乡村集体产权行政弹性嵌入式...庄本位式治理耦合新模式探析_王荷.pdf

乡村集体产权行政弹性嵌入式与村庄本位式治理耦合新模式探析王荷1，蔡智权1，2，刘雨欣1（1.新疆师范大学 马克思主义学院，新疆乌鲁木齐830017；2.新疆财经大学 马克思主义学院，新疆乌鲁木齐830012）摘要针对乡村集体产权尝试构建一种政府嵌入式与乡村自组织式耦合的新治理模式。在明确村民事务理事会为乡村集体主体基础上，通过理事会与基层政府的弹性协商，形成共识制度文本，通过项目指标分配，并对村民事务理事会赋权定责，形成制度激励或约束，使行政资源弹性嵌入乡村集体产权治理。针对不同乡村集体产权异质性，在政府与村民事务理事会弹性协商基础上，利用乡村血缘姻缘与地缘强关联人情社会特征，通过关系资本与资源分配，利用情感动员、利益动员驱动乡村集体产权改革，最终生成行政嵌入式与村庄本位式耦合新模式。关键词乡村治理；行政资源导入；村庄自治；集体产权中图分类号F321.32；D422.6文献标识码A文章编号1009-6043（2023）08-0124-04作者简介王荷(1999)，土家族，湖北恩施人，硕士研究生，研究方向：思想政治教育、政治经济学；蔡智权(1990)，甘肃平凉人，讲师，博士研究生，研究方向：政治经济学、思想政治教育。通讯作者刘雨欣(1999)，女，新疆乌鲁木齐人，硕士研究生，研究方向：思想政治教育、政治经济学。基金项目2022 年自治区研究生科研创新项目：新时代新疆大学生奋斗精神培育研究的阶段性成果(XJ2022G195)。党的二十大报告强调，全面推进乡村振兴，“巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营”1，进一步指明乡村集体产权治理体系改革是涉及农村基本经营制度的一件大事，是新形势下完善农村生产关系的重大举措，是推进乡村振兴和农业农村现代化的重要抓手。2022 年 12 月，中共中央、国务院印发的 扩大内需战略规划纲要，2022 年 12 月，中央农村工作会议，中共中央、国务院关于做好 2023 年全面推进乡村振兴重点工作的意见(讨论稿)等文件表明，农业依然是国民经济基础产业，农村集体产权是农村经济所有权的界定形式，对完善经营制度，稳定农业生产，激励农业创新，保障农民利益，促进乡村振兴意义重大。但是，乡村产权治理不清，影响了收入分配、共同富裕和内需的扩大等问题依然存在。因此，对于农村集体产权治理很有必要。一、行政嵌入还是村庄本位：关于乡村集体产权治理模式的争论2020 年 3 月，农业农村部办公厅发布 农业农村部办公厅关于做好 2020 年农业农村政策与改革相关重点工作的通知，提出全面推开农村集体产权制度改革试点，完善乡村集体产权的治理，推进乡村集体产权改革。乡村集体产权变革，对于厘清产权权属，保护农民集体资产权益，促进乡村振兴意义重大，尤其是在乡村振兴背景下，通过农村集体产权权利流转型链接模式，对于农民财产性权利获取，以“还权于农”“赋能于民”，助力乡村发展意义重大。然而，关于乡村集体产权的改革与治理模式，争论较大。一直以来，关于乡村集体产权争论焦点主要集中在是行政嵌入式治理还是村庄本位式治理？前者主张政府主导行政嵌入，嵌入乡村社会依托两种方式：一是内生性秩序的行政激活，以村庄内生性秩序的合理改造为基础，基层政府激活村庄内生性秩序的治理作用；二是自治秩序的行政规范，以引导村庄选举的方式，基层政府规范村庄的自治秩序。后者村庄本位式治理在于乡村主体的自我善治，倡导乡村宗族式的自治。在实践中，我国乡村基层治理一直倡导村民自治，但是这种村庄本位式的治理模式弊端正在日益凸显，突出表现在村庄组织职能不断异化，面对农村集体产权流转中语义晦涩的集体产权治理法律与合同文本，多数乡村自治组织难以断晰，纯乡村治理往往经验缺乏、功能不全。尤其是当务工经济的兴起，面对村级组织集体属性逐渐弱化，农民群体日益原子化、分散化，农民和村集体的联结无论在制度还是利益层面都大大降低2。