国土空间规划背景下“多规合一”的实用性村庄规划方法探索.pdf

建设规划JIANSHEGUIHUA卜鹏程:国土空间规划背景下“多规合一”的实用性村庄规划方法探索 工程与建设 年第 卷第期收稿日期:;修改日期:作者简介:卜鹏程(),男,安徽亳州人,工程师国土空间规划背景下“多规合一”的实用性村庄规划方法探索卜鹏程(亳州市城乡规划设计院,安徽 亳州 )摘要:随着全国国土空间规划的编制与实施,乡镇级国土空间规划逐渐被重视起来,乡村振兴规划工作开展条件已经成熟.乡村振兴战略是党的十九大做出的重大决策部署,随着全国国土空间规划全面展开,国土空间规划体系逐渐完善,在国土空间规划背景下,在理解国土空间规划意义的基础上,以国土空间规划空间重构为契机,科学理解乡镇级国土空间规划的内涵和意义,明确“多规合一”实用性村庄规划中村庄规划的路径、编制方向,并提出相应的措施和建议,为乡镇级国土空间规划编制工作提供指导.关键词:乡村振兴战略;国土空间规划;多规合一;实用性村庄规划中图分类号:TU 文献标志码:A文章编号:()引言中共中央十九大首次提“乡村振兴战略”,坚持农业农村优先发展地位,提出“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总体要求.第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于 年月 日通过 中华人民共和国乡村振兴促进法,全面实施乡村振兴战略,开展促进乡村“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”,推进城乡融合发展,乡村振兴战略迈入了有法可依、依法实施的新阶段.在我国乡村发展中,为了更好地解决“三农”问题,实现脱贫攻坚的终极目标,国家提出了乡村振兴的战略发展计划,政府相关部门也为乡村振兴能有效落实出台了一系列政策支撑,“多规合一”实用性村庄规划是有序推进基础设施建设,实现基础设施高效利用的有效手段.从技术上讲,建立国土空间规划体系,要建立以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设美好家园,完善规划过程中应对和解决各类问题的原则、方法体系,通过重构资源资产利用的机制体制,最终实现全域空间要素的价值提升,这些内容正是推动“多规合一”的实用性村庄规划之所需.因此,在国土空间背景下,分析“多规合一”村庄规划现状和存在的问题,对其编制规划进行进一步的优化,对于村庄乡村振兴的实现具有重要意义.国土空间背景下实用性村庄规划的重要意义 满足“稳增长、促协调”的要求在新常态下,我国宏观经济发展面临着巨大压力,产业发展缺乏亮点,但相对来说,区域经济发展形势比较理想,这就成了一个全新的经济增长点.而国土空间规划作为决定经济发展的一个关键因素,当前规划中表现出了非常明显的不平衡性问题,对空间规划的科学性造成极大威胁.乡镇国土空间总体规划是贯彻“乡村振兴”由宏观经济转型战略政策,转化为微观落实行动的重要地域.基于乡村振兴战略,积极回应解决城镇化进程中城乡差距持续拉大的问题,通过对国土空间的合理规划,来很好地解决以往空间规划上的不协调、不均衡问题.寻找更加优质的乡村发展路径,采取有效的公共政策手段,高质量、高效率、可持续、更公平地发掘与发挥广大乡村地区的价值,是乡村振兴对国土空间总体规划的根本诉求.同时,这也能满足经济发展的种种需求,为国家经济稳增长、促协调目标的实现提供了很好的条件.满足国家重大发展战略的要求乡村振兴是以农村经济发展为基础,改革开放 多年来,中央对“三农”问题非常重视,连续十年都出台了“一号文件”和一系列惠农政策.乡村振兴战略是基于我国未来经济发展转型和经济结构优化的宏观战略.