探索与实践：预防性环境民事公益诉讼制度的发展路径研究.pdf

预防性环境民事公益诉讼突破了“无损害无救济”的一般侵权原理将生态环境保护重点移至事中甚至事前这对提升司法能动性助力生态文明建设起到积极作用 通过进一步阐析这一诉讼制度的法理价值分析其现状及实践困境试图从转变司法理念、完善法律规范、拓展案件线索、构建配套机制和提升专业化水平的路径上予以破解预防性环境民事公益诉讼制度的实践困境以期实现生态环境的源头性保护关键词:预防性环境民事公益诉讼诉讼现状实践困境实现路径中图分类号:.文献标识码:文章编号:()预防性环境民事公益诉讼是司法实践的新发展 随着实践的探索展开这类诉讼案件质量得以提升、制度效能进一步发挥研究深度逐渐拓展 以生态环境损害风险预防为目的将生态环境司法保护从事后移至事中或事前突破了“无损害无救济”的一般侵权原理旨在通过诉讼手段将生态环境风险消灭于萌芽阻却生态环境损害后果实际发生进一步强化了生态环境源头保护 经过多年的实践探索和个案推进预防性环境民事公益诉讼制度日趋完善但依然存在亟需纾解的制度困境急需进一步推动其在司法实践层面充分展开一、预防性环境民事公益诉讼之价值阐释(一)生态文明建设深入发展的客观要求生态环境保护治理与国家经济社会发展和人民生活质量息息相关 党的十八大以来党中央把生态文明建设纳入“五位一体”总体布局强调要把生态文明建设放在全局工作的突出位置提出了建设美丽中国、打好污染防治攻坚战、实现绿色高质量发展等一系列方针政策 年十九届四中全会通过的中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定提出“健全源头预防”“完善环境公益诉讼制度”随着我国工业发展水平的提高生态环境风险与日俱增 环境风险在危害后果上具有潜伏性和不可逆性环境风险与损害常常跨越时间和空间 基于环境损害后果影响广、修复成本高、修复周期长甚至不可逆等特点随着生态文明建设深入发展将环境治理的重心由事后救济转为事前预防从而减少生态环境事后救济成本增强生态环境保护效果用最小的治理成本实现最精准的风险防控在实践中尤为重要(二)贯彻“预防为主”环保原则的最优路径“预防为主”是我国生态环境保护的基本原则国家及相关部门要采取各种预防措施防止生态环境遭受损害 预防性环境民事公益诉讼是贯彻“预防为主”环保原则最直接的司法救济措施可以最低成本最大程度“对环境损害行为或存在的环境损害之虞的行为进行阻却”同时预防性环境公益诉讼确定了从“损害救济”向“预测保护”转换的实现路径 要实现生态环境重大风险的“防患于未然”要转变司法理念确立预防性环境民事公益诉讼的法律地位(三)生态环境司法保护的有效手段环境资源审判将“坚持注重预防”作为基本原则在案件审理过程中发挥能动作用通过事前干预采取积极措施以达到降低环境风险发生的可能性减少环境损害和资源破坏 年 月最高人民法院发布关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见再次强调“完善预防性、恢复性司法措施健全公益诉讼制度”在具体的司法实践中发生实际损害的环境民事公益诉讼仅停留在事后救济侧重事后追偿 要从根本上解决环境问题、重建人与自然的和谐仅仅满足于事后补救是远远不够的必须着眼于对环境风险及环境危机的预防着眼于环境质量的改善、环境品质的提高 预防性环境公益诉讼突破“有损害才有救济”的传统侵权理念提前介入风险管控可以有效避免生态环境损害发生实现预防为主的公益诉讼 二、预防性环境民事公益诉讼之现状考察(一)诉讼动力机制不足公益诉讼制度确立以来实践中的诉讼几乎都是针对环境污染或生态破坏的实害情形提起侧重于实害后果的事后救济 