公共选择理论视野下的高房价成因解读_兼谈物业税开征的可行性.pdf

2011 年 9 月陕西师范大学学报(哲学社会科学版)Sep，2011第 40 卷 第 5 期Journal of Shaanxi Normal University(Philosophy and Social Sciences Edition)Vol 40No 5 经济学研究公共选择理论视野下的高房价成因解读 兼谈物业税开征的可行性刘明(西安财经学院 经济学院，陕西 西安 710062)摘要:从公共选择理论的视角解读我国近期房价的高涨，其原因很多，既有政治市场中政府失灵的因素，也有特殊利益集团的推波助澜，并非物业税缺位或不健全一种因素造成。要对当前的高房价进行调控，应从改革财政体制、加快保障性住房建设、重构地方官员的政绩考核指标、出台有效的货币政策、加强对房地产利益集团的监督管理入手，并辅之于物业税的开征等;考虑到我国目前开征物业税将会遇到一系列问题，应有步骤有选择地开征物业税。关键词:房地产管理;利益集团;高房价;物业税中图分类号:F293 35文献标识码:A文章编号:1672 4283(2011)05 0017 08收稿日期:2011 03 18基金项目:陕西省教育厅科学研究计划项目(2010JK110);西安财经学院2010 年度科研基金资助项目(10JD06)作者简介:刘明，女，陕西西安市人，西安财经学院经济学院教授。一、文献回顾与问题提出2010 年以来，商品房价格的飞速上涨使得政府不得不出台系列调控措施。随着上海市、重庆市物业税的陆续出台，物业税开征已初见端倪。由于我国物业税的开征既承担着健全地方税系，形成地方税收的功能，又肩负着调控房地产市场和公平收入分配的重任，因而物业税推出的时机、物业税改革的模式必然引起社会各界的广泛关注。从近年来学界探讨情况看，在关于纳税人是房产所有人或土地使用权人，课税对象是商品房地产，收入应归地方政府等方面基本达成了共识1，但在有些方面还存在争议:一是土地出让金要不要并入物业税计税依据中，很多学者对此进行了研究，如夏杰长、傅光明认为应取消土地出让金，将其并入物业税中2 3;安体富、何振一、左莉莉等学者主张二者性质不同，不能相互替代，应该并存4 6;二是征税范围，大多数学者认为对于基本住房或第一套住房应给予免税，其余住房应该征税。也有学者认为物业税的开征应配合住宅产权制度的改革，将永久性住宅纳入物业税征税范围，对阶段性产权不征税7。笔者认为，无论未来物业税的开征采用何种模式，应首先全面认识房价上涨的原因，对症下药，才能防止房地产市场泡沫的不断产生，从根本上遏制房价上涨;其次，要明确物业税开征的宗旨是为了调控还是为了收入，若是能达到双赢的效果，可择时开征;若达不到调控目的，仅能增加部分税收收入，而且收入并不可观，目前就不宜盲目开征;最后，若开征物业税还存在一些隐患，或在实施中会带来一些操作性方面的问题，目前也不应仓促开征，待条件成熟后再开征。目前关于房价高企成因的研究不少，从经济学角度研究的学者很多，如牛凤瑞、吴德进、李国柱、陈准、赵路兴等学者认为房地产市场的供给不足是房价居高不下的根本原因，孙维晨、王三兴认为特殊需求过度推动了房价的攀升，易晓文、平新乔、陈敏彦则认为卖方垄断性市场有助于抬高房价，陈璐认为71房地产上下游产业原材料价格的上升以及各种税费的繁杂增多都使得房地产成本上扬，推动房地产价格的升高8;李娟、贺小林等从利益集团角度分析了房价走高的成因9。鲜有人从公共选择理论的视角入手展开讨论，因此本文欲借助公共选择理论来解读房地产市场价格上涨的成因，同时分析物业税开征的可行性，希望能对这个问题的深入研究有些许启发。公共选择理论是由美国著名学者詹姆斯布坎南创建的，20 世纪 80 年代中期以后，该理论逐渐被经济学界所认同，成为“后凯恩斯经济学”时代的一个具有不同于主流经济学和正统政治学的重要学派。