综合素质评价纳入高考的政策...数模型和扎根理论的分析研究_彭建军.pdf

教育评论2023 年第 3 期（总第 315 期）FORUM ON CONTEMPORARY EDUCATION*本文系 2018 年度湖南省教育考试研究专项重点课题“新高考改革背景下湖南高校高中生综合素质评价信息应用的优化策略研究”（编号：XJK018JKA005）的阶段性研究成果。综合素质评价纳入高考的政策缘何迟迟不落地*基于 PMC 指数模型和扎根理论的分析研究彭建军段春梅摘要 将综合素质评价纳入高考这一政策是新高考的一大亮点且已发布多年，但缘何迟迟不落地，通过梳理国家、省市、高校三个层面的政策文本，在 PMC（Policy Modeling Consistency）指数模型的基础上，根据扎根理论研究方法，建立反映综合素质评价纳入高考政策特性的评价指标体系，同时绘制雷达图、曲面图及CONTOUR 图对政策进行评价。根据评价结果分析，从政策文本和政策评价的角度可以得出当前综合素质评价纳入高考的政策迟迟不落地的缘由在于：政策衔接性不强、政策激励性不足、政策“空档”问题突出。基于此，提出了建立衔接度高、内容齐全的综合素质评价政策体系；丰富激励措施、调动政策各方积极性；完善综合素质评价政策实施细则与落实办法三项建议。关键词 综合素质评价政策；PMC 指数模型；扎根理论作者简介 彭建军，南华大学经济管理与法学学院党委书记，教授，硕士研究生导师，研究方向：地方治理与公共政策（衡阳421001）；段春梅，南华大学经济管理与法学学院硕士研究生，研究方向：地方治理与公共政策（衡阳421001）一、问题提出综合素质评价纳入高考是指对学生的思想品德、学业水平、身心健康、兴趣特长、社会实践等内容进行客观记录，将其作为参考依据纳入高考录取中。将综合素质评价纳入高考的政策是深化党的教育方针、践行社会主义核心价值观、维护社会公平、科学选拔人才的重要环节。2014 年 9 月，国务院颁发关于深化考试招生制度改革的实施意见指出，“探索基于统一高考和高中学业水平考试成绩、参考综合素质评价的多元录取机制”。2014 年 12 月，教育部制定 关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见，从“重要意义”“基本原则”“评价内容”“评价程序”“组织管理”等方面对综合素质评价纳入高考做出了详细规定。与此同时，各省市也纷纷出台综合素质评价纳入高考的政策文件。例如，上海市印发 上海市深化高等学校考试招生综合改革实施方案 指出，“调整统一高考科目建立高中学生综合素质评价制度，形成分类考试、综合评价、多元录取、程序透明的高等学校考试招生模式”。此外，高校作46DOI:10.13694/ki.ddjylt.20230522.003为考试招生的主体单元，通过发布各项政策文件为综合素质评价纳入高考开辟了一条新赛道。例如，复旦大学、同济大学等高校发布 普通高中学生综合素质评价信息使用办法，将综合素质评价信息作为招生初审的重要内容，淘汰综合素质评价不佳的学生。由此可见，国家、各省市以及各高校都发布了相关政策文件以期推动综合素质评价纳入高考政策落到实处。然而，纵观政策实施效果，综合素质评价纳入高考的政策没有取得实质性的成效1-2，造成其困境的原因究竟在何处，要对这一问题做出回答，有必要从国家层面、省市层面、高校层面三级政策体系切入，把握综合素质评价纳入高考政策的全局性、系统性特质，全面分析综合素质评价纳入高考政策困境的缘由，以政策文本“对话”实践活动，为破解综合素质评价纳入高考政策困境提供决策参考。当前关于综合素质评价纳入高考政策困境的研究，一部分文献聚焦于从政策执行的视角探究政策落地的现实困境。例如，靳培培等以综合素质评价招生试点高校为研究对象，强调综合素质评价纳入高考的政策在公平性方面有诸多困难3；李志涛提出综合素质评价纳入高考的政策困境是高校在实施综合素质评价招生过程中流于形式，综合素质评价在录取中的作用虚化4；郑若玲等认为综合素质评价纳入高考的政策困境来源于高校在综合素质评价录取中存在功利化现象、招生能力不足、家庭文化资本等问题5。另一部分文献聚焦于从政策文本的角度探究综合素质评价纳入高考的政策困境。例如，王洪席从政策文本的视角分析了 19992014 年我国综合素质评价政策的演进特征及政策问题6；邓凡等基于文本计量软件分析了改革开放以来我国学生评价政策的变迁与困境7；涂端午以 教育部公报 为蓝本，分析了 20102018 年的教育政策文本，提出教育评价改革的问题与建议879。