进行管理、统治。在人治思维下，管理者之外的他人都是被管理的客体。人治思维盛行已久，已深深嵌入管理者的思维习惯和行动逻辑之中，遏制了管理者法治思维的形成与发展。学校的管理者也不例外，他们认为学校的一切事务皆由自己决定，规章制度只是其管理的工具。受人治思维的影响，在推行依法治校的过程中，管理者习惯性地认为治校之法亦是维护个人权威、控制管理师生的手段。一些管理者对依法治校有所排斥，将依法治校演变为“表演”法治下的人治，其本质依旧是以人治思维误读法治、以人治方式推行法治。为此，要引导管理者冲破人治思维的禁锢，树立与依法治校相匹配的法治思维。法治思维是指以法治价值和法治精神为导向，运用法律原则、法律规则、法律方法思考和处理问题的思维模式。9(p173)法治副校长在平时的工作中已经形成了科学的法治思维，能够助力管理者摆脱人治思维惯习束缚，引导管理者进一步将法治思维与教育管理规律相结合，领会依法治校的本质和要义，尊重法律、崇尚法治，运用法律方式理性地认识和分析学校中的现实问题、判断和处理学校事务、科学民主 165的决策，将法治内化为自己的行为模式和手段，最终真正全面落实依法治校。（二）以精深的法治知识支持治校章程的制定法治副校长具备精深的法治知识，能够为治校章程的科学制定提供智力支持。法治知识的欠缺是治校章程形式化的主要原因。学校规章制度起草者的法治知识水平是影响规章制度质量的重要因素。学校规章制度的制定具有较强的专业性，起草者不仅需要了解办学和治校规律，还应具备良好的文字功底和扎实的法治知识。但是，目前学校规章制度主要由校内有关职能部门的教师起草，他们虽是学校的骨干但却缺乏法学专业背景；同时由于相对繁重的教学任务，相关教师很少有时间学习和研究法治知识，导致他们对法治的实质追求与内在机理的理解水平较低。有的教师甚至对国家层面的上位法知之甚少，难以有效地将法治知识转化为适合本校的治校章程。所以，教师在起草学校规章制度时只能做到形式层面的简单模仿，使规章制度在表面上合理、合规，无法关注和检视规章制度的实质内容是否良善。为此，有必要提升学校章程制定者的法治知识认知水平。法治副校长具备专业的法理知识、法治建设知识，也通晓常用的法律知识、教育法知识。他们一方面能为治校章程内容的实质良善提供智力支持，另一方面可以通过常态化的法治宣传和法律咨询，帮助学校章程制定者扩充法治知识储备，使其不断深化对法治规律、原则的理解和认识；掌握教育法律法规的主要内容、基本原则及其变化，领会国家教育法律法规的实质精神，在此基础上才能制定出指向学校具体实践、具体问题的治校章程。（三）以坚定的法治意识增进师生对法治的亲近感法治副校长具有坚定的法治意识，能够引导师生认同法治、相信法治。利益相关者法治意识薄弱是导致治校主体形式化参与依法治校的主要原因。法治意识决定、支配法治行为。法治意识即人们对法治的认知、期待、判断和评价，对个体外显的法治行为和法治实践具有指导和促进作用。意识具有目的性、计划性、主动创造性，既可以控制个体的活动又能够改造客观世界。因此，人们历来都非常重视意识指导实践和行动的能动作用。与人治思维一样，官本位思想由来已久。受官本位思想的影响，师生的程序权利意识较差，普遍存在“疏法”的心理情绪，缺乏对程序权利应有的重视。表现在实践中就是师生不愿也不敢挑战管理者的权威，管理者也理所当然地认为依法治校的民主程序不存在问题，没有损害师生应有的权利。程序权利是实体权利的基础，程序权利意识的缺失导致师生实体权利保障的弱化，为此需要进一步提升师生的法治意识。法治副校长在长期的工作实践中已将法治意识内化、融合为自觉的法治行动，能够做到遇事循法、办事依法、问题解决和矛盾化解靠法。法治副校长可将坚定的法治意识和法治行为传递给学校成员，强化师生以人为本、民主法治、自由平等、权利本位的意识；引导师生将法治意识视为一种自觉的精神力量，增进师生对法治的亲近感、信赖感，使广大师生能有效享有参与依法治校的民主权利，主动维护和保障自身的合法利益。