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察布查尔县实施退牧还草工程的经验体会与思考
田新春1，崔建国2，彭章建2，吴劲松2
（1.新疆自治区草原总站乌鲁木齐830049，
2.新疆察布查尔县畜牧局835300；）
摘要。通过对察布查尔县实施退牧还草工程经验的总结，提出了几点建议，旨在为今后实施草原建设项目和加强草原保护提供参考依据。
关键词：察布查尔县；退牧还草；体会；保护对策
XX县区是全国唯一的锡伯族自治县，位于伊犁河南岸，南倚乌孙山，西与哈萨克斯坦共和国接壤。该县大都处于河谷盆地，气候温和，土地肥沃，水量充足，素有“粮仓”之称。全县总面积4485km，其中可利用草场面积2.71×105hm2。县辖13个乡镇、22个国营农牧场和5个驻县单位。天然草地面积占全县土地面积的74.18%，天然草地生态系统是察布查尔县生态系统的重要构成部分。长期以来，由于人们没有充分认识到草地生态系统的重要性，在农牧业生产中，重利用、轻保护，草地超载放牧，滥垦乱挖，盲目开荒，同时受自然灾害影响，造成大面积天然草地出现不同程度的退化和沙化，草场覆盖率仅为20-35%，成为制约畜牧业发展的“瓶颈”。
为加强草原保护和建设，改善西部地区草原生态环境和草原畜牧业基本生产条件，维护草原生态平衡，提高草原生产力，实现草原畜牧业可持续发展，国家于2003年启动了以围栏封育、禁牧休牧、舍饲圈养和以草定畜为内容的退牧还草工程，察布查尔县被列入工程项目实施县。在项目实施中，始终坚持“以人为本，人与自然和谐发展”的生态理念，用科学的发展观指导工程建设，统筹牧业生产和生态建设和谐发展，保障了项目建设顺利实施，取得了显著成效。l工程简介及实施情况
从2003～2008年，察布查尔县先后实施了五期天然草原退牧还草项目。项目计划退牧18.8×104hm2万亩，其中禁牧3.61×104hm2，休牧14.13×104hm2，划区轮牧1.07×104hm2，草原补播2×104hm2，人工饲草料地295hm2。总投资达5631万元，其中中央预算内专项资金4036万元，地方配套1595万元。
截止目前，五期项目全部建成，并全部通过县级和自治区级检查验收，其中第
三、四期被自治区评为优良工程。第
一、二期已通过国家级抽查验收。项目累计完成退牧19.04×104hm2，完成计划的101.3%，其中休牧14.26×104hm2，禁牧3.69×104hm2，划区轮牧1.07×104hm2，补播改良2×104hm2，完成投资4033.73万元。各年度退牧还草任务具体完成情况如表1。项目建设共涉及10个乡镇和2个牧场的114个自然村，转移安置牧民574户，配套建设人工饲草料地0.3×104hm2，修建牲畜棚圈263座，采取集中办班、巡回授课的方式，累计培训农牧民69170人次，发放技术方面的宣传材料16380份，播放科技录像82场。
表1察布查尔县各年度退牧还草任务完成情况表
×104hm
2、%
禁牧休牧
划区轮牧完成
项目年度批复完成完成批复完成完成批复完成完成围栏
面积面积率面积面积率面积面积率总长度
一期（2003年）22.051032.132.211030.670.67100758400二期（2004年）0.270.2810522.01100.60.40.4100383200三期（2005年）0.670.681022.672.68100.5725100四期（2006年）0.670.68100.344.01100.4823500五期（2007年）3.333.34100.28334070
合计3.613.6914.1314.261.071.073024270
2工程建设中的主要措施和经验2.1主要措施