基于此，当前大部分研究主要从“现象分析”的视角找寻综合素质评价纳入高考政策实施效果不佳的“症结性成因”，从宏观层面研究综合素质评价纳入高考政策困境的文献也主要聚焦于政策执行的主导地位，部分研究基于时间变迁的维度分析政策文本的演进规律及特征，但鲜有研究从国家层面、省市层面、高校层面三级政策主体切入，对政策文本所隐含的政策系统本质进行剖析。要逐层对政策文本本身进行全方位系统科学的分析，首先要回归至公共政策的本质。公共政策的本质在于政府决策系统基于特定原则、按照特定程序对社会价值的权威性分配，其理念和能力决定了政策制定的结果，即由政府部门制定规章制度来管理公共事务以及解决公共问题9。综合素质评价纳入高考的政策是我国教育改革过程中的“牛鼻子工程”10，国家及地方行政部门根据事权、财权的划分，通过制定高考新政明确政策执行边界与裁量空间，旨在优化我国人才选拔机制，满足人才选拔需求，提高国民综合素质11。其次要回归至政策文本的功能。政策文本是一定历史时期下实践的产物，作为政策研究的依据，在一定程度上能反映政策系统内部各要素间的关系与一定时期的社会历史现实12。综合素质评价纳入高考的政策文本“记录”了我国考试招生制度改革的轨迹与变迁，通过对其进行编码分析，可以深入挖掘综合素质评价纳入高考的政策结构与政策逻辑，从整体上把握我国教育改革的方向与进程880。最后要回归至政策评价的依据。政策评价是在应用模型或理论的基础上构建政策评价指标，对政策系统内的各个要素进行评价分析的过程13，依据客观、精准、可量化的评价标准，采用科学的分析范式，构建反映综合素质评价纳入高考政策特色的评价体系，达到全方位探究政策合理性与可行性的目的。因此，为找出影响综合素质评价纳入高考政策迟迟不落地的缘由，本研究在 PMC 指数模型的基础上，根据扎根理论研究方法，构建反映综合素质评价纳入高考政策特性的评价指标体系，在评价指标体系的基础上对政策文本进行分析，以期从政策文本和政策评价的角度来回答综合素质评价纳入高考政策迟迟不落地的原因。本文可能的边际贡献在于：宏观上从国家层面、省市层面、高校47层面三级政策体系切入，微观上对政策文本本身进行全方位系统科学的评价分析，对政策文本所隐含的政策系统本质进行研究，为提高政策质量、解决政策困境、加快政策落地提供科学依据。二、研究方法与数据基础（一）研究方法扎根理论（Ground Theory，GT）是由巴尼格拉斯（Barney Glaser）和安塞尔姆 斯特劳斯（AnselmStrauss）于 1967 年提出，指在没有特定假设的前提下，采用自下而上的研究方式，根据原始资料进行开放性编码、主轴编码与选择性编码，从而找到研究的核心问题，实现建构相关理论的过程14-15。与其他定量研究相比，扎根理论突出互动主义与实证主义的结合，强调个体与符号资料互动的过程16，并结合数据和证据为基础的研究理念17，在个体感知与实践数据间架起桥梁，让研究者与数据进行互动18。其突出的特点在于重视数据的延伸性，理论皆产生于数据，强调理论产生的科学化和本土化，因此被广泛应用于管理学、教育学等科学研究中。从更深层次的维度来看，扎根理论能够从复杂凌乱的文本资料中构建出科学合理的解释框架，其在公共政策的识别、解读、分析方面有着较高的研究效用19。基于此，根据扎根理论研究方法，通过对综合素质评价纳入高考的政策文本进行开放性编码、主轴编码与选择性编码，提炼出相关概念，全面分析综合素质评价纳入高考的政策内容与现实图景，有利于厘清综合素质评价纳入高考政策困境的缘由。选用该方法的合理性在于：一方面是研究情景的契合。综合素质评价作为一种物化载体纳入高考的政策文本，具有良好的可得性、可编码性、可分析性，能够准确有效地反映我国教育改革的现实情况20。扎根理论强调问题来源于具体情景21，从而对具体实践情景下的文本资料进行归纳分析，突出本土化特征，与综合素质评价纳入高考的研究情景契合。另一方面是探究性意义的契合。综合素质评价纳入高考的政策发布已久，但始终存在政策困境而难以有效落实，原因到底在何处。通过探究性的研究方法对综合素质评价纳入高考政策进行本质分析，明晰政策困境缘由，有助于推动政策的落地。扎根理论本身颇具探究性，实行自下而上建构分析框架的研究方法，正好与综合素质评价纳入高考政策困境的探究性意义契合。PMC 指数模型（PMC-Index）是由埃斯特拉达（Ruiz Estrada）提出的一种新型政策评价方法，指通过设置变量、建立多投入产出表、PMC 指数计算、PMC 曲面绘制等步骤完成对政策的评价。