地方政府债务的公共财政化：制度框架与多元影响.pdf

甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论地方政府债务的公共财政化:制度框架与多元影响游宇（厦门大学 公共事务学院，厦门361005）【摘要】通过限额管理与分类管控等制度设计，中央政府在短期内便将地方政府性债务纳入该公共预算 管理体系中。本研究将这一系列制度与政策总结为地方政府债务的公共财政化。目前关于该重大制度 变化及其影响的经验研究相对缺乏。本研究基于官方文件、统计数据以及深入访谈等资料研究得出，在 中央统筹的省级管理框架下，该政策逐渐建构起集限额管理、分类管控、风险预警与问责机制为一体的预 算管理体系。政策的本质是将地方政府债务中地方政府（债务主体）与信贷机构（债权主体）的关系转换 为政府间财政关系，并依托项目制和省级统筹的限额分配，使得地方债务融资更接近于信贷形式的专项 转移支付。通过对四川省县级面板数据的分析，本研究发现上述政策主要产生了两方面的影响。一方 面，一般债务成本会通过挤压科教文卫支出、扩张政府运转成本以及拉升一般性转移支付收入而产生新 的预算软约束问题；另一方面，主要对专项债务成本起作用的财政重整政策则可以通过扩张重整地区基 金预算收支来降低其负债率。上述发现说明内嵌于公共预算管理体系的地方政府债务管控体系需要通 过进一步优化政府间财政关系而加以改善。【关键词】地方政府债务;制度化;政府间财政关系；财政规则；软预算约束【中图分类号F812【文献标识码】A【文章编号1009-4 997（2022）06-0052-15一、问题的提出自二十世纪八十年代初期中国开启财政分权 改革以来，地方政府广泛存在突破现有约束框架 以扩张可支配财力的冲动和激励，比如各种非税 收入与预算外收入叭以土地出让金为主体的各种 政府基金收入等現与之相对，中央政府则通过各 种针对性的政策法规与财政规则，因势利导，将这 些地方收入纳入透明的监督管控体系之中。整体观之,地方政府突破现行财政规则的“创 收饥渴症”与中央政府的管控制度之间的张力，始 终是贯穿于中国政府间财政关系的一大主线。二十一世纪初期以来,省以下地方政府债务监督缺 位引致的无序扩张与中央政府严格的债务管控政 策与财政规则，成为这一张力在当下的主要体现。中央政府从2010年前后开始强化对地方政府融资 平台的监管,并着手进行全国地方政府性债务审 计。如果将这些工作看作一系列管控制度建设 的开端，中央政府在数年内便将地方政府债务关 进了“制度的笼子”，将其纳入地方公共预算管理 体系之中进行限额管理与分类管控。本研究将 这一系列管控政策总结为地方政府债务的公共财 政化。收稿日期：2022-10-20作者简介:游宇，厦门大学公共事务学院副教授、硕士生导师，研究方向:公共财政与地方治理、公众政治态度与行为、比较政治学。基金项目：福建省社科研究基地国家治理能力建设研究中心重大项目“基层社会治理创新的路径研究”（FJ2021MJDZ002）。-52-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论上述制度化建构意义重大，但是关于这一制 度化政策过程与影响的经验研究仍相对缺乏。总 体来看,现有相关研究主要集中于地方政府债务 的三个方面:第一，对地方政府债务风险的测度与 治理內以及地方政府债务风险对中国可持续发展 的长远影响企第二,不同因素对地方政府债务扩 张的影响，比如领导干部晋升或地区竞争叭财政 压力冏、转移支付收入切、城镇化战略冏以及更为宏 观的投资导向型发展模式切等;第三，地方政府债 务对宏观经济运行与社会发展的影响，比如经济 增长的与收入再分配叩等。除此之外，从分析层次 上，现有相关研究主要集中于分析省际或城市之 间的差异，对重要的基层负债主体区县级政 府则少有研究；从分析对象来看，与经济增长更为 相关且数据获取更为便利的城投债往往成为研究 焦点。因此，对于如何解读地方政府债务管控的制 度化及其影响,现有研究至少在两个方面存在“断 层”。在宏观制度层面，与地方政府债务管控及其 影响密不可分的国家治理结构分析并没有得到足 够重视与充分探讨;在微观经验层面，中央设计的 债务管控政策对最基层的负债主体的影响也缺乏 严谨的实证研究。换言之，现有研究对于地方政 府债务管控政策所嵌入的宏观治理结构以及管控 政策对基层地方政府财政行为的影响均缺乏系统 性的理论提炼与实证检验。对此,本研究尝试循序渐进地探讨以下三个 问题:地方政府债务的管控政策是在何种治理框 架中设计并实施的？