安徽宣城林权确权登记历史遗留问题的成因及对策探析.pdf

第 卷 第 期 西 南 林 业 大 学 学 报(社 会 科 学).年 月 ().安徽宣城林权确权登记历史遗留问题的成因及对策探析陆志鹏 董 斌 曹 勇 魏雪梅 王 侠 高 祥 卫泽柱 刘 筱(.安徽农业大学理学院 安徽 合肥 .安徽省不动产登记中心 安徽 合肥)摘要:随着林权确权登记全面纳入不动产统一登记一窗受理 如何以坚持不变不换、物权法定、问题导向、便民利民为原则 清理规范林权确权登记历史遗留问题 全面履行林权登记职责 成为当前林权制度改革的重要议题 通过对安徽省林权确权登记历史遗留问题现状进行梳理 采取多案例分析的研究方法 以宣城市不同地区清理规范历史遗留问题的创新做法为参考 以点带面捋清安徽省林权确权登记历史遗留问题的成因 并在此基础上提出了解决林权确权登记历史遗留问题的对策建议 从而推动林权登记法治化、规范化、标准化和信息化关键词:林权确权 不动产登记 案例分析 成因 对策中图分类号:文献标志码:文章编号:()(.):.:收稿日期:基金项目:国家自然科学基金面上项目()安徽省自然资源科技项目()安徽省高校自然科学研究项目()资助第 作者:陆志鹏()男 硕士研究生 主要从事林权确权登记及土地生态方面研究:.通信作者:董斌()男 教授 博士 博士生导师 主要从事林业信息技术及其应用研究:.随着林权政策的不断开放 林权的流转频率逐渐上升 林权的权属状态也在不断变动 林权人对林权的经济安全重视程度也越来越高 在以明晰产权、扩大权能为核心的林权制度改革深入的同时 林权市场流转日趋活跃 登记业务需求大幅增长 登记机构履职能力和服务水平受到考验近年来 媒体报道国务院大督查发现多起林权登记不规范、职责履行不到位的问题 在林权登记全面纳入不动产登记“一窗受理”之前 因历史、政策及技术等多方面原因 导致林权类不动产登记存在界址不清晰、权利人相对复杂、档案资料不全不准等实际问题 近年来 针对这些问题国内学者研究成果较多 如张启铭等主要分析了不同地区林权类不动产登记工作中存在的问题 进而针对性地提出了相关建议 郭文军则针对安阳县集体林权制度改革的工作进展情况与成效进行深入分析 并针对林权类不动产登记工作存在问题提出了相应的对策 刘波通过申请林权首次登记、个人之间的林权转移登记、个人林权抵押登记和林权补换证四个方面的案例分析 对林权类不动产登记工作进行研究 就外国文献来说 公有的林权制度作为中国特色林权制度 国外鲜有学者涉及此类研究 况且国内外林权制度所基于的所有权基础并不相通因此欧美国家林权登记制度的相关理论研究对我国林权登记制度发展的参考价值也十分有限 从现有研究来看 针对林权确权登记历史遗留问题成因进行系统梳理与研究的文献却屈指可数 林权登记制度作为林权的重要部分 也是集体林权改革中一项重要的制度 关系到广大林农的基本权利 对作为林权主要公示途径的林权登记制度进行完善 能够在实现保障林权人合法利益的基本目的的同时 帮助政府合理地调配林业资源的开发、利用与保护行为 激发林业资源的潜在价值和综合经济实力 促进我国生态环境的保护和市场经济的稳定为适应林业发展改革需要 构建林权类不动产登记流程化、规范化 全面履行不动产登记职责 做好林权登记与林业管理的有序衔接 故有必要对林权确权登记历史遗留问题成因及其解决策略进行深入探讨 本文在梳理安徽省林权确权登记历史遗留问题现状的基础上 采用多案例分析的研究方法 以宣城市典型案例的主要做法为借鉴 研究宣城市不同地区清理规范历史遗留问题的创新措施 