我国中小学生学业负担治理的历程回溯与困境突破.pdf

我国中小学生学业负担治理先后经历了五个阶段：从学生身体健康出发的初探阶段、因学生学业负担过轻而导致的停滞阶段、以缓解升学压力为目标的恢复阶段、以素质教育推进为依托的发展阶段、以全方位综合治理为导向的完善阶段。自2 0 世纪八九十年代至今，中小学生学业负担过重问题尚未得到根本性解决。学业负担治理面临着宏观减负政策科学化水平有待提升、地方治理机制不成熟、学校与教师减负主动性和能动性不足、家长和培训机构阻滞减负政策执行等问题。要突破“减负难”的困境，实现有效治理，需要健全政策、法规和治理机制，强化教师专业素养和减负能力，提升学生自我减负内生力，转变校外培训机构治理思路，改变家长的教育观和成才观。关键词学业负担;治理；“双减”;减负中图分类号G521;G639.2文献标志码A文章编号1 6 7 4-6 1 2 0(2 0 2 3)0 9-0 0 7 7-1 6学习可促进个体发展和人类进步，但其过程并不总是快乐的,还可能充斥着规训和勉强。学业负担问题古已有之,在中国人的传统观念中，“学业有成”似乎一定要以艰辛和痛苦为代价。“十年寒窗”“三更灯火”“只要学不死，就往死里学”等人尽皆知的“苦读 描述，是古今广大学子过重学习负担的真实写照。学生学业负担过重问题并非我国独有，受儒家“读书济世”思想影响深远的日韩等国,也存在类似的问题。而我国由于人口基数庞大、教育应试化趋向明显、经济社会发展不平衡，学生学业负担过重的问题尤为突出。回溯中华人民共和国成立后的减负历程可以发现,党和国家持续关注中小学生学业负担过重问题，减负理念也正在实现从单方面的“减”到全方位的“治”的转变。只是由于学业负担问题本身的复杂性、应试教育收稿日期:2 0 2 2-0 9-1 0;修回日期：2 0 2 2-1 1-1 0*基金项目：湖南省社会科学成果评审委员会研究项目“双减 背景下小学生校内课后托管服务现状和优化对策研究”（编号:XSP22YBC603)。作者简介：雷亮，男，湖南幼儿师范高等专科学校小学教育学院讲师，硕士。研究方向：基础教育，语文教育。刘军,男，湖南幼儿师范高等专科学校基础教育学院院长，教授,博士研究生。研究方向：教育管理,英语教育。欧阳前春，女，湖南幼儿师范高等专科学校科研处处长，教授。研究方向：学前教育。引用格式：雷亮,刘军,欧阳前春.我国中小学生学业负担治理的历程回溯与困境突破 J.教育与教学研究,2 0 2 3(9)：7 7-9 2.Citation format:LEI Liang,LIU Jun,OUYANG Qianchun.Retrospect and Breakthrough of the Management of the Academic Burden of Primaryand Secondary School Students in China J.Education and Teaching Research,2023(9):77-92.77第9 期2023年9 月体制的持久惯性、减负政策和机制的不完善、利益相关者价值观的不一致，减负之路十分坎珂。从2 0 世纪八九十年代开始，中小学生学业负担治理已呈现“治而不效”的趋势,逐渐陷人“治理一反弹一再治理一再反弹”的困境。过重的学业负担危害了学生身心健康，也削弱了我国人才队伍的未来核心竞争力。因此，有必要回溯学业负担治理历程，检视学业负担治理过程中存在的问题和阻力,探索突破现有治理困境的可能性路径。一、我国中小学生学业负担治理的历程回溯：减负之路漫长而曲折根据减负背景和理念的变化,我国中小学生学业负担治理历程可大致分为五个阶段：从学生身体健康出发的初探阶段、因学业负担过轻而导致的减负行动停滞阶段、以缓解升学压力为目标的恢复阶段、以推进素质教育为依托的发展阶段、以全方位综合治理为导向的完善阶段。虽然我国中小学生减负正在实现从单纯性“减”,到综合性“治”的演进，但是自2 0 世纪八九十年代开始，中小学生学业负担过重问题并未得到根本性解决,过重学业负担“久治而不效”的困境一直延续至今。(一)初探(1 9 4 9 1 9 6 6 年):从身体健康出发的减负1949年至“文革前，中小学生学业负担治理以维护学生身体健康为出发点 。20世纪5 0 年代后期，在“多快好省建设社会主义”的背景下,教育领域也同步实施“大跃进”,对学生提出了不切实际的学习任务.78No.9雷亮刘军欧阳前春：我国中小学生学业负担治理的历程回溯与困境突破Sep.2023和成绩要求,加重了学生知识学习的负担。