网络空间内容治理政策评价及其优化——基于PMC指数模型的分析.pdf

复杂多变的网络空间与稳定和谐的现实社会之间的矛盾不断凸显,需要相关的政策设计作出回应。基于国家互联网信息办公室成立以来颁布的网络空间内容治理政策,在论述政策表达逻辑的基础上,结合既有研究构建PMC指数模型,展开对网络空间内容治理政策的评价。研究发现:网络内容识别类政策较为匮乏,部分政策对风险评估、制度建设和社会监督方面的关注度较低,存在工具运用不合理、政策领域不全面、政策效力不足等问题;PMC指数与政策工具、政策领域、政策功能等具有强相关性,与政策性质和政策策略具有弱相关性等。应从提升政策效力、优化行政架构和创新政策工具应用等方面促进网络空间内容治理政策优化。关 键 词:网络空间;内容治理;政策表达;政策评价;PMC指数中图分类号:D0 3 5 文献标志码:A 文章编号:1 0 0 8-3 7 5 8(2 0 2 3)0 4-0 0 7 0-1 1E v a l u a t i o na n d O p t i m i z a t i o n o f C y b e r s p a c e C o n t e n tG o v e r n a n c e P o l i c i e s:A n A n a l y s i s B a s e d o n PMCI n d e xM o d e lZHO UJ i a n q i n g,ZHANGS h i z h e n g(S c h o o lo fP u b l i cA d m i n i s t r a t i o n,S o u t hC h i n a U n i v e r s i t yo fT e c h n o l o g y,G u a n g z h o u5 1 0 6 4 1,C h i n a)A b s t r a c t:T h ec o n t r a d i c t i o nb e t w e e nt h ec o m p l e xa n dc h a n g e a b l ec y b e r s p a c ea n dt h es t a b l ea n dh a r m o n i o u sr e a ls o c i e t yi sb e c o m i n g m o r ea n d m o r ep r o m i n e n t,w h i c hn e e d sr e l e v a n tp o l i c yd e s i g nt or e s p o n d.B a s e do nt h ec y b e r s p a c ec o n t e n tg o v e r n a n c ep o l i c i e si s s u e db yt h e N a t i o n a lI n t e r n e tI n f o r m a t i o n O f f i c es i n c ei t se s t a b l i s h m e n t,t h i sp a p e r,o nb a s i so fd i s c u s s i n gp o l i c ye x p r e s s i o nl o g i cc o m b i n e dw i t ht h ee x i s t i n gr e s e a r c h,c o n s t r u c t saPMCi n d e xm o d e l t oe v a l u a t ec y b e r s p a c ec o n t e n tg o v e r n a n c ep o l i c i e s.T h er e s u l t ss h o wt h a tt h e r ei sal a c ko fn e t w o r kc o n t e n t i d e n t i f i c a t i o np o l i c i e s.S o m ep o l i c i e sp a yl e s sa t t e n t i o nt or i s ka s s e s s m e n t,s y s t e m c o n s t r u c t i o n a