公共行政的精神读后心得.docx

公共行政的精神读后感 公共行政的精神读书报告 一、背景 1、时代背景 20世纪60年代世界格局动荡，随着工业化和城市化的不断推进，为了解决出现的新的问题，人们的思想趋向寻求变革。同时期的美国社会充满着激荡和变革的压力，黑人民权运动、女权运动、反战运动、水门事件、能源危机等一系列社会问题风起云涌，这些问题从根本上使公众对政府丧失了信心。 在当时这些批判主要集中在：对于社会和组织的变革关注不够；过分信赖专业化和组织的能力，对于官僚体制的运作缺乏反思；对于公民的需要和要求、以及政治的回应性关注不够；对于政府和行政的作用盲目乐观 2、学术背景 20世纪60年代以来，传统公共行政学不断受到学术界的质疑，尤其是对官僚制以及效率至上观的反思与批判，达到前所未有的程度。以弗雷德里克森为代表的学者提出了新公共行政学的观点，试图以一种新的行政理论解决政府出现的各种问题，而公共行政的精神就是在这样的背景下产生的。它从美国公共行政的现实亟待解决的问题出发，从价值层面反思公共行政的趋向，例如如何有效和平等地管理社会，公共行政应该更加关注信念、价值和习惯问题。 二、主要内容 1、公共行政新原理的阐述 作者在导言中向我们介绍了公共行政的含义，让我们重新理解了什么是公共和什么是公共行政。公共行政除了需要关注效率和经济之外，更重要的是要关注社会正义，即“要使社会公平成为公共行政的精神”。它关注的是当代公共行政领域内所面临的重大问题，通过解释这些问题，作者深刻分析了公共行政的精神所在，也阐述了公共行政的新原理，提出公共行政的公共理论的构建需要具备宪法基础、品德崇高的公民、对集体和非集体回应的制度、乐善好施与爱心等四个构成要件，这种新的理论还应该包括陌生人之间的交往、解决公共空间和公共关系问题、非人情化关系的有效性以及发展当代相互依存的公共关系等四个概念。 2、公共行政中的新治理 弗雷德里克森通过对治理的描述和治理定义来指出作为治理在公共行政中的优势与不足。他指出定义治理包含的四种含义：第一，治理包括了参与公共活动的各种类型的组织和机构。第二，治理包括了对多元组织或网络的互动模式的描述。第三，治理与现代公共管理研究的趋势有关。第四，治理意味着合法性、重要性和为达成公共目的而作出的崇高而积极的贡献。然后弗雷德里克森指出治理有两个方面的问题：第一，治理强调的是组织间的协作，强调企业家式的创造力和试验与冒险，它不强调组织管理中的秩序、预见力、稳定性、责任和公正。第二，治理是作为一种改革理论，一种改善公共行政的良策而提出的，而改革的建议往往容易言过其实或过于夸张。并且治理可能成为民选的行政首长在政治上得到公众支持的一手段，也可能造就一支对公众缺乏热情、道德水平低下的公务员队伍。最后弗雷德里克森指出治理不仅需要强有力的政治组织，同样也需要强有力的行政组织。但还必须注意不能把组织机构削弱到以至于失去了制定优质的公共政策及有效执行这些政策的能力。 作者通过在对传统公共行政理论进行反思和对新公共管理和服务理论所进行的理论整合的基础上，而探究了“治理”的定义。新的治理观念明确了参与公共领域活动主体的多元化问题，衡量了政府、市场与组织网络等不同形式，以合作、协商、伙伴关系的态度在处理公共事务所能达到的最佳状态。作者在本书的第三章节着重指出新理论，即治理模式极力主张公共工程的契约外包模式，这种模式要比大规模的公务模式更具有弹性。 进入20世纪90年代后，“治理”理论成了当代西方学术界最流行的理论之一，而在公共行政领域中治理则是能够使公共行政与政治、政府、官僚体制在言辞上保持一定程度距离的一个概念。