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浅析中国双边货币互换协议积极作用

　　摘要：货币互换作为央行间共同应对金融危机、维护金融稳定、促进双边贸易和投资的手段已经为我国和国外主要央行所实践，并且在应对金融危机、向国际金融市场提供国际货币流动性、维护金融稳定等方面发挥了显著的作用。我国中央银行签订货币互换协议的初衷是应对金融危机，但伴随国际上"去美元化"的呼声日益高涨，货币互换合作更深层的意义在于推进人民币在境外贸易、投资和储备功能的发挥，推进人民币国际化。

　　关键词：货币互换;人民币国际化;积极作用

　　引言

　　次贷危机对世界经济产生了巨大的负面影响暴露了西方国家的金融机构在风险管理模式上存在着重大缺陷，让国际社会深刻认识到现行国际货币体系的弊端的同时，也对现有的货币体系提出了严重挑战，发展中国家借此机遇提升在国际资本市场上的话语权和自己的权益。危机期间，为减少对美元的依赖，很多国家开始尝试用其他货币进行国际支付与结算，"坚挺"的人民币成为了很多国家的不错选择，人民币货币互换在此背景下迅速发展，人民币的国际化发展迎来了一个新的机遇。

　　一、货币互换的内涵及其发展概况

　　货币互换(又称"货币掉期")，通常是指市场中持有不同币种的两个交易主体按事先约定在期初交换等值货币，在期末再换回各自本金并相互支付相应利息的市场交易行为。双方的事先约定就是货币互换协议。货币互换作为一项常用的债务保值金融工具，近年来已经成为世界各国央行重要的金融管理工具，不同的是互换主体是国家或地区。本文采用的货币互换协议(又称"本币互换协议")定义是互换双方可在必要之时，在一定规模内，以本国货币为抵押换取等额对方货币，向两地商业银行设于另一方的分支机构提供短期流动性支持。

　　二、人民币货币互换协议总体情况

　　目前，我国分别与其他国家已签订了37份央行货币互换协议，达成协议的国家包括英国、澳大利亚、新加坡、瑞士以及欧洲央行等发达国家与地区。第一份货币互换协议是亚洲金融危机之后，为了减轻外汇储备压力，中国人民银行与泰国央行与于2001年12月6日签订的， 2008年世界金融危机以及2010年欧洲债务危机愈演愈烈，大量发达国家国际收支恶化，为防止不断恶化的金融形势波及国内金融业，我国及时重启"汇改"，推动人民币国际化启动，中国人民银行签订了一系列货币互换协议，对该工具进行创新，并有常态化使用该工具的倾向。

　　2008年国际金融危机前，人民银行主要是在《清迈倡议》框架下与外国央行签署货币互换协议。从2001年开始，我国先后与东亚六国中央银行签订了9项货币互换协议，合计金额为205亿美元。其中，与泰国、马来西亚及印度尼西亚是以美元与对方的本币互换，总金额是105亿美元;日本、韩国及菲律宾这三个国家，则是以人民币与其本币进行的双边货币互换，互换金额折合100亿美元。

　　三、人民币本币互换协议的积极作用分析

　　(1)进一进增强我国与相关国家和地区流动性互助能力

　　在防范和应对金融危机过程中，国际社会上虽然存在可供选择的流动性支持措施主要有三种：外汇储备、区域多边或双边流动性救助机制以及国际货币基金组织提供的流动性救援机制。但由于后两者反应速度和灵活性等原因，各国优先积极准备自身外汇储备以备不时之需，东亚各国吸取亚洲金融危机的教训，近年来不断增加外汇储备，但是限于自身国内经济实力，以及以及大量外汇储备的高成本以及面对汇率浮动和损失储备的情况，各国开始积极参与国际和区域金融合作，与相关国家签署一系列双边货币互换协议，充分发挥其互助救援机制作用是很不错的选择。因为双边国家层面的流动性支持工具作为外部流动性支持措施，在使用条件、可获得性及救助速度方面具有优势。而在各种金融危机中坚挺的人民币成了美元之外不错的外汇选择，人民币双边本币互换是对区域、全球流动性救援的有力支持。同时对于我国而言，只有保全了亚洲邻国的经济稳定，才能使中国的经济损失减到最小，多项货币互换协议的付诸实施，也标志着新兴市场央行应对国际金融危机、维护金融稳定的能力与手段都提升到了一个新的水平。