n d s o c i a ls u p e r v i s i o n,a n d t h e r e a r e s u c h p r o b l e m s a su n r e a s o n a b l eu s eo f t o o l s,i n c o m p l e t ep o l i c yf i e l d s,i n s u f f i c i e n tp o l i c ye f f e c t i v e n e s sa n ds oo n.PMCi n d e xh a ss t r o n gc o r r e l a t i o n sw i t hp o l i c yt o o l s,p o l i c yf i e l d sa n dp o l i c y f u n c t i o n s,a n dw e a kc o r r e l a t i o n sw i t hp o l i c yn a t u r e a n dp o l i c ys t r a t e g i e s.W es h o u l dp r o m o t e t h eo p t i m i z a t i o no f c y b e r s p a c e c o n t e n t g o v e r n a n c ep o l i c i e s f r o mt h ea s p e c t so f i m p r o v i n gp o l i c ye f f e c t i v e n e s s,o p t i m i z i n ga d m i n i s t r a t i v es t r u c t u r e sa n di n n o v a t i n gt h ea p p l i c a t i o no fp o l i c yt o o l s.K e yw o r d s:c y b e r s p a c e;c o n t e n tg o v e r n a n c e;p o l i c ye x p r e s s i o n;p o l i c ye v a l u a t i o n;PMCi n d e x 伴随着互联网的产生,网络空间中非法、有害、负面信息内容泛滥的现象随之出现,并且在信息技术的助推下,凸显出信息茧房、网络暴力、流量造假 等 具 有 数 字 化、智 能 化、聚 集 化 的 新 问题1,对国家网络安全、政府公信力和社会稳定造成严重威胁,网络空间内容生态治理已然成为国家互联网治理的一项紧迫任务。党的十九大以来,党中央、国务院不断强化对网络空间内容治理的决策部署和顶层设计,提出要“加强互联网信息内容建设和管理,营造清朗网络空间”,这成为网络空间内容治理在制度设计和实践过程中的基本遵循。事实上,我国在引入互联网之初就开始了相关的立法工作,迄今为止已颁布了具有不同效力、不同层级、涉及多个具体领域的网络空间内容治理的法律规范。然而,随着网络空间内容问题的多样性和网络社会复杂性程度的加剧,部分政策因具体处罚规定不完善2、治理规则不明确、制度化程序欠缺3等问题,已无法适应互联网信息内容生产、传播的快速性特征,加之互联网内容问题的外延不断拓展,使得政策内容的滞后性与互联网的快速发展之间形成明显张力。在互联网内容监管向网络空间内容生态治理转变的趋势下,亟须对现有政策进行审视和评估,发现政策方案中的缺陷和不足,为新一轮政策制定、调整和延续提供决策依据,进一步推进网络空间内容治理的法治化进程,实现现实社会的规章制度与网络社会的有效衔接。一、文献述评与研究方法政策评价是衡量政策优劣和质量高低的复杂工程,即运用科学的评估标准、方法、机制对政策设计和执行进行分析和判断4,在此基础上提出示范性、先导性的解决方案,促进政策制定、执行和反馈调整5。从政策过程视角看,关于政策设计和政策执行的评估分别被视为事前评估和事后评估。本文所指即网络空间内容治理政策的事前评估。在该领域,国内学者大多借助政策文献量化研究方法展开对网络空间治理或互联网内容治理政策的评价研究,而且延伸至网络空间内容治理政策主体间关系6、政策工具运用的特征7、政策文本基本要素8等方面的探讨,这为本文研究提供了借鉴。