用布坎南的话说，所谓“公共选择是指政治上的观点，它因经济学家的工具和方法大量应用于集体和非市场决策而产生”10 18，通常是指人们通过民主政治过程来确定公共物品的需求、供给，把个人选择转化为集体选择，是对资源配置的非市场决策。相对于传统经济学关于“经济人”的个人利益追求和作为“政治人”的政府及其成员追求社会公共利益最大化的观点，公共选择理论认为包括政治家、官僚、利益集团和选民在内的政治市场的行为主体与市场经济中的行为主体一样都是经济人，都有自己要追求的利益目标，因而都是利己的。由于政治家的行为是利己主义的，而现行政治决策规则对此却不能加以有效驾驭与约束，不能使之自动导向公共利益和社会目标，不能像市场中“看不见的手”那样发挥积极作用，因而会引发许多经济问题。在现行政治中，特殊利益集团的强大势力，政府官员与官僚的利己主义，普通百姓的短见与理性无知，这些情况叠加在一起势必产生一些低效率、不公正的经济政策。由于政体不同，公共选择理论的内容也许不适宜用来解释和解决中国当前所有的经济问题，但是用它来解释中国房地产市场目前的一些现象还是可行的，因为房地产市场价格的上涨成因既和中央政府与地方政府在财政分权中的博弈有关，也和地方官员追求个人政绩有关，更与房地产利益集团对政府的左右有关。因此，在房价上涨其他措施作用有限的背景下，一味放大物业税的作用，由大多数普通购房者承担房价上涨的后果和治理成本，似乎有失公平。因此研究政府失灵、利益集团与房价上涨的关系，分析物业税开征的可行性，由此做出相关结论并提出对策建议有着十分重要的意义。二、政府失灵与房价上涨政府为克服市场功能缺陷采取的方法，不仅有行政管理手段，也有各种经济政策，但在实施过程中往往会出现一些事与愿违的结果，最终导致政府干预经济的效率低下和社会福利损失，这就是公共选择理论所说的政府失灵。正如萨缪尔森所说:“当国家行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰当的人时，政府失灵就产生了。”11 769政府在主观方面存在着追求自身利益和公共利益之间的矛盾，公民由于信息的不对称和理性的无知，对政府官员监督不力，利益导向性可能会使政府的公共权力发生变异，导致政府实现公共利益的职能不能很好地履行，出现政府失灵。近年来房地产市场价格一路走高，对我国宏观经济的稳定发展带来了种种消极影响，这是市场失灵在我国现阶段经济生活中的一种具体体现。市场本身无法解决它的失灵问题，需要借助政府的力量来提高其经济运行的效率。然而由于政府失灵现象的存在，使政府出台的多项调控措施效果大打折扣。政府失灵有种种表现，可以归纳为公共决策失误、官僚机构提供公共物品的低效和浪费、内部性与政府扩张、寻租与腐败等基本类型。现阶段我国政府失灵主要表现为公共决策失误和内部性两个方面。财政分权不合理、保障性住房缺位、GDP 政绩考核有失全面、扩张性货币政策的持续运用将会引发公共决策失误和内部性显现，政府失灵已成为事实并自然影响着房价治理。(一)财政分权使得土地财政成为地方政府增加收入的必然选择财政分权是指中央和地方政府在财政领域上的权利和责任分配。它不仅包括简单的财政收支活动，还包括如何在不同的层次间最优地配置职能以及实现这些职能的财政手段，并使这些手段与各级政府欲实现的责任相一致。作为经济改革中的基础环节，财政分权体制形成了中央和地方政府的激励约束机制，从而影响到整个社会的经济发展。我国先后在 1980、1985、1988 年进行了三次财税改革，调节中央政府和地方政府的财政分配关系，实行对地方政府放权让利、分灶吃饭的财政包干体制。这种体制的一个明显特征就是财政收入占 GDP 的比重和中央财政收入在总财政收入中的比重均呈下降趋势。中央财力不足不仅造成中央财政赤字居高不下，宏观调控乏力，也影响到经济社会的长远发展。中央政府为改善自身财政状况，缓解中央财政能力逐渐变弱的困境，于 1994 年推行了分税制改革。