乡镇级片区应急体系专项规划编制方法研究--以四川省实践为例.pdf

46城市与减灾CITY AND DISASTER REDUCTION贾虎军，四川省安全科学技术研究院高级工程师、室主任，成都理工大学硕士研究生。先后主持参与四川省科技计划项目四川省应急管理“十四五”规划中期评估方法和关键指标体系研究等课题研究 30 余项。发表论文 20 余篇，授权发明专利 2 项。成果荣获中国安全生产协会安全科技进步奖 2 项、四川省科技进步奖 1 项。引言2019 年 10 月至 2021 年 1 月，四川省在创新驱动理念指导下，完成了全省乡镇行政区划和村级建制调整改革工作（以下简称“两项改革”），实现了县域空间结构、政权体系、治理架构的历史性重塑，但也随之出现了部分乡镇综合防灾减灾救灾基础设施布局无序、应急救援能力建设不足等问题。乡镇是应急管理工作的最前沿，是做好安全生产、防灾减灾救灾和应急救援工作的重要保障和基础，迫切需要构建完善的乡镇应急管理体系和能力，乡镇级规划则是一个重要抓手。根据中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发201918 号），国土空间规划从规划层级和内容类型可分为“五级三类”（图 1），五个层级是国家级、省级、市级、县级、乡镇级，三类是总体规划、详细规划、专项规划。乡镇级国土空间规划是我国国土空间规划的重要组成部分，侧重实施性和落地性。为深入贯彻习近平总书记关于国土空间规划的系列指示精神，全面落实四川省委省政府关于做好两项改革“后半篇”文章和工作的决策部署，协调推进乡镇级片区国土空间规划和相关专项规划编制工作，四川省自然资源厅印发了乡镇级片区专项规划省级工作方案，其中应急体系专项规划为 24 个专项规划之一。在四川省“两项改革”后半篇文乡镇级片区应急体系专项规划编制方法研究 以四川省实践为例贾虎军1，2，3王立娟1，3范冬丽1，3张莺莺1，3王蕾1，3作者单位：1.四川省安全科学技术研究院，四川成都，610046；2.雅安市应急管理局应急指挥中心，四川雅安，625000；3.重大危险源测控四川省重点实验室，四川成都，61004647TECHNOLOGY OF DISASTER REDUCTION 减灾技术章中，该如何以改革的思维重新审视调整后乡镇和村社的发展定位并提升基层应急管理体系和能力，已是应急管理体系和能力现代化进程中刻不容缓的重要任务。2022 年 1 月四川省应急管理厅印发了四川省乡镇级片区应急体系专项规划编制要点（试行）和四川省乡镇级片区应急体系专项规划备案程序及审查要点（试行）（川应急20223 号），启动了乡镇级片区应急体系专项规划编制开创性的工作。但是目前针对乡镇级片区应急体系专项规划编制方法的研究较少，现有研究领域主要为镇村综合防灾减灾规划，因此亟须对乡镇级片区应急体系专项规划编制思路进行深入探讨。本文以四川省实践经验为基础，系统研究了乡镇级片区应急体系专项规划编制总体思路和规划框架结构，以期为提升乡镇级片区应急体系专项规划的科学性和可操作性提供技术借鉴。通过规划实施，进一步加强和提高乡镇级片区应急管理工作的系统性、整体性和协同性，大力推动基层应急管理体系和能力提升。规划编制总体思路乡镇规划对于镇村应急体系和能力建设具有重要作用，如何完整、准确、全面地规划乡镇级安全生产、防灾减灾救灾和应急救援方面的建设内容，是一项迫切需要解决的问题。本文结合乡镇级片区应急体系专项规划编制相关文件要求和实践经验，对规划编制原则、编制方法等展开分析研究。（一）规划编制原则乡镇级片区应急体系专项规划是国土空间规划体系“五级”规划中最基层一级，强调实施性和可操作性，在编制过程中，应注重以下几个方面的工作原则。（1）坚持立足实际与着眼未来。规划既要体现可实施性、又要注重前瞻性，按照需要和可能相结合的原则，坚持量力而行、尽力而为，确保规划能用管用实用好用。（2）坚持优化资源与融合要素。