同时，一些地方过度强调“教育与生产劳动相结合”“教育为工农兵服务”2 ,要求学生广泛参与生产建设和政治运动,加重了学生的劳动负担及政治活动负担。针对学生过重的学习、劳动、政治活动负担所引发的健康问题,毛泽东提出了“健康第一，学习第二 3 的方针。当时，卸下过重的学习、劳动、政治活动负担，保障学生充足的睡眠和休息,成为了减负的重点任务。这一时期，国家先后出台关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合的指示关于克服中小学学生负担过重现象和提高教学质量的报告等多个文件，及时纠正了学生智育、劳育及政治活动负担过重的问题。(二)停滞(1 9 6 7 一1 9 7 6 年):减负政策和行动中止的特殊时期十年“文革”期间，教育领域受到了较大冲击,教育秩序混乱,学生的学习负担过轻。在“停课闹革命”的导向下,学校课程和课时被大幅压缩，学习科目减少，学习难度降低，学习时间缩短。学校纷纷开展“向工农兵学习”4 和政治批判运动，学生在生产劳动、政治运动等方面投人大量的时间和精力，由此形成了一定的政治运动及生产劳动负担。政治运动方面,城乡学生卷人了轰轰烈烈的“串联”“造反”“批判”运动中，人人都要完成相应的政治学习和“斗争”指标。劳动方面，农村学生要广泛参与开荒造田、植树、修路等任务,城市学生要到机关、工厂、社区参加义务劳动 5 。由于高考制度中断,学校弱化知识教学、取消学期考试，使得学生的学习负担大幅减轻，导致了人才质量严重下滑。第9 期2023年9 月因此，减负政策失去了现实意义，减负行动也被迫中止。整个“文革”期间,国家再未发布新的“减负”政策。1 9 7 6 年以后,随着政治环境的改变和“拔乱反正”的实施，学生劳动和政治运动负担过重的问题也随之消除。然而1 9 7 7 年高考恢复后，学生的学习负担又逐渐加重。(三)恢复(1 9 7 7 一1 9 9 2 年):以缓解升学压力为目标的减负自高考恢复至2 0 世纪9 0 年代初，学生减负的主要目标是纠正因盲目追求升学率而导致学生学业负担加重的错误做法。当时，“尊重知识,尊重人才”的氛围得以恢复，“知识改变命运”的信念强势回归，激发了青年人的学习热情。无数学子为了“考中专”“上大学”而奋力一搏，发奋忘我。此时，学业负担过重问题同步产生，减负政策和行动也逐渐恢复。教育部（原国家教委)分别于1983年、1 9 8 8 年、1 9 9 0 年出台关于全日制普通中学全面贯彻党的教育方针，纠正片面追求升学率倾向的十项规定（试行草案)（以下简称十项规定）、关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定、关于重申贯彻 的通知等文件。相关文件要求学校和教师改正“应试化”教育教学行为，切实减轻学生负担，促进学生身心健康。例如十项规定提出不得进行成绩排名、不得给地方下达升学指标、不要因为升学考试挤占某些课程等要求。这一阶段的减负措施主要有：规范教学内容和难度、合理确定学生作业量、控制考试和竞赛次数等。这一时期，国家的减负行动一No.9教育与教学研究Sep.2023定程度上遏制了学生学业负担加重的势头，但问题并未得到根本解决。关于重申贯彻关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定 的通知中的一段话揭示了问题的严重性：“小学生课业负担过重，是当前小学普遍存在的一个突出问题,社会各界群众对此反映十分强烈。”由此可见，“减负难”的现象已经显现，从“重申”“严格”等政策话语可以看出,国家减负意志和基层“增负”行为的博奔已经开始 6 。(四)发展(1 9 9 3一2 0 0 9 年)：以推进素质教育为背景的减负1993年，国家发布中国教育改革和发展纲要,明确提出要“从应试教育的误区转向全面提高国民素质的正确轨道”7 。1 9 9 9年6 月，关于深化教育改革全面推进素质教育的决定出台，明确了“以提高国民素质为根本宗旨，以培养学生的创新精神和实践能力为重点”的改革目标,并提出“实施素质教育，必须把德育、智育、体育、美育等有机统一在教育活动中的各个环节中”的要求 8 。素质教育的全面发展要求，客观上有利于把学生从单一的、过重的智育负担中解放出来。然而，随着社会经济的发展和社会竞争愈发激烈,学生学业负担的来源也逐渐趋于多元化。校内,拔高和扩充的教学内容、随意增加的课时、层出不穷的学科类竞赛、堆积如山的复习资料蜂拥而至 1 。