生态环境重大风险的预防功能未得到有效体现诉讼动力机制不足缺位现象比较明显 虽然一些环境民事公益诉讼案件在诉讼中也提出预防性诉求如要求侵权人承担停止侵害、消除危险等但都系在损害已经发生甚至已经结束的情况下提出防范生态环境风险的逻辑尚未改变 目前司法救济仍然是强调事后预防忽视风险评估和事前预防 预防性环境公益诉讼虽然在规范层面上已予规定但实践中的程序设计和配套机制建设并未引起重视(二)司法实践探索样本近年来在最高人民法院推动下我国的预防性环境民事公益诉讼探索也渐有起色一些可能造成生物多样性损害重大风险的建设项目被及时叫停有效保护了珍稀、濒危野生动植物物种及其生存环境 如“绿孔雀案”于 年 月立案 年 月审结法院支持公益诉讼起诉人诉求考虑到生态环境的影响判令被告停止现有项目施工对区域内的水源与生物多样性起到了有效的保护 该案件成为我国首例涉濒危野生动物预防性环境民事公益诉讼“五小叶槭案”于 年 月立案 年 月审结法院支持公益诉讼起诉人的部分诉讼请求该案将五小叶槭作为环境影响评价的要素系我国首例涉珍稀植物预防性环境民事公益诉讼 预防公益受损是出发点也是落脚点通过长时间的探索逐步实现从“治已病”到“治未病”三、预防性环境民事公益诉讼之实践困境虽然各地都在积极拓展诉讼的实践但在现实个案中往往存在诸多实践之困长期面临低受案率的尴尬处境主要在于其诉讼机理具有一定特殊性作为构成要件的“重大风险”语义模糊立案、举证、认证等诉讼程序缺乏匹配性机制保障(一)起诉主体少:无人起诉现行法律规定环境民事公益诉讼的适格主体为社会组织和检察机关 虽然近年来各类社会组织提起了一定数量的环境民事公益诉讼但我国的社会公益组织整体上发展还不充分诉讼中面临不少现实难题 一是环境保护法第五十八条对可以提起公益诉讼的社会组织的范围、条件设有门槛符合条件的社会组织数量有限很多环保组织因资格问题被法院拒之门外 二是环境民事公益诉讼具有综合性起诉人需要具备法律知识、环境科学知识和一定诉讼经验才能准确、全面提出诉求进而推进诉讼而预防性诉讼要求更高部分社会组织专业能力不足 三是大量环境公益诉讼案件证据收集需要评估、鉴定或进行专业咨询涉及大量费用支出诉讼的高成本、长周期会使社会组织力不从心(二)线索发现难:无案可诉发现案件线索是提起诉讼的前提实害救济型环境民事公益诉讼往往因损害后果的易显性使案件线索较容易发现而风险预防型诉讼线索不具有直接性不仅需要掌握环境违法信息还需要通过因果关系进行判断 基于环境违法行为隐蔽性强、执法司法衔接不畅、环境风险信息不对称等原因预防性环境民事公益诉讼案件线索发现也需要更强的专业分析辨别能力很多需要借助专门机构的评估、鉴定或专家指导导致案件涉及范围窄、案件线索发现难度大(三)立案启动难:无法可依作为预防性环境诉讼核心要件的“重大风险”语义模糊 导致实践难以把握加之囿于专业水平和取证手段的限制社会组织和检察机关往往难以提起诉讼 即使有人提起法院往往基于谨慎保守态度或采用较高的起诉证明标准将该类案件排除司法审查之外(四)证明负担重:取证举证认证难一是取证难 预防性民事环境民事公益诉讼由长春工程学院学报(社会科学版)()于没有实际损害发生风险证明上往往不具有直接性证据导致实践中取证难 二是举证难 起诉人不仅要证明对生态环境存在潜在风险的行为也要通过合理推导得出该行为具有导致重大环境风险的结论而损害风险的可能路径往往难以明确 三是认证难 因法律规定笼统证明标准不统一再者缺乏实践样本存在司法理念差异导致实践中证据认定难四、预防性环境民事公益诉讼之实现路径预防性环境民事公益诉讼制度需要注重体系化和融合度在救济、预防上的功能平衡和次序优化及时消除可能损害社会公益的环境风险实现生态环境的源头保护(一)转变司法理念环境损害实害后果肉眼可见往往使人们感到对其治理的紧迫性而潜在的风险不易感知容易让人们忽略预防的重要性 