与此同时,既有研究存在以下三个方面的不足:一是政策文献量化研究方法要求以大样本为基础,在追求政策文献共性的同时,容易忽略政策文献的个性9;二是尚未形成政策文献量化分析方法之外的网络空间内容治理政策评估体系或模型;三是既有研究的评价仅仅围绕政策过程中的某一要素,未能考虑政策要素之间的关系,影响政策评估的准确性。为此,本文采用获国内外学者认可、较为客观且仅用于政策分析的评价方法,即PMC(p o l i c ym o d e l i n gc o n s i s t e n c y)指数模型。该模型是在政策文献量化分析基础之上创新的一种研究方法,并且相对于前者具有三种优势:一是PMC指数模型不仅能够分析政策的总体性评价,还能反映出单个政策的优劣,充分考虑单个政策的政策类型、性质、时效等“个性”特征;二是PMC指数模型依然强调对政策文本内容的挖掘,而且引入狄利克雷函数(0-1变量),保持了变量设置的客观性、高精准性优势;三是PMC指数模型不刻意区分各级指标的重要性,不设置变量数量和权重,有利于尽可能广泛选取任何可能与之有关的变量,避免政策评价的片面性。另外,区别于以往的复合型政策评价方法,PMC指数模型操作性简单、耗费成本低,能够分析各项政策的优劣等级及其内部一致性,直观展示政策的优势与不足,因而近年来备受国内外学者青睐。自PMC指数模型引入我国以来,国内研究者分别展开关于科技管理与创新1 01 1、房地产1 2、新能源汽车补贴1 3等领域政策的评价,同时在政府管理领域1 4也获得运用,进一步强化了该模型在我国公共政策评价中的适用性和解释力。】需要补充的是,为避免传统PMC指数模型中变量设置与政策文本内容契合度不够深入的缺陷,本文首先借助政策文献量化方法对政策文本内容进行深入挖掘,阐释网络空间内容治理政策17第4期 周建青等:网络空间内容治理政策评价及其优化基于PMC指数模型的分析表达的逻辑,对各政策要素之间的联系作必要性论述。在此基础上结合既有研究和政策梳理确定相关变量,构建网络空间内容治理政策评价的PMC指数模型,依据政策样本的实证分析结果总结有关政策的不足和缺陷,并提出优化措施,以此为实现网络空间内容治理政策的科学化和法治化提供参考。二、网络空间内容治理政策表达的逻辑 公共政策以政策文本形式传递政府在公共治理过程中的行动理念、施策手段和行为目标,可通过文本内容的挖掘发现其政策表达的逻辑。本文通过北大法宝网、中国政府网和中国网信网等渠道搜索2 0 1 1年国家互联网信息办公室成立以来发布(含联合发布)的政策共4 7项,通过筛选剔除最终获得 有效政策文 本3 8项(搜索截止 日期2 0 2 1年4月1 4日)。选择以国家互联网信息办公室为政策主体进行研究的主要原因在于国务院授权其负责互联网信息内容管理和监督管理执法工作,因而更具代表性和针对性。首先运用内容分析方法,借助R O S T CM 6软件获取网络空间内容治理政策的高频词。结合政策高频词、政策内容和网络空间内容治理的具体实践,提取初始概念和政策表达的基本范畴,而后根据政策环节和过程间的关系,通过文本资料填充基本范畴,最终构建网络空间内容治理政策表达逻辑线,如表1所示。该模型塑造的“故事线”为:基于网络空间内容问题情境的认知,政策主体在有限的注意力和政策资源条件下,结合自身职能和利益诉求形成相应的治理策略,并通过组合使用多种政策工具的方式实现网络空间内容治理目标,以此构成一个完整的政策周期。表1 网络空间内容治理政策表达的逻辑政策主体情境认知政策策略政策工具政策目标单一主体联合主体网络空间安全问题网络空间内容失序网络合法权利受损网络社会文化问题制度化治理策略运动式治理策略代理式治理策略非传统治理策略强制性政策工具混合性政策工具自愿性政策工具保障国家网络安全维护网络空间秩序培育健康网络文化发挥多元主体作用国家互联网信息办公室中共中央宣传部、工业和信息化部、国家广播电视总局、国家版权局、国家市场监督管理总局、国家保密局、国家密码管理局等破坏国家政治安全和社会稳定的信息内容在网络空间中传播和扩散,对国家网络政治安全造成严重威胁网络空间充斥着低俗、色情、暴力、迷信等有害信息,恶意炒作、网络暴力、网络谣言、流量造假等网络乱象网络欺诈、黑客攻击、侵犯知识产权、滥用个人信息等行为和网络作品侵权、个人隐私信息泄露等事件接连发生网络空间中存在着大量违反社会公德的信息内容,网络社