进而分析安徽省林权确权登记历史遗留问题的成因 同时探析林权确权登记历史遗留问题的解决策略 为长三角地区乃至全国提供一套可操作、可复制、可推广的经验一、现状与问题(一)政策现状为适应林业发展改革需要 解决林权类不动产登记工作不规范、不到位等问题 年 月 日 不动产登记暂行条例 颁布实施 标志着林权登记正式纳入不动产登记 年 月 自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室在 关于进一步规范林权类不动产登记做好林权登记与林业管理衔接的通知 要求各地不动产登记机构要依法对国家所有的林地和林地上的森林、林木 集体所有或国家所有依法由农民集体使用的林地和林地上的林木进行登记 加强林权登记和林业管理工作衔接 积极探索林权类不动产登记规范化制度建设 努力构建便捷高效、便民利民的林权类不动产工作体系 年 自然资源部、国家林业和草原局办公室决定自 月起用一年的时间在河北省邢台市等十六个城市开展清理规范林权确权登记历史遗留问题试点方案工作 要求各区县以保护林权权利人合法权益为出发点 深入调查研究林权确权登记 对历史遗留问题进行清理规范 打通困扰林权登记正常办理的“痛点”“难点”全面履行好林权登记职责(二)问题梳理林权确权登记历史遗留问题规范清理工作重点围绕登记信息问题、权属重叠问题、地类冲突问题、确权程序问题、已登记未发证问题五个方面展开 通过内业分析、关联信息、调查核实等方式分类清理 各问题类型的内容及解决思路见表 针对因精度等原因造成地类界线交叉重叠的 以精度高的成果为准 精度低的界线在数据库中予以标注 对地类重叠、一证多地等情形则将问题在数据库相关登记信息中予以备注 待申请办理具体登记事项时逐宗处理完善 对有纸质宗地图无矢量图的 直接通过转绘的方式形成宗地图并完成落宗 对无纸质宗地图的则在高清影像图直接转绘或采取外业补充调查的方式进行完善 在梳理排查历史遗留问题的基础上 针对国有和集体林权登记不同种类 区分精度误差、登记错误、政策执行、程序瑕疵等不同问题类型边整合边规范 分类推进解决西 南 林 业 大 学 学 报 第 卷表 安徽省林权确权登记历史遗留问题梳理概况 问题类型内容解决思路登记信息原林权档案内容缺失、林权登记权利类型、四至范围不够清晰、准确 数据信息不对应等问题结合省厅下发的林权数据库 并根据档案材料补充相应信息 同时在备注栏备注原登记内容 后期在权利人申请办理不动产登记业务时予以更正登记 对暂时无法核实清楚的 根据权利人申请 由相关部门组织权籍调查对原登记信息进行核实权属重叠同一宗地范围内 向不同权利主体颁发了多个林权证或既颁发了林权证 又颁发了耕地的承包经营权证、草原证等“一地多证问题”针对档案清理和整合过程中发现的权属问题、林权权属纠纷等问题 在数据库中先行进行标注 待争议解决程序完结后 根据生效的法律文书或文件办理登记地类冲突分散登记时期 由于不同管理部门对地类认定不一致 林权证发证范围内存在耕地、草地等其他地类 与实际现状不符先行在数据中标注 经自然资源、林业部门核实 地类认定一致的 按认定的地类确定权利类型 地类认定不一致的 在数据库中对地类情况进行分层标注确权程序主要是没有按照林权登记的程序要求规范开展指界、公告等工作 登记程序存在瑕疵在林权存量数据库中备注字段注明问题原因 后期办理不动产登记业务时 按照部、省、市相关处理意见规范办理已登未发证原林业部门已经登簿 但因技术精度、工作进度等原因 尚未向权利人发放林权证 而权利人又向登记机构提出发证要求的在林权存量数据库中备注字段注明问题原因 