预防为主才是解决环境问题的根本之策 这需要秉承环境保护风险预防原则突破“有损害才有救济”的传统理念在司法实践领域中贯彻在事前和事中环境保护的重要性加强生态环境保护力度 司法不应让预防性环境公益诉讼制度继续停留于立法规范层面而应让其成为可操作、有生命、有效果的生态环境保护“活法”司法机关必须以绿色发展理念为指引深刻认识预防性环境司法对于生态环境保护治理的根本性作用在法律框架内持相对开放态度强化环境预防保护优先加大对制度的实践探索(二)完善法律规范被诉行为应否纳入预防性环境民事公益诉讼对象关键在于该行为是否构成具有损害社会公共利益重大风险 关于“重大风险”的内涵是动态发展的概念 最高法院在对环境民事公益诉讼司法解释仅仅是对“重大风险”的样态做了简单列举仍需在规范层面对“重大风险”作出实践适用和裁量指引 有论者提出应增加检察机关对“重大风险”行为起诉的规定将预防原则扩展至检察公益诉讼领域 有论者认为预防性环境公益诉讼应当坚持尊重环境风险行政判断的基本立场确立预防性环境行政公益诉讼的监督地位和预防性环境民事公益诉讼的递补地位 行政公益诉讼方面有论者认为应当秉持行政优先的原则加强衔接保持司法谦抑性为行政机关行使职权留有空间 民事公益诉讼方面有论者认为预防性环境民事公益诉讼属于停止侵害诉讼应体系化地扩大停止侵害判决辐射范围以实现预防性环境民事公益诉讼的永久禁止功能 预防所针对的危险要有预判性和合理性符合依法治国的理性 也有人将违法性作为判断因素认为对环境造成污染的行为只要具有违法性就应当被认定为“重大危险”这可能容易区分但并不科学精准 实际上具有违法性并非重大风险的必要条件已经取得许可的建设项目不一定对生态环境不存在损害可能要看环境影响评价是否科学、全面、充分“重大风险”认定的综合要素应该包括:.危险发生的可能性 风险即可能发生的危险危险即遭到损害的可能 积极的预防性原则规制对象应当按照危险性强弱进行排序越是危险、越是迫切的就越需要预防性原则进行规制 .损害后果的严重性 预防性诉讼的启动应考量环境风险损害程度和社会不特定多数人的生存需求 即要考量所涉生态环境受到损害后是否可修复可再现如能修复修复成本高低对生态环境系统及对人类本身的影响多大.影响范围的广泛性 即该种损害发生后影响的区域多大、是涉及部分人还是整个人类环境利益.影响的持续性 即损害影响是暂时的还是长期的、永久的“重大风险”是一个比较抽象的概念除考量以上因素外还应结合当时当地的具体情况进行动态分析还需要借助于科学技术手段、专家意见、专业经验、事实逻辑等进行综合判断探索“重大风险”的合理认定路径确定相对统一的判断基准(三)拓展案件线索预防性环境民事公益诉讼的案件线索相对较少发现难度较大推进实践层面的预防性环境民事公益诉讼案件来源是全方位预防的首要问题一是公益诉讼起诉主体要关注当下社会发展中各类生产、建设活动与各环境要素的关联积极掌握大型项目规划和建设信息善于借助网络媒体、新闻报道、走访调研等方式多渠道获取案件线索及时发现潜在风险 尤其对可能造成资源枯竭、生物多样性减少、环境功能退化等自然资源开发利用行为涉及的拟建工程项目和正在进行的建设项目等应关注跟踪 二是加强环境风险信息多元流通即社会组织、公检法机关及环境资源行政主管机关之间应加强信息沟通建立环境风险线索共享共通机制 三是积极引入公众参与机制充分发动社会力量披露提供案件线索完善信息流通渠道实现环境风险信息有效流通(四)构建配套机制诉讼是实体法发展和程序法完善共同作用的场 郭 莉等:探索与实践:预防性环境民事公益诉讼制度的发展路径研究域 要推动预防性环境公益诉讼制度的充分展开必须构建具有前瞻性和实用性的实体与程序耦合关系 