在全新的发展形势下,我国紧紧围绕“五位一体”的总体布局和“四个全面”的战略要求开展国土空间工作,将高质量发展以及建设现代化经济体系为终极目标,在区域内部实现高质量、一体化的协调发展,为未来国家全新区域空间体系的构建提供了很好的前提条件,构建了国土空间规 划 的 全 新 框 架,与 我 国 重 大 发 展 战 略 的 要 求 非 常契合.满足国土空间规划中的“多规合一、城乡融合”的要求 年月,自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知 指出:“结合县和乡镇级国土空间规划编制,通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等,落实乡村振兴战略,优化村庄布局,编制 多规合一 的实用性村庄规划”.基于新时期国家对生态文明卜鹏程:国土空间规划背景下“多规合一”的实用性村庄规划方法探索建设规划JIANSHEGUIHUA 工程与建设 年第 卷第期 建设的要求,未来的国土空间规划也一定会紧紧围绕这一理念展开,注重顶层规划和设计,合理规划每一片土地,确保乡镇国土空间的合理利用和充分保护.基于乡村振兴的国土空间规划,将主体功能区规划、土地利用规划以及城乡规划建设很好地结合了起来,做好土地、空间等各方面的规划工作,实现海陆的有效统筹.落实乡村振兴战略,实施优化村庄布局等具体工作,如划分村庄类型、界定村庄规模等内容,可在县和乡镇级国土空间规划编制中细化落实.做好土地利用、城乡建设和发展以及未来交通建设等方面的重点工作,构建一套全面的、现代化的国土空间规划体系(图).图国土空间规划框架亳州村庄规划的现状分析 乡村之间地域特色不明显首先,我国很多乡村并没有将国土空间规划设计重视起来,对乡村国土空间规划不够了解,虽然每个阶段都制定了相应的计划,但规划设计人员很少了解地区的资源特征,也不能结合地方特色制定适合的空间规划,从而也就导致空间规划的内容与当地实际情况不符,很难促进地区的较好发展.其次,相较于城市而言,乡村无论是基础设施建设还是自然环境建设都存在一定的滞后性,再加上空间规划的基础和保障能力差,从而也就使得空间规划的实施面临着很大难度.不仅如此,现行的乡村国土空间规划并未充分考虑乡村建设的需求,不具备促进乡村建设和发展的作用,尤其是乡村社会元素具有复杂性、特殊性,在进行空间规划时很难把握区域特征的核心要素,在这种情况下,乡村空间规划往往脱离实际,导致规划效果并不理想.村庄建设用地矛盾突出村庄规划属于国土空间规划中的详细规划,是“自上而下”强调“保护”“管控”的规划.过去编制的村庄规划,没有充分研究村庄内部土地结构,对“一户一宅”政策落实程度低,农村闲置废弃集体建设用地流转盘活办法不多,土地集约与精准化利用率低.村庄建设用地“减量化”目标与产业发展“增量化”诉求之间存在矛盾,受用地指标制约,试点村庄的特色农业(特色种植业)、旅游(康养、农旅、民宿)等项目难以落地,制约了村庄的发展.村庄闲置存量资源和用地(闲置宅基地、废弃厂房、学校等)盘活利用不足,缺乏利用,或有些村庄本身闲置资源有限;村庄集体经营性建设用地有待探索.国土空间规划中村民的参与度不高就当前乡镇国土空间规划的现实情况来看,因为空间规划的专业性强、步骤复杂,每一步都有专门的单位和人员进行,这就导致各部门之间的空间规划编制工作都是相对独立的,各单位、各部门以及乡村之间的联系度不高,村民更是无法参与空间规划中.原有配置标准不符合客观实际“多规合一”的村庄规划应探寻村庄特点的公共服务设施配置要求.美丽乡村建设规划设定的“”不适用于现状村庄规划,村落需要公共服务共享共联机制,弹性选配.基础设施建设短板仍然存在,尤其以停车场地缺乏问题突出.