嘉道年间的京城保甲制度与社会治安.pdf

嘉道年间的京城保甲制度与社会治安王 开 玺嘉庆十八年(1813年),林清等领导的天理教起义军突入紫禁城,清王朝受到极大的震动。嘉庆帝谕令各省督抚整顿各地保甲制度,同时命京师内外亦即行编查保甲。史学界对清代前期实行于全国各地的保甲制度虽已有论列研究,但对京城编查保甲一事则鲜有涉及。笔者拟就嘉道年间的京城保甲制度及社会治安问题略作论陈。一天理教起义与京城编查保甲保甲之制,可追溯至秦朝时的甲伍连坐之法。其后,经历朝历代的因革损易,至宋、明两代始有明确的保甲之名。清统治者入主中原后,摄政王多尔衮令行“总甲法”,规定凡有“盗贼、逃人、奸宄窃发事故”,邻右需报知甲长,甲长报知总甲,总甲报知府州县卫。“一家隐匿,其邻佑九家、甲长、总甲不行首告,俱治以重罪不贷”。其根本目的在于利用保甲之法加强对人民的控制。顺治六年(1649年),清廷鉴于“自兵兴以来,地多荒芜,民多逃亡”,大量流民造成的严重社会问题,再次谕令各地抚按转行道府州县,将“各处逃亡民人,不论原籍、别籍,必广加招徕,编查保甲”。其主要目的在于招抚流民,无使其流离社会,酿成动乱。康熙四十七年(1708年),清廷诏令全国推行保甲之制。其方法是,“一州一县城关若干户,四乡村落若干户,户给印信纸牌一张,书写姓名、丁男口数于上。出则注其所往,入则稽其所来。面生可疑之人,非盘诘的确,不许容留。十户立一牌头,十牌立一甲头,十甲立一保长。若村庄人少不及数,即就其少数编之。无事递相稽查,有事互相救应。保长、牌头不得藉端鱼肉众户。客店立簿稽查,寺庙亦给纸牌,月底令保长出具无事甘结,报官备查,违者罪之”。至乾隆初年,无论定居的土著汉民、旗人,抑或居止无定的流民,甚至游民乞丐,皆已编入保甲。“自绅衿士庶、军籍兵丁、僧尼道士、铺户行房、佣工流寓,下至本地窃犯,苟系来历明白,无不分别编入”。但京城却未进行保甲的编查,社会治安较为混乱。嘉庆年间,竟出现了“京城内外,窃案繁多,甚至皇城内有贼犯拒捕伤人之事”。缉获之犯供称:“外省居民散处编设保甲,稽查较严,不似城内人居稠密,易于藏匿。”嘉庆十八年九月十五日,天理教起义军200余人,在清宫太监的接应下,分别攻入东华门和西华门,与清军展开激战。起义军虽被镇压下去,但这次事件却极大地震动了清统治者。正在热河的嘉庆帝得报后,惊惧万分,连忙颁布“罪己诏”,承认此次“变生肘腋,祸起萧墙”的“禁门之变”,“变起一时,祸积有日”,实乃“汉唐宋明未有之事”,表示将“返躬修省,改过正心,上答天慈,下释民怨”。事后,嘉庆帝曾赋诗云:“从来未有事,竟出大清朝。”79“禁门之变”后,嘉庆帝下令蠲缓地方钱粮,以收抚人心,缓和阶级矛盾。同时又采取了诸如整饬吏治、加强京畿巡防、收缴民间武器、夜晚关锁各胡同栅栏门等防范措施。其中最重要的是谕令各省督抚整顿各地保甲制度,并命京师即行编查保甲,以为亡羊补牢之举。九月二十二日,御史程赞宁奏陈稽察京城内外章程,奏请于京城内外,“酌派官员,实力编查保甲。凡官民住宅、大小铺户、庙宇园馆,各具花名册结存查”。即使偏僻空旷之所,亦“必须严饬官弁实力搜查,不使匪徒藏匿”。军机大臣议复称:“各省编查保甲,著为定例,诚能实力奉行,奸宄踪迹自无从藏匿。京城内外,人户稠密,旗、民相间,向未编查。现在安良除莠,亟须整饬。应请交顺天府、五城,分别旗、民,各按保甲法造册编排。”十月二十日,嘉庆帝谕命顺天府、五城“分别旗、民,编查保甲,即刻奉行”。此次编查保甲的重点,是城内众多的民宅店铺。前此,保甲制度“向例只行于村庄,而京城以内,则系责成房主邻佑”。由于城内“万方辐辏,商民杂处,往往僦屋而居,迁移无定,非同各乡村世守其业,出入与偕者可比”,故巡视五城御史嵩安于十月二十六日奏请,于城内各民户民宅,均发给门牌,设立牌长、甲长、保长,以便稽查。