把握中心镇与一般镇、中心村与一般村的关系，坚持片区详细规划、镇区精细规划，推动片区内应急资源和要素系统布局、精准投放。（3）坚持盘活存量与做优增量。立足于乡镇撤并、国资闲置、镇村驻地房屋空余以及乡镇学校合并等现状，在国土空间规划的框架内，盘活用好剩余闲置资产。（4）坚持群防群治与自救互救。加强科普宣传与技能培训相关规划任务，把提高社会公众自救互救能力摆在更加突出位置，打造共建共治共享的基层治理新格局。（二）规划编制方法乡镇级片区应急体系专项规划是落实落细基层应急管理体系和能力建设的“最后一公里”，也是系统规划应急避难场所、应急救灾物资储备库（点）等综合防灾减灾救灾基础设图1国土空间规划“五级三类”全国国土空间规划省级国土空间规划县国土空间总体规划乡镇国土空间总体规划市国土空间总体规划总体规划统筹和综合平衡各相关专项领域的空间需求。详细规划（城镇开发边界外为村庄规划）三类详细规划依据总体规划进行编制和修改。基础设施、文物保护、整治、修复类。海岸带、自然保护地等跨行政区域；专业/行业类：交通、航海、水利、农业、信息等。专项规划遵循总体规划，主要内容纳入详细规划。五级国家级省级市级县级乡镇级48城市与减灾CITY AND DISASTER REDUCTION施的核心环节，规划编制的重点内容和基本方法，要充分体现对规划对象的整体统筹和规划技术的可实施性。1.规划编制重点为有效提升乡镇级片区应急体系专项规划的针对性、实用性、操作性和前瞻性，在规划编制过程中需要系统梳理四个方面的内容。（1）中心镇（村）与其他建制镇（村）的关系。按照片区集聚集约发展要求和灾害事故面临形势，各类应急资源要素应向中心镇（村）聚集。同时要兼顾其他建制镇（村）和被撤并乡镇和村社，也应向灾害发生频率高和损失严重的区域倾斜。比如乡镇应急队伍规模和救援装备数量的配备既要体现中心镇（村）发展需求，也要体现灾重灾频的需求。（2）盘活闲置资产与优化增量的关系。要充分利用“两项改革”中因乡镇（村社）撤并后的闲置资产，探索应急服务设施与其他公共服务设施共建的优化思路，如应急驻训场地与应急物资储备库（点）、应急避难场所合建等，避免重复建设。（3）立足当前与着眼长远的关系。要结合片区实际、急需先行，切实补齐短板弱项，如依托“一主两辅”应急队伍建设，针对性解决基层应急力量不足的问题，也要站位全局、着眼长远，前瞻性和整体性地谋划一批重点工程项目，特别是要根据人口发展趋势来提前谋划一批防灾减灾救灾基础设施。（4）片区与片区之间的关系。站在乡镇级片区的角度，考虑防抗救一体化建设思路，如应急队伍、应急救援装备、应急物资等布局。同时，也要从全县域统筹考虑部分资源的辐射作用，避免重复建设，如专业应急救援队伍建设、直升机起降点建设等。2.规划编制方法乡镇级片区应急体系专项规划是具有实施和可操作性的基层一级规划，需要传导落实上位规划相关内容。为有效提高规划的承载性、传导性、适应性和操作性，在规划编制过程中，需要通过现场踏勘等方式开展广泛深入的基础调研，并开展风险分析评估、能力分析评估和需求分析评估，建立以风险评估和应急能力建设为核心的应急体系专项规划编制基础理论和工作方法。（1）基础调研。按照“住下来、融进去”的要求，通过现场踏勘、走访座谈、问卷调查和入户访谈等方式，详细了解片区基本情况、安全生产情况、自然灾害情况以及现状应急管理体制机制、防灾减灾救灾基础设施、应急救援能力、社会共建共治共享等方面情况。（2）分析评估。对片区内灾害事故风险开展分析评估，以及对风险防控能力、灾害防治能力、应急救援能力、社会共治能力等开展评估和需求分析，摸清片区或乡镇“主风险、主灾种”，找准片区安全生产、防灾减灾救灾和应急救援存在的短板和不足，明确建设需求。（3）融规衔接。应急体系专项规划要充分衔接发展规划、国土空间规划等各类规划，准确辨识未来发展方向和发展趋势可能带来的新风险。应急体系专项规划融入乡镇级片区国土空间规划，主要包括五个方面的内容：片区、乡镇的“主灾种和主风险”；安全红线和自然灾害影响范围线；片区防抗救重点工程项目；应急管理现状用地指标和规划用地指标；应急能力现状分布图和应急能力规划图。