后期办理不动产登记业务时 按照部、省、市相关处理意见规范办理(三)案例分析宣城市作为全国十六个清理规范林权确权登记历史遗留试点地区之一 也是安徽省唯一的试点城市 各县市区高度重视林权确权试点工作均按照印发的 清理规范林权确权登记历史遗留问题试点方案 以数据整合为主线和抓手 积极展开了清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作 具体工作措施及成果总结见表 其中 宣州区以开展林权试点工作为契机 开展国有林场宛陵林场林权登记权籍调查及登记数据整合工作由乡镇政府组织国有林场和相邻村组代表现场指界 通过创新地籍调查方法 及时化解矛盾纠纷全面推进国有林权地籍调查工作 为规范开展林权类不动产登记奠定坚实的基础 广德市组织原林权登记、档案管理和不动产登记工作人员对林权确权试点成果进行全面自查 对广德市各镇的电子档案和登记数据库进行随机抽查 确保试点工作成果质量 旌德县在原有林权登记资料薄弱的情况下 充分发挥乡镇、村组的作用 将原林权登记落宗的任务落实到各乡镇 同时借助老村长、老支书、老林改人员的力量 还原历史 理清林权权属关系 助力林权登记历史遗留问题的解决 乡镇林业站工作人员在 数字线画图上勾绘宗地草图 技术服务单位结合遥感影像图内业判读 减轻外业工作量 进一步规范和完善林权登记档案资料 提高林权宗地落宗的准确性 绩溪县创新采用激光雷达()数据生成三维虚拟森林模型用于林权补充勘界 有效降低调查成本 提高了工作效率 并在林权存量数据的基础之上 依托和拓展自然资源调查监测体系探索开展碳汇计量表 案例地区试点工作措施及成果总结 地区地方试点工作成果宣州区开展国有林场林权登记权籍调查及登记数据整合工作彻底解决国有林权登记不规范、不到位问题 为规范开展林权类不动产登记奠定坚实的基础广德市组织原林权登记、档案管理和不动产登记工作人员对试点成果进行了全面的自查保证林权档案登记 准确构建有效的质量保证体系确保成果质量旌德县借助老村长、老支书、老林改人员的力量 技术服务单位结合遥感影像图进行内业判读历史林权权属关系更加清晰 进一步规范和完善了林权登记档案资料 提高林权宗地落宗的准确性绩溪县创新采用激光雷达()数据生成三维虚拟森林模型用于林权补充勘界三维虚拟森林场景 逼真具有反复使用、全天候工作、群众参与面广的优点有效降低林权地籍调查成本 提高工作效率二、成因分析(一)林权登记历史数据规范化程度较低 年集体林权制度改革时 按照林改政策第 期 陆志鹏等:安徽宣城林权确权登记历史遗留问题的成因及对策探析及林农要求将林权逐块细分到户 采用林权登记的历史惯用做法 仅凭肉眼观察进行现场指界并手工勾绘示意图 以 地形图为地图勾绘林班、宗地图或示意图 未采取矢量化技术手段开展工作 导致大部分宗地附图缺失 现有的宗地矢量图大多是由于乡镇技术人员通过 软件结合原林权证四至界限绘制完成 导致制图时会存在偏差、林权证附图数据精度较低 误差大 部分档案仍存在内容缺失、格式不符、登记信息错误等历史遗留问题 同时宣城市林权登记数据量较大 登记资料多为纸质资料 登记资料存放分散(二)技术人员能力有待进一步提高 年林业机构改革后 部分县市原基层林业技术人员被分散基层政府各部门或调离原始岗位 相当部分熟悉林权情况的工作人员不再从事林业技术工作 加上当年林改代表大多数已年迈或已常年外出 无法再进行精准指界 导致基层林业技术人员力量相对薄弱 部分县市林业管理职能由自然资源规划所承担 但自然资源规划所本身工作人员较少、任务繁重 