管理和治理都是统治的办法或方式，只是管理强调了一种控制和硬性的处理方式，而治理则是指在统治过程中，非政府行动者和政府的关系，是一种平等主体的共同参与公共活动的关系。作为治理的公共行政打出了良好治理的旗帜，旨在重新探索国家和社会公共事务的新的管理模式，这是一种新型的、多元的、民主的、合作的、去意识形态的公共行政管理方法。新的治理观念明确了参与公共领域活动主体的多元化问题，衡量政府、市场与组织网络等不同形式，以合作、协商、伙伴关系的态度在处理公共事务所能达到的最佳状态，中国的公共行政是单纯的政府活动，政府是一切公共事务的主体，其起到了统领和指挥的作用，而社会中的非政府组织由于自身发展不良，并没能在管理公共领域事务的空间中“斩露头角”，发挥应有的作用。在行政体制改革的过程中，我们的政府管理者，也就是传统意义上服务的提供者（政府）应将更多的公共服务或公共工程以契约外包的方式交给非政府机构和企业来承担，政府则主要担负起公共服务的规划及监督等职责。 3、公共行政中的社会公平理论 这一部分从行政自由裁量权的问题开始进行讨论，从哲学层面阐述了柏拉图和亚里士多德有关法律的适用性进行的争论，弗雷德里克森支持的是亚里士多德的观点，认为法律是具有普通的模糊性，每次事件对法律的运用都应该是对法律的进一步阐释，而不是柏拉图所讲的只是法律的简单运用，因为每一次的事件都是有不同的背景作为支撑的。 长期以来，效率和经济是公共行政理论的两个支柱。把效率和经济作为公共行政的指导方针是必要的，但仅此是不够的，必须加上社会公平作为公共行政的第三个理论支柱，使公共行政能够回应公民的需要。“将公平作为公共行政的第三个规范性支柱要求公务员致力于更合理地分配公共物品和服务，更代表那些没有渠道参与公共政策过程的人，要追求公共的利益和更大的善，要尊重个人（公共雇员以及其他公民）的尊严并且不遗余力地维护他们的权利。”因此，公共管理者必须拥有将社会公平作为政策实施的指导方针的行政自由裁量权，否则，许多社会公平的观点都会悬而不决。也就是说，行政自由裁量权是社会公平得以成为公共行政精神之必要成分的重要前提。根据社会公平的复合理论的逻辑，公共官员应竭力采取和实施那些有利于代际之间社会公平的政策。我们要为代际之间的社会公平承担责任；我们必须在自己所知的基础上尽可能地做得更好。 关于行政自由裁量权，即公共管理者如何将公共决定应用于实践方面，西方传统公共行政有两个不同的观点：柏拉图认为不存在行政自由裁量权的问题，即认为公共管理者能够中立地和成功地使用法律，并且认为让他们并不做有关涉及公共资源配置的决定；而亚里士多德则认为人们是在社会实现正义的多种可能方式之间做出选择，但在实际执行任何法律的过程中，官员们必然将遇到一些立法者根本未能料到的问题，原则上，官员们在诉讼问题上，始终面临着做出自由裁量权的问题。本书作者弗雷德里克森比较偏向于亚里士多德的观点，他认为允许行政机关具有广泛的自由裁量权在理论上是正确的，在实践上也是适当的。 然而，任何权力都可能导致滥用，自由裁量权也不例外，为了防止行政失当，公共官员在行使行政自由裁量权时，一定要注意过程的公平，即公平、公开、公正地裁决每一件事，保证全体公民的合法利益。因此，只有社会公平和效率、经济三者一起，才能作为自由裁量权行使的指导方针。 同时，作者给我们创建了一个“社会公平的复合理论”框架：个人的公平，分部化的公平，集团的公平，社会公平的复合理论将公正、正义和平等概念整合到一起。从而又衍生出代际公平的概念。 他所倡导的公平观可归纳为以下两个方面：一是关于公平和效率的关系。中国社会流行这样的提法“效率优先，兼顾公平”，似乎想用此来平衡作为社会发展的两大目标之间的区别，但是现实操作中，“效率至上”，“公平靠边”的现象已经成为中国社会常态化的“景观”，也成为困扰国家和政府政策取舍的一对矛盾。