政府介入绿色金融营商环境提...世行B-READY评价体系_郭宇航.pdf

Financial Regulation金融监管吉林金融研究2023 年 第 4 期47作者简介：郭宇航，男，硕士，华东政法大学经济法学院，助理研究员。基金项目：课题项目：上海市人大立法并行研究项目“浦东新区促进绿色金融发展立法研究”课题的阶段性成果。政府介入绿色金融营商环境提升的困境与路径基于世行B-RE A D Y 评价体系郭宇航（华东政法大学经济法学院，上海2 0 1 6 0 0）摘要：商业就绪（B u s i n e s s Re a d y,B-Re a d y）取代原来的营商环境（D o i n g B u s i n e s s，D B）报告，成为世界银行集团评估商业和投资环境的新方法，绿色金融的监管框架、公共服务和实际效率等二级指标是新增加的评价项目。监管框架要求政府对于绿色金融市场的监管必须是以系统性风险为导向，灵活适度的监管，但在实践当中，多元化监管体制容易造成监管套利和监管缺位，绿色金融信息披露制度存在缺陷，影响政府决策。政府应厘清各级监管部门的权限，探索“软法先行，硬法托底”的弹性监管方式，以防范和化解系统性风险为主线，加强信息披露制度为抓手来把握政府在绿色金融营商环境提升过程中的角色定位与实施路径。关键词：绿色金融；营商环境；B-Re a d y 评价体系；弹性监管；信息披露中图分类号：F 8 3 0 文献标识码：A 文章编号：10093109（2023）040047062 0 2 3 年3 月3 0 日，世界银行官网更新，正式确定用新项目商业就绪（B u s i n e s s R e a d y,B-R e a d y）取代原来的营商环境（D o i n g B u s i n e s s，D B）报告，成为世界银行集团评估商业和投资环境的新方法，此前，世界银行用于取代D B 的新项目名称一直未确定，营商环境（B u s i n e s s E n a b l i n g E n v i r o n m e n t，B E E）为临时项目名称。5 月1 日，世界银行正式发布商业就绪手册指南（Ma n u a l a n d G u i d e）及方法论手册（Me t h o d o l o g y H a n d b o o k）。最新发布的两份手册明确了很多商业就绪项目的细节和调查方法，为后续开展项目提供了完整的、透明的、有质量的理论和实践基础。D B 指标和B-R e a d y 指标的在具体设置上有较大区别，例如，D B 一级指标中的“获得信贷”指标变为了B-R e a d y 中的“金融服务”指标，在金融服务指标中新增了与绿色金融相关的二级指标，主要包括绿色金融的监管框架、信用基础设施和获取金融信息的便利性以及在实践中接受金融服务的效率，本文的主要内容是B-R e a d y 评价体系中绿色金融的监管框架，聚焦政府介入绿色金融营商环境提升的理论、困境与路径。一、政府介入绿色金融营商环境提升的研究综述和内在要求根据世界银行发布的方法论手册，绿色金融的监管框架主要涉及风险管理、信息披露与报告、绿色原则和绿色金融产品的可用性，有利的监管框架可以促进原则和标准的完善，有助于绿色金融市场的发展，并提升企业的环境保护意识。之前，关于绿色金融的有效监管已有国内外多位学者进行了深入研究，通过进一步分析能够得出政府介入是绿色金融营商环境提升的内在要求。（一）政府介入绿色金融营商环境提升的研究综述关于绿色金融的概念，国外这一领域的研究最早可以追溯到J o s e S a l a z a r（1 9 9 8），他最早提出了环境金融的概念，即环境金融为了满足环保产业融资而进行的金融创新。国内学者安伟（2 0 0 8）认为，绿色金融是金融业落实生态文明建设基本国策的市场手段，包括绿色信贷、绿色保险、绿色基金和碳金融等金融工具。世界银行Financial Regulation金融监管吉林金融研究2023 年 第 4 期48在营商环境评估的概念说明中采取的定义更加宏观，绿色金融是指为促进气候变化趋势减缓、环境复原力提升以及实现其他环境目标而进行融资活动。针对绿色金融市场发展模式的研究与政府介入的时机和程度有着密切关系。世行的概念说明中提到，关于未来绿色金融指标的测算，将采用包括世界银行集团、联合国环境规划署、国际资本市场协会等组织颁布的国际上通行的测算指标。