运用法治思维强化税务绩效管理的思考_何玉琢.pdf

经验交流symposium第 56 页2023/6 （下）总第413期运用法治思维强化税务绩效管理的思考文/国家税务总局延边州税务局何玉琢党的十八大报告提出“提高干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十九大报告进一步指明要“全面实施绩效管理，推进政府绩效评估与管理工作的制度化、法治化和科学化。”这些最新的理论成果和科学论断为我们提供了科学的理论指导和行动指南，需要我们在工作和实践中不断地学习领会和掌握运用。深入了解法治思维的内涵和要求，不断提升绩效管理的法治化水平，不论是理论尝试还是进行实践探索，都将是一件非常有意义的事情。一、法治思维的基本含义和显著特征对于法治思维的精准定义，目前在学术界还没有形成统一的共识。而对于其中一切确定性含义，比较容易让更多人接受。法治思维就是指人类符合法治的精神、原则、理念、逻辑和要求的思维习惯和程式，是对于法治比较理性的一个动态的认知过程。它是以“合法性”为主要特征而区别于其他思维方式的。人民依法享有广泛权利和自由，“法治是人权最有效的保障”。在价值取向上，法治思维活动也同样把尊重和保障人权作为其最终归属和落脚点。对于法治思维的结构性分析，我们知道法治思维是一种理性思维，包涵逻辑理性、实践理性、规则理性和自然理性。基于此，有学者认为，法治思维是按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，它是将法律规定、知识及法治理念付诸实施的认识过程，直接关系到依法行政、依法办事的效果。它是以合法性为起点，以追求公平正义为终极目标的一个逻辑推理过程。因此，不得违反自然法则、违背社会良知、损害公序良俗、侮辱人格尊严等必然成为其应有之义。二、税务绩效管理的发展历程和现实状况20世纪80年代以来，我国政府全面引进绩效管理方法。经过30多年的发展，政府绩效管理呈现出发展迅速、实践丰富、成效显著等特点。特别是近年来，政府机关单位依法行政、主动服务的意识有了明显提高，第三方参与评估机制引进之后，从绩效考评结果来看，人民群众对于政府绩效的满意度正在逐渐上升。税务系统从20世纪90年代初期以提高行政效率为主要目的，探索实行岗位责任制，到21世纪初期探索建立“改进目标责任制”“社会服务承诺制”“效能监察”“公民评议”四种绩效考核模式。自2013年起，国家税务总局全面推行绩效管理，从1.0版陆续升级到7.0版，构建起以“六大体系”为主要内容的税务绩效管理整体框架。经过持续深入地实践探索和不断创新，税务绩效管理运行越来越顺畅，作用发挥越来越明显，各方面认可度也越来越高。在推进税收治理现代化的进程中，税务绩效管理也适应新形势、满足新需求，走上一条以树立数字绩效理念、打造智慧型税务局为目标，全面实现绩效管理数字化、自动化、智能化的现代化发展道路。三、法治思维对税务绩效管理的借鉴意义党的十九大将绩效管理提升到全面实施的战略高度，包括绩效理念、绩效过程、绩效目标、绩效评价全覆盖，以及绩效执行动态监控等等。一方面，政府绩效管理制度的法治化程度直接制约着其科学性和规范性，因为运用法治手段推动制度的执行才是从深层次增强制度执行的动力。已经有学者建议，推动政府绩效管理和评估立法，使绩效管理从制度化逐渐走向法治化。另一方面，“十四五”时期我国经济社会发展主要目标之一就是国家治理效能要得到新提升。而提升国家治理效能的关键就是灵活运用治理工具、全面增强治理能力、科学实施绩效评价。政府绩效管理既是一种治理工具，也是一种评价方式，是增强治理能力的重要途径。法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。