校外,课外辅导班、家教、奥数竞赛、择校考试等增加学生负担的“新事物”开始扎根与生长。梳理相关减负文件发现，这一阶段的主要减负要求是：规范教学内容和难度、控制.79第9 期2023年9 月学生作业量和考试次数、实行学业成绩评定等级制等。不过当时的减负政策忽视了负担来源的多元化,对校外负担重视不够。因为受到“应试红利”的驱使,地方政府、学校、家长、校外培训机构在“逐分”的道路上渐行渐远，由此迟滞了素质教育推进的步伐,学生学业负担并未根本性减轻。到2 0 世纪末,减负的政策要求与落实现状之间的落差越来越大，学业负担“越减越重”。2 0 0 0 年被称为“减负年”，1 月伊始，教育部便发布了“教基 2 0 0 0 1 号文件”即关于在小学减轻学生过重负担的紧急通知（以下简称通知),并在该月内迅速跟进另外两道“减负令”。通知称，“学生负担过重现象至今仍没有从根本上得到有效遏制,有的地方甚至还相当严重，已成为全面推进素质教育的严重阻碍，也直接影响教育行政部门和学校的形象。”9(五)完善(2 0 1 0 年至今)：基于新课改和核心素养培育的全方位减负2010年出台的国家中长期教育改革和发展规划纲要(2 0 1 0 一2 0 2 0 年)提出：“减轻学生负担是全社会的共同责任，政府、学校、家庭、社会必须共同努力，标本兼治，综合治理”1 0 1,明确了全方位综合施治的新理念。这一时期，“三维”教学目标和核心素养理念的推进,均要求教育教学要以学生为中心，实现学生全面发展，要让课程和教学回归教育性和人文性的本真。2 0 1 0 年以来，小学生减负十条规定关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知关于印发中小学生减负措施的通知等文件以多部门联合发文的形80No.9雷亮刘军欧阳前春：我国中小学生学业负担治理的历程回溯与困境突破Sep.2023式出台，显示了治理工作的联动性逻辑。减负范围延伸到课堂学习、考试、作业、校外培训等所有环节和场域,并出台了关于学生睡眠、视力、心理、运动、劳动及社会文化实践等方面的规定，体现了从单方面“减”到全方位“治”的理念进步。2 0 2 1 年7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见（以下简称“双减”),以当下最为突出的作业和校外培训负担为着力点和突破口,提出“减负增效”要求,进一步从全方位治理视角明确了政府、学校、家庭、培训机构、社区及其他社会相关方的责任与义务。可是面对复杂的社会生态和艰巨的减负任务，“双减”政策能否长效化执行,其减负成效如何，一切还有待时间的检验。学业负担问题实际上是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”在教育领域的具体体现。经济和社会发展的地区间、城乡间差异及家庭间差距，强化了人们通过教育来改变命运的观念和行动。在百姓心中,唯有教育才可以逆转贫穷境遇与社会阶层落差，学生过重学业负担因此难以“卸载”。由此看来，只要“发展不平衡不充分”这个国情不变，学业负担过重问题就有可能长期存在。仅凭教育一已之力,无法解决“减负难”的顽疾。鉴于学业负担治理任务的长期性和复杂性,对未来的中小学生学业负担治理之路上存在的困难和问题要有清醒的认识和科学的应对。二、我国中小学生学业负担治理困境诊断：减负之路上的问题和阻力我国中小学生学业负担治理之路之所第9 期2023年9 月以如此艰难曲折,其原因是多方面的。首先，国家减负政策的科学化水平尚需进一步提升，地方学业负担治理机制有待健全；其次，地方政府和教育主管部门、学校和教师的减负主动性和能动性不足；再次,家长和培训机构形成利益勾连，共同阻滞减负步伐。“减负难”的归因复杂，涉及制度建设、行动落实、社会支持等多个方面。(一)减负决策科学化水平有待进一步提升，国家减负政策有待进一步完善1.决策过程简单化,导致减负政策的基层共识不足中小学生学业负担过重的成因、内涵和表现形式都是复杂多变的。回溯学业负担治理的历程可以发现,政府多从单一的行政逻辑出发，就问题表象出台减负政策,呈现“头痛医头”的简单化决策趋向。当学业负担治理效果不明显时,政府便再度发布新的减负政策,政策更新频次过高，使得政策威信不足。现有政策体系忽略了学业负担治理问题的专业性和复杂性,用简单化的政策指令推动学校和教师的减负工作，而学校和教师往往更强调专业自主权和教育问题的复杂性,对政策难以达成高度共识。