由此，有多数学者主张行政嵌入式治理，但是这种政府主导的模式，又与乡村基层自治实践相悖，且不少地方政府过度的行政干预，使农民权益受损。第 2023 年第 8 期（总第 564 期）商业经济SHANGYE JINGJINo.8，2023Total No.564124-DOI:10.19905/ki.syjj1982.2023.08.026因此，探索一种政府行政嵌入式与村庄本位式的治理耦合模式，尤为必要，是值得研究的时代课题。二、乡村集体产权公共池塘资源特性与行政嵌入所谓公共池塘资源，即同时具备竞争性与非排他性特征的物品，该类物品是公共属性，但是个体成员又能分别享用。乡村集体产权的占有主体，为集体经济的所有成员，各成员之间具有弱排他性特征。但是每个成员又有获得乡村集体产权的分配权利，在客观上，集体经济个体之间又存在竞争利用特征。因此，乡村集体产权，是内部弱排他性与竞争性状态并置，集体经济内部成员，可共同使用但又分别享用集体产权，乡村集体产权具备鲜明的公共池塘资源特性。对于公共池塘资源特性物品，学界多主张在明确权利主体占有下，采取行政嵌入方式予以治理。从现行法律文本规定分析，村委会并不拥有集体经济产权，村庄集体土地的所有权主体一般是村民小组。但是农村基层村庄小组长多数处于虚置状态，甚至部分村庄小组长外出务工，难以实现有效治理。对于乡村集体产权的权利主体需要重新换置，寻找新的代理人。王晓莉曾建议村庄选举产生村民事务理事会，专司集体产权改革治理事宜3。目前，多地村庄试点选举产生了村民事务理事会，在乡村各项事务改革中形成了积极作用。在乡村集体产权权利主体得以明确前提下，需要进一步讨论行政力量如何嵌入，其嵌入作用机制，即一种正向的激励调节，探寻出以灵活性、多样性取代单纯行政干预模式，调动村民事务理事会在乡村集体产权权利措置积极性。可通过如下三种途径：第一，适度弹性协商嵌入。涉及村集体经济所有人权益的，行政干预应当注重适度弹性，即政府不能完全“一刀切”，而更应倾听权利所有人的利益诉求。诸如涉及村集体土地流转，由政府邀请村民事务理事会参与流转制度设计，对于农地流转的补偿、退出方式，由基层政府与村民事务理事会协商，形成的制度文本，缝合了场景实践的间隙。第二，项目资源的“事本主义”分配。乡村振兴运作与实现，基层政府处于关键的导向位置，它不仅是制度文本承上启下的关键中转站，更是农村环境治理、土地整理等项目组织搭建与实施的最为重要的责任主体。当前，各地政府依托乡村振兴、美丽乡村建设，对农村集体产权进行改革，适当引导宅基地改革与农地流转，盘活集体资源。然而，在乡村集体产权改革中，并非“一帆风顺”，以农村宅基地改革为例，当前多地出现一户多宅情况，不仅使资源闲置，同时占据了耕地。宅基地改革，又涉及各方利益博弈，因此，各地基层政府将宅基地改革视为“难啃的硬骨头”。因此，除适度弹性嵌入外，基层政府可以利用乡村振兴指标资源的分配话语权，将宅基地改革与项目进村进行捆绑，凡是完成目标任务，优先分配项目指标，如果指标全部分配完毕，又有他村完成目标任务，则由基层政府先行垫资，这将完全改变“风水轮流转”的均衡主义原则，以“事本主义”为中心，以任务完成度作为乡村振兴项目的唯一考核指标，从而激发了村庄自发性改革的积极性。第三，农村集体产权自治主体的权责授定。“适度弹性协商嵌入”是正向激励，但如果只讲激励，不谈责任，任何制度设计都将缺乏张力。因此，对农村集体产权自治主体的赋权定责就显得尤为必要。村民事务理事会作为村庄集体产权的所有者，其组织乃为自发形成，虽对其权责已有界定，但只是立足于成员认同基础上形成的一种粗放简约式的约定，并不具备完整的制度约束。因此，行政力量嵌入，对产权实际主体赋权定责，便可形成明确的约束制度。如此，激励有目，约束有纲，纲目并举，张弛有度，便可再造非正式权威。行政嵌入作用机制如图 1 所示。