在明确中央和地方政府各自事权的基础上，划分了双方的财政支出范围，并根据财权和事权相统一的原则，明确了中央和地方的收入范围，划分了中央税、地方税和中央与地方共享税。此外，还建立了中央对地方的税收返还和转移支付制度，清理了地方预算外资金，取消或减少了大量政府收费项目，推行以增值税为主体，消费税、营业税并行，内外统一的货物和劳务税制，统一了企业和个人所得税。这81内部性是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。次改革标志着行政性分权的正式结束，经济性分权得以制度化，也在一定程度上解决了中央和地方政府分别作为委托和代理人时所产生的激励不相容问题。改革不仅带来中央财政收入比例的大幅度提高，地方财政收入比例下降，而且产生了财权层层上收效应，导致地方财政尤其是县乡财政出现拮据。我国 31 个内地省市，有相当一部分处于财力不足的状态，而财力的事权匹配和自主支配类型的省份却不多。12 财权上移，事权留置甚至增加导致地方财政收支剪刀差。地方政府只有寻求新的非正式资金收入来化解中央财政集权的压力。地方政府的行为选择依赖于中央政府的制度安排。作为理性经济人的地方政府，总会规避对自己不利的政策，而趋向对自己财政收入增长有利的方面。分税制及税收调整导致地方政府追求财源行为变化，从预算内收入重心逐步转向地方独享税 营业税，预算外收入则以追求土地出让金为主。近年来，土地出让收入占地方财政收入的比重大幅提高，由 1999 年 的 9 19%提 高 到 2007 年 的51 83%。13 土地出让金逐步成为推动房价上涨的重要组成部分。可见这种经济性财政分税体制成为地方政府追求土地出让金，导致房价上涨的一个主要间接因素。(二)政绩考核指标有失全面使得地方政府和官员高度重视房地产业的发展市场经济人具有自利性，其追逐的利益具有物质、精神的多层次性和多层利益的优先排序问题，同时市场经济人能通过成本与收益博弈追求利益最大化，且这种最大化利益组合随其发展而变化，并受经济人有限理性制约。14 地方官员是当地政府的主体，也是理性的市场经济人。现实生活中的任何人不可能脱离他的个人利益，政府官员个人也是如此。因此，由政府官员所组成的地方政府也必然具备作为经济组织的条件和特征。地方政府在追求公共利益最大化的同时，也要实现个人利益最大化，出现政府职能的越位，从而导致内部性问题时有发生。以布坎南为代表的公共选择学派认为，政治代理人容易受个人利益的驱动，这种个体利益导向是在地方政府所代表的公共利益与地方官员自身的个人利益相互博弈的基础上实现的。地方官员可追求的利益目标较多，有薪金、职务津贴、公共声誉和权力等。而且拥有的权力越多，可以控制的领域越多，官员的收入、地位也随之提高。同时，较中央政府官员而言，地方官员的能力不足，薪金和职业前景有限，所以在面临更多的机会和更大的地方利益压力时就可能出现不理性的情况。因此，晋升激励使得地方政府官员有着非常强的促进地方经济发展的动力。无论是基于民意调查的自下而上的标尺竞争，还是基于上级政府评价的自上而下的标尺竞争，其中当地民众和中央政府都处于信息劣势，很难有一个完全充分合理的指标对官员进行全面评估，更多的只能采用公民的感受或如 GDP增长率某个指标的相对绩效来进行比较，这就造成了地方政府不遗余力片面追求经济数量的高增长，忽视经济发展的内在质量的情况。13 大力发展房地产业，除了可以提高 GDP 的增长率，还可以给地方政府带来多重好处:一是以地生财，二是以地引资生税，且资金到位及时，因此地方政府乐此不疲。可见房地产兴旺与否与地方政府局部利益紧密相关。在房地产的利益诱惑面前，许多地方政府政绩观与民生观博弈的天平开始倾斜。对于普通百姓的房价治理利益诉求以及中央政府的三令五申，地方政府的角色异化成为一种普遍现象。