其本质特征是什么？这些政 策对基层地方政府的财政行为会产生什么影 响？对于第一个问题，本研究认为，地方政府债 务管控政策主要是在“中央统筹下的省级管理”治 理框架下设计并实施。在较大的省际差异与现有 政府间财政关系安排下，该制度框架可以赋予省 级政府一定的自由裁量权,在政策实施上因地制 宜地对省以下层面实施分类或分级管理,并在管 控地方债务方面理顺中央与地方、省本级与省以 下两大类财政关系，以规范省级层面的资金汲取、财税收支与公共品供给。对于第二个问题，本研 究认为现有管控政策的本质特征是将地方政府债 务纳入公共预算体系，一方面通过限额分配与分 类管控将地方政府债务纳入公共预算管理体系，另一方面通过总体问责与风险预警建立事后惩罚 机制。对于第三个问题，结合以上的理论与经验 分析，本研究利用四川省分县的全口径财政数据，分析上述管控政策对基层政府财政行为产生的具 体影响。为了支撑本研究的论证，笔者主要收集三类 经验数据。第一类是中央与地方各级政府发布的 有关地方政府债务管理政策文件。这是笔者解读 管控政策设计与实施的基础。第二类是各层级的 财政统计数据，除了自2015年以来全国（分地区）层面的地方政府债务与债券发行数据外，主要还 包括四川省2016-2019年省本级和各市州的地方 政府债务相关数据、四川省区县级层面的全口径 财政数据（地方_般公共预算与政府基金预算）以 及四川省个别区县相应年份的地方政府债券使用 情况和新增地方政府债券收支情况等。最后一类 是访谈数据。笔者于2019年上半年与四川省Y区 的财政和税务部门主要领导干部进行了座谈,并 在之后对个别领导干部进行多次访谈。该区债务 规模与负债成本均比较大,且由于债务付息比重 超标而被迫经历了财政重整，这为笔者提供了大 量有关管控政策如何影响基层政府财政行为的一 手信息。二、治理框架:中央统筹下的省级管理多层级与多区域的分权性治理体系是理解中 国增长与改革的重要制度基础四。针对地方政府 债务的管控政策也正是在该治理结构中设计并实 施。无论是何种治理结构和制度框架，中央政策 得以有效运行的重要基础是中央权威的成功运 用,从而将“字面上”的政策付诸实践。对此，中央政府可以运用丰富多样的“工具”来确保自身权威和管控地方卿。这些管控制度大 致包括四个方面：第一，预防机制（Preventive Mechanisms）,即防止任何离心化的地方主义倾 向，而集权的人事系统与高度稳定的省级治理体 系则是其中的关键；第二，收集信息的调查工具-53-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论（Investigative Instruments），包括复杂的正式文件 系统、领导干部的调查访问、派遣干部工作小组、召开专门会议以及进行特别审计等;第三,规则改 变ft（Rule-changing Power），实施分税制便是其 中最为关键的案例;第四，惩罚机制（Tools of Suppression）,即对违背中央大政方针与具体政策的 行为进行事后问责。这些制度工具在地方政府债 务管控政策中均得到了不同程度的体现（见表 Do正是依靠上述制度工具，中央政府得以在较 短时间内将地方政府债务纳入公共预算管理 体系。表1中央管控地方“工具箱”及其在地方债务管控政策中的应用管控工具如何运用于地方债务管控预防机制依靠省级政府对主要负债主体（省以下政 府）进行统筹管理调查工具通过特别审计对地方政府债务的规模进行 排查摸底规则改变权通过改变举债和债务管理模式以建立相对透明、易受监管的地方债务管理体系惩罚机制通过债务风险分级预警与事后问责等方式 保证管控政策顺利实施资料来源：作者整理。借助相关研究的理论模型,本研究归纳出地 方政府债务管控的治理框架，即中央统筹下的省 级管理体制（见图1）。就国内经济增长与社会发 展的支出事权而言，中国的政府体系大致可以分 为中央统筹型政府、省级管理型政府与省以下发 展型政府网。地方政府债务的“负债主体”是承担 经济发展、公共服务以及社会保障事权的省以下 政府。因此，在确立“央省”财政关系的分税制框 架下，间接“超脱”于地方债务之外的省级政府则 成为委托方（中央政府）理想的代理方。进一步来看,根据目标设定权、检查验收权和 激励分配权等不同控制权在不同层级政府间的分 配问,地方债务管控的制度框架大致形成了一种 高度关联的发包制：中央政府实际掌握三大控制 权，中间政府（省级政府）具有在省以下进行过程 监督与细化激励（比如新增债务限额的分配等）的图1地方政府债务管控的治理框架：政府层级与核心任务 资料来源：作者绘制。