特别是工作人员缺少专业技术和林业知识 存在对林地不了解、权属不明确、信息不清楚等问题 不易开展林权类不动产统一登记工作 难以履行林地权籍调查等初审把关职责(三)林权纠纷调处难度较大部分地区由于地形复杂多变 勘界指界难度较大 取证较难 年“两定三山”集体林权改革时期 由于时间紧、任务重 工作较为粗放各个时期颁发的老版林权证普遍存在界址表述笼统、坐落位置不明、四至不清、记载面积不准确山林权证缺少图形资料、林场建场的相关批准文件、协议书保存不完整等历史遗留问题 且随着时间推移 实际的林地现状和之前相比已大相径庭 加上历史原因管理不到位、证据难以确认、部分权利人积极性不高、不主动配合等情况 留下了部分林权纠纷隐患 成为清理规范林权确权登记工作的难点(四)林地地类认定标准不完全统一由于不同管理部门对地类认定不一致 导致林地与三调地类有冲突 对于林地的认定自然资源部门和林业部门依据的法律分别是 土地管理法 和 森林法 自然资源部门以 土地利用现状分类 为主要标准 采用两级分类 林业部门则按照 森林资源规划设计调查主要技术规定 的标准划分 采用三级分类 在林地地类认定方面差异较大 分散登记时期 由于管理部门对地类认定标准不一致 导致林权证发证范围内存在园地等其他地类 如作为经济林经营的油茶地、茶园按照 森林资源规划设计调查主要技术规定 林业部门调查认定为灌木林地 但依据 土地利用现状分类 标准 自然资源部门调查认定为园地 存在地类认定标准冲突的问题三、对策建议 文章在分析梳理安徽省林权确权登记历史遗留问题现状及成因的基础之上 结合安徽省宣城市在清理规范林权确权登记历史遗留问题中的创新做法 以保护林权权利人合法权益为出发点提出解决安徽省林权确权登记历史遗留问题的对策与建议 打通困扰林权登记正常办理的“痛点”“难点”全面履行好林权登记职责(一)建立上下联动机制 做好试点地区顶层设计开展清理规范林权确权登记历史遗留问题试点工作是自上而下全国性的专项工作 落脚点却在县市区等一线基层部门 在开展试点工作过程中 各个地区遇到的工作不尽相同 各地的技术力量 经济发展水平不同导致处理成果可能会有所不同 将会影响试点工作的成效和质量 政府部门要抓实抓细试点工作 充分发挥统筹协调作用 做好所属地区的顶层设计 统一工作思路提高工作效率 提升工作成效 大力发挥市级带头作用 以上率下 优势互补 给予县市区技术指导和专业支持 将试点工作纳入乡镇年度考核任务 争取乡镇支持与配合 各级部门和技术服务单位以实打实、硬碰硬的作风来推动和落实试点工作 加强工作宣传 营造良好的舆论氛围积极争取林权权利人的支持和配合 建立上下联动机制与横向交流机制 及时将各地好的经验做法复制推广 集思广益解决重点难点工作(二)坚持问题导向 妥善解决林权登记历史遗留问题针对出现的林权确权登记历史遗留问题 要在逐步妥善解决历史遗留问题的同时举一反三探索清理规范林权确权登记历史遗留问题的处置方法和解决路径 建立部门协调长效机制 全面完成林权登记数据清理整合与数据库建设 优化西 南 林 业 大 学 学 报 第 卷林权类不动产登记流程 规范林权登记申请材料建立健全林权地籍调查方法 实行林权交易、登记“一窗办理、并行办理”形成一套可推广、可复制的林权登记经验和做法 具体而言 需要从以下四个方面进行:)清理规范林权确权登记历史遗留试点工作的主要目的是依法保障林权权利人的合法权益推动林权登记法制化、规范化、标准化、信息化针对登记信息不全、权属重叠、地类冲突、确权程序、已登记未发证以及其他等六大类问题 