一是构建立案适度审查机制 起诉标准是首道防线 提起预防性环境民事公益诉讼应当提交“被告的行为具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料”“初步”需要达到什么程度在制度推进的经验积累阶段法院在立案过程中应适度把握起诉标准可适当从宽“具有损害社会公共利益重大风险”存在低度盖然性就可让案件进入诉讼程序二是构建举证责任合理分配机制 举证责任分配是否合理直接影响着预防性环境公益诉讼能否最终实现保护环境公共利益目的 在环境公害领域被告一方的法定职责是具体明确的 基于对举证责任制度的实质理解为解决原告举证困难问题保证环境风险适时发现法院要综合案件多方面因素确定举证责任的分担尤其要考虑证据距离或举证便利性因素诉讼过程中可将某些举证责任从原告转移给被告确保在法律和逻辑上能最大程度证明被诉行为与损害风险之间的因果关系及风险发生的可能性三是科学把握证明标准 证明标准反映的是认可程度即主张事实是否存在的可能性程度 要基于作为常识的经验教训、相关案例确认的发展规律以及风险防控、应急管理确立的等级标准等进行综合判断 对被告而言其减免责任及行为与风险无因果关系等抗辩主张则均应达到高度盖然性证明标准四是强化取证司法能动 环境公益诉讼案件涉及公共利益具有利益多元、纠纷复杂、政策性强的特点司法权要有更多的职权主义色彩要在尊重审判规律前提下依法适度强化能动司法体现法律对环境资源问题的高度重视和对受害人的适度倾斜保护 环境民事公益诉讼突出社会责任本位强调公共利益的保护以预防性为主的诉讼逻辑 为有效维护环境公共利益现阶段法官在程序框架下发挥能动司法的优势法官在法律框架内应尽可能能动司法依职权调取证据依职权针对原告提出的预防性事实和诉求提前介入依职权调查收集证据依职权委托鉴定或进行专家咨询甚至可以视情况对被告提供的关键证据进行复核以让法律事实最大限度接近客观事实对符合条件的情况法院也应及时采取诉前保全措施或下达诉前禁令及时制止环境侵害行为实现预防性司法的及时性和实效性(五)提升专业化水平一是强化社会组织诉讼能力建设 从国内外实践经验来看从长远来看社会组织以及其所代表的社会公众是最有活力及潜力的主体 从已有的预防性环境民事公益诉讼案件看环保公益组织比较关注环境风险的预防具备一定的环保专业知识和实践经验具有提起环境公益诉讼的先天优势 实践中应进一步加强环保公益组织预防性环境公益诉讼案件的发现发掘、调查取证等能力建设二是提升环境审判专业化水平 实践中法院对于新类型公益诉讼案件存在调研不够、应对不及时不能按照立案等级制度改革的要求依法及时受理 其中主要原因就是专业化审判能力不足预防性环境民事公益诉讼往往涉及经济发展、资源利用、民生保障和生态环境保护等多重利益交织法官需要具备较高的政策考量、利益衡量和多元价值整合能力诉讼涉及的“重大风险”判定、环境污染致害机理及因果关系、生态环境损害评估量化、生态环境权益与社会公共利益平衡等问题也对法官提出环境法律、环境科学、政策理论、经验逻辑等多种素质要求 所以打造复合型、精英化的环境审判队伍对预防性环境公益诉讼的发展意义重大 同时也应注意充分发挥专家陪审员、专家辅助人等专业人员作用提升环境审判组织专业化水平借助外脑促进案件的证据判断和事实认定五、结论随着科学技术的不断发展人类活动对生态环境造成损害的不确定性风险与日俱增 无论是基于生态环境保护的客观需要还是司法制度本身的发展完善预防性环境民事公益诉讼都有在实践中进一步展开的必要 当然我们也清楚法律所追求的是保障公共利益的实现 预防性环境民事公益诉讼的司法实践也应结合具体情况兼顾成本效益分析符合比例原则要求避免盲目过度预防 