会伦理失范问题突出,不利于形成积极健康、向上向善的网络文化申请批准、备案、资质许可等前置审批制度,技术监控、内容审查、人员培训等过程监管制度,退出、罚款、关停服务等事后追责制度专项整治行动、年度审查和通报、属地管理和问责制互联网企业自律和网络社会组织公约市场规范调节、社会监督、积极舆论引导、信用评价、网络风险评估法律法规、行政命令、行政处罚、规制/处置、即时监管等宣传教育、激励动员、技术扶持、舆情疏导等互联网行业组织自律、市场自主规范、虚拟社区规范、网民自律等防范、制止和依法惩治利用网络进行窃取和泄露国家秘密,以及进行渗透破坏、颠覆、分裂活动等危害国家安全的行为构建良好的网络秩序,依法打击有害信息在网络空间传播,保护个人隐私和知识产权,营造清朗网络空间加强网络空间伦理道德和精神文明建设,保障网络行为文明有序,引导符合社会主义核心价值观的积极舆论明确企业或网络平台的主体责任与义务,健全行业自律和管理制度,鼓励公民和媒体举报、投诉、社会监督27东北大学学报(社会科学版)第2 5卷 1.政策主体针对网络空间内容情境问题,采取不同的政策策略网络空间政治安全问题、内容失序现象、用户合法权利受损、网络社会文化问题凸显等现实情境,加剧了网络空间内容治理的复杂性,对传统科层制应对形成阻碍,促使不同机构间的协同合作愈发频繁。为进一步探讨网络空间内容治理政策主体间的横向关系,本文借助内容分析法对政策发文机构进行结构化编码,形成机构间的关系图谱,如图1所示。图1 网络空间内容治理机构间的网络关系图 由图1可知,2 0 1 1年以来我国形成了以国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部和国家市场监督管理总局四大行政治理主体组成的网络空间内容治理体系,其他部门则依据各自职责共同参与到该治理机构体系中。其中,国家互联网信息办公室主要负责网络空间信息内容监管,工业和信息化部统筹互联网行业发展,公安部整治网络违法犯罪,国家市场监督管理总局主管网络市场秩序等。多元政策主体互动形成了以前置审批制度、过程监管制度和事后追责制度为基础的制度化策略,以专项整治为特色的运动式治理策略和企业行业自律为代表的代理式治理策略,并且强调以社会监督、舆论引导、信用评价和风险评估为主要内容的非传统策略1 5。需要说明的是,网络空间内容治理策略之间并不各自独立,例如:制度化策略是运动式策略和代理式策略运行的基础和保障,非传统策略则成为制度化策略的有益补充。2.政策工具促进政策策略有效运行,最终导向网络空间内容治理目标政策策略在宏观层面上展现了一套明确且系统的治理理念和设计构想,既包含了政策规范或约束规则,也涵盖了一系列政策工具,并通过政策工具推动治理策略的运行,实现制度安排和政策目标。例如,制度化治理策略以强制性政策工具为依托,但在执行过程中还需依赖宣传教育、舆论引导等混合性政策工具的共同作用,推动类似流程化的策略逐步满足常态化的治理需求。代理式治理策略将互联网企业的参与权与其内容审查结果和公共声誉相绑定1 6,既包含着行业组织自律、市场自主规范、虚拟社区规范等自愿性政策工具,又需要借助强制性政策工具加以实现,在转移和分散政府监管成本的同时将网络空间内容治理目标纳入企业发展的目标函数中,形成一定的激励效应。网络空间内容治理目标可细化为保障国家网络安全、维护网络空间秩序、培育健康网络文化、发挥多元主体作用四个方面。作为政策结果实现的根本介质,政策工具对网络空间内容治理目标具有直接导向作用,然而这种导向过程并不是一蹴而就的。网络空间内容治理目标的多重性特征对政策工具的选择与运用提出了相应要求。政策工具间的组合方式不仅要深度契合网络空间治理行为所具备的公共性特征,也要成为政策主体在治理资源匮乏和技术制约条件下的最佳选择。同37第4期 周建青等:网络空间内容治理政策评价及其优化基于PMC指数模型的分析时,不同类型政策工具的相互耦合和共同作用,既要有利于提升网络空间内容综合治理能力,也要发挥对各类主体间权力平衡的调控作用。三、网络空间内容治理政策的P M C指数模型构建与计算 1.网络空间内容治理政策的P M C指数模型构建PMC指数模型强调要尽可能广泛选取且不应忽略任何与之相关的变量,而且赋予各项变量相同的权重,借助二进制平衡所有变量,直观展示各类变量的具体含义和数值。