有学者认为这些测算标准可能对我国的绿色金融评估不利，世界银行采用的测算标准适用于自下而上形成的国际绿色金融市场，而我国的绿色金融发展模式是自上而下的政府主导模式。而黄韬、乐清月（2 0 1 8）认为，自上而下的通过公共部门来建构的规则体系反映了政府的推动力量对于中国绿色金融市场形成和发展的积极意义。针对政府介入绿色金融营商环境提升的重点领域，国内外学者的研究聚焦于三个关键问题。其一，针对绿色金融的监管体制，有学者指出，绿色债券发行和交易活动中行使监管权力的部门众多，各自颁行了有关绿色债券市场建设的规则文件，绿色债券的发行和交易指南的繁多可能给被监管者提供“监管套利”的空间。其二，关于绿色金融的信息披露制度，冯果、吕佳欣（2 0 2 2）认为我国现行的绿色金融信息披露机制设计存在较大问题，实践中信息披露报告多流于形式，主张政府应以募集资金的使用为线索搭建制度框架，使强制性披露与自愿性披露相结合。其三，对于绿色金融的分类标准，洪艳蓉（2 0 2 2）认为，因为我国绿色金融监管体制相互独立，绿色项目分类及标准并没有遵循统一的逻辑，也没有具体的碳排放分类指标，政府亟须建立统一的绿色金融项目分类系统。（二）政府介入是绿色金融营商环境提升的内在要求绿色金融营商环境的提升需要建立有效、便利的绿色金融市场。市场本身在经济运行中存在着难以调和的缺陷，而绿色金融市场的失灵比一般的市场情况更加复杂，主要体现在外部性、公共物品、信息不对称、自我调节和矫正机制的失灵等方面。绿色金融由于包含了环境风险，会进一步扩大金融市场失灵的影响，且治理难度也显著增加，这就要求政府适当的介入来改善市场失灵。1.绿色金融市场的外部性与一般行业不同，绿色金融行业由于其特殊的脆弱性、准公共物品的性质等原因，具有很强的外部性，需要政府介入将其内部化。第一，绿色金融行业的脆弱性主要是因为金融业充当资金媒介的性质决定的，绿色金融行业的风险因素有很多，包括信用风险、财务风险、流动性风险、汇率风险、利率风险和环境风险等因素，且环境风险的计算和度量存在较大的不确定性，同时高杠杆的经营模式扩大了收益与风险，所以绿色金融行业具有脆弱性的特征；第二，绿色金融业的准公共物品性质是由其作为服务业和蕴含的环境因素所决定的。金融服务面向所有的消费者，很难因为一个人的消费而排除其他人的消费，金融业具有弱排他性，绿色金融不同于一般的金融领域，存在着很大的环境风险。例如，S c h o e n m a k e r等（2 0 1 6）指出，由于传统金融关注的重点是短期的经济和金融风险，而由环境生态驱动的金融风险通常在中长期内出现，金融机构往往会忽略这类风险，即使是考虑到了环境风险通常也是低估的。当整个市场都未将环境风险纳入风险定价时，即使个别金融机构有这方面的意识，也无法采取有效的行动，因为它在竞争中将面临“劣币驱逐良币”的巨大挑战。对于外部效应而言，政府介入可以使其更好地内部化，并进一步降低交易成本。政府可以出台统一的绿色金融产品的发行认证标准，一些企业可以通过绿色项目认证获取到原本排斥在市场交易外的环境收益，排污企业也会因金融机构的环境风险评估而增加融资成本，金融机构可以通过环境风险测算，真实评估客户的信用风险，获得更合理的资产负债比例。2.绿色金融市场的信息不对称和交易成本绿色金融领域存在着广泛的信息不对称现象，甚至存在“漂绿”“洗绿”等欺诈行为，这种情况大大提高了交易成本，需要政府介入规范市场秩序，营造公开、公平、公正的市场环境。信息不对称是交易成本产生的原因，而交易成本Financial Regulation金融监管吉林金融研究2023 年 第 4 期49的增加是阻碍绿色金融市场发展的鸿沟。例如，我国的绿色信贷市场由于信息披露机制的不完善，环境风险监测和评估机制的不健全，存在着买卖双方信息严重不匹配的情况，因为缺少绿色信贷项目在中后期的信息披露，商业银行无法对绿色项目的发展进程进行持续跟踪，评估并调整绿色项目的持续风险。这一方面提高了交易成本，使得绿色金融项目与其他项目相比失去了比较优势，在有限的社会资本竞争中，绿色项目很难吸引到更大规模和更高质量的资金，降低了资金的配置效率和绿色产业的整合效率；另一方面助长了我国绿色信贷领域“漂绿”“洗绿”的行为。“漂绿”行为会混淆市场信息，不仅欺骗了投资人，也不利于实现绿色项目设立的目的，甚至降低了公众对于绿色金融产品的信心。对于绿色金融领域存在的信息不对称现象，需要政府介入实施强制性的信息披露制度，降低交易成本。