随着对农村金融服务网点、养老服务设施、公墓、医疗卫生、幼儿园、留守儿童课堂等配套的关注,对十五分钟生活圈的关注持续增加,应引导规划“乡村社区生活圈”重点推动“乡村便民服务中心”和“邻里驿站”建设.“多规合一”的实用性村庄规划方法探索 确定“多规合一”村庄规划编制工作的具体安排和内容根据 自然资源部办公厅 关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知,新一轮村庄规划编制工作主要包括个统筹个明确,具体为:统筹村庄发展目标、统筹生态保护生态修复、统筹生态保护修复、统筹耕地和永久基本农田保护、统筹历史文化传承 和 保护、统 筹 基础 设施 和 基本 公共 服务 设 施布局、统筹产业发展空间、统筹村庄安全和防灾减灾,明确规划近期实施项目,提出各类开发建设、修复整治等的管控和引导要求.整合土地利用总体规划、村庄建设规划、村庄整治规划、土地整治规划等规划内容,实现城乡总体规划与土地利用总体规划之间的有机融合,编制“多规合一”的实用性村庄规划.积极探索村庄规划乡村振兴新路径探索村庄规划土地留白机制,留白用地的用地性质、用地属性(可以是国有建 设 用地,也 可 以是 集体 建 设用 地)待定,但应符合留白用地的启动建设要求.村庄规划过程中可采用点位控制、留白用地和机动指标等方式对村庄用地预留弹性:点位留白对暂时无法明确具体位置的项目,可在用地规划图中采用“点位”控制的方法;对一时难以明确具体用途的建设用地,可采取“留白”处理;村庄规划中可预留一定比例(原则上不超过)的建设用地机动指标,用于农民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等项目.积极探索集体经营性建设用地入市.根据乡镇国土空间规划总体部署,在摸清存量农村集体建设用地底数和产权的基础上,结合当地自然条件、社会经济和产业发展需求,因地制宜地安排产业等经营性建设用地.明确近、远期经营性建设用地规模、空间布局和用地性质,说明其中规划新增和存量利用的情况.衔接上位规划,空间用地布局引导村庄规划作为国土空间规划五级三类规划体系中的详细规划,总体布局内容的重点采取“前瞻性”策略,在村域层面统筹村庄的空间总体布局,以上级国土空间规划的用途管制分区建设规划JIANSHEGUIHUA卜鹏程:国土空间规划背景下“多规合一”的实用性村庄规划方法探索 工程与建设 年第 卷第期为基础,以地类为标准细化土地利用安排,并落实交通、设施等各类支撑各项.包含生态保护、耕地保护、文化保护三大内容,基本包含了村庄各类保护要素,是村庄发展约束底线.结合上级部门提出的空间用途管制分区、国土空间开发保护格局等,在充分考虑本地区实际的基础上,对本地的空间布局进行进一步细化,协调好市政服务设施、公共服务设施等一系列的公益设施,优化配置,确保后续空间规划的科学性.落实城镇建设区、生态保护红线区、乡村风貌区三类乡村空间划分,科学布局乡村生产生活生态空间.分类推进村庄建设,统筹城镇和村庄发展落实村庄布局规划,因地制宜,分类推进城郊融合类、搬迁撤并型、特色保护类、集聚提升类四类村庄建设,实现精细化、差异化发展.然后,根据本地区的资源信息、相关数据以及上级部门提出的具体管控要求,切实做好生态修复、国土空间开发和整治以及资源保护等方面的工作,有效落实和协调各方工作内容.落实国土空间总体规划和分区规划要求,编制好乡镇国土空间规划,加强对小城镇、村庄的发展引导,到 年底实现乡镇国土空间规划全覆盖.分类推进新市镇、特色小城镇、小城镇发展建设,加快完善公共设施,积极有序承接中心城区功能、产业、人口的转移,培育乡村发展新动能,努力打造市郊发展新的增长点.