自由裁量权，而省以下政府在举债方式和规模、债 务管理等方面均需严格执行中央与省级政府的安 排与管理。上述制度框架也与管控政策的具体执行相契 合。一方面，中央对地方债务管控的目标相对确 定,其中一部分甚至细化到精确的指标（比如规定 债务付息占相应支出比重不能超过10%等）；但 另一方面，中央也赋予省级政府一定的自由裁量 权，比如根据各省对中央原则性指导文件在省以 下如何具体实施的解读以及对相关指标进行权重 的调整等（比如债务余额、限额在省以下如何分 配）。据此而言，地方政府债务的管控政策在很大 程度上是对确定性任务的模糊性治理，即在中央 目标设定下的省级统筹管理。同时，这一政策框 架同样将问责作为主要的监督和事后惩罚机制，并主要体现为与发包制相关的“嵌套问责”。例 如,地方政府性债务风险应急处置预案（国办函 201688号）规定，根据相关风险在全省范围大 小（比如违约情形是发生在单个市级政府辖区内 2个以上县级政府或全省县级政府总数的10%以 下、10%15%以及15%以上），由省级政府对省以 下地级市或县级政府问责,甚至由中央直接问责 省政府。总之,正是在中央统筹的省级管理模式下,地 方政府债务的举债限制、限额管理、分类管控以及 风险预警等管控机制得以逐渐建立，从而将地方 政府债务完全纳入地方公共预算管理体系之中。三、地方政府债务管控的制度化:特征与本质（一）地方政府债务管控的政策过程在2008年金融危机后,地方政府投融资平台-54-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论空前繁荣，省以下政府也将各种债务性收入作为“创收”的重点叫地方政府债务规模随之快速扩 张，并引发了学界对不同地方政府债务风险的讨 论。例如,地方政府债务的结构不平衡，即相对于 一般债务，以政府性基金收入作为担保的专项债 务增长更快；债务风险的空间不平衡,即某些地方 政府面临更大的债务风险丽。与此同时，为了遏 制地方政府举债不规范、债务风险不可控的情况,中央政府先后出台一系列政策并构建了上述制度 框架。从政策过程而言，管控政策大致包括三个 紧密相关的部分。首先，中央政府通过审计等方式摸底债务的 时空分布。比如，中央政府通过2011年和2013年 两次全国性地方债务审计,基本摸清了地方政府 性债务规模与结构。这两次全国性审计在很大程 度上揭示了地方政府债务制度不完善、债务资金 管理使用不规范等问题。其次，在中央统筹的省 级管理框架下，将地方政府债务纳入公共预算管 理体系。中央政府在2014年前后相继发布多份关 键文件，逐渐建立并完善了地方政府性债务管理 体系。其中最具指导性意义的是国务院的“43号”文件，即国务院关于加强地方政府性债务管理的 意见（国发201443号）。该文件确立了地方政 府性债务管控的一系列关键原则,包括将相关债 务纳入预算管理,实施债务规模限额与分类管理 以及新增债务“债券化”等。最后，在地方政府性 债务风险应急处置预案（国办函201688号）指 导下，中央建立了一整套风险预警与事后问责机 制,对违规、违法的政府或相应领导干部进行通报 或问责。在上述政策目标和激励原则中，最能体现省 级统筹管理的是省级政府在对省以下政府代发债 券的同时，通过按能与按需结合的原则对市县级 政府债务规模进行限额分配。而且，根据中央的 政策方针,各省分别出台了相应的管控方案。以 四川省为例,本研究展示了相应的文件及其原则 与目标（见表2）。同时，纳入预算管理是一项纷繁复杂的工程。表2地方政府债务管控的主要文件与对应目标中央文件四川省对应文件原则与目标国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（2014年）;中华人民共和国预算法）（2014年修正）四丿11省政府性债务管理办法）（2015年）省级统筹预算管理；限额管理、分类管控、风 险预警与问责机制地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（2014 年）四川省政府债务预算管理暂行办法（2016 年）预算管理财政部关于对地方政府债务实行限额管理的通 知X2015年）;新增地方政府债务限额分配管理暂 行办法X2017年）四川省新增政府债务限额分配管理暂行 办法X2017年）限额管理地方政府一般债务预算管理办法X2016年）;地方政府专项债务预算管理办法M2016年）四川省政府债务预算管理暂行办法（2016 年）分类管理地方政府一般债券发行管理暂行办法）（2015年）;地方政府专项债券发行管理暂行办法）（2015年）四川省政府债务预算管理暂行办法（2016年）；四川省政府债券公开招标发 行与兑付管理办法（2021年）债券发行管理地方政府性债务风险应急处置预案X2016年）四川省政府债务风险评估和预警暂行办 法）（2016年）;四川省政府债务风险应急 处置预案X2016年）；四川省政府债务风 险化解规划X2016年）风险预警与问责机制资料来源:作者自制。