当政府加大监管力度后，商业银行对企业需要提供的额外信息和担保需求也会降低，使得企业的融资成本进一步降低，同时资金将流向真正可持续的绿色发展项目，这使得资源配置的质量和效率得到大幅提升。3.自我调节和矫正机制的失灵金融业本身缺乏完善的自我调节和矫正机制，需要政府介入干预，而绿色金融当中的环境风险可能会让金融风险进一步扩大。从经济实践的角度看，金融业历次爆发的经济危机说明了金融行业无法依靠市场本身的力量可持续得到发展，自由的金融市场在高杠杆的经营模式下会让风险不断扩大。从理论推演的角度，金融体系运行的复杂性和网络关联性使其内在的扭曲和泡沫比其他产品市场更为严重，且金融业作为货币中介，本身就具有溢出效应、传递效应，再加上绿色项目带来的环境风险的不确定性，将进一步放大这种扭曲和泡沫。在这种情况下，单靠金融市场的自我调节和矫正机制很难阻止。对于系统性的金融风险和危机事件，政府可以直接参与对绿色金融领域的拯救，或是刺激实体经济，避免危机持续扩大影响。二、政府介入绿色金融营商环境提升的现实困境绿色金融领域具有的外部性、信息不对称、难以自我调节和矫正的特性决定了绿色金融必然需要政府介入来弥补市场缺陷。但在实践当中，政府在绿色金融营商环境提升的过程中存在着一些问题。例如，监管体制方面，多元化监管体制容易造成监管套利和监管缺位；监管制度方面，绿色金融信息披露制度存在缺陷，容易造成信息匮乏，决策失灵。这就要求政府对于绿色金融市场的监管必须是以系统性风险为导向，灵活适度的监管。（一）多元化监管体制容易造成监管套利和监管缺位目前我国的绿色金融市场采取的是多元化参与的规制格局。以绿色信贷市场为例，既有国家发改委、中国人民银行、证监会等政府机构，又有银行间交易协会、证券交易所等自律组织，各监管部门颁布了各自的发行标准，彼此之间存在矛盾和重合，这种多头监管为“监管套利”提供了滋生的土壤，发行人会根据不同文件之间的漏洞，通过一系列交易安排寻找最宽松的监管要求发行绿色金融产品。我国绿色金融领域各监管部门相关规章、条例种类繁多，且缺少统一的上位法，这不利于监管部门确立统一的监管目标，及时介入绿色金融市场，容易造成监管缺位。有研究表明政府对于金融业的监管目标如果是以维系金融业的稳定为宗旨，那么就会在市场发展的早期介入，控制相关领域的风险。如果政府对于金融业的监管目标是促进金融创新和多样化的金融市场，那么政府就会倾向于市场发展的中后期介入，弥补市场不能自我调节的缺陷。如果政府的监管目标存在矛盾和冲突，如金融效率和金融稳健的价值位阶没有得到良好排序，就会影响政府介入时机的选择。我国的绿色金融市场由于相关规章和条例在监管目标上的不统一，使得在绿色金融的发展中产生了监管缺位的现象。（二）绿色金融制度供给存在缺陷由于我国绿色金融行业与国际市场相比起步较晚，相关市场规则尚处于空白阶段，比如我Financial Regulation金融监管吉林金融研究2023 年 第 4 期50国绿色金融项目的信息披露规则尚不完善，绿色金融产品分类标准尚未建立，绿色项目的第三方监督和评估制度还没有形成。制度缺失最突出的问题是我国缺少绿色项目存续期间信息披露的详细规则。目前我国绿色金融存续期间的信息披露规则只规定了定期披露，对于临时披露没有做强制性要求，这将导致我国绿色金融项目在存续期间缺少动力披露一些突发状况。同时，我国绿色金融市场存在看重发行披露，轻视存续披露的倾向，存续期信息披露长期缺位，未能和发行时的信息披露做好有效衔接，导致了我国绿色金融项目存在信息披露的真空。这就导致我国政府不能对绿色金融市场的发展状况有一个清晰的认识，及时地惩治“漂绿”“洗绿”等违法行为，也不利于政府及时介入绿色金融行业，化解系统性风险。同时，我国绿色金融行业存在着强制性信息披露浮于表面，自愿性信息披露长期匮乏的现象。很多发行人只披露强制性信息，追求监管的底线，没有动力做好自愿性信息披露，究其原因是强制性信息披露框架不清晰、内容指标设置不合理，同时缺少自愿性信息披露的具体指引和良性的市场反馈机制。由于信息披露制度的缺陷，政府无法掌握有效的市场信息，化解金融风险。绿色金融市场相对于传统的金融业，其治理难度更高，按照金融约束理论 8，政府限制绿色信贷的利率，绿色支持证券、绿色基金和绿色保险的费率都需要以量化的环境风险为基础，而国外在此方面已经有了良好的实践，赤道原则使融资项目中模糊的环境和社会标准得以明确和具体；T h o m a s 引入外部环境成本计算经济附加值，更精确地计算出投资组合的环境危害系数，为政府机关了解项目的环境风险和实施宏观调控提供了有效依据。