而弗氏对二者关系的解析给了我们茅舍顿开的感觉，他说：“实用的或传统的公共行政学试图找出下列两个问题中的任何一个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用可利用的资源提供更多的或更好的服务（效率）。（2）我们怎样才能够花费更少的资金保持服务水平（经济）。新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增强了社会公平。”9他指出，将经济和效率作为公共行政的指导方针和衡量标准是必要的，但仅此还不够，必须加上社会公平作为公共行政的第三根支柱，使公共行政强调社会责任，回应公民的需要，也就是最终“推动政治权利以及经济福利向社会中那些缺乏政治、经济资源支持，处于劣势地位的人们。”10二是社会公平的含义。社会公平是政府理论的范畴，是关于政治和公共行政最终应实现什么目标的具体问题，从一些最基本的语言和路径出发，得出了社会公平的复合理论，认为社会公平应包括：单纯的个人公平、分部化的公平、集团的公平、公平的领域、机会的公平和公平的价值。 和谐社会的提出一是反映了人们追求美好社会的理想，二是主要针对的是长期以来社会当中的两级分化，利益主体多元化，社会不和谐诸多问题，而改革开放所带来的市场经济是其最大的诱因。市场经济中的多元价值观和原则，泛化到行政领域就会出现公共行政价值的缺失，表现为过分强调对效率的追求，导致公民权利、社会公平、社会责任等基本价值被边缘化的危险，也就会忽视对农民工、下岗工人和残疾人等弱势群体利益的关注。对处于风口浪尖上的中国，如何以和谐社会的理念为依托，来践行社会公平是一个很现实的话题，一方面应该明确政府是实现社会公平的主导力量。如前所述公共性决定了政府是公共行政事务的提供者之一，意味着政府与公民是一种平等的关系，意味着公共事务是由政府和社会共同来处理的。只是政府在这种参与方式中处于主导的作用，这要求行政人员在政策制定时必须以社会公平作为政策的首要原则。另一方面，构建和谐社会必须把实现社会公平当作核心任务来捉。社会公平是一个历史概念，它依赖于一定的经济基础，以一定的物质为保证，正所谓“效率优先”，但我们不能片面追求发展经济而忽视社会公平，置“兼顾公平”于不顾，因此我们在构建和谐社会的过程中，应该注意协调好效率与公平的关系，早日实现社会的公平，彰显公共行政的精神。 4、公共行政中的伦理、公民精神和乐善好施 弗雷德里克森认为人性到底是善还是恶是不可能去证明的，在公共行政中的官员也是一样的，他认为由于环境和工作的性质不同，善恶的标准也是不同的，而且不同的环境会促使人走向不同的方向。并且人们对于政府官员或行政人员是有严格的标准和很高的道德期望，而这些是在政府组织内通过教育、思考和分析是可以提高的。他还认为价商业部门的人员去担任行政官员可能更容易破坏政府道德。弗雷德里克森认为作出符合道德的决策中的对与错是很难分辨的，是有弹性的，因此，应该把公平、平等和善行作为最高的道德准则。 弗雷德里克森认为政府不应该就只重视实用主义，而不重视理想主义，他认为乐善好施的爱国主义虽然是理想主义，但它可以使我们迎接所面临的挑战并改变和影响现时代功利的现实主义。理想是人的精神的王国，是人所寄托和依附的领域，是人产生信念和追求，而不至于产生绝望和悲观。弗雷德里克森讨论了作为代表性公民的公共管理者，他认为作为代表性公民，公共管理者必须寻找用于治理国家和遵守法度的合法的个人权威及制度权威，即高公民精神和高行政管理。 不同的职业领域对道德责任的界定的不一样的，对于政府中的行政部门，人们有严格的标准和很高的道德期望。