根据 PMC 指数模型，可以衡量综合素质评价纳入高考政策的优劣程度，PMC 曲面更能直观地展示政策各维度的优劣性。该模型强调政策各个变量的地位同等性，在政策建模时避免出现过分关注某一政策变量而忽视另一政策变量，因此在政策评价中将所有变量都定义为二分变量，政策与变量相关赋值为 1，否则为 022。当前，PMC 指数模型已经广泛应用于教育政策评估领域。例如，祝西冰利用 PMC 指数模型对 112 项国家层面托幼公共服务政策进行量化评估，通过政策评价发现托幼公共服务供需失衡问题，从而给出优化建议23；宋亚萍结合文本分析，对 8 所高校一流本科教育政策建立 PMC 指数模型，从而找出政策问题，提出改进措施24。Xiong 等以安全教育政策为研究对象，根据 PMC 指数模型对政策文本进行评价分析，为提高公众的安全意识提供优化策略25。由此可见，不同学者在 PMC 指数模型的基础上，采用不同的分析框架对教育政策进行评价分析，这为本文构建反映综合素质评价纳入高考政策特性的评价指标体系提供了丰富的理论借鉴和可行性指导。（二）数据来源与筛选本研究以 2014 年 1 月至 2021 年 12 月为研究区间，以 2014 年为时间起点的缘由在于，2014年是我国综合素质评价纳入高考政策正式实行的重要时间节点；以 2021 年为时间终点的缘由在于，2021 年是落实 国家中长期教育改革和发展规48划纲要（20102020 年）战略目标后的第 1 年，其更能反映这一教育阶段我国考试招生制度改革的成效，满足了公共政策评价是全过程评价与效果评价的特性。同时，基于网页数据采集算法，使用 Python 中的 Selenium 库进行浏览器操作，再借助 re 库实现网页目标信息的提取，从而获得国家层面、省市层面、高校层面相关的政策文件。其中，国家层面综合素质评价纳入高考的政策从中国政府网和中华人民共和国教育部官网获取。省市层面的政策从“北大法律信息网”（北大法宝）获取，通过关键词“综合素质评价”“综合素质”检索统计不同地方行政部门颁布的综合素质评价纳入高考的政策。选择这一平台的缘由在于，北大法宝是一个权威的知识资源平台，收录了大量地方性政策法规，在这一平台上检索不同省市颁布的综合素质评价纳入高考的政策，集中体现了数据收集的全面性、针对性与便捷性。高校层面政策从自主招生在线平台获取，选择“招生简章”栏目下的“综合评价”栏目，其涵盖了各个高校关于综合素质评价纳入高考的政策文件，内容真实广泛，便于综合利用。最终根据政策内容将重复和无效的政策文本进行筛选并删除，得到有效政策文件 127 项。三、政策评价指标体系（一）政策关键内容提取将收集到的 127 项政策文件导入 NVivo12 软件中，首先对原始政策文本进行自动编码，根据编码结果对政策文本内容进行研读，提炼出反映政策文本核心的节点；其次通过对节点内容进行反复比较和判别，将相似或相近的节点内容概念化并将其作为二级变量；最后再将含义相近的概念进一步范畴化，并将其作为一级变量，从而得到关于国家层面、省市层面、高校层面三级综合素质评价纳入高考政策的扎根理论编码结果，如表 1 所示（限于篇幅，仅展示部分结果）。（二）评价指标体系构建本研究在埃斯特拉达经典 PMC 指数模型指表 1综合素质评价政策编码过程（部分）序号范畴化概念化原始政策文本1政策依据中央政策精神贯彻落实国务院关于深化考试招生制度改革的精神和要求更好地贯彻党的教育方针，全面实施素质教育省市政策规定贯彻落实省中长期教育改革发展规划纲要精神贯彻落实本市中长期教育改革和发展规划纲要精神2政策目标协调发展坚持立德树人，有利于科学选拔人才、实施素质教育、引导教育均衡协调发展、维护社会公平教育引导扭转片面应试教育倾向，坚持正确育人导向，践行社会主义核心价值观，深入推进素质教育，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人综合改革统筹推进入学考试制度、招生制度和监管体制综合改革，坚持统一考试与多元评价相结合3政策效力国家层面国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见省市层面上海市普通高中学生综合素质评价实施办法海南省完善普通高中学生综合素质评价实施办法高校层面浙江大学 2021 年浙江省“三位一体”综合评价招生简章复旦大学 2021 年上海市综合评价招生简章1049标变量的基础上，借鉴我国学者张永安等根据中国政策本土特性修订的 PMC 指数模型指标26，并结合上文 127 项政策的扎根理论来构建反映综合素质评价纳入高考政策特性的政策评价指标体系，以此划分了 10 个一级变量，30 个二级变量（见表 2）。