主要包括变量分类及参数设定、多投入产出表构建、PMC指数测量和PMC曲面绘制四个步骤。(1)变量分类及参数设定依据网络空间内容治理政策表达逻辑(见表1)和政策梳理,并借鉴已有研究对政策评价指标的一般性设定,本文设置了1 0个一级变量及3 6个二级变量,如表2所示。表2 P M C指数模型变量设置一级变量二 级 变 量参考依据或来源X1政策性质X1 1监管;X1 2描述;X1 3引导;X1 4识别;X1 5建议张永安等1 7X2政策时效X2 1长期;X2 2中期;X2 3短期政策梳理X3政策主体X3 1单一主体;X3 2联合主体图1和表1X4政策对象X4 1政府机构;X4 2互联网企业;X4 3互联网服务平台;X4 4网络虚拟社区;X4 5网络内容生产者;X4 6网络服务使用者政策梳理和表1X5政策策略X5 1制度化治理策略;X5 2运动式治理策略;X5 3代理式治理策略;X5 4非传统治理策略表1X6政策工具X6 1强制性工具;X6 2混合性工具;X6 3自愿性工具表1X7政策领域X7 1网络信息安全评估;X7 2网络信息内容监管;X7 3网络信息服务管理;X7 4网络侵权盗版治理;X7 5网络空间制度建设政策梳理和表1X8政策功能X8 1保障网络信息安全;X8 2规范网络主体行为;X8 3营造良好网络环境;X8 4发挥多元主体作用政策梳理和表1X9政策评价X9 1依据充分;X9 2目标明确;X9 3规定具体;X9 4权责清晰张永安等1 7X1 0政策引用E s t r a d a1 8 注:表中“X4政策对象”是从已有政策的政策内容中获取;“X7政策领域”和“X8政策功能”是根据已有政策涉及的领域和政策目的,并结合表1整理完成。二级变量的参数设定的标准为:如若某项网络空间内容治理政策涉及该二级变量,则赋值为1,否则为0。限于篇幅本文仅展示二级变量参数设定的一部分,如表3所示。表3 二级变量参数设定(部分)一级变量二级变量参 数 设 定政策性质政策策略政策评价政策引用监管该政策是否具有监管性质,是为1,否为0描述该政策是否具有描述性质,是为1,否为0引导该政策是否具有引导性质,是为1,否为0识别该政策是否具有识别性质,是为1,否为0建议该政策是否具有建议性质,是为1,否为0制度化治理策略该政策中的内容是否涉及制度化治理策略,是为1,否为0运动式治理策略该政策中的内容是否涉及运动式治理策略,是为1,否为0代理式治理策略该政策中的内容是否涉及代理式治理策略,是为1,否为0非传统治理策略该政策中的内容是否涉及非传统治理策略,是为1,否为0依据充分该政策是否依据充分,是为1,否为0目标明确该政策是否目标明确,是为1,否为0规定具体该政策是否规定具体,是为1,否为0权责清晰该政策是否权责清晰,是为1,否为0该政策是否被其他政策参照或引用,是为1,否为047东北大学学报(社会科学版)第2 5卷 (2)多投入产出表构建依据PMC评价模型构建的基本原则,构建多投入产出表,如表4所示。表4 多投入产出表一级变量二 级 变 量X1X1 1,X1 2,X1 3,X1 4,X1 5X2X2 1,X2 2,X2 3X3X3 1,X3 2X4X4 1,X4 2,X4 3,X4 4,X4 5,X4 6X5X5 1,X5 2,X5 3,X5 4X6X6 1,X6 2,X6 3X7X7 1,X7 2,X7 3,X7 4,X7 5X8X8 1,X8 2,X8 3,X8 4X9X9 1,X9 2,X9 3,X9 4X1 0 多投入产出表为政策评价指数的测算建立分析框架。(3)PMC指数测量PMC指数模型的测算方法共分为四步:首先将二级变量放入投入产出表中;其次借助政策文本对二级变量进行赋值,如式(1)和(2)所示,各项二级变量服从0,1 分布;再次,根据式(3)测算各一级变量的数值;最后,根据式(4)计算PMC指数值。XN0,1(1)X=X R:01(2)Xinj=1Xi jT(Xi j)(3)其中i=1,2,3,n,i为 一级变量;j为 二级变量。PMC=X15a=1X1i5+X23b=2X2i3+X32c=3X3i2+X46d=4X4i6+X54e=5X5i4+X63f=6X6i3+X75g=7X7i5+X84h=8X8i4+X94k=9X9i4+X1 0(4)在E s t r a d a设定的评价标准基础上,本文将PMC指数的数值划分为优秀(8,1 0、良好(6,8、可接受(4,6、不良0,4 四个等级。