同日,嘉庆帝谕令,京城内除王公及大小文武官员第宅责令该本家自行严查外,其余“军民商贾吏役人等,以及庵观寺院,均令一体编次,添设门牌,注明人口数目,责令互相稽察”。凡客民投住铺店寺庙,皆责令该店主、主持询明来历、伙伴数目及去来日期,填注循环号簿,送官查验。稍后,嘉庆帝又从巡视五城御史嵩安之请,以京师居人稠杂,流品不齐,其土著及浮寓微员,原与现任职官有别为由,命“将士著浮寓之文职佐贰杂职、武职五六品以下等官,并虚衔人员,均一体编列稽查”。其后,清廷又命将散处畿辅各州县的各旗王公及宗室丁壮,八旗满洲、蒙古、汉军闲散人等,一体编入保甲,交该地方官稽查。十二月底,清廷又谕巡城御史对圆明园附近的南海淀、陈府、水磨、萧家河、树村、清河一带逐户挨查,详审编查,散给门牌,登记册档。就连路旁的茶棚孤庙、零星民居,亦俱归附近村庄保甲管理,具结存案。至此,京城编查保甲一事已基本完成。二编查保甲后的京城治安清廷在京城编查保甲之初,希望通过保甲之制,勿扰勿漏,俾使耳目常周,辇毂之下,京师重地,弊绝风清,“奸宄无所容身,以副除莠安良之治”。编查保甲,是一项极其复杂而又繁琐的社会工程,实施的难度颇大。首先,举凡民居住宅、铺户寺庙、茶肆园馆,无论常驻、流动人口,皆须编查,其涉及面宽,工作量大。其次,较为荒僻地区的畸零散户,难以遍历悉编,更难实力稽查。再次,百姓迁移无常,人口增减无定,情事亦日异有变,所造循环档册虽时有更易改写,仍是先后参差,名实难副。在封建的人治社会中,各级官员勤惰廉贪如何,显得尤其重要。清廷官吏于保甲编查过程中,或因循疲玩、漫不经心、阳奉阴违,视编查为具文;或始勤终怠、敷衍塞责、虚应故事,致稽查流于形式。嘉庆十八年十二月十九日,当时京城编查保甲尚未完竣,嘉庆帝即对清廷官员延宕玩误,于圆明园一带地方民户,“仅立门牌,至今并未清查编次”一事深表不满。申斥各官“家在都城,办公即以自卫,于稍远之处,即意存玩视”,严令巡城御史及五城,将圆明园及近京各村庄“一体上紧编查”。十二月二十六日,巡城御史德恒奏报:“圆明园一带保甲编竣,已派员常驻稽查。”然而未及一年,兵部左侍郎禧恩即上奏揭露:“圆明园一带保甲编查草率”,各户89档册与实际情形诸多歧异。“或只写某姓数口,并未一一注明;或房主业已出外,而单中仍有姓名者;或有姓名迥不相同者;或同院居住四五家,而单中只有二三家者;亦有亲丁数人,只写一人者。开写未能画一,办理似觉草率。”京城编查保甲后,城内的社会治安并未明显好转,赌案、命案、窃案、匪案层见叠出。在京城内犯案作奸者,多为地方无赖地痞、外地来京会众游民、徒流遇赦人犯,甚至在配徒流潜逃罪犯等。这些人在京城或贩卖人口;或屡屡盗窃,致清廷的首善之区,“报窃之案,几无虚日”。虽是“窃案累累”,但却“贼犯日久无获”;或“假冒宗室引诱怂恿,设局诈骗”。京师“正阳、宣武门外,竟有把棍会名目,十百为群”,扰害社会。道光七年(1827年)三月,京城东便门内甚至发生多人抢去清廷麦车七辆之事。道光帝以辇毂之下,竟有此等棍徒白昼抢劫官物,藐法已极,命步军统领衙门会同五城严拿惩办。面对京城混乱的治安,清廷采取了种种防范措施。首先,清廷于道光元年十月,二年六月,三年八月,九年二月、五月,十二年五月,十三年正月,十六年七月等,先后多次重申严行保甲制度。如道光九年二月,御史李逢辰奏陈五城保甲的种种弊端,请仍严申保甲之制。道光帝谕五城御史严饬司坊各官,将城内各街道门牌户册,分款认真稽核。无论军民人等,或自立门户,或数家共处一院,“务需随时按名点验,详悉注明”。其茶肆中有深夜聚赌喧呶,及容留来历不明之人住宿者,责令司坊营汛,各按地面时加巡察禁止。京城原有稽查十家户之法,系由步军统领衙门造具印册,分交各旗,令看街兵丁逐户查问姓氏登记在册。但分居于各胡同之兵民人家、庵观寺院及大小铺户,归并于一册登记,并不分晰造报,难以稽查所有兵民人家。