-55-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论在收集四川省县级财政决算报告过程中，本研究 对地方政府债务纳入预算管理的具体细则进行了 归纳。由表3可知,各级政府的负债成本（债务付 息与发行费用）、债务规模（本金偿还、新增债务与 债务限额）以及各类债券的发行与使用等均在预 算管理之内。（二）特征与本质自2015年以来，中央统筹下的省级管理体系 在地方债务管控中逐渐建立,使得地方政府债务 在具体管理上日益透明，受市场的约束增强，债券 发行和使用逐步规范化。据此，有研究认为地方 政府的债务风险在整体上处于可控范围呵。然 而,整体可控并不代表在具体时空范围不存在风 险。利用地方债务的公共预算管理细则与数据，笔者可以清晰地总结出地方政府债务在全国与省 以下的时空趋势，从而为理解地方政府债务公共 财政的本质特征提供依据。首先,专项债务余额与负债成本的增速远高 于一般债务。根据财政部的数据,相比于2015年,2020年的全国地方专项债务余额增长了 135%,而 一般债务余额大致增长了 74%。这与地方投资驱 动型的经济增长模式以及专项债的性质（与土地 财政以及基建项目紧密挂钩）高度相关阴。与此 同时，随着地方债务规模的高速扩张，负债成本也 在不断增加。就本研究关注的四川省而言，债务 余额（尤其是专项债务余额）与负债成本快速扩张 的趋势，与全国基本一致（见表4）。其次，诸多研究均关注到中国地方政府债务 的区域分布不均衡，而中西部地区债务负担更 大叫地方政府尤其是中西部地区的省以下政府表3地方政府债务纳入预算管理的具体细则各地区年度财政决算表（定期分类报告）一般债务专项债务类别内容科目类别内容科目一般公共 预算一般公共预算支出一般债务付息支出;一般 债务发行费用支出政府基金预算政府性基金预算 支出专项债务付息支出;专项债务发行 费用支出一般公共预算转移 性收支一般债务（转贷）收入;一般 债务还本支出政府性基金预算 转移性收支专项债务（转贷）收入;专项债务还 本支岀资产负债情况一般债务余额上年末一般债务余额;本年 一般债务举借额、偿还减少 额与余额资产负债情况专项债务余额上年末专项债务余额;本年专项债 务举借额、偿还减少额与余额一般债务限额当年一般债务余额上限专项债务限额当年专项债务余额上限各地区地方政府债券发行与使用情况（时间不定、详略各异）新增地方一般与专项政府 债券资金收支情况债券基本信息:债券名称、编码、类型、规模、利率、期限 债券项目总投资（债券资金安排规模）债券项目已实现投资地方政府一般与专项债券 使用情况对应的具体项目信息:项目名称、编号、领域、主管部门与实施单位等 对应的具体债券信息:债券性质、发行规模与时间等注：1.根据笔者的观察，四川省县级财政决算中的“一般债务竹息支出”均设置.专门科目进行汇报，而专项债务付息支 出”则可能出现在不同的预算内容或科目中比如可能出现在区县的本级政府基金预算相应科目或地区政府基金预算 中相应支出（如土地出让金支出对应的债务支出），还有可能由于汇报过于笼统而没有报告;2.地方政府债务余额报告的“举借额”和“偿还额”均包含置换债券;3.当年的一般和专项债务余额之和即为该地区地方政府债务数;4.地方政府债券 使用情况”和发行的新增地方政府一般债券情况”为不定期汇报，具体内容也视具体情况而定。资料来源:作者整理。-56-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论表4四川省以下地方政府债务规模与负债成本项目2015 年2016 年2017 年2018 年2019 年_般公共预算支出合计（亿元）6464.46859.17447.38273.18774.9其中:债务付息支出（亿元）17.159.093.1142.5173.2其中:债务发行费用支出（亿元）-一一0.91.3债务付息占一般公共预算比重0.27%0.86%1.25%1.72%1.97%地方政府债务余额（亿元）一一8048871110255债务增速（与前一年相比）-6.11%&58%11.09%6.07%省以下政府债务占全省比重-一94.72%93.68%96.96%其中:专项债务余额（亿元）29383166332438334689专项债务增速（与前一年相比）-7.76%4.99%15.31%22.33%专项债务占比-一41.30%44.00%45.72%注：1.