法治思维是实施法治方式的思想基础，而法治方式是以行为的方式表现法治思维的决策，两者在决策行为的意义上具有同一性。法治思维是一种规范性思维，带有强烈的规范性和程序性的特点。绩效管理作为行政管理的一种手段，同样强调规范性、程序性。因此，深入研究法治思维，掌握其认识规律，对于提升绩效管理效能有着十分重要的借鉴意义。（一）全面贯彻法治精神不能有失偏颇。1.主要矛【摘要】运用法治思维和法治方式推进国家治理体系和治理能力现代化，是新时代推进中国特色社会主义建设事业的重要内容。实施绩效管理，有助于提高政府管理工作的制度化、法治化和科学化水平。本文通过对法治思维的深刻阐释，为提升税务绩效管理效能并使之纳入法治化轨道运行提供重要借鉴。【关键词】法治思维；绩效管理；税务第 57 页2023/6 （下）总第413期盾从解决应然问题转向解决实然问题。对于法治发展战略来说，不仅包括科学立法、严格执法、公正司法、全民守法这些法治的基本要求，还包括如何实现这些基本要求的方法、措施以及法治意识形态的改造等等。经过40多年的改革开放，我国在立法成就方面取得了巨大的进步，初步形成了中国特色社会主义法律体系。其重要意义在于明确宣告，“有法必依、执法必严、违法必究”将成为今后我国法治建设的主要任务。这一转变有着相当普遍的指导意义，符合历史发展的客观规律。任何法律、制度体系都不可能是完美无缺的，必须在实际运用中不断地补充、调整、完善，如果我们不把主要精力放在具体落实上，实际上等于把法律、制度的规定架空了。前文已述，税务绩效管理经过多年的发展，已经构建起完整的制度框架和相对成熟的指标体系，现实存在的问题也多数集中在具体运行层面。例如，在指标的考核计分办法中，采取处罚、限制等消极性约束手段较多，而正向的肯定、激励方法明显不足，增加了被考核对象的反感或抵触情绪。特别是在个人绩效领域，受到人事管理制度的限制，以薪资作为物质激励，很少有操作空间，激励效果很不明显。另外，绩效沟通反馈存在缺失缺位，绩效分析改进较难达到预期。对此，国家税务总局坚持以技术提升、数据驱动为导向，不断推进绩效管理的改革创新，积极推动绩效管理渗入业务流程、融入岗责体系、嵌入信息系统，运用互联网、大数据、人工智能等技术自动采集分析绩效数据，进一步提高其客观性、实时性，增强透明度、可信度，节约行政资源，便于接受系统内外监督。2.全民守法首先要求管理者必须守法。依法治国的核心是依宪治国，依法治国的基础是依法行政。首先要求国家机关及其工作人员严格按照法定的规则行使权力，既不能缺位，也不能越位，不能在法律规则以外去寻求解决问题的方案。在法治思维中权利与权力之间存在着一种平衡制约关系：有权利就有与之对应的义务；有权力就要有与之对应的责任，权利和权力都必须接受法律的约束。权利和权力都有自我扩展的愿望与能力，相比较而言，权力由于能够调动更多的资源，在施行时占据主导地位，因此一旦滥用，将会产生更大的破坏作用。运用法律、规则和程序，对权力予以适当限制，防止其非理性地过度扩张，正是体现了法治思维和法治方式的意义所在。绩效管理作为机构行使管理职能的一种手段，总是自上而下进行的。受到传统管理思维模式的影响，绩效管理组织者习惯于把实现组织目标、管理便捷、情况掌控作为首选考虑，并有逐步扩大的倾向。个别管理者对以强化绩效管理作为“抓手”来控制干部很感兴趣，但却不想受其约束，不愿意将干部任用、职级晋升等结果运用予以制度化、法治化。这种倾向是必须加以避免的。按照法治思维的理解，绩效管理首要任务就是明确限定绩效评价主体的权力与责任边界，以详尽的程序性和实体性规定来规范绩效管理活动，确保实现其稳定性、一致性与强制性。被考核者在履行工作义务的同时，理应享有应有的权利，对于考核的结果而言，应当有反映其合理诉求的畅通渠道。