其中一级变量包括：政策依据、政策目标、政策效力、政策时效、政策性质、政策对象、政策功能、政策内容、政策工具、政策公开。（三）基于 PMC 指数模型的量化评价1.评价样本选取从 127 份关于综合素质评价纳入高考的政策文件中，遴选出 10 项政策作为评价样本（见表3），其中国家层面 2 项，省市层面 4 项，高校层面四项。遴选标准为:首先从纵向角度考量，政策选取要体现国家、省市、高校的级别层次性；其次考虑到政策颁布的时间先后，按国家要求对先后实施综合素质评价政策四个批次的省市中每个批次随机选取一项政策；最后考虑到地理因素，从实施综合素质评价的高校中，按我国的地理位置划分随机选取 4 项政策。2.PMC 指数计算对 PMC 指数模型的构建和相关计算按照以一级变量二级变量二级变量评价指标政策依据 X1中央政策精神 X1:1政策是否明确依据中央相关政策精神，是计 1，否计 0省市政策规定 X1:2政策是否明确依据省市相关政策规定，是计 1，否计 0政策目标 X2协调发展 X2:1政策目标是否包含协调发展，是计 1，否计 0教育引导 X2:2政策目标是否包含教育引导，是计 1，否计 0政策效力 X3综合改革 X2:3政策目标是否包含综合改革，是计 1，否计 0国家层面 X3:1政策效力是否为国家层面，是计 1，否计 0政策时效 X4省市层面 X3:2政策效力是否为省市层面，是计 1，否计 0高校层面 X3:3政策效力是否为高校，是计 1，否计 0政策性质 X5长期 X4:1政策是否涉及超过 5 年(含 5 年)的内容，是计 1，否计 0中期 X4:2政策是否涉及 15 年(含 1 年)的内容，是计 1，否计 0政策对象 X6短期 X4:3政策是否涉及少于 1 年的内容，是计 1，否计 0监管 X5:1政策是否包括监管内容，是计 1，否计 0政策功能 X7建议 X5:2政策是否包括建议内容，是计 1，否计 0描述 X5:3政策是否包括描述内容，是计 1，否计 0政策内容 X8引导 X5:4政策是否包括引导内容，是计 1，否计 0政府 X6:1政策对象是否涉及政府，是计 1，否计 0政策工具 X9高校 X6:2政策对象是否涉及高校，是计 1，否计 0地方高中 X6:3政策对象是否涉及地方高中，是计 1，否计 0政策功能 X7公平 X7:1政策是否能够促进社会公平，是计 1，否计 0效率 X7:2政策是否体现社会保障资源配置的效率，是为 1，否为 0政策内容 X8素质评价 X8:1政策内容是否包含素质评价，是计 1，否计 0考试招生 X8:2政策内容是否包含考试招生，是计 1，否计 0监督管理 X8:3政策内容是否包含监督管理，是计 1，否计 0改革试点 X8:4政策内容是否包含改革试点，是计 1，否计 0组织领导 X8:5政策内容是否包含组织领导，是计 1，否计 0录取机制 X8:6政策内容是否包含录取机制，是计 1，否计 0政策工具 X9强制型 X9:1政策工具是否是强制型的，是计 1，否计 0服务型 X9:2政策工具是否是服务型的，是计 1，否计 0市场型 X9:3政策工具是否是市场型的，是计 1，否计 0激励型 X9:4政策工具是否是激励型的，是计 1，否计 0政策公开 X10-政策是否公开，是计 1，否计 0表 2PMC 指标变量设置及评价标准50政策政策文件时间发文机构位置效力P1关于深化考试招生制度改革的实施意见2014国务院国家层面P2关于加强和改进普通高中学生综合素质评价的意见2014教育部P3上海市普通高中学生综合素质评价实施办法(试行)2015上海市第一批省市层面P4海南省完善普通高中学生综合素质评价实施办法2016海南省第二批P5湖南省普通高中学生综合素质评价实施办法2016湖南省第三批P6四川省普通高中学生综合素质评价实施办法2016四川省第四批P7浙江大学 2021 年浙江省“三位一体”综合评价招生简章2021浙江大学东部高校层面P8中国科学院大学2021 年综合评价招生简章2021中国科学院大学北部P9中南大学 2021 年湖南省综合评价招生简章2021中南大学中部P10南方科技大学2021 