图 1 是乡村集体产权行政嵌入作用途径，即通过弹性协商、项目进村、赋权定责，使行政力量通过弹性方式嵌入乡村集体产权的治理中。通过这种方式，一方面，通过弹性协商下产生的制度文本，能够止争定议，同时，又充分发挥了村民事务委员会的作用，减少了政府与农民的直接接触，不仅节约行政成本，又能发挥基层自治的优势。三、村庄认同与村民事务理事会自组织运作(一)血缘地缘的边界迭合与行政赋权定责：理事会非正式权威的再造村庄的共同意识体生成，很大程度上是源于共同血缘的认同。多数村庄是由共同的始迁先祖繁衍，历经多世累居，形成具有血缘和地缘关系的生活共同体，因此，村庄多数集体产权事宜的决策权威，是基于对血缘地缘的认同。由于这种权威是村庄自发形成，没有行政干预，因此这种权威具备非正式的特征。然而，随着村庄规模的不断扩大，这种单纯依靠血缘和地缘的共同体认同已然突破共同信任的边界，不少村领导贪污腐败、变卖集体资产等，使依靠宗族为纽带的相互依存度下降。因此，新选举产生的村民事务委员会，如何再造其非正式权威，成为集体资产处置治理的关键。再造村民事务委员会的非正式权威，需要充分发挥血缘地缘的边界迭合作用，因为村民事务理事会成员是基于村民共同认同心理下选举产生。为了使理事会更具权威，需要政府赋予其主导村庄集体资产处置的权利，由此便有行政授予，具有合法性。当然，鉴于少部分村干部的贪腐行为使村组织权威下降，基层政府还应当对理事会图 1 乡村集体产权行政嵌入运作路径王荷，蔡智权，刘雨欣：乡村集体产权行政弹性嵌入式与村庄本位式治理耦合新模式探析125-“定责”，鼓励村民对理事会成员予以监督，凡违章违规，即给予理事会成员一定的处罚措施，倡导重新选举等，从而赋权有章，处罚有法，理事会非正式权威便可再造。(二)乡村自组织运作的生成通过弹性协商，村民事务理事会拥有了村庄集体资产的自由裁量权，而血缘地缘的边界迭合与行政赋权定责，再造了理事会的非正式权威，提供了行为资本。理事会可以通过操作规则制定、情感动员与利益动员发挥其职能。1.规则文本制定与宣传动员。村集体资产的治理，需要完善的操作规则。尤其是对于村土地资产流转、宅基地规划过程中，村庄利益纠纷问题屡见不鲜，如何制定村集体经济成员皆予认可的操作规则便成为重中之重。以宅基地改革为例，对于村民宅基地征用有偿使用费补助，理事会便可立足本村实际，制定补助费用的面积标准。再以农地流转为例，流转费用以及流转退出方式亦可通过理事会统一制定，再通过弹性协商制度，最终形成制度文本。操作规则文本形成后，理事会还应承担宣传动员职能，让每一个村民对集体资产措置措施皆了然于胸，如此便可形成制度认同，也便于后续集体资产的改革与治理。2.“人情”资本与情感动员。乡村非正式权威的再造过程离不开宗族的血缘与地缘下的亲缘力驱动，同时也是乡村集体资产改革不可或缺的动员关系资本。乡村的行政结构形态，呈现出“队(屋或村民小组)村”特征，而其关系资本结构形态，则呈现出“宗族房家庭”特征。宗族分支可能是多元化的，而家庭数量又众多，因此，其情感动员可由“房”突破。“房”大多数为一姓且具有亲密血缘情感关系的非正式联合体，因此，对乡村集体资产改革可先由“房”突破，具体而言，在理事会成员候选人产生之时，可由每“房”分别推举一人，由于推举的成员大多数在“房”内德高望重，因此，对于集体产权改革的推进，可先从“房”成员突破，以“乡贤”带头示范，再带动“家庭”，由此便可带动整个宗族。对于没有产生理事会成员的“房”，由于乡村共同关系的纽带除了血缘外，还有姻亲纽带等多元关系资本构成形式，因此，可由理事会成员通过姻亲关系等情感动员，带动没有理事会成员的“房”参与集体资产改革治理。以涉及关系村民切身利益的土地流转作为案例。当前不少村民还抱有“以地为本”的理念，即使外出务工，土地宁可撂荒也不愿流转，为了有序推进农地流转，盘活集体资产，由村理事会与基层政府弹性协商，达成制度共识后，再通过关系资本，利用“房”为纽带，通过“房”内理事会成员或其姻亲家庭带头将撂荒的土地示范流转，形成“领头羊”效应，从而带动更多家庭参与荒置土地流转，形成整体协同效应。