因此，信息披露制度的缺陷还会影响量化环境风险和化解系统性风险，这关系到绿色金融领域有限政府的建立。三、政府介入绿色金融营商环境提升的路径选择绿色金融市场具有的外部性和公共性、信息不对称、自我调节和矫正机制失灵的特性，存在市场失灵问题；同时政府又因为本身监管体制和监管制度的问题容易产生政府失灵的弊端。由此，政府介入绿色金融市场既有其必要性，又有一定的现实困境，在绿色金融领域营商环境优化的过程中，建立政府与市场协同配置资源的混合机制是关键问题，应当从两个方面来完善政府介入绿色金融营商环境提升的路径。（一）政府介入绿色金融营商环境提升的主要策略厘清各级监管部门的权限，界定各自的监管职能是政府介入绿色金融市场的首要举措。诚然，多头监管也有积极的一面，多元化参与的规制机制不仅是探索“政府市场社会”超越二元论的新型监管方式，同时也符合金融约束理论的基本原理，有助于约束监管部门，弱化公权力对的自由市场的过度干预。因此问题的关键是在保持原有监管框架的基础上，进一步厘清各级监管部门的法定权限，然后梳理绿色金融领域现存的市场规则，在统一的监管原则指引下减少各监管要求之间的矛盾，将法律规范和行业自律相融合，使绿色金融市场的认证标准和监督制度更加体系化、系统化，进一步遏制“监管套利”的现象。按照“市场自律组织政府”为顺序的监管逻辑，探索“软法先行，硬法托底”的弹性监管方式。金融市场的特点就是瞬息万变，各类衍生品交易模式不断创新，由于法律本身具有滞后性，最好的监管模式就是用法律的形式规定绿色金融监管领域的基本原则，尤其要考虑绿色金融和传统金融领域不同的特性，制定一套符合我国国情的科学、统一的绿色金融监管标准，然后其他监管主体可以用“软法”的形式及时回应绿色金融市场运行中出现的各类问题。国际绿色金融市场上有着广泛影响的软法“赤道原则”就是很好的例子。我国银行业可以建立统一的环境压力测试体系，如中国工商银行在就将高污染企业的环境因素作为信用因素的考量因子，通过环境压力测试计算出企业的不良贷款率，从而减少对污染企业的自己投入，这种压力测试如果上升为一种行业自律将对绿色金融的长远发展产生积极影响。因此，政府介入绿色市场应该选择灵Financial Regulation金融监管吉林金融研究2023 年 第 4 期51活多变的监管模式，间接地介入绿色金融市场，更多地发挥市场的基础性作用和自律组织的专业性。（二）以防范和化解系统性风险为主线，加强信息披露制度为抓手以防范和化解系统性风险为主线，加强信息披露制度为抓手是政府介入绿色金融市场的重要内容。绿色金融产品在拥有可观收益的同时也存在着较大的金融风险，同时环境因素的隐蔽性也在短期内一定程度上扩大了金融的系统性风险，再加上我国绿色金融市场信息披露机制的不完善让普通消费者对绿色金融风险的感知更加不敏感。对于政府而言，可以从三个方面来解决此问题。第一，政府可以致力于绿色金融产品本身功能性改善。比如对于绿色债券，可以适当地给予发行人一定的自主性，灵活设计绿色债券的期限，因为企业的绿色项目往往期限较长，前期投入巨大，绿色贷款难以满足企业融资需求和长期还款的要求，故政府可以在适度的范围内让绿色债券更具灵活性，满足企业中长期的资金需求。同时，对于绿色项目而言，政府也要鼓励社会保障基金、社会公益基金和企业年金主动投资绿色金融产业，促进绿色企业的发展，避免系统性风险发生。第二，对于绿色金融领域，政府应助力简明公开市场的建立。如政府可以为绿色债券设立评级制度，引入第三方机构对绿色债券的回报率、生态效益和可能风险进行评估，这不仅可以打破普通投资者和绿色金融之间的专业壁垒，加强市场对绿色金融产品的认识，提振市场信心，还可以培养我国投资者“负责任投资”的意识，推动绿色金融领域的长远发展。第三，政府应该完善绿色金融领域的信息披露标准，建立强制性的信息披露制度。从金融监管的角度，解决金融市场信息不对称的法律手段有三种：认证、保证和信息披露，信息披露是前两个手段的基础。我国监管组织对于信息披露制度大多未制定单独的法律文件，而仅仅用了几个特殊的条款加以说明，这也导致了在我国的绿色金融领域，强制信息披露往往流于形式，自愿信息披露的内容匮乏。