2.1.1组织领导及政策宣传为顺利推进退牧还草工程建设，根据工程建设要求，州、县分别成立了退牧还草领导小组，并设立具体的办事机构，乡级成立了工程建设指挥部。基本做到了任务明确、责任到人。组织有关人员先后进行了三次大规模的宣传调研，针对州内不同地域、不同草场，分乡、分类提出了不同的草地生态治理保护措施，并进村入户宣传退牧还草政策，将退牧还草政策编印成藏汉两种文字宣传册，发放到牧民群众手
中，主要宣传了“全省退牧还草工作会议”精神，项目采取的模式、工程要求、补助标准和原则等，通过宣传动员，得到了广大牧民群众对退牧还草工作的支持。
2.1.2科学制定方案在制定方案和作业设计时反复斟酌，慎之又慎，逐户确定模式，建立牧户档案卡片，在此基础上逐级向上汇总，投入了大量的人力、财力，完成了县级作业设计和州级实施方案，使其既符合政策要求，又具有较强的可操作性。
2.1.3强化工程管理为保证全州退牧还草工程的顺利推进，各项目县抽调精兵强将充实办事机构，在施工现场设立工程管理指挥部，由副县级干部坐阵，坚持二十四小时值班制度，全力协调工程建设各环节的问题，抓质量，促进度。各级党委、政府主要领导和分管领导多次亲临工地现场
办公，人大、政协组织代表、委员视察督导，从思想认识和工程质量以及管理方面，寻找差距和原因，在表扬借鉴先进地区做法的同时，积极帮助后进县分析工程进度慢的问题，推动其加快速度，使“工程管理办法”在工程建设得到了认真的贯彻落实。在退牧还草资金管理上，严格遵照“退牧还草资金管理办法”，单独设立账户，专人管理，单独核算，做到资金的封闭运行。
2.1.4谋划后续产业后续产业是搬迁牧民是否能安居乐业的重大问题，也是关系到退牧还草是否得到巩固的关键之一。为此，各级党委、政府在积极抓好围栏、减畜、搬迁、社区建设等主要工程内容的同时，及早着手搬迁牧民后续产业的发展问题，一方面是在以保护生态环境的前提下，适度发展中藏药材采挖业，积极培育以大黄为主的中藏药材种植，大力发展劳务经济，从劳务输出为主攻方向；另一方面，以鼓励牧民自主经营商铺，引导牧民从事牛羊贩运，组建牧民协会，发展舍饲畜牧业等，通过政府积极引导，逐步让牧民走出山沟，走出果洛，面向市场，充分考虑群众利益，积极寻求牧民增收渠道。在去年的虫草采挖季节，玛多、玛沁两县组织扎陵湖乡、昌麻河乡的牧民276人进行虫草采挖，劳均增收1100元；在安置区工地参加劳动的27人，出租房屋、经营小卖部、帮工帮牧和从事门卫等方面的5名，月均收入200—700元不等。
2.2经验与体会
2.2.1领导重视，思想认识统一，是退牧还草顺利实施的关键退牧还草工程与其它项目不同，它是牧区生产方式和牧民生活方式的一场重大变革，无现成的经验可循。为了取得认识上的一致和行动上的统一，各级党委、政府将此作为“一号工程”来对待，落实责任及措施。采取先在领导层认真学习、领会退牧还草工作方针政策的基础上，深入基层，深入牧户，多层次、全方位地进行宣传动员的办法。通过扎实有效的工作，收到了良好的效果，赢得了广大干部群众的支持和参与，从而保证了退牧还草工作的顺利开展。
2.2.2部署严密，工作方法得当，确保了建设质量和进度退牧还草工程是一项复杂的社会系统
工程，它涉及到许多方面的问题，关系到千家万户牧民群众的利益。因此，在工作中认识要到位，步骤要稳妥，方法要得当，工作要扎实，遵循“群众自愿”的原则，充分考虑群众的切身利益。对工程中遇到的困难和问题及时进行研究，并予妥善处理，才使得工程建设能够顺利推进。
2.2.3社会关注，部门协作，才能推动退牧还草的开展退牧还草的实施必须依靠全社会的共同
