新时代生态环境保护(修复)与污染防治工程项目可行性研究方向思考.pdf

观察282023年4月，国家发展改革委发布政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）（发改投资规2023304号）（以下简称“新大纲”），并从5月1日开始实施。新大纲属强制适用文件，各类政府投资项目可行性研究报告原则上均应按照新大纲要求进行编制。新大纲的实施必将对社会各行各业的可行性研究产生重要影响。可行性研究的重点应根据新时代高质量投资决策的根本要求和新大纲的要求进行相应调整。作为生态环境领域最主要的项目类型，生态环境保护（修复）与污染防治工程项目的可行性研究应重点关注哪些内容，做出哪些调整？尽快研究并制定更具针对性和操作性的生态环境领域可行性研究编制大纲，并在生态环境领域贯彻落实，是生态环境领域工程项目管理的当务之急。新时代可行性研究重点内容的调整方向1983年，原国家计委发布关于新时代生态环境保护（修复）与污染防治工程项目可行性研究方向思考文/孙宁 张宗文 邹天远Reflections on the Feasibility Study for Ecological Environment Protection(Restoration)and Pollution Prevention Engineering Projects in the New Era摘 要 可行性研究报告是投资决策的核心环节，是工程项目建设前期策划设计阶段非常重要的技术文件。加强投资项目可行性研究是提升投资决策科学化水平的必然要求。根据政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版），本文分析了新时代可行性研究内容发生的主要变化，结合生态环境保护（修复）与污染防治工程项目的特点，建议新时代生态环境保护（修复）与污染防治工程项目可行性研究强化六方面分析，分别为规划政策与产业符合性分析，工程项目实施要素的保障性分析，低碳性、精准性的工艺技术比选和方案设计分析，项目建设管理和运行管理模式分析，工程项目绩效管理和应对策略分析，项目实施影响与效果分析。关键词 生态环境保护；污染防治；可行性研究；工程项目建设项目进行可行性研究的试行管理办法，明确可行性研究是工程项目建设前期工作的重要内容，标志着我国工程项目建设正式确立可行性研究制度。2002年，原国家计委印发投资项目可行性研究指南（试用版）（以下简称指南）。20多年来，指南一直是国家层面用以指导全国投资项目可行性研究工作的规范性文本，在引领我国投资项目科学决策等方面发挥了重要作用。当前，我国经济社会形势发生重要变化，党的二十大报告指出，要加快构建新发展格局，着力推动高质量发展。高质量发展必然需要高质量的投资决策。随着我国投资法规政策制度的持续完善、投融资体制改革的不断深化，指南有关内容应在新时代项目全生命周期管理理念的指导下进行相应调整。新大纲注重把握新时代高质量投资的时代要求，构建起适应新时代高质量发展需要的投资项目可行性研究逻辑框架体系。该体系可概括为“三大目标、七个维度、五个注重”，这是新大纲的突出变化和特点。“三大目标”分别是指新时代可行性研究的项目建设必要性、方案可行性及风险可控性。较过去而言，目标新增并突出了风险可控性的要求。“七个维度”分别是指支持项目建设必要性目标的需求可靠性，支撑方案可行性目标的要素保障性、工程可行性、运营有效性、财务合理性、影响可持续性，以及支撑风险可控性目标的各类风险可控性维度。“七个维度”充分体现出新时代投资工程项目全生命周期管理新理念、新思想的指导。较过去而言，新大纲强化了运行有效性、影响可持续性等体现全生命周期理念的内容，同时，突出了建设过程中的要素保障性分析。