　　(2)有助于推动我国与相关国家和地区贸易与直接投资增长

　　与美国签署的互换协议有所不同，我国中央银行推出的双边本币互换在期限和作用上都有所创新。目前未结算的协议均为2011年以后签署，有效期三年，经双方同意可展期，协议目标除加强金融合作外，还侧重促进贸易和投资。这些货币互换的金融创新能够推动双边国家贸易及投资。其运作机制是，以往国外企业姓我国进口，需用将本币兑换成美元美元支付货款，而我们企业受到美元要兑换成人民币，双方承担大量的汇兑成本和汇率风险，而互换货币之后，外国央行在通过货币互换获得人民币后，能够向本国商业银行及本国企业提供人民币融资，支持这些企业以人民币从中国进口商品或者对中国进行人民币直接投资，无需动用美元储备;中国的出口企业可收到人民币计值的货款，可以有效规避以美元计价而造成汇率风险，同时降低汇兑费用，对于双方都有好处。当前国际需求不足对我国沿海出口企业造成比较大影响，与一些贸易关系紧密的国家和地区签署货币互换协议，可以扩大海外需求，有助于减轻中国出口企业经营压力，削减弱势美元带来的汇率风险，刺激两国双边贸易的复苏和经济增长。

　　(3)为实现人民币国际化战略创造条件

　　在人民币实现完全自由兑换之前，我国中央银行签订货币互换协议可使人民币在境外一定程度上实现商品计价、支付手段、结算手段、价值储备等国际货币功能，为人民币国际化创造条件。通过实施双边货币互换，近年来，由于中国东盟自由贸易区的快速发展，双边贸易不断创出新高，人民币在我国周边地区的越来越受欢迎，流通范围和领域越来越广，主要被用于边贸支付结算，在局部地区成为当地的交易支付手段，人民币在东南亚地区已经成为仅次于美元、欧元、日元的硬通货。作为价值储藏手段，人民币这一职能有所进展，作为官方外汇储备实现了零的突破。2006年12月1日，人民币成为菲律宾中央银行官方储备货币，意味着人民币向国际化跨出了重要一步。同时，柬埔寨也把人民币作为国家的储备货币。我国中央银行下一步应积极扩大与周边各国的双边货币互换协议的国别范围和规模，首先实现人民币东盟化、区域化。

　　四、结论

　　货币互换协议通常是在危机时被运用的一种货币工具。货币互换作为央行间共同应对金融危机、维护金融稳定、促进双边贸易和投资的手段已经为我国和国外主要央行所实践，并且在应对金融危机、向国际金融市场提供国际货币流动性、维护金融稳定等方面发挥了显著的作用。从推动人民币逐步国际化的角度看，本币互换协议有利于境外企业及民众认可并持有人民币，为人民币国际化的战略计划奠定坚实基础，远远不止从资金收益和资金成本上获得好处。

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　　美国实施金融制裁的法律依据来源于两部分，一是针对具体国家或事件的特定制裁法律，二是与对外政策和国家安全相关的一般法律。为应对特定国家或特定事件带来的挑战，美国出台了许多包括金融制裁措施在内的专门法律。当前美国在乌克兰问题上的相关制裁，对伊朗、叙利亚、古巴、朝鲜的制裁，以及反恐、反毒品制裁都涉及金融制裁内容。以对伊朗制裁为例，这些专门法律包括1996年《伊朗制裁法》、2010年《伊朗综合制裁、问责和撤资法》、2012年《伊朗自由和反扩散法》、2012年《减除伊朗危险和叙利亚人权法》以及对伊朗金融制裁的2012、2013年《国防授权法》等。

　　与对外政策和国家安全相关的一般法律主要包括：1917年《与敌国贸易法》，该法颁布于第一次世界大战时期，规定美国总统有权在战争或其他紧急状态期间调整与敌对国家之间的贸易关系，是美国针对被认定为敌国的国家全面适用的法律。尽管其颁布之初主要针对对外贸易问题，但后来美国财政部根据该法律制定了《外国资产管理条例》，专门作出了冻结相关国家资产和禁止金融交易的规定。

　　1945年《联合国参与法》，它规定美国为执行联合国安全理事会决议可以实施金融制裁，"当联合国安理会根据《联合国宪章》第41条，为实施其决议而决定采取措施，并促请美国实施该措施时，总统可以发布命令、制定规则或条例，通过其指定的机构采取必要的措施，以调查、规制或断绝任何外国或外国国民或在该外国的人员同美国或其管辖下的任何人或涉及到美国管辖的任何财产之间的全部或部分经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其他通讯往来"。