五月十三日,耆英奏陈整顿十家户章程,道光帝允其所请。新定十家户章程规定:各散居兵民、庵观寺院及大小铺户,均专立一册,将旗民姓氏、籍贯等详载册内;如兵民有迁居者,责令该旗官将其原居何处,迁往何处登记在册,以便查其往来踪迹;各庵观寺院出租房屋者,必令该住持将租房人之姓氏、籍贯等登记在册,并令出具不敢容留匪人甘结,贴连登记册后;如潜住来历不明,及为匪不法者,即该住持实不知情,亦从严将其于本庙前枷号示众;步军统领衙门派委司员、笔帖式等,每月按册至各胡同抽查,以查验各旗协副尉及步军校等之勤惰,分别记功记过;看街兵丁等若借机勒索,即严行惩办;如一月之失察容留匪人,窝隐窃贼等在四案以上,必将主管校尉分别交部严加议处,将看街兵丁及本地面催领,于犯事地点枷责等。其次,清廷着力增设堆拨,强化缉捕力量。清政府在京城各街巷虽设堆拨,额设兵丁值守。但日久生玩,“街巷堆拨,仅存空屋”。经御史隆勋奏请,道光帝严令有关参将游击等,“督率各汛员弁,无分畛域,严密稽查,有犯必惩,缉拿务获。其各处堆拨,务须昼夜巡逻,无许旷班延误”。另据御史陶廷杰奏称:之所以近年京城窃案累累而破案甚少,主要是因为“每城捕役缺额几半,又以工食无多,遂至养贼养奸”。道光帝遂命步军统领衙门、顺天府、五城等,“拣补勤干捕役,务使足额,责其认真缉捕”为盗为匪者。再次,清廷大力整顿捕务,改订有关官员的惩处章程。道光七年三月初九日,道光帝从御史盛思本所请,以“京师为辇毂重地,近来窃案累累,贼犯日久无获,显有兵役包庇徇纵情弊,必应亟加整顿”,命刑部将各营兵丁,及各项在官人役窝贼分赃及包庇者,严定科条,妥议具奏。四月初二日,刑部复奏京城兵役窝贼及包庇科条:凡捕役兵丁地保等,自行犯窃,罪应军流徒杖,无论首从,各枷号两个月,兵丁仍插箭游营;勾通豢养窃贼及抢劫各匪,坐99地分赃,或受贿包庇窝家,俱发极边烟瘴充军;窝藏窃盗一二名者,杖一百、徒三年;窝藏窃盗三名以上及强盗一名者,俱发近边充军:窝藏窃盗五名及强盗二名以上者,发极边烟瘴充军;窝留积匪,无论有无造意,但经容留分赃代卖者,亦发极边烟瘴充军。其应拟死罪者,仍从其重者论。道光九年七月初五日,步军统领衙门奏称:京城八旗五营之翼尉副将等官,因并无有关缉获窃案惩处规定,故各官皆不能认真督捕,请议定章程,以示劝惩。八月初三日,兵部议定步军统领衙门八旗五营督缉章程:嗣后京城内外地面,除重大案件及缉捕废弛之员,由步军统领随时奏参外,其寻常报窃,承缉官例止罚俸。凡各翼各营于一个季度内窃案较多,而未获正贼十案以上者,其翼正、副尉、副将、参将、游击等官,罚俸六个月,以示惩戒。如一个季度内并无报窃之案,社会安堵者,则各给纪录一次,以示奖励。此外,清廷还力图通过加重处罚,儆惩犯罪。嘉庆二十五年五月,针对京师内、外城缉捕官弁兵役虽较外省为众,但“盗窃之案转多,且有在他处犯案潜来京师避匿者”等情况,嘉庆帝以“欲使奸宄敛戢,不能不量从重典”,特谕刑部对京城窃盗各案,除常犯仍照旧问拟外,“其有拒捕吓禁、图脱伤人及叠窃多次,情节较异者,著刑部俱加重问拟,用以诘奸禁暴,绥靖京畿”。清廷虽采取了以上种种措施,但京城的社会治安并无根本好转。道光十六年十二月,京城内“官民住宅,窃案叠出正阳门外及菜市口一带地方,多有沿街抢夺之事,即东城内之大市街隆福寺等处买卖商民亦多被掠”,然其“附近之堆拨弁兵并不过问”。面对京师治不胜治的“抢夺之案,层见叠出,为居民行旅之害”的情事,清廷终无切实办法,惟有一次次地重申其“直隶总督、顺天府府尹通饬所属各员,务当振刷精神,随地随时认真查察,总使奸徒无可容留,斯地方悉臻静谧,倘敢仍前怠玩,漫不经心,再有拦截车辆,肆意抢劫各案”,必当“从重惩处,毋稍宽纵”的命令而已。三余论保甲制度是国家政权从上层结构向基层乡村社会延伸的触角,是半官方的准政权机构,属于治安教化组织。