而考核者在行使考核权力的过程中，也要履行相应的责任，“法无授权不可为”“法定职责必须为”。只有把绩效管理纳入法治轨道，才能保障其合法性与公正性。（二）必须坚持形式法治与实质法治的统一。1.不要陷于理想化的实质法治。对于法治思维，理论界事实上已经出现了两种思维走向：一种是形式法治论，另一种是实质法治论。前者更加注重法律规范和法律方法，强调自足性；后者着眼点在于政治、经济、文化、社会方面对法律的作用，强调开放性。理论上的分歧是客观存在的，这种争鸣也是有着积极意义的，有助于更加清楚地看清事物的本质。但是，在操作层面，还是要将其限制在适度的范围之内，折中论仍然是当前比较务实可行的做法。法治的目的和意义就在于追求公平正义和保护权利自由。但是，正义、公平等自身价值的多变性，使得在多数情况下不能用价值直接代替法律。因此，在现实条件下，我们还是要坚持以形式法治思维为主，辅之以实质法治思维作为矫正，才是上善之策。对于绩效管理而言，我们力求通过一系列明晰的指标体系、科学的评估方法，对于管理对象的工作和结果给出恰如其分的公正评价，并在此基础上得出绩效结论。在这个过程中，有多少变量因素需要纳入考量范围，同样是值得我们深思的问题。对于组织绩效管理而言，各地、各部门历史现实条件、人文环境、经济发展状况、自然资源禀赋、技术人才储备等等有时差异很大，用“一把尺子量到底”容易出现忽视客观条件差异的问题。反过来，如果要把这些差异通过一定的方式过滤掉或者找补齐，难度是可想而知的。即使是对于情况相近甚至相同的被管理对象，由于考核者主体的差异或者考核实施先后顺序的不同，都可能带来考核结果变化等新的问题。延伸到个人绩效管理，这种差异将会被放大。相比之于刑法而言，罪与非罪、此罪与彼罪、罪轻与罪重，尽管全世界有着千年以上的丰富的司法实践与浩如烟海的分析讨论，依然难以弥合观念的各种分歧。有鉴于此，对于绩效管理而言，不论其发展速度如何之快，距离成熟定型还要有相当大的差距，在这个阶段，我们认为还是可以借鉴法治思维，以追求规范性、确定性、整体性为宜，不要过分强调历史、环境等个体因素差异，避免陷溺其中，越是想追求完美就越是距离最初的目标越远。2.应当正确认识法治的政治功能。法治和政治是属于两个不同范畴的概念，但两者之间有着非常紧密的联系。一方面，讲求法治、追求正义本身就是一种政治。制定什么样的法律体系，确立什么样的法律原则，本身就是基于一定的政治立场，体现了法治所追求的价值。另一方面，法治和政治之间又有着一定的差别。法治方式是力求解决政治问题的一种手段，其方法从本质上讲归属于法治属性，而不应该归属于政治属性。（下转第84页）经验交流symposium第 84 页2023/6 （下）总第413期产单元根据绩效分数确定员工奖金的分配比例或分配系数，以充分体现当月或对应期间内每个岗位人员的工作业绩，实现薪酬能高能低；根据上述分配比例或分配系数，由综合管理部负责汇总测算具体实发金额。五、结语深化三项制度改革是提升劳动生产率、实现高质量发展的必然要求，也是国企改革三年行动的关键环节和标志性工程，某公司坚持人才中心地位，落实人才兴企战略举措，深入推进三项制度改革进程，切实改到位、改彻底，向改革要动力、要活力、要效益，对于增强公司竞争力、创新力、控制力、影响力、抗风险能力，具有重要意义，为公司高质量发展提供坚强的组织保障。【参考文献】1刘琳.深化国有企业三项制度改革的几点建议J.现代商业,2022(16):135-137.2李兴.三项制度改革下国有企业绩效考核管理建议J.人才资源开发,2022(08):90-92.3吴妙琴.国有企业三项制度改革实现路径研究J.企业改革与管理,2022(02):9-11.4张会香.深化三项制度改革建“三能”机制激发企业内生动力J.办公室业务,2021(24):60-61.5蒲文杰.