努力才能完成。因此，在实施过程中，相关单位要相互协作，紧密配合，努力为工程建设创造良好的施工环境。如XX县区，由主要领导亲自抓此项工作，有关部门围绕退牧还草开展工作，主动为工程建设提供服务，超前谋划，从材料供应到施工用水、供电等各环节逐一进行落实，收效显著。
2.2.4相关政策配套到位，才能最终赢得工程建设的成功目前我们根据“五到位”的原则，结合本地实际，实施不同模式的工程建设，既要完成草原禁牧任务目标，又要按科学发展观的要求实现生态、经济、社会的可持续发展，使搬迁牧户能够搬得出，稳得住，能致富，草原能够禁得了，就需要与相配套的政策保障。如社区建设的配套资金、牧民子女入学，牧民劳动技能培训，计划生育等措施落实到位，后续产业开发及实现产业置换的政策。尤其是在后续产业的培育上，既牵扯到今后牧民生产、生活的出路问题，也与当前和今后的社会稳定有相当大的关系，如果处理不当或政策措施不到位，会引发诸多的问题，可能导致工程建设的失败，而这些政策或资金的落实需要各有关部门去争取，去做大量的工作，工作量之大甚至超过了当前的工程建设。3存在问题
3.1建设规划问题
缺乏统一的、全局性的规划，建设准备工作量
大、繁杂，又缺少前期费用，在选点、规划上浪费了大量的时间。
3.2后续产业问题
由于本州经济发展严重滞后，就业渠道窄，加上牧民文化素质普遍较低，牧民就业困难较大。
3.3机构问题部分县退牧还草具体办事机构不稳定，正常办公经费和管理费用不足，对整个工作的正常开展影响较大。4思考与对策
4.1对果洛地区的生态环境要标本兼治，特别要加强青少年的教育工作
抓好牧民子女的基础教育工作，是彻底改变果洛地区经济发展滞后的根本措施，要创造良好的生活学习条件，使他们从小就溶入到现代化社会中接受新的生活方式和思想理念。通过部分牧民进城镇工程的实施，保证教育资金的投入。小学教育以就地为主，改善教学条件，集中当地的师资力量，重点做好小学教育工作。中学教育以外培为主，充分利用“三江源”中下游流域优越的办学条件和师资力量，建立上下游帮扶机制，使大部分学生能到下游地区接受良好的教育，为果洛地区及“三江源”美好的明天奠定基础。同时，加大牧民文化素质和劳动技能培训，帮助和引导牧民生产、生活方式的转变，加速替代产业的培育，以保证部分牧民进城镇、退牧还草工程的实施。
4.2贯彻计划生育国策，控制区域人口增长为了保持人与自然的和谐发展，建设牧区小康社会，退牧还草工程与部分牧民进城镇结合的同时，必须进一步加强落实计划生育工作，加大奖惩力度，控制人口的过快增长，有效降低人口密度。
4.3延长禁牧年限
由于果洛地区其特殊的地理位置和高寒、多
风、干旱的气候，使其生态环境十分脆弱，极易遭受破坏，破坏的草地植被恢复难度极大，恢复时间长，将草原禁牧年限由现在的5年延长至10年，相应把饲料补助延长至10年。对于部分搬入城镇的牧民，纳入城镇低保范围。4，4进一步落实和完善草场承包责任制
以户为单位，实行以草定畜，严格控制天然草
地载畜量，大力推广舍饲圈养；进一步落实和完善草原承包责任制，充分调动牧民群众建设草地、保护草地的积极性和主动性，优化畜草产业结构，恢复草地植被，实现畜牧业的可持续发展。4，5制定科学合理的退牧还草计划
退牧还草工程量大、繁杂，应制定地区及全省
退牧还草规划，分步实施，并与小城镇建设规划、“三江源”自然保护区建设规划等相互结合，充分发挥项目效益，避免走一步，看一步的做法。
4.6建立稳定的退牧还草机构
现退牧还草机构为临时机构，其人员从各相关部门抽调，由于缺乏正常的办公经费和固定的工作人员，对稳步推进退牧还草工程影响较大。因此，应建立相对稳定的退牧还草机构和队伍，将退牧还草办公经费纳入财政预算，以保证退牧还草工程的稳步实施。
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