　　1976年《全国紧急状态法》和1977年《国际紧急经济权力法》，该法律规定，当美国的国家安全、外交政策和经济遭受严重外来威胁时，如果总统针对此项威胁宣布国家进入紧急状态，总统有权针对有关外国或外国人采取各种经济制裁措施，其中包括禁止与其进行外汇交易、禁止任何金融机构向其实行支付或者信贷、没收其在美国辖区内的财产等。

　　2011年《爱国者法》，它规定即便总统没有宣告或者不必宣告国家进入紧急状态，但当美国成为武装敌对行动指向对象或者成为外国或外国国民袭击对象时，总统也可以针对局部的或者孤立的敌对事件或者受袭事件对外国人、外国组织或者外国实行金融制裁，包括没收资产。

　　(二)美国金融制裁的组织运行

　　美国金融制裁的组织运行涉及大量的部门机构，既包括政府部门，也包括市场行为体。按照角色差异，可以把这些机构部门分为三类：一是负责制裁决策的总统和国会，二是负责监管制裁执行的财政部等行政机构，三是具体执行金融制裁措施的银行等金融机构。

　　1、总统和国会

　　作为对外关系内容之一，美国金融制裁决策由总统和国会负责。国会就相关议题制定制裁法案，在参众两院一致通过并经总统签署同意后成为法律。根据这些法律，美国总统就具体事件颁布关于金融制裁的行政命令以付诸实施。尽管制裁决策在法律程序上简单明了，但其具体过程非常复杂并成为府会之争的一大焦点。美国宪法将处理对外关系权力主要授予了总统，但同时也把一部分权力授予了国会特别是参议院，如缔结条约权。而且对外制裁不仅是一个对外政策问题，它还因其国内利益再分配效果而受到利益集团政治和党派之争的重要影响。一般而言，由于权责不同、所获信息差异，国会倾向于强硬地支持制裁，总统则会权衡利害灵活处理。即使国会通过制裁法律，但总统有权决定是否、何时以及以何种程度实施制裁。相反，国会则会尽可能地对总统的这种自由裁量权进行限制，努力扩大在制裁决策中的发言权。

　　2、财政部等行政机构

　　在国会立法和总统颁布行政命令之后，美国行政机构负责监督、管理和落实金融制裁内容。其中，美国财政部海外资产控制办公室(OFAC)发挥着核心作用。该办公室属于财政部次级单位，由主管反恐和金融情报事务的副部长领导，其主要职责包括：(1)拟定并定时更新被制裁名单，即"特别认定国民和阻截人员"(SDNs)名单。SDNs既可以是自然人，也可以是法人、组织或者任何形式的实体。OFAC作为美国财政部金融制裁办事机构，负责与国务院和司法部等机关进行合作与协商，以具体确定应将哪些个人或实体列入SDNs名单。(2)审查和批准各类许可申请。在金融制裁措施实施之后，如果在某些例外情况下需要动用被冻结的资产或者为被制裁者提供必要的金融服务，则必须遵循特定的审批程序，获得OFAC的许可或豁免。而且，当美国海外金融机构在执行金融制裁措施遇到所在国法律阻碍时，也可以向OFAC申请许可证明以免除执行美国金融制裁措施的法律义务。(3)监督制裁实施并处罚违反制裁规定者。OFAC开发或使用了一系列先进技术来监督和分析制裁执行信息以确保制裁规定得到遵守。当发现违反制裁规定情况时，OFAC有权根据相关法律法规对违规者处以民事处罚。

　　除了财政部之外，与金融制裁相关的美国行政机构还包括国务院和商务部，它们在发放商品及技术出口许可证时与财政部相互合作。而且，美国国务院还在指认或撤销被制裁者名单方面具有重要作用。如2006年4月24日美国总统布什签署第13400号行政命令，宣布冻结一些与达尔富尔冲突有关的人员的资产，并授予美国财政部长，在与国务卿商议后，确定其他与达尔富尔冲突相关的人员或实体的权力。

　　3、银行等金融机构

　　银行、美元清算机构等金融机构是具体执行金融制裁的主体，也是OFAC的主要监管对象。根据SDNs名单，美国金融机构自身监控并探知违反或可能违反金融制裁规定的金融行为，一旦发现必须冻结相关资产或者拒绝提供交易服务，并且在十个工作日内向OFAC报告账号户名、资产所在地及价值、被冻结或拒绝时间、支付请求图像以及该项资金被转入冻结账号的确认信息。如果某一金融机构没有阻止违规行为并向OFAC报告，情况一经查实，它将被警告、遭受民事处罚甚至面临执法机构提起的刑事诉讼。