推动形成区域城镇与乡村功能衔接互补的公共服务体系,增强乡镇公共服务功能,把乡镇建成服务农民的区域中心和城乡融合发展的重要节点.改进编制方法,构建全过程、多主体的“多规合一”村庄规划乡镇的国土空间规划内容比较复杂,涉及面广,如全域范围内的自然资源保护、空间布局、村庄建设管控等,在此过程中也必不可少地会涉及一些与乡镇社会经济发展有关的单位和社会主体,考虑乡镇社会公众的需求.鉴于此,在乡镇国土空间规划工作中,就有必要构建一个政府部门、企业、乡贤以及村民共同参与的空间规划机制.与时俱进,建立全程互动、沟通畅通的线上交流平台,有效全程跟踪、落实规划工作中的意见和建议,助推规划工作提质增效.鼓励建设驻村规划师制度,鼓励规划师和村民建设共管制度,结合新技术、新要求,建立智慧化的乡村管理平台,推动乡村精细化管理.统筹片区发展,打造多元化乡村空间众所周知,我国乡村地区蕴含着丰富的传统文化元素,很多乡村经过多年的沉淀和发展拥有了独特的历史和文化资源,这种历史和文化资源不仅仅是长期以来村民的精神支撑,更是全面落实乡村振兴战略的重要前提.有特色的乡村资源是推动乡村进一步发展的有利条件,在乡村国土空间规划中一定要将这种特色资源重视起来,在开发和建设土地资源的同时,更要注重保护当地的历史和文化资源,大力传承.注重协调保护和发展之间的关系,努力保持村庄的完整性、真实性和延续性,切实保护村庄的传统选址、格局、风貌以及自然和田园景观等整体空间形态与环境,全面保护文物古迹、历史建筑、传统民居等传统建筑.同时,更要做到因地制宜,对于一些吸引人的特色资源,在保留其特色的同时可适当开发,发展成旅游产业,促进地区经济的发展,为乡村振兴以及美丽乡村建设提供有力的文化支撑.构建实现信息共享的空间规划信息管理平台在新时期,信息化时代的到来使得传统的村庄规划也发生了很大的转变,现阶段规划实施和监督审查不是以前某一部门的工作,更承担起了各部门、村镇协调沟通的职责,不仅要做战略性规划,而且要将规划有效落实到乡村中,并进行有效协调和配合,最终才能确保乡镇国土空间规划的有效落实.因此,为了满足这些要求,需要构建一个横向和纵向双向发展的空间规划信息管理平台,对国土空间规划的相关信息、文件以及上级部门的相关要求进行协调管理,有效解决乡镇国土空间规划和上级部门之间的信息不对称问题,在实现国土空间规划数字化的同时,也能将此作为立足点,更加深入地进行监督预警管理工作,确保乡镇国土空间规划的有效落实.结束语在国土空间规划背景下,乡村振兴是党中央提出的纲领性要求,明确当前“多规合一”村庄规划编制过程中出现的各种问题.结合规划实际,有针对性地改进现村庄规划编制制度,在规划编制原则、内容等方面加大重视度,促使社会公众、村民、规划师积极参与到国土空间规划工作中,注重乡村特色资源的保护和利用,牢固树立绿水青山就是金山银山的理念,以生态理念为导向,推动形成区域城镇与乡村功能衔接互补的公共服务体系,增强乡村公共服务功能,把乡村建成服务农民的区域中心和城乡融合发展的重要节点.参考文献谢宇鹏,郭立明,白宇恒,等乡村振兴战略背景下国土空间规划现状及对策J山西农经,():姜洋,刘长安,上官魁星,等基于乡村振兴战略下的县域空间规划研究:以辽宁 省瓦房店市为 例J农业经济,():杜娜国土空间规划背景下的乡村振兴实施路径分析J南方农业,():董志海,孙青林,李铭从生产田园走向宜居家园:对国土空间规划支撑乡村振 兴 的 思 考 J小 城 镇 建 设,():张灵芝,曾毓隽国土空间规划背景下村庄规划编制的思考与探究J城市建筑,():李裕瑞,卜长利,曹智,等面向乡村振兴战略的村庄分类方法与实证研究J自然资源学报,():裴欣,高宜程国土空间规划背景下的村庄规划发展方向研究 基于对九个省级村庄规划导则的分析J小城镇建设,():