“一”表示相关信息没有报告;2.四川省本级年末债务余额从2017年开始报告,2016年仅报告了年末债务限额;3.所有的专项政府债务均发生在省以下层面，即四川省本级没有负担专项债务，仅有一般债务;4.四川省本级地方债务大约 占全省债务的4%0资料来源：历年四川省统计年鉴与四川省财政决算表。仅依靠自身财力实现还本的可能性非常有限，部 分地区甚至在个别年份还面临巨大的专项债务 付息压力问。比如，以各项债务指标（债务余额、新增与再融资债券发行额、还本额与债务付息 等）在全国排名均靠前的四川省来看，在2019年，其大部分地级市的多项债务率指标都超过了 100%（见表5）。不仅如此,如果下沉到最为基础 的地方债务负债主体区县级政府，其负债率 的空间不均衡程度则更大。根据笔者的统计与 计算，四川省2019年县级政府负债率（指标2和 指标4）的空间变异性均较大，且多数地区超过 100%o最后，在偿还本金来源中,再融资债券成为地 方政府债务还本的主要来源，即通过借新还旧来 缓解还本付息压力（见表6）。在2014年修改后的 中华人民共和国预算法开始实施的前三年（2015-2017年），中央政府计划通过置换债券将 地方政府的存量（显性）债务大部分或全部转换为 周期更长、利率更低的债券,同时也发行新债券为 地方政府各类公共支出融资如。而在2017年之 后，随着部分期限（比如三年期）政府债券开始偿 还本金，用于偿还本金的再融资债券也随之开始 发行，以缓解政府偿债压力。从中央政府的政策目标与地方政府债务的基 本趋势，笔者可以归纳出有关我国地方政府债务管 控制度的三大本质特征:第一，随着地方政府债务 通过“债券化”与限额管控,地方政府债务的本质逐 渐从地方政府（债务主体）与信贷机构（债权主体）的关系，演变成政府间财政关系。第二，在分税制 后我国公共预算日渐“项目化诃的情况下,无论是 新增一般债券还是专项债券，其中绝大部分均与特 定项目挂钩。实际上，在发行新债券时，各级政府 与金融机构的相关发行文件都会注明该只债券的 用途以及关联的项目（详见表3）。因此，在省级统 筹的限额管理原则下，地方新增债务融资在很大程 度上类似以信贷形式进行的“专项转移支付”,即在 考量地区偿债能力基础上,省以下各级政府的新增 债务规模和上限往往与相应年度的具体项目紧密-57-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论表5 2019年四川省地级市地方债务率概况（）地区指标1指标2指标3指标4总债务占GDP比重总债务占自有财力比重专项债务占政府基金 收入比重一般债务占一般公共 预算比重成都市16.5993.14114.9170.40自贡市22.5487.23178.4855.24攀枝花市20.10191.28139.01227.11泸州市23.98135.15116.90159.11德阳市13.3613032172.1292.03绵阳市16.25125.9997.41177.66广元市33.55305.14177.94449.62遂宁市23.48176.93138.11238.19内江市27.91244.22109.83455.72乐山市19.1612&7495.28174.77南充市30.62173.24129.91274.14眉山市33.1197.1162.25210.35宜宾市11.8875.8146.10115.11广安市40.55291.53167.72419.04达州市16.07125.67108.21150.55雅安市55.96458.82452.98464.96巴中市61.91364.82155.58717.51资阳市17.49107.8783.57141.28阿坝州19.23236.47319.99219.67甘孜州23.17223.89180.83231.56凉山州20.58130.8751.80187.51合计22.69139.03113.97168.53注：1.总债务为一般与专项债务余额之和;2.自有财力为地方一般公共预算收入与政府基金预算收入之和。资料来源：历年四川省统计年鉴与四川省各市州历年财政决算表。