保甲长则是国家最低级的半官职人员,称为“在官人役”,负有调处民事纠纷、宣扬封建礼教、值更巡夜、什伍连坐、缉捕奸盗、管理户籍、维护治安等多种职责。嘉道年间京城保甲制度推行的最直接动因,是天理教攻袭皇宫的“禁门之变”,因而其最突出的作用与目的,是缉匪弭盗,维护京师重地治安。其社会监控镇压职能远远强于社会管理职能,虽具有清查管理民人户口的功能,但并不是现今意义上户籍管理制度之嚆矢肇端。由于清廷各级官吏自身的因循顸和推行保甲制中的种种实际困难,京城保甲制度虽暂时延缓了清王朝的统治危机,但并不能从根本上解决统治者与被统治者之间的对立与矛盾,更不能挽救整个封建制度的覆灭。注:清实录(第三册),中华书局1985年版,第7677、348页。清朝文献通考卷二十二,职役(二)。同治朝续修东湖县志卷十四,保甲。仁宗睿皇帝圣训靖奸宄卷一百、卷一百零二。(下转第110页)001项赔款,关系紧要,应将江宁所收二十八年节省盈余款内先行提拨银六万两汇解江海关道收存汇付,作为解部款内划付之款,余俟二十八年前款续解,有银再行汇沪。现经备具文批,发交宝善源、豫昌厚、兆丰商号汇解,限于年内解到。”江海关于光绪二十八年岁末,收到江宁、苏州布政使解到库平银共计162,415.699两。赔款共33,411镑,合规平银312,922.54两;折库平银285,513.2664两。不足部分,由江海关垫付。光绪二十六年正月二十九日,江海关按户部所拟办法,购足33,411英镑,交汇丰银行转付英国政府,并致函英国驻上海总领事满思礼查收。江海关道为“高升”号船案共计筹垫库平银123,097.5674两。光绪二十九年四月十六日,英国署理驻华公使焘讷理致外务部的照会称:“高升轮船一案,本月初七日接奉本国外务部大臣来文。据该公司禀,已由汇丰银行交付英金三万三千四百一十一镑为赔补高升轮船沉失之款。等情。本政府闻此等久悬之案,一旦通融完结,深为惬意。等因。本署大臣奉此,合行备文照会,即希贵大臣查照销案可也。”至此,历时将近9年的“高升”号赔款案最终以中国再一次蒙受屈辱而告结束。一场清政府完全有理的官司,就这样稀里糊涂输掉了,公理何在?在长达9年的过程中,侵略者的凶残与贪婪和清政府的虚弱与腐朽暴露无遗。此案赔款30万两白银与辛丑条约所欠下的4.5亿两白银一样,使中国人民受到了极大的触动与刺激。“高升”号赔款案,造成了宁、苏两属不得不倾力搜刮民财,加重地方的税厘清赋,沉重的税赋负担,都毫无例外地加在老百姓的身上。地方社会经济愈加停滞落后,人民的生活状况愈加贫困不堪,财政制度愈加纷乱繁杂,造成国家财政运转呈恶性循环之态势。注:李文忠公全集电稿,第16卷,第32页;第16卷,第33页。光绪朝中日交涉史料,第十五卷,第34页。中日战争(丛刊续编九),第369页。中日战争和三国交涉(18941895),第47、5354、407页。中国第一历史档案馆藏外务部档案465卷。(作者屈春海中国第一历史档案馆副研究馆员邮编100031)(责任编辑吕小鲜)(上接第100页)清实录(第三十一册),中华书局1986年版,第722、776、776、783、836页。清仁宗御制诗三集卷十六,责己述怀。军机大臣等议复京城内外编查保甲等事奏稿,历史档案1990年第2期,第3536页。巡视五城御史嵩安等为遵旨编查保甲事奏折,历史档案1990年第2期,第40页。著巡城御史嵩安等将京师土著浮寓之文武微员等编入保甲上谕,历史档案1990年第2期,第41页。巡城御史德恒为圆明园一带保甲编竣已派员常驻稽查事奏折,历史档案1990年第3期,第42页。兵部左侍郎禧恩为圆明园一带保甲编查草率事奏折,历史档案1990年第3期,第4445页。清实录(第三十三册),中华书局1986年版,第395、393、338、996页。宣宗成皇帝圣训靖奸宄,卷八十一、卷八十五。(作者王开玺北京师范大学历史系教授邮编100875)(责任编辑谢小华)011