年本科综合评价招生简章2021南方科技大学南部式（3）222222222j=1j=1j=1j=1j=1j=1j=1j=1j=1PMC表 3政策评价样本汇总下步骤进行：首先将 10 项政策分别导入 NVivo12软件中进行编码，研读编码内容并根据（1）式对二级变量进行赋值，符合二级变量评价标准的为1，不符合的为 0，以此建立多投入产出表；其次根据多投入产出表结果带入（2）式计算各一级变量得分，i 代表一级变量，j 代表二级变量，n代表一级变量下对应的二级变量个数，按（3）式将各项政策的一级变量得分加和，得到各项政策的PMC 指数，取值范围在 0，10 之间；最后，按照（4）式组成 PMC 矩阵，并绘制 PMC 曲面，考虑到矩阵对称性的要求以及对曲面效果的展示，绘制曲面时剔除 X10。Xi：jn=1,2,3,4.,j=1,2,3,4.,式（1）Xi=Xi:jn1,2,3,4.,式（2）=X1（X1:j2）+X2（X2:j3）+X3（X3:j3）+X4（X4:j3）+X5（X5:j4）+X6（X6:j3）+X7（X7:j2）+X8（X8:j6）+X9（X9:j4）+X10PMC 曲面=X1X2X3X4X5X6X7X8X|9式（4）按照以上步骤，通过对各项政策内容进行研读，使用二进制运算方法，建立多投入产出表（见表 4）和 PMC 指数汇总表（见表 5）。政策评价等次划分标准以一级变量的数量进行设置，本研究共有 10 个一级变量，根据等次划分标准，将评价等次分为五等:不良、可接受、良好、优秀和完美（见表 6）。3.PMC 指数图形构建基于表 5 计算出的国家层面、省市层面、高校层面三个级别 PMC 指数平均得分情况，绘制政策的雷达图、曲面图及等高线图。四、政策评价结果分析根据表 5 的计算结果，可以得出 10 项政策的PMC 指数、质量等次划分及其排序。各项政策可以从最终的 PMC 指数进行比较，同时通过分析一级变量得分在各项政策中的分布，可对政策各个方面提出改进建议。图 1 展示了国家层面、省市层面、高校层面综合素质评价纳入高考政策的雷达图，图 2图 7 呈现了国家层面、省市层面、高校层面综合素质评价纳入高考政策的 PMC 曲面图和等高线图，通过 PMC 矩阵排列，可将 X1X9对曲面上的凸点与凹点一一对应，直观评价政策的优劣程度。10 项政策的 PMC 指数均值为 5.63，总体质量表现为良好，其排序从高到低依次为P1P6P2P3P9P5P7P10P4P8。基于以上51P1P2P3P4P5P6P7P8P9P10均值X11.001.001.001.001.001.001.001.001.001.001.00X20.670.670.670.670.670.670.670.670.670.670.67X30.330.330.330.330.330.330.330.330.330.330.33X40.330.330.330.330.330.330.330.330.330.330.33X50.500.250.250.250.250.250.250.250.500.250.25X61.001.001.000.671.001.000.670.670.330.670.80X70.500.500.500.000.000.500.000.000.500.000.25X81.000.500.500.500.830.830.830.500.830.670.70X90.250.250.250.250.250.250.250.250.250.250.25X101.001.001.001.001.001.001.001.001.001.001.00PMC 指数6.585.835.835.005.676.175.335.005.755.175.63排序13496271058等次良好良好良好良好良好良好良好良好良好良好良好policy12345678910policy12345678910X1X1:11111111111X6X6:11111110000X1:21111111111X6:21110111111X2X2:10000000000X6:31111111101X2:21111111111X7X7:11110010010X2:31111111111X7:20000000000X3X3:11100000000X8X8:11111111111X3:20011110000X8:21111111111X3:30000001111X8:31000001010X4X4:11111110000X8:41010111011X4:20000000000X8:51100110000X4:30000001111X8:61001111111X5X5:11000000010X9X9:11111111111X5:20000000000X9:20000000000X5:30000000000X9:30000000000X5:41111111111X9:40000000000X10X101111111111表 