-58-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论表6 2015-2019年全国地方政府债券发行概况（亿元）年份2015 年2016 年2017 年2018 年2019 年债务余额148224153164165100184678213119债券发行额3835260459435804165143505其中:新增债券发行额591211703158972170530538其中:再融资债券发行额000682011391债券还本额171424372416839013102债务付息480.81807.434235037.26486.5资料来源：中国地方政府债券信息公开平台网，详见www.cel ma.o o挂钩。第三，在建立风险预警与应急处置机制时,中央不得不充分考虑基层政府自身财力与其债务 规模的巨大差额，因而在规定较为严厉的事后惩罚 政策（财政重整）时，将债务付息占相应政府支出的 比重作为衡量指标回。综上，本研究认为:在地方债务纳入公共预算 体系之后，中央政府希望借此尽量减少负债成本 对地方基本公共服务支出的影响；同时，由于地方 政府债务分别嵌入稳定可期的一般公共预算和波 动难测的政府基金预算之中，因此风险管控政策 明显对地方专项债务的影响更大。四、基于四川省县级数据分析地方政府债务 管控政策的影响（一）管控政策对基层政府财政行为的潜在 影响整体来看，上述管控政策在很大程度上降低 了地方政府债券的违约风险，使得地方债务融资 的软预算问题得到缓解。然而，将地方政府债务 嵌入公共预算体系中却可能带来新的有关支出结 构与转移支付依赖的软预算约束问题。同时，作 为风险应急处置预案重要组成部分的财政重整政 策，也可能加剧重整地区的“土地依赖症”问题。由于分属不同的地方政府预算内容,一般债务与 专项债务因此需要分而论之（见表7）o对于一般债务而言,其负债成本可能对一般 公共预算支出产生两个方面的影响。一方面，弹 性极小的一般债务付息支出，很可能对某些支出 弹性大且扩张激励小的公共物品供给产生“挤出 效应”，比如科教文卫支出；而对于支出弹性小的 支出项目则很难产生显著影响，比如社会保障与表7地方政府债务管控政策的潜在影响支出结构收入结构财政重整影响地方政府一般债务支出弹性大且扩张激励小:挤出效应；支出弹性大且扩张激励大:扩张效应；支出弹性小:难以影响争取更多的一般公共预 算内的转移支付收入一般债务付息支出占比历年变 动小，且各地区规模较小:实际 无重整，暂时无影响地方政府专项债务政府基金预算收支:扩张效应争取更多的政府基金预 算内的上级补助收入专项债务付息支出占比历年变 动较大，且各地区差异较大:经 历重整会产生显著影响注:本研究将着重分析目前仅对专项债务起作用的财政重整所产生的影响。由于县级政府基金预算中地方政府专项 债务的收支决算平衡表”缺失严重，且其中汇报的上级补助收入在历年波动较大，故不在本研究的实证分析范围之内；同 时，土地出让金收入是基层政府基金预算的最主要收入来源，而在个别年份很可能因为没有土地出让而使得基金收入为 零。因此，本研究也不将专项债务付息作为影响分析的自变量。-59-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论就业以及保障住房支出等社保类支出。主要原因 是：现有研究表明，在为发展而竞争的制度设置 下,地方政府对于非经济性公共物品的供给远小 于可以直接带来增长效应的经济性公共物品因;同时，由于基层政府的“社会保障和就业支出”主 要涉及行政事业单位离退休人员的社保养老、城 乡低保、退役安置等刚性支出项目，而“住房保障 支出”主要涉及保障性安居工程（比如农村危房改 造）与住房改革（比如住房公积金）等刚性支出项 目，故而以这两类为主的社会保障类支出相对弹 性较小。另一方面，由于负债经营项目与债务管 理成本的增加（即支出弹性大），并与地方政府长 久以来存在的规模扩张冲动相叠加，从而很可能 增加地方政府的行政成本。进一步来看，以一般与专项转移支付为主体 的上级补助收入是县级政府一般公共预算收入的 重要来源。由于转移支付的支出收益通常由本地 区所享有,其成本却由上级政府或整个国家来承 担，因此各个地方政府在很大程度上均具有扩张 自身转移支付收入的激励。而且，现有研究也 发现地方转移支付与债务规模之间存在着相互“助推”的关系国。因此，借助日益上涨的负债成 本支出，基层政府很可能“顺水推舟”，争取更多的 转移支付收入。换言之，地方一般债务付息支出 规模与转移支付收入紧密相关。而专项债务影响政府基金预算的机制则相对 宜接。