规划框架结构乡镇级片区应急体系专项规划是全要素覆盖的底层规划，应从技术上研究重点规划内容，要充分体现其承上启下的作用，并强调对规划对象的整体统筹和规划技术的可实施性。乡镇级片区应急体系专项规划总体框架应包括规划背景、规划目标、主要任务和重点工程以及保障措施四个方面（如图 2），应具有内容全面、重点突出、框架清晰、特色鲜明等特点。（一）规划背景方面1.片区现状通过现场踏勘调研方式，结合安全生产双重预防机制建设和第一次全国自然灾害综合风险普查成果，详细了解片区内安全风险、灾害种类、重大项目规划、群众诉求和防灾减灾救灾能力现状，全面摸清片区内安全生产、自然灾害、防灾减灾基础设施和应急救援能力等方面的底数，情况摸底应全面客观，数据分析应真实准确。片区基本情况。包括片区概况、地理位置、人口结构、道路交通、气候环境、特色产业、片区功能定位等。安全生产情况。按照行业领域介绍片区内安全生产情况，包括企业基本情况、风险监测预警、安全生产专项整治、生产安全事故等。自然灾害情况。按照灾害种类介绍片区自然灾害情况，包括主要灾种、灾害分布、灾害风险、灾害防治、灾害应对等。49TECHNOLOGY OF DISASTER REDUCTION 减灾技术应急能力情况。介绍片区内乡镇应急能力现状，包括应急管理机构、救援队伍、救援基地、救援装备、应急预案、应急避难场所、应急物资储备等。2.面临形势基于片区现状开展风险分析评估、能力分析评估和需求分析评估，分析问题和短板弱项，提出片区应急能力建设目标任务。安全生产方面。通过历史生产安全事故统计和风险等级评估，分析确定片区、乡镇主风险；摸排清楚监管力量、监管机制、监管责任落实、技术防范措施等方面存在的短板和不足。自然灾害方面。通过历史灾情统计和自然灾害风险普查，评估确定片区、乡镇主灾种；明确灾害预防和监测预警等方面存在的短板和不足。应急能力方面。总结分析片区、乡镇应急指挥机制、救援基地、救援队伍、救援装备、应急预案、协调联动等方面存在的短板和不足。防灾减灾方面。明确片区、乡镇、村社应急避难场所、应急物资储备库（点）等方面存在的短板和不足。社会共治共享。从全民安全意识、防灾意识、示范建设、宣传教育等方面分析存在的短板和不足。（二）规划目标方面提出片区应急体系建设的指导思想、基本原则、建设目标，其中建设目标包括近期目标和远景目标。近期目标包括总体目标和分项目标，近期目标要求清晰具体，远景目标建议相对宏观。（三）规划主要任务和重点工程方面对照片区现状和面临形势，围绕规划目标，系统性提出乡镇级片区应急体系和能力建设的主要任务和重点工程。项目要充分论证，体现“实体性”，确保项目能够落地落实。1.应急管理机制方面健全组织领导。从乡镇层级应急管理领导机制、应急管理机构、应急管理能力等方面提出建设任务，推动应急管理全面融入乡镇和村社基层治理。加强应急管理制度建设。从应急管理预警预报、巡查检查、应急值守、区域联动、先期处置、转移疏散、避难管控等方面提出建设任务，建立健全基层应急管理工作制度。完善应急指挥机制。从应急指挥构架、指挥权限、职能职责、分级响应等机制建设方面提出规划内容，增强乡镇先期处置的科学性、安全性、精准性、有效性。优化协同联动机制。从片区内乡镇之间的协同联动、毗邻各乡镇之间的协同联动、乡镇与部门之间的协同联通、片区与片区之间的协同联动等方面提出建设任务，健全工作互联、信息互通、预案互补、资源共享的片区协同联动机制。2.安全生产风险防控方面监管监察能力建设。从强化安全监管组织机构建设、队伍建设、专业技术建设、能力提升建设、装备保障建设等方面提出建设任务，提升监管监察能力。加强源头管控。