于是就出现了当房地产市场低迷或房价下跌时，地方政府会采取措施紧急托市救市，通过曲解规制、混淆视听、制造需求、设租寻租等手段来抵制中央调控。这有助于解释前一段时期在中国会出现对房地产市场越调控房价越上涨的奇怪现象。(三)保障性住房缺口较大导致房价刚性依然存在保障性住房通常是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、价格或租金的住房，由廉租房、限价房和经济适用房构成。居住权是每个公民享有的基本权利。即使在世界上富有的国家里，也存在着无法通过市场机制解决居住问题的贫困阶层。由于其中一些国家成功实施了保障性住房政策，较好地缓解了住房矛盾，平抑了房价，因此人们普遍认为保障性住房制度具有明显的社会福利特征，具有准公共产品属性。从经济效益角度考虑，保障性住房相对于商品房而言，利润极低甚至亏损，若单纯依靠市场提供，会出现严重的供不应求，无法降低对商品房的刚性需求，无助于平抑房价。因此，政府应该是保障性住房政策制订与执行的最重要主体。政府可以直接建造住房，作为福利品几近无偿地供低收入人群居住;也可以采取土地划拨、税收优惠、租赁补贴、金融支持等间接手段为中低收入人群住房问题的解决拓宽思路。我国保障性住房建设因开发周期长，财政资金投入不足、融资渠道有限，自 1998 年推出以来，整体推进较为缓慢。究其原因，主要与公共政策中各利益主体间的利益博弈相关。中央政府、地方政府、低收入住房困难群体和房地产商等利益方在制定公共政策过程中，都为争夺各自的利益而在政策制定的过程中进行博弈，这些主体之间的利益博弈结果会影响公共政策的制定以及政策实施的效果。在保障性住房政策中，中央政府是制定政策的主体，而低收入住房困难群体作为这项政策的直接受益者，对政策的态度是积极支持的，与中央政府可以达成一定91的契约。地方政府则是这项政策的执行者，因依靠土地出让可以增加财源，就无心将财政收入用于不会增加其政绩反而会增加地方财政支出，进而影响经济适用房和廉租房建设。15 有人曾经用“与虎谋皮”一词来形容让地方政府重视保障性住房建设的难度。此话初听有些夸张，但仔细品味又不乏道理。房地产商对此问题的关注虽然不会给他们带来直接的经济效益，但可以积累人气，带来社会效益。在是否积极执行方面他们与地方政府的某些利益是契合的，他们的作为将取决于地方政府的态度，所以他们对此保持观望态度。更为关键的是，尽管中央政府已意识到保障性住房的重要性，却始终没有明确住房保障资金的来源以及中央与地方政府如何分担相关成本，这使得在住房保障政策实行中，地方政府如果花大精力去建设公共廉租房，势必造成当地政府税收收入减少，财政支出增加，抑制房地产业的发展，还可能让其他地区“搭便车”。因此对保障性住房的建设地方政府当然是不积极的，致使居民对住房的需求只能通过商品房来解决，需求刚性导致房价上涨的刚性。(四)货币供给持续扩张使房价仍有走高之势有学者考察了中国 20052008 年间的货币扩张后的宏观经济三部曲和日本 20 世纪 80 年代中后期到 90 年代初期泡沫经济时期信贷扩张对货币环境与实体经济环境的影响后认为，在货币供给、资产价格、实体经济、通货膨胀几个关键变量的变动顺序上，日本与中国的情况大致相同，即“在时间顺序上看到了货币增速保持高位 资产价格快速上升 实体经济过热 通货膨胀等几个重要宏观经济变量的轮番上涨”。16 可见，货币供给增加，资产价格就会上升，房价也就自然上涨。2000 年以后，我国国际收支持续保持双顺差，持续积累着流动性。从 2005 年以后，我国产业结构基本上呈现出从依赖外资到依赖出口的转变，形成了高度外向型的经济。这一方面加速了我国工业化的步伐，另一方面也带来了流动性持续输入的问题。为了对冲货币流动性的影响，中国实施了一系列货币政策，包括利率调整、存款准备金调高等，但实际效果不甚明显。