三项制度改革背景下的国有企业人事制度改革J.人才资源开发,2021(18):85-86.6聂莉雅.关于深化国有企业三项制度改革的探索与思考J.中国产经,2021(13):122-123.7刘朝全,陈嘉茹.对深化国有企业三项制度改革的思考J.北京石油管理干部学院学报,2021,28(01):9-12.8冀辉涛.国企三项制度改革的历程、现状和关键点J.建筑,2020(23):26-29.9郑丹.三项制度改革下的人力资源管理实践J.中小企业管理与科技(上旬刊),2020(08):16-17.10赵小森,耿小凯,李啸,杜春.油气田企业深化三项制度改革的思路与策略J.天然气技术与经济,2020,14(03):79-83.（上接第57页）我们可以运用法治思维和法治方式实现公平和正义，发挥法治的政治功能，从而进一步实现政治主张和政治理想，但绝不能以道德说教或者政治言论替代法律实施。在法学方法论中，有一种去政治化的思想倾向，试图将法律与政治、社会、道德剥离开来，既没有意义，又没有可能，反而使法治陷入孤立和僵化。而片面强调法治的政治、社会功能，从绝对化的实质法治思维出发，以为只有完全依靠实质方法，才可以实现法治理念。当法律的规范功能基本丧失之后，法治的政治功能、社会功能等等根本就无从谈起了。还有一些管理者受到传统的政法思维的影响，明显不习惯于法治的束缚，喜欢搞变通，追求效率，不惜损害公平，从长远来说肯定是得不偿失的。对于绩效管理而言，也一定会面临公平与效率的选择问题。此两者不可偏废，片面地追求哪一个目标都是不明智的选择。对于税务绩效结果运用来说，其刚性要求越来越强，显著地提升了各方参与主体的重视程度。但从反面来说，又有可能因为提前预订结果而导致绩效考核失去客观真实性。除了极个别人为因素以外，由于现行的绩效考核结果与提拔晋升、职务晋级、评先评优、交流遴选、重点培养全面挂钩，特别是考核末位的惩处机制，使得考核者在绩效管理实施过程中畏首畏尾，甚至为了一定范围内的所谓“顾全大局”而人为干预考核过程和结果。无论是在绩效管理领域，还是在法治实践过程中，在当前维稳压力居高不下的情形下，有时难免会采取一些应急措施和变通手段，达成暂时的双方妥协与和解。然而，这种牺牲公平与法治的做法，即便是一时、一地、一人、一事往往也难以从根本上解决问题，不但对于利害关系人和所处的环境造成一定的伤害，不可避免地带来一些负面影响，而且对于当事人本身来讲，更加坚定了其对管理或者治理活动的不信任感，助长了其借机施压的想法和做法，甚至应急措施和变通手段本身又为其提供了新的谈判交易筹码。如果跳出这个小范围，从更大的讲政治的大局来看，始终维护管理或者治理活动的公信力，使越来越多的人崇法、遵法、守法、护法，才是真正提高治理能力的正道。【参考文献】1韩春晖.论法治思维J.行政法学研究,2013(3):9-14.2殷啸虎.法治思维内涵的四个维度J.毛泽东邓小平理论研究,2014(1):14-19.3张定安,何强.中国特色政府绩效管理的演进逻辑和发展方向J.中国行政管理,2022(3):146-151.4王军.绩效管理在推进税收治理现代化中的战略定位与实现路径J.中国行政管理,2020(6):6-12.5武国亮.新时代全面实施绩效管理的思维构建J.西部财会,2019(2):34-35.6龙凤钊.方法与制度:我国绩效管理改革的法治化路径J.中共福建省委党校学报,2016(4):50-60.7陈金钊.对“法治思维和法治方式”的诠释J.国家检察官学院学报,2013,21(2):77-96.8国家税务总局深圳市税务局课题组.税收治理现代化背景下税务绩效管理的优化与改进J.税务研究,2021(8):95-100.9张敏.法治框架下的绩效管理J.中国卫生人才,2017(2):27-30.