4多投入产出表表 5PMC 指数汇总表分析，本研究从政策文本和政策评价的角度概括性地提出影响综合素质评价纳入高考政策迟迟不落地的原因主要包括三个方面：政策衔接性不强、政策激励性不足、政策“空档”问题突出。详细分析如下。（一）政策衔接性不强根据图 1 的政策雷达图，国家层面政策 PMC指数连线在网络的最外围，省市层面政策在中间，高校层面政策在网络的内部。同时从图 2、图 4、图6 的 PMC 曲面图可以看出，国家层面、省市层面、52PMC 指数02.993.04.995.06.997.08.999.010.0评价等次不良可接受良好优秀完美表 6政策评价等次划分标准图 1政策雷达图高校层面政策 PMC 曲面都到达了矩阵图顶部。然而从 PMC 曲面的凹陷面来看，国家层面政策凹陷面灰度值最低得分大于省市层面和高校层面政策凹陷面灰度值最低得分。从图 3、图 5、图 7 的等高线图可以看出，国家层面政策等高线鞍部灰度值大于省市层面和高校层面政策等高线鞍部灰度值。以上分析结果表明，国家层面政策质量高于省市层面和高校层面政策质量，体现出国家、省市、高校综合素质评价纳入高考政策质量依次递减的特征，这反映了三级政策体系间存在一致性不足和衔接性不强的问题。具体而言，首先，国务院、教育部对综合素质评价政策做出了顶层设计，并对综合素质评价纳入高考做出了整体规划，然而由于我国行政体系纵向层级之间、横向部门之间的复杂特性，使得国家层面、省市层面、高校层面综合素质评价纳入高考的政策体系出现衔接性不强的壁垒，各省市、高校在政策传递过程中出现信息损耗的困境。同时，受传统的“官本位”文化思想影响，政策主体及政策客体间的认知偏差导致政策信息传递渠道阻塞，各级政策部门的联通性受到制约27。其次，各级部门在制定政策时有各自不同的目标和原则，且政策贯彻执行涉及众多领域，需要大量的协同部门共同参与，各级部门难以做到纵横一体，导致综合素质评价纳入高考中的资源要素流动不足。最后，从政策空间角度来看，各省市和高校在制定综合素质评价政策方案时希望有足够的空间自主探索，然而各省市和高校由于区域间差异，各自的客观条件不同，往往忽视了政策的“上下一致性”，在政策内容上匹配性不强，出现了上级政策与下级政策脱节的情况。具体表现在：当上级政策做出修订时，下级政策未能及时做出更正，当下级政策反馈给上级政策时，上级政策未能及时做出政策调整；或者当各级部门的政策主体发生更改，当前所针对的问题和事项发生较大变化时，相关政策主体难以及时对政策内容做出改善；或者当出现新的领导管理体制时，原有的政策难以适应新的发展理念，出现政策与不断更新的政策执行资源难以协调发展的困境。（二）政策激励性不足根据国家层面、省市层面、高校层面三级53图 2国家层面政策 PMC 曲面图图 3国家层面政策等高线图图 4省市层面政策 PMC 曲面图图 5省市层面政策等高线图图 6高校层面政策 PMC 曲面图图 7高校层面政策等高线图PMC 指数平均得分情况来看，对于政策工具这一变量，国家、省市、高校三级 PMC 指数连线在图 1的政策雷达图中重合。三级政策的政策工具变量在图 2、图 4、图 6 的 PMC 曲面图中灰度值一致，54在图 3、图 5、图 7 的等高线图中等高线灰度值一致，这表明政策工具变量在三级政策体系中保持一致。然而从表 4 的多投入产出表可以看出，国家层面、省市层面、高校层面政策体系对强制型政策工具（X9:1）均赋值为 1，而对服务型（X9:2）、市场型（X9:3）、激励型（X9:4）政策工具均赋值为 0。这说明我国综合素质评价纳入高考的政策偏向于使用强制型政策工具而缺乏使用服务型、市场型、激励型政策工具，政策激励性明显不足。具体来说，一方面，在我国现行行政管理体制之下，使用强制型政策工具成本低、效率高，能够突出政策主体在综合素质评价纳入高考政策执行中的主导地位，并为政策的有效执行提供充分保障。然而，过分使用这一政策工具而忽视其他政策工具将出现政策效率递减、政策效果偏差等问题。另一方面，当前的社会背景是一个经济、信息高速发展的时代，“个性化、公平性、高质量”是我国教育领域不懈的发展追求28。