同样，在治理逻辑上,政府与专业智库之间也存在分歧。政府侧重于通过检查、整改、问责等行政化措施来促进政策实施，而专家学者更强调提高教师素质、提高课堂教学质量、优化作业设计、强化家庭支持等专业性措施的作用 1 。我国减负政策的推行，一般按照“国家一地方政府一地方教育主管部门一学校”的No.9教育与教学研究Sep.2023链路,实现权力和责任的层层委托和代理。总体而言，各级政府负责全国或区域内减负政策的制订与完善，但不参与政策具体落实,不直接承担政策带来的多面性后果,也不完全清楚政策执行的困难；学校无政策制订的权力，却要负责政策执行，面临诸多执行困境,并直接承受政策执行的后果 1 2 。因此,国家减负政策的科学性和有效性有时无法得到及时反馈。由于缺乏来自基层教育行政人员、学者、家长以及学生的反馈与信息补偿，国家减负政策未能获得足够的认同，有时陷人“落地无声”的尴尬境地。2.治理目标和依据不明确，导致政策认知和执行难度大长期以来，“减负”“全面减轻学生负担”等“简单化 政策话语在基层产生了“减负就是不要负担”的误解 1 3。部分教师还会因为这种误解而对政策产生怀疑和抵制,原因在于适度的学业负担可以激发学生的主观能动性和创造力，保证学习效果 1 4 。近几年来，国家减负政策话语逐渐趋于明确化，比如“减负三十条”强调,要减掉的是“违背教育教学规律、有损中小学生身心健康的过重学业负担 1 5 。相比之前笼统和模糊的“全面减负”的提法,这是一个进步。但现有政策文本依然缺乏对“过重”学业负担的认定标准，导致政策执行者往往不完全清楚“要减轻哪些负担”“要减到什么程度”。而且,学业负担的承受力因人而异，“过重”其实也是一个相对的概念。因此,教师在缺乏明确政策引领和要求的情况下，只能通过“批量 减少学习任务、降低学习难度、减少81第9 期2023年9 月作业量等做法去执行减负政策,不可能做到精准、全面减负，也不能确保减负可以达到“增效 的目的。3.政策面向不全面,未能明确和强化多元主体减负权责过去，减负政策的面向仅为或主要为学校和教师。直观来看，学生学业负担过重是一个教育问题,但若追本溯源,实则是一个社会问题。除了教育自身原因,学生过重的学业负担还是家长教育期待过高、培训机构疯狂逐利、社会竞争激烈以及“苦学”“读书人仕”观念浓厚等社会文化因素共同作用的结果。过去的减负政策忽视了学生过重学业负担形成的制度性和社会性成因,将责任主要归于学校和教师不贯彻落实国家的减负政策，在长达半个世纪的学业负担治理历程中，一直将学校(教师)作为唯一的政策对象，而没有明确家长、培训机构、地方政府和其他社会相关方的责任。显然,未来的学业负担治理政策必须实现“政府一学校一家庭一校外辅导机构”的立体化、多维化面向。家长要履行什么样的责任、地方政府该如何支持减负、校外培训机构要怎样定位和发展等一系列问题有待政策明确和推动。(二)治理机制不健全,地方政府和教育主管部门的减负担当与作为不足1.监督问责机制不完善，地方减负责任意识淡薄地方政府和基层教育主管部门是落实国家减负政策的“中间层”,对本地的减负工作负有主导、监督等责任。根据国家相关政策，各级教育行政部门要建立健全减轻学生82No.9雷亮刘军欧阳前春：我国中小学生学业负担治理的历程回溯与困境突破Sep.2023过重负担的督导机制和专项通报制度。然而,在当前各地的“减负”问责机制中，问责的对象多为学校教师,对地方政府和教育官员的约束较少。从近年来媒体通报的典型案例来看，被追究和处罚的责任人几乎都是学校教师和少数学校管理者，而不涉及教育行政部门和教育官员。在地方政府和教育行政部门看来，切实执行减负政策需要付出一定的行政成本,且与自身的教育政绩观相冲突，而不执行或消极执行减负政策未必会给自已带来不利的后果。因此,在监督与问责机制尚不健全的情况下，地方政府、基层教育行政部门及相应教育官员往往存在应付式执行减负政策的情况，并未认真履职尽责。2.教育绩效考核机制未改变,地方减负主动性不足学生学业负担过重的问题某种程度上是地方政府过分重视本地应试化教育绩效所导致的。各地现有的教育绩效(或教育政绩)考核机制仍然以升学率为核心指标。地方政府和教育行政部门紧町“上线率”“清北录取人数”,大力嘉奖和宣传所谓的文理科“状元”,对“重点”学校实施财政倾斜，对“考绩”突出的学校和教师予以物质和精神奖励等,这一系列不当做法及其背后的考核机制岂能不强化学校和家长的“鸡娃”意识和行为？