由于县级政府的政府基金预算收入主体是 土地出让金，因而专项债务的负债成本也不得不 依赖于地方土地财政。由于一般债务付息占一般 公共预算支出的比重往往在各地区的规模均较 小，因此，以付息占相应支出比重为“惩罚”指标 的财政重整政策，主要针对的是地方专项债务。根据笔者的计算，以四川省开始实施财政重整政 策的基期年（2017年）为例,从这一年四川省县级 一般债务支出占比的空间分布可以看出，绝大部 分区县均低于2%;该年各区县专项债务付息占比 却差异较大，有10个区县的专项债务付息支出指 标超过10%的上限,故而不得不进行财政重整o 实际上，在2018年和2019年分别有若干个区县因 为该指标“越线”而被迫纳入财政重整名单，而且 多数区县的专项债务付息成本均有不同程度上 升。针对四川省一个市辖区财政重整实践的案例 研究表明,地方政府为了在重整下一年“达标”（即 将付息占比下降到10%），不得不进一步获取更大 规模的土地出让金收入，以做大付息指标的“分 母”（即政府基金预算支出规模尸巴同时,除此之 外,本研究也认为,地方政府也可能通过偿还本金 从而降低负债率，来缓解专项付息的支出，即拉低“分子”。（二）实证分析与发现结合上述制度和理论分析，本研究以四川省 县级全口径财政数据来进行实证检验。在估计方 法上，本研究主要利用双向固定效应模型,具体设 置如下：Yq=a+BN+pjZjj+K；+Fj+e其中i表示县级区域,j表示年。a为截距项。丫扌为本研究的一系列被解释变量，包括:涉及地方 一般债务影响的科教文卫支出占比、社会保障类 支出占比、一般公共服务支出占比、两类人均转移 支付收入、人均一般公共预算收入以及一般债务 付息支出占比；而与地方专项债务影响紧密相关 的是政府基金预算收支总规模与人均规模、专项 债务负债率（年末专项债务余额除以GDP）与总的 债务负债率（年末总债务余额除以GDP）o Xy为若 干解释变量,包括与一般债务相关的债务付息占 比和人均债务付息规模以及笔者尝试分析的财政 重整政策。Zg表示一系列控制变量，包括人均 GDP、人均转移支付收入、人口密度、城镇化程度、产业结构以及每万人中小学生人数与每万人医疗 床位数。匕是不随年份变化的地区效应,片表示不 随省份变化的年份效应，&为残差。相关变量的操 作化与描述性统计见表8。本研究首先分析一般债务的负债成本对相关 财政收支行为的影响。表9的计量分析模型展示 了一般债务付息支出对基层三类公共类支出的影 响。正如上述分析所预期的，基层政府的一般债 务付息支出会对支出弹性较大的科教文卫支出和-60-甘肃行政学院学报2022年第6期 公共治理评论表8变量描述性统计变量均值标准差最小值最大值一般债务相关变量科教文卫支出占比（）29.025.9912.5246.18社会保障类支出占比（）17.821&445.87496.04一般公共服务支出占比（）10333.224.2726.15人均一般转移支付收入（元）4778.114922.77-134.1434364.83人均专项转移支付收入（元）2730.913248.28167.1228352.47人均一般公共预算收入（元）2182.921697.94254.2012729.93一般债务付息支出占比（）1.371.080.006.59人均一般债务付息支出（元）107.5086.570.221050.00专项债务相关变量人均政府基金预算收入（元）1636.352451.530.0123184.06人均政府基金预算支出（元）1870.852508.8036.8223302.61政府基金预算收入（In）9.652.750.0014.38政府基金预算支出（In）10.371.785.5014.38专项债务占比（）5.076.110.004&21总债务占比（）18.9013.840.0096.42财政重整0.030.1801控制变量人均GDP（元）42460.3625879.898338.00157617.00人均转移支付收入（元）7509.027580.84527.3846246.55人口密度（万人/平方公里）720.711957.884.0515778.69城镇人口比重（）45.5417.599.75100.00第二产业比重（）42.1214.904.3982.66第三产业比重（）40.4412.9315.0988.96每万人中小学生人数（人）1168.44373.87481.732608.48每万人医疗床位数（张）63.6533.333.94313.38注：1.地方生产总值与财政收支类变量均按照2017年CPI为基数进行调整;2.