此外，中国债券市场也不发达，无论是企业债、地方政府债还是其他债券，其收益如果仅仅是利息，对投资者就缺乏吸引力，大量的游资会涌入股票、期货和房地产市场，导致“蒜你狠”、“逗你玩”、“糖高宗”等不正常现象的出现。1998 年，亚洲金融危机爆发，我国开始实施积极的财政政策和稳健的货币政策;从 2004 年开始，我国实行“双稳健”的财政、货币政策;2008 年我国实施稳健的财政政策;2008 年下半年，为了应对国际金融危机，我国开始实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。17 在“双松搭配”政策下，政府注入流动性的行为导致货币供应不断膨胀，以至于流动性过剩，通胀预期抬头，催生新的资产泡沫。如果宽松的货币政策持续下去，地方的投资项目就不能得到有效的控制，新一轮结构性问题将超过上一周期，变得更加严重。按照这种思路，只要货币继续扩张，房价仍有不断走高之势。统计资料显示，中国潜在消费者的消费意愿之所以较弱，一个主要原因就是医疗、教育、养老、住房这四个方面预防性的储蓄过多，减弱了民众的消费意愿。在货币扩张的同时，有消息说政府将在今后5 年内实现收入倍增计划，它让人们对未来充满希望的同时，似乎又传递了一个信息，今天的收入五年后可能只有一半。如何让自己的收入不贬值将是每一个中国家庭都要面对的问题。在中国缺乏金融杠杆的现阶段，人们只有靠资产价格大幅度上涨来赚钱或保值，所有投资者只关注价格可以短期大幅度上涨的资产交易 股市和房地产。他们不是期盼这些资产价格稳定，而是期盼价格上涨。现阶段，购买商品房的人中，部分人是为满足居住需要，部分是为满足投机需要，但不排除部分人是为了保值。很多老百姓的想法是在关键时候变卖家产，以使子女上得起学，结得起婚，自己老有所养，病有所医，也就是说买房成了自我保障，以弥补社会保障之不足的重要手段。货币扩张速度愈高，人们对未来的心理预期愈差，购房欲望也就愈强烈。即使政府提供的大量保障性住房已能满足人们的基本居住需要，但却无法较好满足保值需要和有尊严的生活，人们对商品房的投资依然会有很大热情。在货币不断贬值的时代，很多人无可奈何，即使负债累累，也只好选择“被投资”购买商品房。综上可见，虽然我国政府对房地产市场干预的基本手段是制定和实施了一系列的公共政策，以政策、法规以及行政管理措施来弥补和矫正市场失灵。但因政府在制定或执行这些公共政策时存在诸如财政分权不合理、保障性住房缺位，GDP 政绩考核有失全面、货币政策的持续扩张等困难、障碍和制约因素，使得政府干预经济的活动达不到预期目标。政府失灵是近年来导致我国调控房地产市场的公共政策低效甚至无效的一个重要原因。三、利益集团与房价上涨利益集团，一般又被称为压力集团，通常是指具有某种共同的利益目标并试图对公共政策施加影响的有组织的实体，它是市场经济发展和民主政治协同作用的产物。“通过三十多年来的改革开放和社会主义市场经济体制的建立及运行，中国社会正从同质的单一性社会向异质的多样性社会转型。在社会转型过程中，整个社会利益结构发生了分化与重组，原有的社会利益格局被打破，新的利益群体和利02益阶层逐步形成。”18 利益群体包括的范围很广，老百姓也能形成利益群体。贫困群体、富人群体分别代表着各自的利益，在特定的时期形成一些压力集团，对社会或政府形成某种压力，影响社会舆论的走向或政府政策的制定。面对房价的不断上涨，中央政府有心维护公众利益，出台相关调控政策，但迫于房地产利益集团的巨大压力，有时无力给出或者实施效果明显的调控措施。(一)房地产利益集团的巨大压力使得有关决策的出台阻力重重房地产利益集团与一般意义上的利益群体有所区别，是与特权结合在一起的利益群体。它特指依照共同的价值观和共同的利益诉求，且与特权相结合的利益共同体。从获利群体的角度看地方政府、房地产开发商、银行和房地产投机者都是高房价的获益者，在房价的确定中扮演着重要角色。据不完全统计，中国房地产商的资本回报率高达 23 5%，是该链条中最大的获益者;高地价、高房价意味着高土地出让金和高税费。