　　尽管美国金融制裁的执行主体主要是美国管辖内的金融机构，但是某些金融制裁也带有越来越多的域外法律效力。例如，美国《2012财年国防授权法》规定，自该法生效后60天始，任何外国金融机构经查故意同伊朗中央银行或被美国财政部长列入制裁名单的其它伊朗金融机构进行大宗金融交易或者帮助其进行大宗金融交易，美国总统都应当禁止该外国金融机构在美国开立代理账户或者中转账户，并禁止保有此类账户或为此类账户的保有设定严格限制性条件。美国将国内法扩大到国际范围的做法尽显美国对外政策中的霸权主义色彩并遭到包括欧洲诸国在内的一致批评。在国际压力之下，美国不得不做出妥协，以各国大幅减少进口伊朗石油为据免除其金融制裁。

　　三、"9・11"事件后的美国金融制裁实践

　　正如OFAC具有很长的历史一样，美国金融制裁并非一个新鲜事物，美国在二战、冷战时期先后对日本、苏联、中国、朝鲜等实施过金融制裁。 只是由于这些国家当时对国际金融体系的依赖程度有限，而且美国制裁手段单一、频次不高，美国金融制裁并未引起太多关注。美国金融制裁数量迅速上升并产生重要影响是在"9・11"恐怖袭击事件之后。在2000―2011年间，美国共单独实施或参与17次经济制裁，其中13次明确包括金融制裁措施。 美国财政部目前共维持着26个金融制裁项目，既包括对特定国家的制裁，也包括对特定领域或事件的制裁。 而且这些金融制裁手段多元，既包括冻结政府资产、中止商业贷款这样的传统制裁方式，也包括冻结个人或实体资产、限制被制裁方投融资以及切断其进入国际金融市场通道等新的方式。

　　目前美国越来越倚重金融制裁主要源于几个因素：首先，能够获取资金支持是恐怖组织得以发展壮大的一大原因，但是恐怖组织没有固定的居所或责任对象，通过传统的贸易制裁方式无法有效遏制恐怖主义。因此，美国开始进行大规模地金融反恐，通过加强《反洗钱法》、颁布《爱国者法》、组建恐怖主义和金融信息办公室等方式加强金融审查，明确金融机构在反恐中的责任，以切断恐怖组织的资金来源。其次，针对国际社会对联合国针对伊拉克制裁的批评，在上世纪90年代末出现了一系列改革联合国制裁的活动和倡议，其中之一就是推动联合国定向金融制裁改革的瑞士因特拉肯进程(Interlaken Process)。 该进程由瑞士政府发起，包括政府官员、制裁问题专家、金融机构以及联合国等国际组织人员在内的各方代表就如何改进金融制裁工具以准确、最大化地打击被制裁方决策者，提出了基本原则及可操作的执行手册。定向金融制裁改革成果不但被联合国接受，而且为美国加强金融制裁提供了支持。最后，随着金融创新和金融市场的大发展，这不仅使各国各方对国际金融市场的依赖程度上升，而且也为美国利用新技术、新工具有效实施金融制裁提供了可能。在上述因素影响下，美国从数量、频次和方式方法上升级了对外金融制裁活动，其中较有代表性的是美国对朝鲜、伊朗的制裁。下文将分析这两例制裁，以观察美国金融制裁的创新、运作机制和巨大威力。

　　(一)对朝鲜的制裁

　　自2003年朝鲜核问题再次浮现之后，美国在参与六方会谈的同时也不断施加经济压力。在2005年朝鲜宣布成功制造核武器并向日本海发射一枚短程导弹之后，美国财政部开始调查朝鲜的海外融资问题，于同年9月宣布澳门境内的汇业银行长期为朝鲜非法活动提供便利，成为一个"主要的洗钱活动关切"，并要求美国所有金融机构关闭该银行的账户。借助市场的力量，美国的金融制裁发挥了巨大威力。在美国正式认定汇业银行为"主要的洗钱活动关切"之前，仅是美国的威胁认定就引发了银行挤兑现象，该银行34%的存款在几天之内就被取走。 据报道，约有二十几家金融机构削减或者停止了与朝鲜的往来。尽管没有收到美国方面的相关要求，澳门政府自动接管汇业银行并冻结了2，400万美元的朝鲜资金。