因此，政府应该通过法律的形式以募集资金为主线，对绿色金融产品发行、后续运行等环节的信息披露标准做出详细规定，使强制性信息披露更多地以社会监督为导向，并明确“漂绿”“洗绿”等欺诈行为的法律责任，使绿色金融的信息披露真正成为防范和化解市场系统性风险的“风向标”。四、结语由于绿色金融的外部性和公共性、信息不对称、自我调节和矫正机制的不完善，绿色金融相比于其他领域，更需要政府介入来解决市场本身的问题。但是政府介入也存在多元化监管体制容易造成监管套利和监管缺位，绿色金融信息披露制度存在缺陷等现实困境。因此，对于政府介入绿色金融营商环境提升的路径选择，宏观上政府介入绿色金融领域的首要举措是厘清各级监管部门的权限，界定各自的监管职能；政府介入绿色金融市场应按照“市场自律组织政府”为顺序的监管逻辑，探索“软法先行，硬法托底”的弹性监管方式，既需要考虑市场失灵，又要注意政府失灵的客观存在。微观角度简政府介入绿色金融市场应以防范和化解系统性风险为主线，加强信息披露制度为抓手。目前，中国在绿色金融的市场规模已经处于全球引领者的角色，这与我们在市场发展初期的政策引导是分不开的。但是未来随着世界银行B-R e a d y 评价体系的发布和实施，绿色金融市场机制、产品种类和行业标准的逐步完善，政府介入绿色金融营商环境提升的实施路径是未来我国绿色金融发展的重大命题，笔者希望此文能够为相关决策提供一些参考。参考文献:1 世界银行网站.B u s i n e s s R e a d y (B-R E A D Y)E B/O L(2 0 2 3-0 3-3 0)2 0 2 3-0 5-1 8 h t t p s:/w w w.w o r l d b a n k.o r g/e n/b u s i n e s s r e a d y.2 世界银行网站.B-R E A D Y-Me t h o d o l o g y-H a n d b o o k E B/O L (2 0 2 3-0 5-0 1)2 0 2 3-0 5-1 8 h t t p s:/t h e d o c s.w o r l d b a n k.o r g/e n/d o c/3 5 7 a 6 1 1 e 3 4 0 6 2 8 8 5 2 8 c b 1 e 0 5 b 3 c 7 d f d a-0 5 4 0 0 1 2 0 2 3/o r i g i n a l/B-R E A D Y-M e t h o d o l o g y-H a n d b o o k.p d f.Financial Regulation金融监管吉林金融研究2023 年 第 4 期52 3 安伟.绿色金融的内涵、机理和实践初探 J .经济经纬,2 0 0 8,N o.1 2 6(0 5):1 5 6-1 5 8.4 黄韬,乐清月.中国绿色债券市场规则体系的生成特点及其问题 J .证券市场导报,2 0 1 8,N o.3 1 6(1 1):4 1-4 9+5 8.5 冯果,吕佳欣.绿色债券募集资金用途异化的法律防范以信息披露制度完善为中心 J .河北法学,2 0 2 2,4 0(1 1):7 2-8 8.6 洪艳蓉.论碳达峰碳中和背景下的绿色债券发展模式 J .法律科学(西北政法大学学报),2 0 2 2,4 0(0 2):1 2 3-1 3 7.7 S c h o e n m a k e r D,V a n T i l b u r g R.Wh a t r o l e f o r f i n a n c i a l s u p e r v i s o r s i n a d d r e s s i n g e n v i r o n m e n t a l r i s k s?J .C o m p a r a t i v e E c o n o m i c S t u d i e s,2 0 1 6,5 8:3 1 7-3 3 4.8 S t i g l i t z J E.T h e r o l e o f t h e s t a t e i n f i n a n c i a l m a r k e t s J .T h e w o r l d b a n k e c o n o m i c r e v i e w,1 9 9 3,7(s u p p l _ 1):1 9-5 2.9 T h o m a s S,R e p e t t o R,D i a s D.I n t e g r a t e d e n v i r o