而往往来自其他环境的人进入政府部门后，可能比政府中的其他人更倾向于破坏道德政治。因此，民营化政府的趋势会增加政府道德败坏的可能性。此时，采取规章、制度、报告、检查、监督等措施能够强化伦理决策的可能性，而教育和训练也将成为政府、职业界、大学试图用来提升道德能力的两种最重要的现代技术，公共行政伦理要求公共管理者关注公共利益和社会公正，这进一步要求公共管理者持有公民精神的倾向。作者认为，公共行政除了需要有教养的、以功绩为基础的公共服务，还需要谙熟宪法、热心公共事务、见多识广的公民，这导致了公民精神的觉醒，说明了公民精神在公共行政中的重要性。 作者认为公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的的道德基础上的，乐善好施意味着一种对公民的广泛的和问心无愧的热爱。同时，乐善好施也意味着一种服务于更大的公共利益，公平地照顾到公民需要的承诺。这样公共行政精神就与爱国主义和乐善好施等公民精神联系在一起了，实现了公民精神与公共行政精神的融合。充分尊重宪法赋予公民的平等和自由，保障他们的权利，而要杜绝利己主义。弗雷德里克森在行政伦理上倡导的乐善好施的爱国主义相对于职业主义和利己主义，更加表现为一种道德责任， 三、新公共行政精神对中国的启示、 虽然，弗雷德里克森的公共行政的精神主要是针对美国而言，但是我觉得其影响意义应该波及整个世界，邓小平曾经说过“任何一个民族，一个国家都需要学习别的民族，别的国家的长”，就弗雷德里克森教授提出的观点，针对目前我国的实况启示自己的看法。 1、实现社会公平与促进经济增长同样重要 我国自改革开放之后，就一直坚持以经济建设为中心，实行效率优先，兼顾公平的原则，这一原则使得中国的经济总量不断增长，确实取得举世瞩目的成绩，但是对公平的忽略，导致了贫富差距不断扩大、环境恶化的趋势，这必然导致很严重的社会问题。因此，一方面应该明确政府依然是实现社会公平的主导力量，这要求行政人员在政策制定时必须以社会公平作为政策的首要原则。另一方面，根据社会公平的复合理论的逻辑，公共官员应竭力采取和实施那些有利于代际之间社会公平的政策。我们要为代际之间的社会公平承担责任；我们必须在自己所知的基础上尽可能地做得更好。 一方面应该明确政府依然是实现社会公平的主导力量。如弗雷德里克森所述的公共性决定了政府是公共行政事务的提供者之一，意味着政府与公民是一种平等的关系，意味着公共事务是由政府和社会共同来处理的。只是政府在这种参与方式中处于主导的作用，这要求行政人员在政策制定时必须以社会公平作为政策的首要原则。 另一方面，构建和谐社会必须把实现社会公平当作核心任务来捉。社会公平是一个历史概念，它依赖于一定的经济基础，以一定的物质为保证，正所谓“效率优先”，但我们不能片面追求发展经济而忽视社会公平，置“兼顾公平”于不顾，因此我们在构建和谐社会的过程中，应该注意协调好效率与公平的关系，早日实现社会的公平，彰显公共行政的精神。 第三，社会公平能否实现更大程度还依赖于人们对公平的普遍认可和理解，即公众的公平观的形成，而不仅仅是在学术界内为部分学者认可。在实践中，如果抛开这种主张深层次的含义，直接在本国行政中倡导“公平”，最终将会因没有深厚的动力，仅仅存在与技术层面，而无法真正实现社会公平。因此，我们政府应该赋予人们充分、平等的权利，引导他们学法、懂法、用法，鼓励他们积极参与公共事务管理，培养一批谙熟宪法、热心公共事务、见多识广的公民，改变他们原有根深蒂固的观念，植入“公平”观念。 2、在中国，得要在公共行政中体现乐善好施的爱国主义，在加大道德教育的同时，最主要的是以法律制度为保障。 