三、法治副校长协同推进实质依法治校的方略实质依法治校是深层的法治。实质法治与形式法治具有较为明显的区别，主张法律不仅要符合基本的形式要件，还应追求正义、平等、人权等实质价值，以实现法律内容的实质正当性，10(p12)强调法的统治，突出法的目的性价值；主张政府和民众都要守法；注重法本身的合法性问题；关注社会正义和对人权的尊重。5(p293)实质法治是法治的理想状态和终极追求，同样也应该是依法治校的内在价值追求和前进方向。法治副校长要充分发挥专业优势，协同推进依法治校的深化发展。（一）对管理者进行合理的权力规制，实现依法治校的目的性价值实质依法治校是以权利为本位的良法善治，其目的在于追求公平、正义以及保障师生的合法权益，要求对管理者的个人行政权力进行合理、适度的规制。实质法治强调良法基础上的善治，突出法的目的性价值，以实现公平正义、良法善治为最终目标。与形式法治将法律视为管理工具不同，实质法治奉行权利本位和良法善治，法律的内容和适用需以社会正义、尊重公民权利与自由为宗旨，主张无论是政府还是公民都要守法，最终达成良法基础上善治的目的。为达成实质依法治校权利本位、良法善治的目的，必须对管理者“权力本位”的个人行 166政权进行适度规制，让权力在治校之法下合理、合规运行。11(p141-147)为此，法治副校长需要帮助学校厘清内部治理结构，明确利益相关者的权力边界。其一，协同学校建构扁平化的内部治理结构，厘清管理者的权力边界。当前学校的内部治理结构以科层式为主。科层式的治理结构以由上而下的控制为手段，以高效率、合理化管理为目的。科层式内部治理结构下的权力分化同样具有层级性，管理者处于权力的顶端。科层式管理是传统人治思维下的产物，也是管理者权力恣意的根本原因，这种内部治理结构如不进行及时修正，管理者的权力就始终是模糊的、没有边界的。扁平化的内部治理结构以人为本，管理层次较少、权力相对分散化，能够厘清管理者的权力边界，并适度限制管理者个人的行政权力，与实质依法治校的追求更为匹配。其二，建构管理者权责监督机制，约束、规制管理者个人的行政权力。一方面，法治副校长要将管理者的权力纳入学校的法治轨道，为学校建立完善的管理者权责监督机制，让管理者的权力在法律的规范下、在师生的有效监督下合理运行，实现权力监督的制衡；另一方面，法治副校长也要参与对管理者工作的监督，重点关注管理者自由裁量权是否在合理空间之内，进而实现保障师生权益的目标。（二）深度参与治校章程的立、改、废，为学校提供良善之法实质法治主张法律不仅要符合基本的形式要件，还应追求公正、平等、人权等实质。实质法治论认为法律的效力来自内容的正义性，人们遵守法律乃是因为法律符合道德准则，符合人们的正义理想。12(p6-9)法律内容本身的良善性是形式法治与实质法治最根本的区别。实质法治在关注法律形式要件的基础上更注重法律内容的良善性，良善之法是人们遵守的内在条件。同理，实质依法治校不仅关注治校章程的形式要件，更关注治校章程内容本身的良善性，只有良善的治校章程才能被师生认同、遵守。为此，法治副校长要深度参与治校章程的立、改、废：其一，法治副校长应对治校章程进行常态化的审查。科学严谨的审核是提升治校章程质量的重要保证，学校要建立治校章程的审查机制、设立治校章程的审查环节。法治副校长应主动参与学校规章制度的审查，不仅要审查治校章程是否符合形式要件，还应审查其内容是否符合公平正义的原则、是否保障了师生的合法权利、是否反映了师生的合理诉求，同时要关注治校章程之间的关系，帮助学校建构横向完备、纵向贯通的规章制度体系。13(p142-147)其二，法治副校长要与学校共同建构情境化的治校章程。每所学校都有适宜本校、情境化的制度密码，建构情境化的治校章程能够有效提升依法治校的效能。