(4)PMC曲面绘制PMC曲面是以 图像的方式 展 示 某 项 政 策PMC评价指数,通过曲面的起伏更为直观地反映政策效果。本文涉及1 0个一级变量,由于X1 0没有二级变量,考虑到矩阵的对称性和PMC曲面三维立体的平衡性,因此剔除X1 0,建立33矩阵,如式(5)所示。PMC曲面=X1X2X3X4X5X6X7X8X9(5)2.网络空间内容治理政策的P M C指数计算(1)数据来源为保证本研究更具有效性和实际意义,选取的政策样本尽可能覆盖了网络空间内容治理的多个领域且具备一定的针对性和代表性,因此从3 8项政策中选取具有代表性的六项政策,政策样本编号、基本信息和选择依据等如表5所示。表5 六项网络空间内容治理政策基本信息与样本依据一览表序号政策名称颁布机构颁布时间选择依据P 1即时通信工具公众信息服 务发展管理暂行规定国家互联网信息办公室2 0 1 4年8月7日针对网络服务产品的首项专门性政策P 2关于开展打击网络侵权盗 版“剑网2 0 1 5”专项行动的通知国家版权局、国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部2 0 1 5年6月1 1日具有代表性的网络空间内容专项治理政策P 3互联 网 论 坛 社 区 服 务 管 理规定国家互联网信息办公室2 0 1 7年8月2 5日针对网络虚拟社区的首项专门性政策P 4互联 网 新 闻 信 息 服 务 管 理规定国家互联网信息办公室2 0 1 7年5月2日互联网新闻信息服务管理的最新政策P 5互联网信息内容管理行政 执法程序规定国家互联网信息办公室2 0 1 7年5月2日行政执法程序性政策在网络空间内容治理中的首次应用P 6网络信息内容生态治理规定国家互联网信息办公室2 0 1 9年1 2月1 5日网络空间内容治理的里程碑式政策57第4期 周建青等:网络空间内容治理政策评价及其优化基于PMC指数模型的分析 (2)各项政策的PMC指数计算根据设定好的变量参数和政策文本内容,完成上述六项政策的多投入产出表和PMC指数表,六项政策的PMC指数测算结果如表6所示。表6 六项网络空间内容治理政策的P M C指数变 量P 1P 2P 3P 4P 5P 6均值X10.4 00.4 00.6 00.6 00.8 00.8 00.6 0X20.3 30.3 30.3 30.3 30.3 30.3 30.3 3X30.5 00.5 00.5 00.5 00.5 00.5 00.5 0X40.6 70.6 70.5 00.8 30.1 71.0 00.6 4X50.7 50.7 50.5 00.7 50.7 50.7 50.7 1X60.6 70.6 70.3 30.6 70.6 71.0 00.6 7X70.4 00.60.4 00.8 00.2 00.8 00.5 3X81.0 00.7 50.7 50.7 50.5 01.0 00.7 9X90.5 01.0 01.0 01.0 01.0 01.0 00.9 2X1 00001.0 001.0 00.3 3PMC指数5.2 25.6 74.9 17.2 34.9 28.1 86.0 2等级可接受可接受可接受良好可接受优秀 (3)构建各项政策的PMC矩阵根据式(5)构建各项政策的PMC矩阵,如表7所示,以此为基础绘制PMC曲面。表7 六项网络空间内容治理政策的P M C矩阵政策样本P 1P 2P 3PMC矩阵0.4 0 0.3 3 0.5 00.6 7 0.7 5 0.6 70.4 0 1.0 0 0.5 00.4 0 0.3 3 0.5 00.6 7 0.7 5 0.6 70.6 0 0.7 5 1.0 00.6 0 0.3 3 0.5 00.5 0 0.5 0 0.3 30.4 0 0.7 5 1.0 0政策样本P 4P 5P 6PMC矩阵0.6 0 0.3 3 0.5 00.8 3 0.7 5 0.6 70.8 0 0.7 5 1.0 00.8 0 0.3 3 0.5 00.1 7 0.7 5 0.6 70.2 0 0.5 0 1.0 00.8 0 0.3 3 0.5 01.0 0 0.7 5 1.0 00.8 0 1.0 0 1.0 0四、网络空间内容治理政策分析与评价 1.