般人均转移支付收入为负数,表明当 年该地区该项收入为净上解;3.有的区县在个别数据上如果存在缺失，我们用该区县所在地级市相应数据减去市本级与其 他区县之和来计算;4.由于转移支付收入在一般债务影响分析中已经作为被解释变量，故“人均转移支付收入”仅在专项 债务影响分析中作为控制变量;5.样本量均为732。数据来源：各区县（含县级市）历年财政决算报表或财政决算报告（预算执行情况说明等）；历年四川省统计年鉴;历年 四川省各市州统计年鉴。-61-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论表9 一般债务付息成本对其他公共支出的影响模型模型1模型2模型3科教文卫支出比重社会保障类支出比重一般公共服务支出比重一般债务付息支出比重_1.299*(-4-78)-1.702(-1-20)0.256*(1.99)Co nst ant77.300*(5.72)-41.302(-0.58)16.304*(2.38)年份固定效应是是是地区固定效应是是是N732732732Wit h in R20.2680.1980.285注：1.*、*和*分别表示在1%、5%和10%水平上显著,括号内为t值;2.除表8的控制变量外，还控制了人均转移支付 收入（取对数）。一般公共服务（政府运作成本）支出分别产生显著 的“挤出效应”（模型1）和“扩张效应”（模型3）。这 也说明,在财政分权体制下,地方债务的公共财政 化在一定程度上加剧了地方政府长久以来“重基 建、轻公共服务”的支出结构和软预算约束问 题肉。而模型2的结果说明，一般债务成本的“挤 出效应”很难对支出弹性较小的公共支出 社 会保障类支出发挥作用。对相关收入的影响分析则说明，基层政府的 一般债务付息成本会与其转移支付收入而非一般公共预算收入“挂钩”（见表10的模型1和模型4）。其中，结合模型2和模型3,基层政府的一般债务 成本很可能会“转嫁”给一般性转移支付而非专项 转移支付收入。本研究认为，这与我国两类转移 支付的功能与相对规模紧密相关。从功能而言，一般性转移支付的主要功能在于平衡各地区间的 财力差异和促进基本公共服务均等化，而且，地方 政府在一般性转移支付用途和事权上也被赋予了 更高程度的自主权;专项转移支付则在用途和支 出方向上受到更多限制閃。从规模而言，自二十 表10 般债务付息成本对相关收入的影响分析模型模型1人均转移支付收入模型2人均一般转移支付收入模型3人均专项转移支付收入模型4人均一般公共预算收入人均一般债务付息2.696*4.009*-1.313-0.249支出(1.68)(3.53)(-1.14)(-0.77)Co nst ant1245.146*(3.34)-13429.78*(-5.15)14674.92*(5.55)3324.304*(4.45)控制变量是是是是年份固定效应是是是是地区固定效应是是是是N732732732732Wit h in R20.3170.6010.3590.356注:*、*和*分别表示在1%、5%和10%水平上显著，括号内为t值。-62-甘肃行政学院学报2022年第6期公共治理评论一世纪初以来，我国财政转移支付便从之前的以 税收返还和专项转移支付为主，演变为以一般性 转移支付为主旳。因此，这些因素使得一般债务 付息更容易引发一般性转移支付的软预算约束 问题。接下来是对管控（财政重整）政策对政府基金 预算收支以及债务率的影响分析。根据国务院办 公厅2016年出台的地方政府性债务风险应急处 置预案,如果县级政府一般债务付息支出占一般 公共预算支出或专项债务付息占基金预算支出比 重超出10%,则必须在次年进行财政重整。本研究认为,这一管控政策具有相对明确的 两个方面行为导向：一方面希望财政重整地区加 大政府基金收支以降低负债成本对其他支出项目 的影响（扩大“分母”）；另一方面则希望这些地区 通过降低负债率来压缩负债成本（缩小“分子”）。实证分析结果也印证了这一点:无论是对政府基 金预算的绝对规模还是相对人均收支，这些地区 的政府基金预算收支在重整之后均得到了更为显 著的提升（见表11）。与此同时，表12的结果显示了财政重整地区 压缩“分子”的努力。经历重整的地区在降低专项 负债率上表现更为突出，因而也带来了整体负债 率的降低。当然，这一方面可能是因为其在重整 后基金预算收支的提升，也可能是因为这些地区 花了更多精力去申请再融资债券,从而缓解了还 本和付息的短期压力。五、结论与讨论近十年以来，中国成功地将地方政府显性债 务纳入相应的公共预算体系和资产负债表