法治副校长要深入了解学校规章制度的历史沿革、掌握学校的制度文化基因，依据办学目标、办学理念协助学校定制个性化、精细化、系统化的治校章程。其三，法治副校长要与学校协同更新治校章程。无论是学校的办学实践还是国家层面的上位法，它们始终处于动态变化的过程之中，为了使治校章程具备时效性，必须对规章制度内容进行定期更新。法治副校长要把握教育法律法规的变化，及时整合归纳教育相关法律条文，详细解析条文的重点和变化，并且与学校一起依照法律法规更新治校章程，使之与国家教育上位法保持较高的一致性。（三）制定差异化的法治教育和权利救济，保障师生的实体权利实质依法治校关注师生的实质平等、保障师生的实体权利，需要为师生提供差异化的法治教育和权利救济。实质法治强调的是实质平等，实质平等能够考虑到特定群体的差异，强调国家有义务对不同群体采取合理的区别对待，对弱势群体给予更多的生存照顾，从而克服事实上的不平等。14(p55-68)形式法治强调的形式平等主张同一问题同等对待，没有考虑到不同群体本身的差异性，容易导致事实结果上的不平等。实质法治主张同一问题不同对待，具有较强的针对性，关注不同群体的特性，认为给予不同群体差异化的关照才是实质平等。实质依法治校不能仅停留在为师生提供同质化、形式化的决策参与机制，程序平等并不代表实质上的平等。学校要进一步关注师生的实质平等和实体权利。在依法治校的过程中，应为不同群体提供差异化的法治教育和权利救济，培育利益相关主体的法治意识，让他们具备主动维护自己实体权利的内生性动力。与此同时，要保证师生在合法权利遭遇侵害时有畅通的维权渠道。其一，法治副校长要为不同的师生群体制定差异化的法治教育培育计划。对教 167师群体的法治教育要关注他们的职能差异：领导层的教师要引导他们熟悉国家教育法律法规、领悟上位的教育法治精神，重视依法治校思维的培育，提升他们运用法律解决问题的能力；面向教学为主的教师要保证其明确依法执教的相关权利与义务，提升他们对法治的认同感。针对学生群体则要关注学生的年龄和认知差异，为不同学年、不同认知水平的学生提供差异化的法治教育内容，运用不同的方式加强学生的法治教育。其二，法治副校长需为师生提供差异化的权利救济。有效的权利救济是保障师生合法权利的重要渠道，法治副校长要重视学校师生的权利救济。学生处于学校权力的底端，是学校中最弱势的群体。法治副校长要把学生的权利救济放在首位，并且能够定期主动地与学生沟通，以发现学生未能知觉的权利侵犯隐患。对待教师与学校职能部门间的纠纷和申诉要及时受理调解；当教师对学校管理、规章制度、规范文件提出合理的意见时，要密切关注并及时有效地进行相关的协调和完善。参考文献：1刘成杰，齐林泉.推进中小学依法治校的几点建议J.人民教育，2020，（6）.2中小学法治副校长聘任与管理办法EB/OL.http:/ Z.塔玛纳哈.论法治：历史、政治和理论M.李桂林，译.武汉：武汉大学出版社，2010.5程燎原.从法制到法治M.北京：法律出版社，1999.6冯雷.二元法治观的价值困境及方法论应对J.北方法学，2020，（5）.7美富勒.法律的道德性M.郑戈，译.北京：商务印书馆，2011.8英约瑟夫 拉兹.法律的权威：法律与道德论文集M.朱峰，译.北京：法律出版社，2005.9思想道德修养与法律基础编写组.思想道德修养与法律基础M.北京：高等教育出版社，2018.10李树忠.迈向“实质法治”历史进程中的十八届四中全会 决定 J.当代法学，2015，（1）.11骆聘三.走向善治的契机：大学内部治理中的协同机制建构J.湖北社会科学，2020，（3）.12张翔.形式法治与法教义学J.法学研究，2012，（6）.13张雷生.教育治理现代化视域下高校教师参与教育评价的研究J.湖北社会科学，2022，（5）.14刘凯.实质法治观视域下的法治政府绩效考核制度构建J.法学，2022，（5）.责任编辑王京 168