3.资源分配与利益动员。乡村的血缘与地缘、姻缘关系资本虽为农村集体资产治理提供了较好的情感驱动力，但是改革往往要触及利益相关者的根本利益，因此，仅仅依靠关系资本与情感动员并不能完全保证改革目标的完成，因此还需要涉及利益动员维度驱动。约定俗成且行政认可的村规民约为资源分配提供了便利，尤其是在乡村振兴背景下，涉及村集体经济成员切身利益的分配指标有惠农补贴、产业兴扶等多维项目，因此，凡是积极完成改革目标任务的民户，在这些指标分配上，予以优先倾斜，而对于抗拒或者滞缓的民户，则暂先不予考虑。以宅基地改革为例，当前多数村民一宅多户情况屡见不鲜，理事会推进违建宅基地拆迁之时，对于积极拆迁的，在惠农补贴、扶贫资金等方面优先分配，而对于拒不拆迁的，其子孙申请宅基地分配、申请责任田分配之时皆不予考虑。与此同时，还可通过“红白榜”的形式，对积极完成拆迁的予以红榜表扬，而拒不拆迁的则通过“白榜”批评，在血缘、姻缘与地缘并存的乡村熟人社会，受到批评的农户自觉“脸上无光”，由此产生榜单积极效应。对于乡村集体产权改革而言，理事会利用血缘地缘的关系，通过操作规则的宣传动员、关系资本的宣传动员、资源分配的情感动员，进而实现村集体经济改革的乡村本位式自组织运作目标的实现。四、行政嵌入式与村庄本位式耦合路向生成政府通过行政力量的嵌入，通过弹性协商制度，在村庄本位式的自组织运作基础上，形成村集体经济改革的基本治理路向。那么行政嵌入式与村庄本位式耦合路向如何生成？首先，行政嵌入式与村庄本位式耦合存在一定的约束条件。这是因为不同的乡村，由于自然要素禀赋差异，因此村集体资产优劣各异，存在自然要素条件的制约。如何在不同的要素条件下，寻求公平公正的治理模式，需要理事会与基层政府弹性协商，达成共识制度文本。其次，村集体产权改革的最终目的何在？集体产权改革，是为了盘活村集体资产，发挥资产的经济效益，促进村民增收。因此，无论是行政嵌入还是村庄本位，皆应以此为最终目标。再次，基层行政力量掌握乡村振兴的多项资源分配权利，这为各村集体经济产权改革提供了良好的激励效应，由于各村集体产权规模与样态各异，这形成了集体产权治理的自然约束。但无论是何种样态的集体产权，行政权力可定下改革目标，从而形成制度激励。图 2 村集体产权改革的村庄本位式运作路径商业经济第 2023 年第 8 期SHANGYE JINGJINo.8，2023126-10BEATRICE L,EDOARDO S,CRISTINA Z.Innovationin tradition:key success factors of new entrepreneurs in theretail trade J.International Business Research,2017,10(12):239.11WEN C Y,SHEN S F,WANG S M.Applying block-chain technology for commodity authenticity C.2019 IEEEInternational Conference on Consumer Electronics-Taiwan(ICCE-TW).IEEE,2019.12THANG D,TAN B.Linking consumer perception topreference of retail stores:an empirical assessment of themulti-attributes of store image J.Journal of Retailing&Consumer Services,2003,10(4):193-200.13UZIR M,HAMID A,JERIN I,et al.Customer satisfaction and brand loyalty to electronic home appliances inBangladesh:the contingent role of brand trust J.SN Business&Economics,2021,1(6):1-35.14王科唯.