仅仅使用单一的强制型政策工具难以满足我国考试招生制度改革的需求，服务型、市场型、激励型政策工具能有效推动当前教育体制改革，是推动教育创新的有利手段，然而在综合素质评价纳入高考的实践中发挥严重不足。由此可以看出当前我国综合素质评价纳入高考的政策实践主要依赖于行政力量，激励型政策工具应用不足，社会资源在政策制定和执行中的参与度较低。（三）政策“空档”问题突出从图 1 的政策雷达图可以看出，省市层面和高校层面 PMC 指数在政策性质和政策功能节点上均低于国家层面 PMC 指数。针对政策性质这一变量来说，从图 2、图 4、图 6 的 PMC 曲面图可以看出，国家层面曲面灰度值高校层面曲面灰度值省市层面曲面灰度值。同时政策性质在图 3、图 5、图 7 的等高线图中，国家层面等高线灰度值高校层面等高线灰度值省市层面等高线灰度值。这说明省市层面和高校层面综合素质评价纳入高考政策的政策性质得分低，政策内容中缺乏必要的监管、建议、描述和引导。同时，根据图 4、图 6 的 PMC 曲面图，省市层面和高校层面政策的政策功能变量分别位于矩阵图凹陷面最底部，这表明省市层面和高校层面政策在政策功能这一指标上严重不足，在政策制定和执行过程中缺乏对公平和效率的监督。具体而言，国务院、教育部统筹规划出台了相关政策，规定综合素质评价纳入高考中，并基于试点先行、逐步推进的原则，要求各省市和高校考虑区域内差异，因地制宜地制定相关政策。根据政策网络理论，国家层面政策部门在政策网络中作为政策社群将立足整体，综合考虑社会经济、文化、教育资源差异等因素，积极推进综合素质评价纳入高考政策。然而根据理性选择制度主义29，各省市和高校作为理性经济人追求的是区域局部乃至个人的利益，从而导致各级政策主体间存在“过滤”机制，下级政策主体往往将自身的利益损益值作为考量标准，以此决定是否积极地去执行上级政策主体的政策方针。各省市和高校扮有政策制定者和政策执行者的双重身份，其通过对上级政策文本的解读，对政策中的弹性部分适当“变通”，对政策进行修订，以最大限度维护自身的利益，这种机会主义行为动机使得政策主体去寻找政策的“缝隙”，从而出现了政策的“空档”现象。五、完善综合素质评价政策的对策建议（一）建立衔接度高、内容齐全的综合素质评价政策体系利伯曼（Lieberman）指出：“当制度现状与理想模式间产生不匹配的摩擦时，将会出现制度变革。”30我国只有健全综合素质评价政策体系，加大综合素质评价政策制度建设，才能推动综合素质评价纳入高考政策的落地。对于国家层面政策，在顶层设计时要不断丰富政策内容，综合考虑各方因素，尤其是补充综合素质评价中缺乏的监管、建议、描述和引导等方面内容，为地方各级执行综合素质评价政策做好宏观规划。对于省市和高校层面政策，各省市和高校相关部门要针对区域内综55合素质评价纳入高考的政策执行进行政策评价，及时发现所辖领域政策内容中的“空档”问题，按照国家层面政策的相关内容及指示精神完善政策内容，增强政策的完备性。同时，各省市和高校在因地制宜地丰富政策内容的同时要保持与国家层面政策间的协同性，有效解决各级部门间政策不一致的情况，着重针对上下级的政策衔接性与部门间的政策联通性问题，建立匹配度高、组合度高的综合素质评价政策体系。最后，各级政府部门要充分调动多方资源，实现综合素质评价政策与部门间职能的协同发展。（二）丰富激励措施、调动政策各方积极性在制定和实施综合素质评价纳入高考政策的过程中，各级政策主体要充分考虑当前的经济社会情况，兼顾各方的权、责、利关系，把握好教育与经济社会发展的平衡点。围绕素质评价、考试招生、监督管理、改革试点、组织领导、录取机制等政策内容制定长期有效、可持续性的激励措施，打破传统的使用单一强制型政策工具的困境，确保多方参与到政策制定与实施中来，在教育领域进一步突出民主化的原则，逐步实现综合素质评价纳入高考由“强制驱动”向“激励驱动”的转化，充分调动政策各方的积极性。具体而言，上级政策主体一方面要完善综合素质评价纳入高考的政策执行补偿机制，通过教育资源供给、绩效奖励、名誉表彰等措施提升下级政策主体有效执行政策的内驱力，以服务的形式回应下级政策主体的需求。另一方面要以多种形式确保高中、公众、媒体等参与政策制定与实施的正当性，将综合素质评价纳入高考政策执行过程中的“发号施令”转变为“倾听声音”，将强权博弈转换为对话协商，多维度吸收政策利益相关者的意见建议，不断提升政策制定和执行的有效性。