据统计，来源于房地产业的土地出让金、税费等收入占地方财政收入的 30%，8 所以地方政府在社会福利最大化和垄断租金最大化的双重目标中易出现机会主义倾向，通过政策制定的偏向性使房价攀升，成了高房价的助推者。房地产利益集团既是一个中级集团，也是一个强势集团，它的强势甚至能对抗中央的宏观调控政策，导致政令不出中南海。根据奥尔森的集体行动理论，在中级集团中，没有一个成员能从集团公共物品中获得足够多的收益以刺激自己单独提供公共物品。在这种集团中，公共物品若要生产出来，那就一定是合作生产或集体生产，而不可能由一个人单独生产。19 116因此，房地产开发商受经济和社会的双重激励，会采取集体行动影响政府决策和程序的正常运行，通过价格合谋、哄抬地价房价、制造房源紧张假象以提高房价从中获利。房地产利益集团左右决策的经典案例当属“121 号文件”风波。2003 年 6月 5 日，中国人民银行颁布关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知(银发 2003 121 号)，要求通过提高购房按揭首付比例等手段控制房地产信贷业务，遏制房地产市场泡沫。结果，在房地产业发动的强大政治游说下，国务院不久就发出了关于促进房地产市场持续健康发展的通知，首次将房地产业列为国民经济支柱产业，高度肯定其地位与作用，“121 号文件”由此无疾而终。20 当政府出台的政策有利于房价上涨时，该集团的态度是积极支持，否则百般阻挠，“国退民进”房地产市场就是最好的例子。只要这种特殊利益集团存在，房地产市场价格的调控就不会一帆风顺。(二)普通百姓利益集团面对高房价无可奈何普通百姓利益集团，相对于房地产利益集团是一种潜在集团，也是一个弱势集团。奥尔森的集体行动理论认为，这种集团规模较大，但却不能提供任何刺激以促进个人参与公共物品或承担公共物品生产的成本。在这种集团中，由于成员很多，一个人是否对公共物品生产做出贡献，他人既不会注意到，更不会做出反应，因而每个人都不愿提供或参与公共物品的生产。普通百姓利益集团成员的共同利益虽然很明确，希望房地产价格稳定，但是由于缺乏组织和协调，缺乏特权关注，所拥有的知识和信息相当有限，加之虚假、失真信息泛滥，个体又存在“搭便车”的心态和行为，没有采取集体行动的强大动力，难以通过自身行动向政府施加影响以维护自身利益，因而不可能成为压力集团，左右有利于自己的公共政策的决策。在西方，政府关心的目标是追求选民在数量上的最大化，争取执政连任，希望公民用手投票，防止公民用脚投票，因而地方政府会尽量满足辖区内选民对公共物品的需求，并力争使公共物品配置均等化。而在我国，户籍制度决定了普通百姓目前尚无法用脚投票，与西方不同的政体也制约了普通百姓用手投票的可能性，因而对政府是否为自己提供公共物品无法形成约束。普通百姓利益集团人虽多但势不众，他们既没有政治权力干预土地投放机制，也没有经济权力干预房地产的定价机制，更没有金融权力去干预银行的信贷机制，他们只有默默忍受自己的权益被剥夺。9 面对货币扩张政策和政府的收入倍增计划，考虑背负住房、看病、养老这新的三座大山，普通百姓宁愿勒紧裤腰带负债累累都要“被购买”住房，这也会给房地产市场注入新的需求量，促使房价越涨越高。四、物业税开征的可行性分析高房价已经使住房成为一个民生热点问题并引起各方面的高度关注和争论，学术界从不同角度和层面思考解决问题的方案和思路，其中通过税收 物业税如何建立实施更是一个广为关注的话题。鉴于商品房交易环节税费较高，除土地出让金，还有营业税、契税、印花税、耕地占用税和土地增值税等，约占房价的 20%，导致房价过高。同时 不动产保有税制不健全。我国现行税制中，不动产保有阶段税制并非一片空白，主要税种包括城镇土地使用税、房产税。