“新零售”供应链场景化价值逆向重构J.中国流通经济,2020,34(2):27-35.15付磊,廖成林.考虑消费者类型的零售商物流外包竞争策略J.计算机集成制造系统,2017,23(1):134-143.16王宝义.“新零售”的本质、成因及实践动向J.中国流通经济,2017,31(7):3-11.17沈鹏熠,万德敏,许基南.人机交互感知的形成能促进顾客采纳行为吗：基于媒介丰富度理论视角J.广东财经大学学报,2022,37(5):55-67.18王首元,孔淑红.新消费者效用理论及实证检验J.经济科学,2012(3):29-37.19孙永波,王振山,杨洁.零售企业竞争力影响因素分析：基于互联网时代分水岭J.商业经济研究,2015(34):95-97.20刘岩.M 市税务部门减税降费政策执行研究D.哈尔滨：哈尔滨工程大学,2021.责任编辑：高萌最后，血缘、姻缘与地缘的乡村宗族式强关联社会，为理事会主导下乡村集体产权改革提供了关系驱动与情感动员资本。但是需要指出的是，正是由于乡村人情社会的存在，部分理事会成员在推进集体产权改革中，会有“人情效应”心理考量，因此本着尽量不得罪人的心态，对于集体产权改革表现出消极态度。如果行政力量弹性嵌入，通过资源的分配、理事会的定责等加以约束，此种“人情效应”自会有所消除。其耦合模型如图 3 所示。五、结论与讨论党的二十大报告指出：“全面推进乡村振兴。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”1推进乡村集体产权改革，是乡村振兴的重要战略框架内容。因各村自然资源有异，中国农村乡村集体产权存在异质性形态。本文得出的结论表明，一方面统一性的集体产权治理模式并不存在，因此弹性协商显得尤为必要。另一方面，通过资源分配的行政嵌入，利用乡村血缘姻缘地缘的关系资本驱动，形成乡村自治+行政嵌入新模式，不仅契合不同地方的治理需求，且因地制宜的治理方略，亦可实现村集体经济的增长目标。在社会治理下移趋势愈显情形下，基层农村治理成为社会治理重要把控维度。要实现行政治理与村庄自治的良性耦合与有机衔接，利用乡村人情社会强关联优势，通过行政导入，培育村庄的自组织能力，是未来村庄治理的长期路向。行政与自治的衔接，并不意味着国家的完全控场，而是基层政府对村民自治的适时补位，将行政管理的效率优势和村民自治的民主价值结合起来，降低治理成本，获取最优的治理效能。基层政府的职能设置是否合理是实现乡村振兴战略的前提，没有一个好的基层政府乡村振兴战略就难以实现4。其制度优势和治理效能的发挥，决定着国家治理现代化的进程和走向。通过行政与自治的衔接，破解行政和自治的有限性与乡村治理现实需求之间的矛盾，是迫切需要解决的难题。长远来看，构建新时代乡村治理体系，实现基层治理的现代化，国家治理现代化才具有稳定的根基。参考文献1习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告M.北京：人民出版社，2022.2王琦.行政衔接自治：构建新时代乡村治理体系的实践表达及逻辑审视：基于农村集体产权制度改革的分析J.学海,2022(6):142-149.3王晓莉.农村公共事务治理的现状与推进：“村民小组建党支部+村民理事会”的“分宜模式”J.中共中央党校学报，2016,20(2):22-30.4邹孚昀.基层政府职能转型与乡村振兴的研究J.商业经济,2018(7):105-106.责任编辑：史朴图 3村集体产权改革行政嵌入式与村庄本位式运作耦合模型（上接第 55 页）王荷，蔡智权，刘雨欣：乡村集体产权行政弹性嵌入式与村庄本位式治理耦合新模式探析127-