同时，政策面临着的是不断变化的发展环境，不同时期的政策目标各不相同，因此政策各方要针对不同的情景、不同的对象将多种政策工具有机结合，充分考虑到综合素质评价政策实施不同情景下的同质化、差异化特征，既抓住重点又兼顾全局。（三）完善综合素质评价政策实施细则与落实办法综合素质评价政策内容的完备化、政策执行回路的贯通性是确保综合素质评价纳入高考政策落实的重要保障。各级政策制定部门要识别政策实践过程中的各类矛盾和现实问题，从内容上完善综合素质评价政策实施细则，明确突出公平与效率原则，把握好公平与效率的关系，进一步提高政策的可操作性，这是推动综合素质纳入高考的内在要求。具体的实施细则主要包括：明晰政策制定的指导依据、制定政策执行的成果目标、规定各方参与主体的权利和职责范围、划分政策作用的客体对象、预备政策执行的各类资源条件等。同时，针对综合素质评价纳入高考政策落实过程中的难点、疑点问题，通过试点找到各类问题的解决措施，从点到面，逐步推广，以有效减少政策执行过程中的试错成本，提高政策执行效率。最后综合素质评价政策内容要根据经济社会发展实时更新，以解决政策内容时效性不足、更新缓慢等问题。参考文献：1徐文娜，孟宪彬，李潮海，等.普通高中学生综合素质评价实施的现状检视与优化建议J.现代教育管理，2022（11）：91-97.2张涌.新高考改革中的关系主体困境分析及协同应对J.江苏高教，2021（6）：63-67.3靳培培，刘亮.新高考背景下综合评价招生公平的困境与突破策略J.当代教育论坛，2020（4）：10-16.4李志涛.新高考招生参考综合素质评价的有效方式探讨J.中国考试，2021（12）：39-45.5郑若玲，郭娇娇.高校综合评价录取改革的困境与突破J.河北师范大学学报（教育科学版），2021，23（3）：39-45.6王洪席.我国综合素质评价政策的演进历程及特征分析：基于（19992014 年）政策文本的分析J.课程 教材 教法，2016，36（12）：28-34.7邓凡，余亮.我国学生评价政策的回顾与展望：基于 NVivo11的政策文本分析J.中国人民大学教育学刊，2022（4）：91-106.8涂端午.教育评价改革的政策推进、问题与建议：政策文本与实践的“对话”J.复旦教育论坛，2020，18（2）：79-85.9BAVILI N.Policy making in populist contextJ.Open JournalofPoliticalScience,2017,7(3):432.10董秀华，王洁，王薇，等.新高考改革的政策初衷与实践挑战：由高校人才培养视角反观J.复旦教育论坛，2020，18（2）：56Why Has the Policy of Incorporating ComprehensiveQuality Evaluation into the College Entrance Examination DelayedAnalytical Research Based on PMC Index Model and Grounded TheoryPengJianjun&DuanChunmeiAbstract:The policy of incorporating comprehensive quality evaluation into the college entrance examinationis a highlight of the new college entrance examination and has been issued for many years,but why has it not beenimplemented?By sorting through the policy text at national level,provincial level,and university level,based onthe PMC index model and the grounded theory research method,the evaluation index system reflecting thecomprehensive quality evaluation into the characteristics of college entrance examination policy was established.Meanwhile,radar map,surface maps,