网络空间内容治理政策优劣分析与评价从整体层面看,六项政策样本的PMC指数均值为5.8 7,在可接受范围内,说明我国网络空间内容治理政策较为合理。从单个政策层面看,P 1的X1(政策性质)、X7(政策领域)和X9(政策评价)数值均低于平均水平,主要原因有:一是在政策领域方面,该政策在网络空间内容风险评估、网络版权侵权和制度建设方面几乎没有涉及,对治理效果产生不利影响。例如,缺乏相应的网络风险评估机制会导致即时通信工具服务提供者及其使用者难以形成预判信息内容可能带来的法律风险的意识,在公共突发事件中即时通讯工具的公众平台很有可能成为网络谣言的发酵场域,进而危害社会安全和国家利益。二是在权责关系方面,该政策对即时通信工具服务提供者的法律责任未能给予相应的规定,权责不明晰。三是在政策规定层面,该政策强调要“及时处理公众举报的违法和不良信息”,但是尚未对社会主体进行监督的权利给予必要的说明,也未阐明针对违法违规行为的处置措施。为此,建议P 1完善的思路为:X9X1X7。以“整治网络版权侵权”为主题的专门性政策P 2,其政策性质决定了较少涉及其他领域的内容,因而X1(政策性质)低于平均水平。相较于其他一级变量,该政策在X5(政策策略)测值较高,主要原因在于采用了诸如推动互联网企业就网络版权侵权问题开展内部审查、建立版权保护机制和群众举报投诉机制等多种措施。这表明我国网络专项治理行动注重发挥多元主体参与的功能,正逐步走向规范化和制度化。另外,其X8(政策功能)67东北大学学报(社会科学版)第2 5卷低于均值,反映出专项治理的长期成效有限。P 3在X4(政策对象)、X5(政策策略)、X6(政策工具)、X7(政策领域)、X8(政策功能)方面均存在不足。例如,在政策工具上缺乏行政处罚、规制等强制性手段的运用,宣传教育、舆情引导和约谈机制等诸多混合性政策工具也很少涉及;在政策策略方面关于互联网论坛社区服务许可、备案和资质审批、事后追责等制度化措施欠缺;在政策领域层面强调互联网论坛社区服务提供者要健全信息安全管理制度,但未提及对公民个人信息泄露风险的评估办法,致使其保障网络空间安全、发挥多元主体作用的功能不足。因此,建议P 3完善的思路为:X6X5X4X7X8。P 4主要针对互联网新闻信息服务许可、运行要求作了细致的要求,明确了网信部门监督制度、检查方式和执法人员资格管理,总体评分为良好。但相对缺少对互联网新闻行业、企业、新闻媒体、公众等社会监督机制设立和运行的具体规定,未能有效发挥非政府主体作用,导致其X8(政策功能)略有不足。P 5的政策性质决定了其在X4(政策对象)、X7(政策领域)和X8(政策功能)方面低于平均值。作为一项针对互联网信息内容管理部门的管辖权限、执法手段和执法程序等方面内容的部门规章,其主要作用在于规范和保障网信部门依法履行监管职责,是一种行政权力的制约,体现出政府本身也应当法治化,以保障公民在网络空间中的合法权利不受侵犯1 9。从这个角度讲其政策意义大于政策功能。与我国以往的行政执法程序政策相比,该政策只是照搬了传统执法模式,尚未对网络治理的特殊性给予充分的考虑,还需完善对政府监管专门性的规范。P 6的政策等级为优秀,并且各项指标均高于平均水平,凸显了其作为我国网络空间内容治理领域里程碑式政策的价值。2.网络空间内容治理政策内部一致性特征分析与评价根据各项政策的PMC矩阵绘制曲面图,如图2所示。其中,横截面X1X9为一级变量,纵轴01表示相应的PMC指数值。图2 网络空间内容治理政策的P M C曲面(a)P 1;(b)P 2;(c)P 3;(d)P 4;(e)P 5;(f)P 677第4期 周建青等:网络空间内容治理政策评价及其优化基于PMC指数模型的分析 从PMC曲面图可以看出,政策样本在X1政策性质(见图2(a)、图2(c)、X4政策对象(见图2(d)、图2(f)、X7政策领域(见图2(b)、图2(d)、图2(f)层面的凹陷程度较大,为低凹陷水平。一方面,网络空间内容治理识别类政策较为匮乏,多数政策在风险评估、网络版权侵权治理和制度建设方面存在普遍性不足。另一方面,互联网的虚拟特征、用户和平台的复杂多样性以及网络信息传播的便捷性对网络空间内容治理形成巨大挑战,间接决定了每一项政策在政策对象和政策作用层面难以覆盖所有领域。