由于学业负担治理工作的成效基本不和业绩考核挂钩，在这种“抓质量”的地方教育绩效考核机制下，减负的宣言无论多么豪迈，也终将成为一种无法付诸行动的华丽口号。在减负行动和成效未充分纳人教育绩第9 期2023年9 月效考核和奖励机制的情况下,地方政府和教育主管部门缺乏减负自觉,为应付上级检查和社会关注，在执行减负政策时存在“选择性执行”和“纸面执行”等问题。3.协同治理机制不健全，地方联动减负格局尚未形成学生学业负担治理是一个系统性和社会性工程,其成因和内涵的复杂性决定了任务的艰巨性，需要国家、地方、学校、家长以及其他相关主体的共同参与。而地方政府多习惯于将减负问题简单归结为纯粹的教育问题，把减负任务和责任全部甩给教育行政部门，而教育主管部门又把减负任务下达给学校,未能按国家要求做到“政府主导、各方参与、综合施策、标本兼治的基本原则，也未能做到“加强统一部署、统一行动”1 5 当前，教育主管部门并无相应执法权，面对学业负担治理过程中的复杂问题和特殊情况,其处理权限不足。学校是事业单位法人,既无执法权，也无行政权。由于缺乏协同机制的保障，学校在学业负担治理的复杂任务中孤军奋战,得不到相关职能部门的支持与配合，自然不可能取得理想的减负成效。(三)学校育人和评价方式改革迟缓，削弱了教师减负主动性和能动性1.学校追逐应试化教学成效，消极或变通执行减负政策学校教育的根本任务在于“立德树人”，促进学生全面发展。课程教学的目的在于促使学生“形成正确价值观、必备品格和关键能力 1 6 。但由于应试教育的惯性大、利No.9教育与教学研究Sep.2023益牵扯多,基层学校的课程与评价改革都推进得极为缓慢。以智育成绩为最主要依据的学校育人成效评价模式尚未发生根本性变化,学校管理者还在追逐应试红利。为了“一门心思搞教学”,学校惯于采取象征性、敷衍性、选择性、替换性等手段来应付上级减负督导与检查 1 7 。由于缺乏成熟的减负成效评价机制，即便学校或教师减负政策执行较好，也极有可能得不到正向评价和奖励，从而降低了教师的减负热情。在减负政策执行中,很多学校善于“用对策来破解政策”。据课题组在湖南省多地市的调查，“双减”后，部分学校表面做到了不给小学一二年级学生布置书面家庭作业，却在课后服务时段加量布置校内作业。还有些学校默许教师以“学习重点”“预习建议”等形式，给学生布置过重的听写、背诵、口算等课后非纸笔化学习任务。又如,在执行小学一二年级学生不进行纸笔化考试的规定方面,不少学校以“期末复习题”等形式变相进行纸笔考试。再如,部分学校在课后服务过程中,将体育、艺术、科技类课外活动开展成应付上级检查的“快闪”活动，而平时的课后服务则安排大量的学科作业,甚至是讲授新课。2.教师以学生成绩换教学业绩，减负主动性不足由于考试评价制度改革滞后、应试型教育体制未发生根本性改变、“重智主义的教学传统和学生评价模式根深蒂固，教师不敢或不愿意放手去减负。在课题组开展的针对湖南省多地市小学教师的问卷调查中,明83第9 期2023年9 月确赞同实施“双减”政策的教师占比为75.24%。换言之，仍有近2 5%的教师态度不明确。在以学生成绩为主要指标的绩效考核机制下，教师如果放手实施减负，可能会导致自己的教学绩效评价降低，从而损害自身利益。在上述调查中，高达5 7.6 2%的教师认为落实减负政策会导致自己的绩效考核和工作评价降低。有学者指出,教师把教学视为安身立命的根基,将学生成绩看作实现晋级、加薪的筹码,进而一味地向学生“要质量”,加压力 1 8 3.学业负担内涵复杂，学校和教师缺乏足够的“减负增效”能力第一,学校管理者和教师缺乏足够的减负认知能力。学业负担的成因和内涵极为复杂，它贯穿于学习的起点、过程和结果之中 1 9 ,是客观学业任务和学生主观压力的结合。同时，由于不同学生具备不同个体特征,学业负担也会呈现个体性差异 2 0 。当下，大部分教师并不能完全理解学业负担的准确内涵,政府和教育主管部门也未建立过重学业负担的判断标准或体系。当下,不少教师仅将讲简单一点”“少教一点”“少布置作业”作为减负的常用手段，而学生最终要面临并未“缩水”的中考和高考,并不能实现真正的和长久的减负。第二,学校管理者和教师缺乏落实“减负增效”目标的专业素养。学业负担内涵的复杂性决定了减负行动的专业性。有研究发现,学生最期待的减负途径是教师提高其课堂教学的吸引力和效果 2 1 。教师的育人情怀、职业态度、教学艺术、作业设计理念、84No.9雷亮刘军欧阳前春：我国中小学生学业负担治理的历程回溯与困境突破Sep.2023评价方式、沟通技巧等专业素养直接关乎学生的学习成效，也关乎学生学业负担的轻重。