近年来，裸官现象不断增加，高层官员携款外逃的事件也越来越多，这充分说明中国官员对政府存在一定的信任危机。因此，寻找一条解决之道已迫在眉睫。首先，对行政官员进行定期的道德教育，使其认同中国的价值观，培养其对国家和人们的乐善好施意识。 其次，在法律制度的设计方面，应从“人情”出发。一个好的制度，不仅仅体现在行政效率的提高上，而应该能维护公平、公正，保证每个人的权益都能得到伸张。因此，制度的设计应该释放更多的善意。 再次，行政方面的立法，应该实现由“权力保障”向“权利保障”的转变。过去行政立法观念主要以保障政府的权力为中心，强调公民的“服从的义务”。随着中国特色民主政治建设的不断推进，宪法和法律对公民私权保护的加强，以及公民维权意识的增强，要求在立法的过程中首先要确立公民权利保障的理念。 二、领悟公共行政的精神 公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺。整体而言，公共行政的精神说明了集体的看法和信念存在的原因。”由此可知，公共行政的精神是从事公共行政这领域的行为人所必需树立的信念和习惯问题，是一种伦理规范、政治价值和社会制度的价值判断，在行政实践的过程中起到了约束和规范的效用。以现实公共行政的视角为出发点，所谓公共行政的精神是指“公共行政主体在社会治理过程中所持有的价值追求理念和目标，以社会公共精神为其重要基点，同时还包括行政管理职业活动所特有的伦理规定，涵摄了民主、法治、公正、宽容、廉洁、高效、协调、公共服务、开拓创新、追求卓越等多元化、动态化、发展性的精神维度和德性要求。”公共行政的精神博大精深，韵味广泛，涵盖了公共行政活动的多个层面， （一）公共行政中的公共的寓意 当我们谈到公共时，常常想当然地把其与政府、选举和民选官员的行为等同起来。殊不知，这种惯性思维的流行已经加速了“公共”一词本义的丧失，泯灭了“公共”性的崇高信念。书中，弗雷德里克森从不同的角度给出了五种不同的“公共”的观点：公共是利益集团（多元主义的观点）、公共是理性选择者（公共选择理论的观点）、公共是被代表者（立法的观点）、公共是顾客（服务提供的观点）和公共是公民。以上这些观点都存在着这样或那样的不足，比如多元主义的观点不能充分代表公共利益，经常会忽视弱势群体；公共是顾客的观点忽视了公民的公共的神圣性，缩小了公共的适用范围。通过对这五个方面的阐述与分析，弗氏提出了公共行政的公共理论的构成要件：宪法、品德崇高的公民、对集体的和非集体的公共的回应、乐善好施与爱心，并在书中最后界定了“公共”的内涵。他认为：“公共即是一种理念，也是一种能力。如果我们把公共等同于政府，我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有人们，为了公共利益，而不是个人的或家庭的目的才走到一起来。作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力”。5公共行政的公共性是如此的博大，是一个涵盖范围很广的概念，包括政府组织、非政府组织、准政府组织、非赢利组织、志愿组织。但是在中国，把政府行政等同于公共行政的现象比比皆是，对公共性的这种歪曲看法，无法认识到“政府是体现公共性的一个重要的部门，但它只是体现公共性的部门之一。”6于是，造就了中国社会“大政府、小社会”的模式，政府是整个社会的主体，体现为社会的“划桨者”而不是“掌舵者”，社会生活的各种事宜都有政府的影子。这与中国社会民间组织发展的不健全有关，于当今中国行政体制改革的浪潮下，政府相关权威部门在制定改革蓝图时必须树立这样的一个思路：公共性才是政府改革的本质。