“五个注重”是指新时代可行性研究的重点方向，应更加注重发挥重大战略、重大规划和产业政策的引领作用，更加注重从项目全生命周期出发统筹拟定项目投融资和建设实施方案，更加注重项目建设和实施过程中的风险防控，更加注重29ENVIRONMENTAL PROTECTION Vol.51 No.13 2023经济、社会、环境等新评价理念的应用，更加注重可行性研究重点内容的前后逻辑和统筹协调。与此同时，新大纲还将扩大内需、碳达峰碳中和、自主创新以及投资建设数字化等新时代新要求有机融入可行性研究相应章节中，使得当前社会高质量发展的新要求充分体现在可行性研究中，强化投资项目可行性研究的基础性、前提性作用，促进政府投资项目高质量发展。生态环境保护（修复）与污染防治工程项目特点分析“十四五”时期，污染防治攻坚战从“坚决打好”到“深入打好”，意味着污染防治触及的矛盾问题层次更深、领域更广、要求更高，减污与降碳、城市与农村、PM2.5和臭氧、水环境治理与水生态保护、新污染物治理与传统污染物防治等工作交织，生态环境保护（修复）与污染防治工程面临的问题更加复杂，难度和挑战前所未有。新时代生态环境保护（修复）与污染防治工程项目的特点也在不断发生变化1-2。实施目标从过去单纯的污染减排向着污染减排、生态环境质量改善、风险管控的综合目标转变，从过去仅仅关心环保领域向着关注引导有效扩大生态环境保护投资、促进经济社会发展的融合目标转变，从简单地完成工程项目建设向着推动生态环境保护工程项目高质量发展转变。项目性质从单一对象治理向多污染物、多要素、全过程协同治理转变，从局部、分散的工程向目标化、整体化、系统化的综合治理工程转变。在关键要素上，更加注重强化污染来源、成因、对策的精准性，更加注重整治思路、工程项目设计和工程成效评价标准的科学性，更加注重依法依规推进全过程实施与管理3-5。生态环境保护（修复）与污染防治工程项目的这些转变势必将给可行性研究带来重要影响。生态环境保护（修复）与污染防治工程项目可行性研究调整建议总体而言，新大纲适用于产品生产性质的项目可行性研究编制，对生态环境保护（修复）与污染防治工程项目的针对性和适应性还有待进一步加强。建议生态环境部尽快组织制定生态环境保护（修复）与污染防治工程项目可行性研究报告编制大纲，作为新大纲的重要补充，切实提高生态环境工程可行性研究质量。结合前述新大纲的要求，以及生态环境保护（修复）与污染防治工程项目实施目标与特点，生态环境保护（修复）与污染防治工程项目可行性研究应重点加强以下六方面的相关分析。一是结合项目特点深入开展规划政策与产业符合性分析。规划政策符合性分析要充分分析工程项目与规划、政策、行动计划、实施方案等政策文件的关联性和符合性，从深层次上论述工程项目建设对规划政策的支撑性。同时，工程项目还应充分考虑与国家生态环境安全、环境风险防控、绿色低碳发展的符合性，以及从工程项目技术与实施模式创新等新的角度深入分析项目建设的必要性和项目实施的综合效益，这是新时代的 新时代生态环境保护（修复）与污染防治工程项目的特点在不断发生变化观察30特定需要，应在可行性研究中不断加强。二是强化相关工程项目实施要素保障性分析。实践中不少生态环境工程项目实施进展缓慢，较大程度与建设用地难以落实、受到各类保护区范围限制、用地取得方式未落实、取水调水未落实等密切相关。新大纲要求将“要素保障分析”作为专章进行研究，可见其在全生命周期管理中的重要性。生态环境保护（修复）与污染防治工程项目应充分分析建设用地需求、资源能源消耗需求，分析其是否与相关红线管控要求存在矛盾、选址是否位于各类保护区范围内等，尤其是在用地保障性方面，土地权属类别、土地利用现状、取得土地方式和相关成本等的分析非常重要，需制订必要的用地征收补偿（安置）方案，同时将落实相关要素保障要求或者合法性方面的证明材料放入可行性研究报告中。