要分类施策 靶向解决 对于因技术和登记条件等导致的问题 如:登记信息不全、权属重叠、确权程序、已登记未发证等问题 要做到应解决尽解决 对于因技术或政策等导致的问题 要逐一解决 如:林地与三调中的其他地类交叉重叠建议待自然资源部组织开展的林草湿数据与“三调”数据对接融合工作完成后再逐一解决 对因政策法律法规等暂不能解决的问题 要做好标记在日后的林权登记中逐步完善和规范)加强部门联动完善林权登记资料 完善的林权类不动产登记资料既是推进林权确权登记的基础 也是解决历史遗留问题的关键 首先要收集整理现有林权的相关资料 对纸质形式的林权登记档案进行整理 并按照不重不漏的原则进行数字化扫描建库处理 形成标准规范、简洁清晰的林权登记档案数据库 其次将林权登记存量的档案数据、图形数据和属性数据进行标准化处理再编制不动产单元号和建立图形、属性、档案数据之间的关联 最后通过对每一条林权登记数据的权利人信息和业务关系梳理 证书信息整合统一数据库标准和登记平台 更好地实现数据信息的统一 同时从县自然资源部门、林业部门、农水部门等抽调应技术人员和专业人才 充分发挥乡镇、村组的作用 借助老林改人员提供的林权信息与实践经验 还原历史 进一步厘清林权权属关系 这样既可以保证数据信息的完整性、准确性与有效性 也可以保证清理规范工作的顺利实施依托市级不动产登记云平台(林权类)利用大数据和云计算技术 优化海量数据处理效率 建立健全不动产登记资料信息共享机制为不动产登记中心提供快速、准确、便捷的数据共享服务)规范林权类不动产登记办理流程 以避免林权登记历史遗留问题再出现为目标 稳步推进林权登记持续规范办理 制定全省统一的林权不动产登记流程 根据林权类不动产登记和管理的要求 统一林权数据整合标准、林权不动产登记数据库、权籍数据库标准和信息管理平台 统一林权地籍调查标准、登记流程和收件清单 制定全省统一的权籍调查规则 将林权类不动产登记的权籍调查进行前置 并要求调查时将宗地与三调成果图、建设用地成果图、土地承包经营权发证成果图进行叠加分析 核实调查宗地中是否存在建设用地、耕地、园地、水面等其他地类 防止新的地类冲突或权属重叠现象的产生 建立规范有序的林权管理与流转服务 承办林权承包经营争议仲裁、林权纠纷调处和法律政策咨询等工作规范林权管理与服务 维护权利人的合法权益)探索创新林权地籍调查方法 林权地籍调查的难点在于林地所有权的空间位置需要外业定位、权利人边界相互确认、四至勾绘落图 为有效解决宗地图缺失、四至描述模糊、林地地形复杂等问题 按照林权登记的标准规范 充分利用信息化手段 结合“三调”、农村土地承包经营权确权登记、生态保护红线划定和集体土地所有权确权登记、国土空间规划等成果 形成工作底图采取内业影像判读和外业实地勘验相结合的方法坚持“内业为主、外业为辅”的调查原则 积极运用激光雷达()生成三维点云数据构建三维时空实景森林等创新技术开展林权补充宗地勘界工作 按林权证登记描述并解读地块四至 确认林权宗地和属性 实现山、林要素的三维空间一体化 模拟森林资源在地理空间的真实情况 完善地籍调查成果(三)建立全省统一的地类认定标准 增设林权登记权利类型在进行林权类不动产统一登记时 首先要明确宗地的林地是才能予以受理 但在现实操作过程中 由于不同的主管部门对地类认定标准不一致 可能导致同一宗地是否为林地的存在而存在不同的意见 在无法确认宗地是否为林地的情况下 不动产登记部门如何受理将陷入两难窘境因此 省级以上政府应出台全省统一的地类认定标准 对林业部门的森林资源一张图、三调成果图以及土地利用总体规划进行整合 