然而,教师专业素养的提升需要大量的时间、精力投人，更需要艰辛的个人努力，非一朝一夕可以实现 2 。在本已超负荷运转的工作状态之下，绝大多数教师不具备自我提升的机会、时间和精力。因此，不少教师选择安于现状，坚守“抓质量”“搞成绩”的“传统”,无法实现教学和减负能力的跨越，其专业素养无法支撑起有效的减负行动。(四)教育焦虑加剧，教育资本逐利，家长和培训机构“合谋”增负1.家长教育焦虑日益深重，主动寻求校外“超车”对于日益“超载”的学业负担，家长并非熟视无睹。他们深知沉重的学业负担给孩子造成了怎样的身心伤害。然而，外界营造的“不要让孩子输在起跑线上”的“剧场效应让不少家长担心自已如果给孩子减负，别的孩子却在乘机“超车”，自已的孩子就吃亏了。有家长称，“如果给了孩子一个快乐的童年，将来就可能要心怀愧疚地面对他(她)的成年 2 3。因此,家长也陷入了“减与不减”的精神内耗之中。他们认同国家的减负政策,希望孩子有一个快乐的童年,却又会以“孩子未来”的名义,逃避减负责任和监督,加重孩子学业负担,阻滞减负政策落地。家长不甘让孩子落后于人的心理，以及通过教育实现阶层跨越的利益诉求,逐渐与校外教育培训资本形成“合谋 2 4 。据相关统计,2 0 1 6 年我国校外教育培训市场规模第9 期2023年9 月已超过8 0 0 0 亿元，参加培训的学生超过1.37亿人次，辅导机构从业人员规模达到850万人左右 2 5 。2 1 世纪以来，国家针对校外培训机构治理的专门性文件频频出台,却治理成效甚微。面对校外培训机构“野蛮生长”的强劲势头，教育部联合多部门进行重拳治理，仅在2 0 1 8 年一年之内,就接连出台了关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知关于加快推进校外培训机构专项治理工作的通知关于规范校外培训机构发展的意见等多个文件，可见校外培训乱象的严重性。时至2021年，“双减”政策依然将学生校外培训负担治理作为重点性任务。2.校外教育资本疯狂逐利,规避减负监督与处罚巨大的市场利益驱使教育培训投资人和从业人员想尽各种办法规避监管与治理。比如,校外培训机构在专项整治期间会暂时关停整顿,等风头一过又恢复如常；不少被关停的校外培训机构会通过变更名称或办学地点来重操旧业。“双减 以来,校外培训机构的生存空间被极度压缩,于是有辅导机构玩弄“打擦边球”“借壳生蛋”的招数,借用国学、快乐阅读、思维训练、科学素养等新的课程名称,变相开展学科知识培训。也有培训机构“化整为零”,通过“高端家政”“高水平私教”等新手段安排一对一的上门或线上辅导，一次课的收费动数百元甚至上千元。校外培训机构之所以有如此顽固的生存、再生及扩张能力,原因在于家长在工具No.9教育与教学研究Sep.2023理性的支配下，放弃了对价值理性的坚守 2 6 ，自觉或不自觉地选择与培训机构“合谋”。家长淡漠了教育和生命成长的规律性，忽视了孩子健康成长和全面发展的价值理性，追逐“考高分”“上好学校”的工具理性,最终形成高度“内卷”的集体非理性局面。资本的逐利本性和家长教育焦虑两相结合，必然促成校外培训机构的泛滥，给学业负担治理工作带来巨大阻力。三、我国中小学生学业负担治理的困境突破一一减负之路的未来展望要突破学业负担“久治而不效”的困境，既需要进一步优化减负顶层设计，提升国家减负政策的科学性和权威性；也需要完善地方学业负担治理机制，强化地方政府和教育主管部门的减负责任与动力；还需要加快学校育人和评价方式改革,提升学校管理者和教师的减负主动性与能动性。此外,缓解家长教育焦虑、优化校外培训机构治理思路也是未来学业负担治理要重点解决的问题。(一)健全减负政策和法规,提升顶层设计的科学化和法治化水平1.强化决策论证与多元沟通，提升减负政策的科学化、专业化水平学业负担治理的复杂性和艰巨性对国家减负决策的科学化和专业化水平提出了更高的要求。学业负担之所以“越减越重”，除了学业负担问题自身的复杂性,其部分原因还在于既往减负政策的制订过程中,未能开展充分的决策咨询和调研，也未能实现和政策执行者的双向沟通，仅从简单化的行政85第9 期2023年9 月逻辑出发来看待减负问题,未能深入认识其本质。专业智库、基层教育管理者、教师及相关利益方(家长、培训机构等)的政策参与缺位，导致政策制定者无法知悉自身所制订政策的科学性和切实性,不清楚政策落地的难点,也难以获取及时的反馈。因此,减负政策的科学性和专业性待提升。