从片区产业发展布局、功能区项目安全准入、安全风险评估、安全保障措施、重大危险源管控等方图2乡镇级片区应急体系专项规划总体框架乡镇级片区应急体系专项规划框架片区现状规划背景规划目标任务工程保障措施指导思想应急管理机制安全生产风险防控自然灾害防治应急能力建设先进技术应用共建共治共享其他方面组织保障资金保障政策保障督查问效基本原则面临形势建设目标50城市与减灾CITY AND DISASTER REDUCTION图4应急物资储备库（点）图3乡镇应急队、村社应急分队集中授牌面提出建设任务，从源头上防范化解重大安全风险隐患。强化风险监测。从压实风险监测预警责任、监测预警响应机制、视频识别和物联网等先进技术应用、灾害事故报送等方面提出建设任务，强化风险隐患排查和安全信息报送能力。巩固深化专项整治成效。从安全生产责任制落实，矿山、危化、建筑施工、道路交通等重点行业领域提档升级，重大隐患排查整治、老旧小区、“三合一”场所、经营性自建房等高风险场所的消防通道建设、临坎临水路段的波形防护栏建设、老旧危房改造等方面提出建设任务，深化巩固安全生产专项整治工作成果。3.自然灾害防治方面基于片区灾种情况，提出自然灾害防治任务和工程，比如地震易发区房屋设施加固、防汛抗旱水利提升、地质灾害综合治理和避险移民搬迁、自然灾害监测预警信息化等自然灾害防治重点工程。4.应急能力建设方面应急队伍建设：从乡镇应急队、村社应急分队等建设标准、工作制度、指挥网络等方面提出建设任务，充分发挥基层应急管理和救援队伍对基层情况熟悉、就近方便、反应迅速、行动快捷的优势，有效提高基层先期处置能力（图 3）。应急基地建设：充分结合片区划分中心镇设定，提出新、改、扩建基层应急队伍训练基地。应急预案建设：基层应急预案是应急管理先期处置工作的核心，从乡镇综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案的修订完善以及应急预案演练等方面提出建设任务，重点提高应急预案建设的层次性、协调性以及应急演练的针对性、有效性。应急装备建设：根据片区划分情况，从应急救援装备建设、应急队伍通信保障等方面提出建设任务，增强基层应急保障和救援能力。应急物资储备库（点）建设：新建、优化应急物资储备库（点）布局，按照片区“主风险、主灾种”补齐应急物资储备类型和规模，增强灾害事故应对能力（图 4）。应急避难场所建设：新建（改建）应急避难场所，完善应急避难场所功能。灾后救助方面，可重点阐述灾害风险区域常备避险转移安置点建设任务（图 5）。51TECHNOLOGY OF DISASTER REDUCTION 减灾技术5.先进技术应用方面从信息化基础设施、应急通信、应急广播等方面提出建设任务，为全过程应急管理提供数据支撑和通信保障。6.应急管理共建共治共享方面从举报奖励、联合惩戒、培训教育等制度建设，应急文化意识培育，综合减灾示范社区、安全社区建设等群防群治方面提出建设任务，有效打通应急救援和先期处置工作的“最后一公里”。7.其他方面结合片区实际，从应纳入规划的其他主要任务和重点工程方面提出建设任务。（四）规划保障措施方面主要从组织保障、资金保障、政策保障、督查问效等方面提出明确要求，推动人员、资金等更多资源下沉到乡镇、村社，确保规划落地落实。结束语四川省乡镇仍呈现出量多面广、防灾减灾救灾基础设施建设不平衡的特点，各乡镇面临着差异化的建设需求，编制乡镇级片区应急体系专项规划意义重大。乡镇级片区应急体系专项规划编制在四川省的实践中进行了一些探索并积累了一定经验，但仍需进一步思考和研讨。（1）探索利用风险评估和情景模拟方法，形成以应急能力建设需求为核心的乡镇级片区应急体系专项规划编制理论和方法，提高专项规划的系统性、科学性和针对性。（2）坚持全域“一张图规划、一盘棋推进”，形成能用管用实用好用的规划成果，确保高质量完成规划编制任务。（3）坚持实字托底，推进乡镇级片区专项规划编制。充分结合各片区的风险特点、灾种类型和实际情况，强化资源整合，优化资源配置，提前系统布局和谋划，确保规划有针对性、前瞻性、适用性。本文由四川省科技计划项目（2021JDR0107、2020YFS0389、2020YFS0387）、四川省省级科研院所基本科研业务费项目（2022JDKY0009）联合资助。图5常备避险转移安置点