n m e n t a l a n d f i n a n c i a l p e r f o r m a n c e m e t r i c s f o r i n v e s t m e n t a n a l y s i s a n d p o r t f o l i o m a n a g e m e n t J .C o r p o r a t e G o v e r n a n c e:A n I n t e r n a t i o n a l R e v i e w,2 0 0 7,1 5(3):4 2 1-4 2 6.1 0 张溢轩,徐以祥.绿色债券的规范反思与制度完善 J .西南金融,2 0 2 1.1 1 沃尔夫C,陆俊,谢旭.市场,还是政府:市场、政府失灵真相 M .重庆出版社,2 0 0 7.1 2 霍尔库姆,郑建光.公共经济学:政府在国家经济中的作用 M .中国人民大学出版社,2 0 1 2.1 3 西蒙斯,张媛.政府为什么会失败 M.新华出版社,2 0 1 6.?书馆,2 0 1 5.The Dilemma and the Path of Government Intervention in Improving the Business Enablingenvironment of Green Finance Based on WB B-READY EvaluationGuo YuhangAbstract:Business Ready(B-Ready)replaces the original Doing Business(DB)report as a new method for the World Bank Group to assess the business and investment environment,and the secondary indicators of regulatory framework,public services and practical effi ciency of green fi nance are newly added evaluation items.The regulatory framework requires that government regulation of the green finance market must be systemic risk-oriented and fi exible and moderate,but in practice,the diversifi ed regulatory system is prone to regulatory arbitrage and regulatory defi ciencies,and the green fi nance information disclosure system is defi cient and aff ects government decision-making.The government should clarify the authority of regulatory departments at all levels,explore the fi exible regulation of soft law fi rst and hard law backing,and grasp the role and implementation path of the government in the process of improving the business environment of green fi nance by taking the prevention and resolution of systemic risks as the main line and strengthening the information disclosure system as the grasp.Key Words:green fi nance;business environment;B-Ready evaluation system;fi exible regulation;information disclosure（责任编辑：陈岩校对：孙喆）