提升政策科学性需要加强决策论证、畅通政策反馈渠道，让专家学者、地方教育行政人员、学校管理人员、一线教师、家长、校外培训机构等政策执行者和利益相关方共同参与到减负政策的优化中。2.推动建立学业负担监测体系，为减负政策制订提供科学依据和明确目标学业负担是学生客观学业责任和主观学业压力的综合体现，包含课堂负担、作业负担、考试负担、线上学习负担等多样化负担形式。同时，学业负担的分布具有地区、城乡、校际和家庭间的差异。面对同样难度和容量的学习、作业、考试任务，不同学生会有不同的负担感受，学生学业负担的轻与重实则难以确定。现有减负政策之所以出现减负目标不明确的问题,除了决策科学性不足，客观上还因为学业负担的内涵过于复杂，学业负担过重的标准难以把握。学业负担治理既要明确学生学业负担的科学定义和内涵，也要明确学业负担“过重”的依据，用明确的目标和依据来规制和引领学业负担治理。未来应在国家主导下，依托科研机构和高等院校,以学生客观学业任务和个体身心负载为监测对象，在全国范围内建立覆盖学校（学生和教师）、家庭、校86No.9雷亮刘军欧阳前春：我国中小学生学业负担治理的历程回溯与困境突破Sep.2023外培训机构等多元对象和环境的系统化、科学化学业负担监测体系。监测体系的价值在于能够科学化、精细化应答“关注哪些负担”“怎么确定学业负担是否过重”“减负减到哪种程度”等关键性问题，掌握学生学业负担动态数据，为国家减负政策完善、各地减负措施的实施和优化提供支持。3.加快减负政策“人法”步伐，强化学业负担治理的多元共治权责学业负担的长效和有效治理,绝非仅凭各地教育主管部门的行政推动和学校的教学改革就可以实现，而是需要全社会齐抓共管。由于缺乏相应执法权,也很难得到其他行政或执法部门的长效化支持，教育行政部门和学校对家长、校外培训机构的“增负”行为的干预力度和效度有限。例如,在减轻学生校外培训负担方面，教育行政部门无相应执法权,不能对违反规定的校外培训机构及其责任人做出有力处罚。同时，由于缺乏足够的法律依据和明确的行政规定，公安、工商、网信、市场管理等部门的减负权责不明确，一般不会主动参与到学业负担治理行动中。为根治“减负难”的瘤疾,国家需要加快出台减轻学生过重学业负担的专门性法律法规的步伐,以强化地方政府的领导和统筹责任，赋予教育部门适当执法权，明确其他相关部门的“共治 权力和责任。(二)优化地方学业负担治理机制,增强政府和教育主管部门减负担当与作为由于发展的不均衡，我国形成了“省级统筹、以县为主”的教育行政体制。因此,国家减负政策的实施，也是按照“层层委托”的第9 期2023年9 月行政链条而展开的。地方政府,特别是县一级的政府和教育主管部门的担当与作为是决定学业负担治理成效的重要节点。唯有建立科学、健全的地方性学业负担治理监督、问责、评价、激励、协同机制，才能压实地方减负责任，激发地方减负主动性。1.强化监督和问责机制，压实各级减负责任第一,强化减负问责机制。教育领域内问责最多、处罚最严的往往是乱收费、违背师德师风、体罚学生等行为。对于增加学生学习负担的行为，如布置过量作业、“超纲”教学、占用“副科”等不规范教学行为，教育主管部门虽明面上持反对态度，但实际上不会主动监督,有时甚至“知而不理”。面对学生近视率大幅提升、身体素质下滑、心理问题频发，甚至自残等极端行为的发生，教育部门和学校缺少反思和问责意识。以上问题说明，建立和强化学业负担治理的监督、问责机制是当务之急。第二,完善减负监督机制。因为学生的应试成绩是地方教育政绩的核心指标,所以地方政府和教育行政部门往往不会将减负视为一项重点工作,更论创新与努力。而减负监督机制的不健全又降低了政府、教育行政部门的减负政策执行意愿和行动投入。强化减负监督机制是遏制不执行、虚假执行、变通执行现象的必然选择。政府和教育主管部门应健全减负监督制度，建立自上而下的“巡警式”监督机制；同时也要通过网络、媒体和座谈等渠道获取家长、学生与社会的反馈，构筑自下而上的火警式”监督机No.9教育与教学研究Sep.2023制 2 7 。同时,监督的对象不应只局限于学校和教师,应该覆盖地方教育职能部门和相关负责人。2.改变教育绩效考核机制,激活基层减负动力政府对教育行政部门的考核、教育行政部门对学校的考核、学校对教师的考核均应回归教育理性和人本理性。教育的任务是“立德树人”，学校的职责是“培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人”。