三是在工艺技术比选和技术方案设计中强化低碳性、精准性分析。工艺技术比选和工程方案设计是可行性研究的重点内容。根据当前经济社会绿色低碳转型发展需求，应强化工艺技术的低碳性分析，从碳达峰碳中和背景下减污降碳协同推进的角度分析污染防治与风险管控技术路线的低碳性，论证技术的“绿色性”。同时根据当前生态环境保护提出的“精准治污、科学治污、依法治污”总方针要求，加强工艺技术方案的符合性分析。需要注意的是，新大纲提出“对于专利或关键核心技术，需要分析其取得方式的可靠性、知识产权保护、技术标准和自主可控性”，这充分体现出新时代加强专利技术应用的鼓励方向。可行性研究除了论述专利技术的可靠性和有效性以外，还应增加对取得专利技术授权和应用方面的条件研究，既体现对专利技术的保护和鼓励应用的导向，也使得实施条件和投资测算更加完整。技术方案设计还应注意充分分析数字化、智能化技术在生态环境保护（修复）与污染防治工程项目中应用的需求和可行性，增加数字经济等体现高质量发展的内容，强化对投资建设全过程数字化应用方案的分析。四是强化项目建设管理和运行管理模式分析。这是过去生态环境保护（修复）与污染防治工程项目可行性研究比较薄弱和受到忽视的内容。新时代下，为了更好地体现全生命周期管理和鼓励模式创新这一导向，新大纲设置了“项目运营方案”专章和“建设管理方案”专节，以期开展详细研究。为此，生态环境保护（修复）与污染防治工程项目可行性研究应强化建设管理和运行管理模式分析，充分分析环保管家、全过程咨询、EOD等创新模式在工程项目应用的可行性，并开展较为详细的方案设计。五是强化项目绩效管理和应对策略分析。绩效管理是政府投资工程项目的一项重要制度。新大纲设置了“绩效管理方案”专节。围绕绩效管理，相关管理部门先后制定了绩效管理办法、绩效目标设计要求、绩效评价技术方法和评价成果应用等要求。为此，生态环境保护（修复）与污染防治工程项目建设应注重从环境、经济和社会等方面规范、设置绩效目标，加强对影响因素的识别和应对策略的制定，如污染调查分析的准确性、技术方案的有效性、组织管理制度的有效性、跟踪监测方案的合理性、资金筹集与来源的保障性等，这些问题和其应对措施分析得越深入，绩效目标的实现就越有保障。需要注意的是，新大纲设置了“项目风险管控方案”专章，要求准确识别各类风险，并将风险管控措施作为项目可行性方案设计的构成内容之一。在落实过程中，可将绩效目标影响因素分析和风险防控对策研究有机结合起来。六是加强项目实施影响效果分析。政府投资项目的目的是突出经济、社会的综合效益。生态环境保护（修复）与污染防治工程项目应深入分析和挖掘项目实施带来的宏观、中观、微观等不同尺度的社会效益和环境效益。社会效益注重民生改善和群众满意度等方面的指标设置；环境效益深入分析污染减排、生态环境质量改善、风险防控等方面的定量或者定性效益。将影响效果的分析、评价、监测、跟踪评估等内容和投资需求纳入可行性研究中，以落实政府投资项目绩效管理、量化考核管理的要求。参 考 文 献1王金南,逯元堂,程亮,等.国家重大环保工程项目管理的研究进展J.环境工程学报,2016,10(12):6801-6808.2何军,逯元堂,徐顺青,等.国家重大污染治理工程实施机制研究J.环境工程,2017,35(12):180-183.3孙宁,徐怒潮,尹惠林,等.生态环境保护省级重大项目设计与实施中的问题探讨J.环境保护,2022,50(19):28-31.4王金南,蒋洪强,程曦,等.关于建立重大工程项目绿色管理制度的思考J.中国环境管理,2021,13(1):5-12.5郭庭伟.探讨专项资金绩效评价存在的问题及体系构建策略J.中国产经,2022,304(24):114-116.（孙宁系生态环境部环境规划院研究员；张宗文、邹天远，生态环境部环境规划院）