政府的公共性改革说到底是一个破除过去政府行政资源垄断、运作封闭和权力不受限制的问题，建立公共性政府，破除政府行政垄断，是当前行政体制改革的关键所在。只有以这种思想为指导，中国的行政体制改革才能跳出“越改革越膨胀”的樊篱，从能建立强而有力的政府和蓬勃发展的社会共同治理的“大政府，大社会”的新面貌。 距离悖论所衍生出来的现象是普遍存在的。其原因就是公众对公共部门的具体运作过程缺乏足够的认识和信息，而组织又没有完备的信息交换机制，这种不对称的感觉便显现出来。这就要求公共机构和组织在其运作的过程中，要注意适当的向公众公布其相关信息，使公众至少对公共部门有一个基础性的了解和认识。另外，政府官员的工作似乎也是保密的，我们看不到他们每天都在忙些什么，也几乎见不到他们的身影，这与他们作为人民公仆的完美形象差距甚远。因而，如何加强公务员与公众之间的亲切感十分重要。适当减少他们的在案办公时间，增加其离案办公时间，走出办公室，多与公众接触，这样在增强其相互了解的同时，也会增强公众对政府官员的信任感和亲切感。这样，距离悖论就会在相当程度上得以缓解。同样道理，角色差异也可以通过与公众多接触来缓解。 总而言之，弗雷德里克森所倡导的公共行政应该是这样的。强有力的政府，并且要有政治为其保驾护航；呼唤公平正义的公共行政，强调公共行政中的伦理道德和价值取向；呼唤具有爱国主义、公民精神和乐善好施的公共管理者。 最后，作者将行政管理和公民精神融合在一起。在国家层面上，认为美国的公共精神应该的发展方向是高行政管理和高公民精神结合的方向；同时，在个人层面上，乐善好施作为一种对公民广泛而问心无愧的热爱和一种服务于更大的公共利益、公平地照顾公民需要的承诺，把公共行政精神与爱国主义和乐善好施等公民精神融合联系在了一起，而公共行政的精神是建立在对所有公民的乐善好施的道德基础之上的。最后，以上一切逻辑的核心政策主张就是强调社会公平，扩大政府的自由裁量权，扩大公民的参与，让政府培养民众的公民精神，并且构造具有公共行政精神的政府官员。 评论 作者的初衷是好的，是和公众的利益一致的。看到了公共选择学派对官员理性人假设对于现实官员堕落腐化的负向激励的消极作用。作者想要建立一直价值层面的东西强调一种行政和公民精神，使得官员从自己心里内部要求重视社会公平，使得民众自发加强政治参与。然而，笔者认为，作者良好的初衷实质会导致比现实更加危险的结果。每个人的精神观念是私人领域的价值，道德（或者正义）是相对的，社会公平与正义也是长期人们追寻有秩序地生活相互妥协的社会契约性质的产物。用统一的精神去压制每个人独立内心的动机去要求行政官员和公民的行动是侵犯公民自由的，是危险的，容易为政府进一步高度集权提供合法性的依据。者赞同弗氏对于美好政府的期望，但是不同意弗氏实现这一期望的精神之路的方式。精神之路是危险的，是容易侵犯人们自由权力的，制度设计制度才是实现美好政府期望的道路。我们不应该从价值层面去统一地要求公民和公共行政人员具有高尚的道德，而应该从程序或制度的设计出发，在保证每个公民在基于价值自由的自由行动中，最大限度地实现每个公民的利益的最大化。 当我们的国家治理（行政）出现问题的时候，解决的方式不是去构造一种统一的每个人都要具具备的公共行政的精神（或者说社会公平），而是通过正当的政治程序去不断地修正我们原来签订的契约，前者是侵犯个体自然权利的体现，后者反映的才是政府的真正的公共性。正义（公共行政精神、社会公平）是相对的，政府不能强加一种统一的精神思想给拥有自然权利的个体。一是思想是否正义本来就是相对的，二是这样侵犯了个人的人身自然权利。由于政府在行政中推行及使用某种价值或精神的需要而扩大自由裁量权是不可取的，这只能导致政府权力的进一步滥用和公民自然权利受到更严重的侵犯。第17页 共17页