如何确立风险预防原则司法适用的合理界线从而统筹平衡各种利益实现生态环境保护和经济社会发展的最佳耦合还需要进一步的理论探讨和实践探索注 释 最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见(法发 号)最高人民法院关于新时代加强和创新环境资源审判工作为建设人与自然和谐共生的现代化提供司法服务和保障的意见(法发 号)北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中国水电顾问集团新平开发有限公司、中国电建集团昆明勘测设计研究长春工程学院学报(社会科学版)()院有限公司案 参见云南省昆明市中级人民法院()云 民初 号民事判决书云南省高级人民法院()云民终 号民事判决书 中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉雅砻江流域水电开发有限公司环境民事公益诉讼案 参见四川省甘孜藏族自治州中级人民法院()甘民初字第 号民事判决书参见湖南省湘潭市中级人民法院()湘 民初 号民事裁定书枣庄市环保公益联合会诉湖南华凌湘潭钢铁有限公司污染环境民事公益诉讼一案中法院认定原告在民政部门登记备案时间为 年 月 日 年 月 日起诉不符合“专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录”的法律规定 参见云南省昆明市中级人民法院()昆立民诉初字第 号民事裁定书、云南省高级人民法院()云民终 号民事裁定书 北京市朝阳区自然之友环境研究所诉中石油云南石化有限公司预防性环境民事公益诉讼案云南省昆明市中级人民法院 年 月以公益诉讼起诉人不能证明被告行为已经损害社会公共利益或具有损害社会公共利益重大风险为由裁定不予受理上诉后云南省高级人民法院二审驳回上诉、维持原裁定 如“云南绿孔雀案”中戛洒江水电站项目事先获得了环境影响评价许可但因绿孔雀等国家重点保护动植物未被纳入评价范围导致环境影响评价不充分未能预测到水电站一旦蓄水将淹没绿孔雀种群的栖息地严重威胁绿孔雀的生存繁衍且水电站配套工程将破坏当地珍贵的干热河谷季雨林生态系统参考文献 金瑞林.环境法学.北京:北京大学出版社:.唐瑭.风险社会下环境公益诉讼的价值阐释及实现路径 基于预防性司法救济的视角.上海交通大学学报:哲学社会科学版():.刘明全.环境司法中预防性责任方式的分层建构.华中科技大学学报:社会科学版():.吕忠梅.环境法导论(第三版).北京:北京大学出版社:.秦天宝陆阳.从损害预防到风险应对:预防性环境公益诉讼的适用基准和发展方向.法律适用():.吕忠梅张忠民.环境司法专门化与环境案件类型化的现状.中国应用法学():.张旭东.预防性环境民事公益诉讼程序规则思考.法律科学(西北政法大学学报)():.奚晓明.最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用.北京:人民法院出版社:.现代汉语词典(修订本).北京:商务印书馆:.珍妮斯蒂尔.风险与法律理论.北京:中国政法大学出版社:.郭莉徐炜韩荣.环境民事公益诉讼案件线索收集与共享的路径探索.中国检察官():.张旭东.环境民事公益诉讼特别程序研究.北京:法律出版社:.原田尚彦.环境法.北京:法律出版社:.李真.环境侵权诉讼“关联性”证明研究.兰州:甘肃政法大学.江必新张蕾周洪双.构建生态文明法治体系.光明日报 ().江必新.融会贯通习近平生态文明思想和习近平法治思想全面构建和完善生态文明法治体系.环境与可持续发展():.:.():“”.:郭 莉等:探索与实践:预防性环境民事公益诉讼制度的发展路径研究