明确林地范围 市县自然资源部门与林草部门一张图管理同时 目前林权不动产的权利类型仅有五种 实际工作中还有部分权利类型无法对号入座 导致无法登记 如:国有林地及自留山已经流转给单第 期 陆志鹏等:安徽宣城林权确权登记历史遗留问题的成因及对策探析位或者个人经营的如何登记 承包经营权部分年限流转给他人经营的 承包人按何种权利类型登记 耕地中营造的绿色长廊林木如何登记或处理等情况 都缺乏统一的政策规定指导基层正确操作 政府应在落实林权现有权利登记类型的基础上 结合当地原林权登记经验 出台 林权存量数据库字段标准 探索非林地、国有林地、自留山等林权流转的林权登记新模式 新增林权登记权利类型(四)切实做好林权纠纷调处工作在林权纠纷调处工作中 相关部门首先要明确工作职责 坚持权责对等化解矛盾纠纷 按照老证继续有效 不换不变的原则 对于原林业部门林权登记形成的矛盾纠纷 可仍由林权中心进行调处 对于登记中心新登记的林权证 发生的矛盾纠纷林权纠纷问题 需要结合各个历史时期林权政策、林权登记技术、标准和要求等多方面综合判断 首先由争议林权所在地的乡镇分管领导牵头 会同纪委、司法所、林业站、自然资源所等有关部门组成纠纷调解小组 深入基层了解林权纠纷的具体情况 积极与林权争议双方的干部和群众进行沟通 本着公平公正的基本原则及时化解林权纠纷 若纠纷无法调解 则需要进行实地勘测 听取各方意见 查找问题所在 具体工作由自然资源部门牵头 组织乡(镇)政府、林草部门、村委会、地籍调查作业队伍以及纠纷双方权利人联合开展调查核实 收集有关材料结合调查材料和相关法律法规综合判断 提出解决方案 保障相关权利人的合法权益综上 不动产统一登记是国家深化林业改革的重要举措 林权类不动产登记是推动林权类不动产依法规范管理的基础性工作 林权确权登记历史遗留问题导致林权类不动产登记工作不规范、不到位 制约着地方经济社会和谐健康发展 因此 需要对林权确权登记工作开展持续探索 解决好林权确权登记历史遗留问题 丰富林权确权登记历史遗留问题的解决路径 构建全省林权确权登记历史遗留问题的处置模式 一方面 基层应加强不动产登记实践 完善林权类登记资料积极探索创新数字化林权地籍调查方法 因地制宜地推动林权类不动产登记工作 另一方面 继续完善不动产登记制度顶层设计 以保护林权权利人合法权益为出发点 通过强化林权确权登记数据库建设 建立便捷高效、便民利企的林权类不动产登记工作程序 健全不动产登记数据共享机制、出台不动产登记法等有关措施 持续释放试点改革的红利参 考 文 献 .():.方黎明.依法全面履责规范林权登记 访自然资源部登记局以及国家林草局有关司局负责人.青海国土经略 ():.吴成科.林权宗地与永久基本农田重叠问题产生原因及解决策略.乡村科技 ():.张启铭.不动产统一登记制度下(林权)登记系统中存在的问题及建议.住宅与房地产():.董静.赤水市林权类不动产统一登记问题与对策建议.绿色科技 ():.赵希栋.浅析林权登记发证工作存在问题及解决措施.种子科技 ():.陈亚军.林权类不动产统一登记之郎溪实践.安徽林业科技 ():.李海一.新宁县林权登记现状与对策探究.南方农业 ():.郭文军.集体林权制度改革与林权登记衔接的思考:以安阳县为例.世界热带农业信息():.刘波.林权类不动产登记案例分析.林业调查规划 ():.张媞.林权登记法律制度研究.湖南大学.徐宁.我国林权登记法律问题研究.中国社会科学院研究生院.():.(责任编辑 唐世凯)西 南 林 业 大 学 学 报 第 卷