此外,政策样本在X6(政策工具)和X8(政策功能)层面呈现轻微凹陷,这表明有关政策尚未将社会主体纳入网络空间内容监督主体范围内,影响监督机制运行和作用发挥。而大部分政策在X9(政策评价)层面的凹陷程度为优秀级别,即各项政策均有明确的政策目标,法律依据充分。3.网络空间内容治理政策对比分析与评价为进一步探析PMC指数值与各项变量之间的相关关系,本文选取PMC指数值最低的P 3、P 5与PMC指数值最高的P 6三项政策的各项一级指标测量值进行横向对比。结果表明:一是在X4(政策对象)、X6(政策工具)、X7(政策领域)、X8(政策功能)和X1 0(政策引用)层面测量值较低的政策,其PMC指数也较低,表明政策对象、政策工具、政策领域、政策功能、政策引用与PMC指数值具有显著的相关性,即政策对象和政策领域涉及越广泛、政策工具运用和政策功能效果越全面、政 策 被 参 照 或 引 用 的 次 数 越 多,政 策 的PMC指数值就越高。二是P 3的X1(政策性质)和X5(政策策略)测量值在三项政策中居于最低,P 5和P 6的测量值相同,结合PMC指数值方面P 6P 5P 3的结果可以总结出,政策性质和政策策略与PMC指数具有弱相关性。三是三项政策在X2(政策时效)、X3(政策主体)和X9(政策评价)层面的数值相同,未能反映出PMC指数与政策时效、政策主体和政策评价存在相关关系。通过以上关于网络空间内容治理政策优劣性、内部一致性特征和政策对比分析的结果,总结出网络空间内容治理政策评价的有关结论:一是政策质量总体较好,但政策类型和有关内容规定尚不完善,具体表现为网络空间内容治理识别类政策相对匮乏,诸多政策普遍对网络空间内容风险评估、制度体系建设和社会监督机制的关注度较低等。二是网络空间内容治理政策的PMC指数与政策对象、政策工具、政策领域、政策功能、政策引用存在强相关性;与政策性质和政策策略具有弱相关性,与政策时效、政策主体之间的关系还需进一步加以考察和验证。部分政策存在涉及领域不够全面、运动式治理的长期效果不明显、政策工具应用不足等问题。三是从时间序列上看我国网络空间内容治理政策正趋于完善,相关主体的法律界定和责任规定逐渐明晰,初步形成了政府与企业行业、社会组织、公众的协同治理机制和监督互律机制,进而表明综合性治理政策能够有效弥补临时性整治政策因互联网技术的不断发展、网络社会的复杂性和网络空间信息内容的多样性等因素导致的管理乏力困境。五、网络空间内容治理政策的优化策略 1.完善网络空间内容治理政策体系,提高有关政策的法律层级第一,细化网络空间内容治理政策内容。为回应不断拓展的网络空间内容问题的内涵与外延,应完善识别类的网络空间内容治理政策,明确网络空间内容规制的法律界定、网络用户的法律责任和权利、违法违规行为处罚的标准。具体措施有以下四个方面:一是按照“违法”与“违反伦理道德”的区分标准界定“非法有害信息”,严格界定网络空间内容分级管理的纳入标准2 0。二是政府与互联网行业组织要共同研究制定统一的网络空间内容违法违规判定标准体系,明确网络空间中相关内容产品的合法标准2 1。三是制定执法系统内部关于网络空间内容违法违规的判定标准,形成统一的执法尺度和裁量标准。四是明确互联网服务平台针对网络用户发布或传播非法信息内容的处置程序,完善网络用户合法申诉机制,鼓励网络平台组织第三方机构进行判定。第二,完善网络空间内容治理专门性政策。PMC指数评价结果显示政策引用与政策评价存在正相关关系。政策被参照或引用的频次能够在一定程度上反映该项政策的法律效力和政策影响力。然而,目前多数网络空间内容治理政策的法律层级仅为部门规章,其法律位阶较低,严重影响网络空间内容治理效能的提升。为此建议由全国人民代表大会及其常委会或国务院制定关于网络87东北大学学报(社会科学版)第2 5卷空间内容治理的专门性法律法规,尤其是根据互联网信息内容主题分类进行针对性制定。在 网络信息内容生态治理规定 的基础上细化不同主体在网络空间内容治理中的权责关系,明确事后监管法律责任的归属和认定,整合关于内容治理执法程序的有关规定,将互联网信息服务、网络出版、网络直播等领域的内容监管纳入其中,增加针对政府互联网信息办公室和平台监管不力的监督机制,统一和量化相关主体内容治理的执法标准,实现网络空间内容实法与执法程序法的有效对接和调适。2.优化网络空间内容治理的行政架构,提高运动式治理成效第一,提高和巩固国家互联网