对智育成绩的畸形追逐不仅伤害了学生的身心健康，也削弱了我国人才队伍的未来创新能力和国际竞争力。因此，对地方各级教育工作的评价和考核应当果断放弃“唯智育”“唯分数”“唯上线率”的考核模式,要以学生的全面发展和师生身心健康为目标，将教育均衡发展程度、“五育并举”落实现状、学生学业负担状况、学生“五项管理”实施效果、学生身体和心理健康等纳入考核范围。同时,要在现有教育工作评价和考核机制中明确减负任务考核指标,明确对减负政策落实到位的单位和个人的奖励措施。3.构建全方位协同治理机制形成多元治理的减负合力学业负担的来源和形式日益多元。既来源于校内，也来源于校外；既存在于线下，也存在于线上；既体现于生理，也体现于心理。面对新的负担来源和形式,学业负担的治理需要地方政府落实自身主导性作用，明确教育、财政、公安、网信、工商、工会、妇女组织、社区、媒体等多部门的权力和责任,形成长效化协同治理机制。联动协作机制的87第9 期2023年9 月建立和成熟，有利于优化校外培训机构整治，引导家长形成理性教育观和成才观，强化公益性服务(课后服务、公益性辅导等)供给，全方位减轻学生学业负担。(三)加快学校育人和评价方式改革,强化师生减负主动性和能动性1.加快学校育人和评价方式变革，激发教师减负增效主动性学校的育人定位应该回到“立德树人”的根本宗旨上，应着眼于和行动于培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。学校管理者应当提升使命感和责任感，认真思考“培养什么样的人”“怎样培养人”等基础性命题,要树立正确的办学方向,不以学生智育成绩的提升为学校教育教学活动的唯一指向。真正的素质教育并不会阻碍学生的未来发展，也不会加重教师负担，学校只有扎实推进素质教育，才能从源头上减轻师生负担。更新教师绩效评价与学生学业评价的理念与内容是学校教育教学改革的重要任务 2 8 。学校应推动教师和学生评价方式的改革,用科学的评价方式来促进学生核心素养提升和教师专业素养发展。学校还应在学校教育教学制度中落实减负主体责任，将“减负增效”成效作为中层干部、班主任和任课教师的教育教学业绩考核指标,对减负成效突出的集体和个人予以肯定和奖励。这样才能提升教师减负的主动性。2.加速推进课程改革，提升教师“减负增效”能动性教师是实施减负工作的主体力量，师资88No.9雷亮刘军欧阳前春：我国中小学生学业负担治理的历程回溯与困境突破Sep.2023队伍的专业素养和减负能力直接决定学业负担治理的成败。教师在执行减负政策时，要以国家课程标准为遵循来确定学生学习内容与难度,既不能“超纲”教学，也没必要一味“做减法”要结合学生个体差异和本地、本校实际情况来合理确定学生学习任务和目标。减负工作的“牛鼻子”其实是通过因材施教的教学来减轻学生个体的差异化学业负担感受,并促进其核心素养的形成和发展。减负的最终目标是促进学生健康成长和全面发展，教育教学中必须坚持“减负增效”的原则。减负就是为了增效,增效可以促进减负。当下，教师要提升自身文化水平和专业素养,要学会通过做教学和减负能力提升的“加法”来实现“减负”和“增效”双重目标。教师要把自身素养的提升作为高质量育人和减负的支撑，既要全面提升教学水平，也要增强个性化学生辅导、科学化作业设计、多元化学生评价的能力，还要给予学生情感关怀与鼓励。3.尊重学生主体地位,提升学生减负内生力长期以来,在减负过程中,我们将学生视为减负对象，而忽视了其成为减负主体的可能和价值。“教育改革的成败不仅取决于其自身的改与变,而且很大程度上取决于社会的改与变”2 9 。无论通过教育改革,还是依赖社会发展和观念转变来消除学生过重学业负担都是一个漫长而艰难的过程。既然如此，可以尝试换一种思路解决问题,即从学生身上下功夫，促使学生具备自我减负的意识和能力，也许会收到意想不到的效第9 期2023年9 月果。学业负担主观性与客观性统一的本质为实施“学生端”减负提供了理论支撑和创新启发 3 0 。如果学生能在教师和家长的指导下改进学习方法、提升学习效率、优化时间管理、增强心理素质，势必能够降低客观学业任务和责任所带来的主观学业压力，从而实现自我减负。面对本已繁重的学业压力，心智尚未成熟的中小学生往往不知如何有条不紊地安排学习计划,不会合理排解自身的负面情绪和压力,有时也得不到家长和教师的谅解与关怀。鉴于此,教师和家长既要践行“教会学生学习”的理念，提升学生学习效率；也要在教会学生自主减负和教会学生快乐生活上下功夫。只有提高学生的学习能力和负担应