其中 1986 年开征的房产税，主要是对经营性房产征收，但事实上征收率较低;1988 年开征的城镇土地使用税，也主要是针对经营性用地或单位用地，课征范围与其他国家对房地产保有阶段普遍开征的税收完全不同。若将交易环节的税费与保有环节的税种合并，适当扩大征税范围，完善税基，合并后的税种名叫物业税或房产税，在产权持有过程课征，这样就可使过去集中在一个环节缴纳的12税费化整为零，在产权保有过程中分期缴纳，从而有助于降低商品房交易价格。此税的开征一方面会让人们买得起房而养不起房，使人望房兴叹，达到调控房地产市场的需求，缓解房价过高的作用;另一方面，因地方税制的主体税由营业税与物业税组成，有利于完善地方税制，增加地方财政收入;同时，可以减少人们财富持有过程中的存量，达到公平收入分配的目的。因此，各界对此税的开征寄予厚望。目前世界上大多数成熟的市场经济国家都有物业税，即便在金融危机的情况下，一些国家的房地产业价格下跌以至出现萧条，物业税地位也没有受到丝毫影响。不过，由于种种原因，现阶段我国欲实施的物业税将遇到一系列可行性问题。只有将解决方案落到实处，才能说物业税的开征指日可待。物业税是与永久性产权相对应的，由于产权制度的基础不同，我国物业税在制度设计上不可能完全照搬国外成熟市场的做法，应根据目前我国阶段性产权的实际，科学分析问题的症结所在，在此基础上探讨符合我国国情的和具备可操作性的制度框架，为物业税开征创造条件。(一)产权制度复杂导致开征的理由不很充分不动产产权清晰是物业税开征的前提，物业税改革和不动产产权保护是相辅相成、互相促进的。由于历史原因，我国不动产产权格局较为复杂，既有城乡二元结构，又有房地二元结构;既有商品房，又存在大量的残缺产权，还有无籍房产;既有小产权房、经济适用房、廉租房，又有房改房、危旧改造房、回迁房、集资房。这些不动产除商品房外，大多属残缺产权性质。即使是商品房也都是阶段性产权。我国目前商品房开发土地的使用基本上暂时以阶段性的权利安排为主，即开发商以竞拍的形式一次性地获得土地的阶段性使用权，与此相对应，公民买到的房产被赋予 50 年或 70 年不等的阶段性产权。就此来看，阶段性产权本质上只是一个长期租约，购房者所支付的其实也只是长期租金。这就意味着在产权完整化后，无论目前或今后房地产市场价格如何上涨，政府多么需要对此加以调控并形成财政收入，都没有理由对承租者支付的租金征税。政府也不能对作为出租者并取得收入的自己征税，因此从这个角度讲政府开征物业税的理由还缺乏充分性。(二)平抑房价的作用不一定明显若要普遍征收物业税，首先就要加大解决历史遗留问题的力度，使残缺产权变成完整产权，但这将花费大量的人力物力。在上述问题解决之后我们又会面临第二个产权问题，也就是人们即使拥有了具有完整产权的商品房，也只是拥有了房屋所有权和土地的阶段性产权，而非土地和房屋的永久性产权。如果土地产权是阶段性的，也将注定其地上建筑物的产权难以是永久性的。因此可引入选择性物业税，但前提是对现阶段产权制度进行改革。若购房者选择阶段性产权可不纳物业税，若交纳了物业税就意味着将拥有永久性房产，即将纳税的义务交由购房者自己选择，居民可以根据自己的情况和意愿继续持有阶段性产权，也可以将其变更为永久性产权，变更的方式则是自愿交纳物业税。于是，纳税在成为产权变更方式的同时，也就成为愿意持有永久性产权公民的自愿选择。因而选择性物业税的开征将会使永久性房产具有升值潜力，但养房成本较高。阶段性住房也许只能满足居住需求，保值功能会下降，但无需在产权保有过程纳税。因此无论选择交税还是不交税，利润空间都会受到挤压，这就迫使过多的短期逐利资本退出房地产市场，最终将真正的住房消费需求空间还给普通百姓。这就是征税的理由。选择性产权在目前条件下也许较好地解决了产权制度存在的法律基础问题，并且不会使大多数纳税人产生抵触情绪，是近期可供选择的较理想的改革方案。因此，如果改革物业税，应实行选择性物业税，这样做阻力可能会小一些，改革也会顺利一些。即便如此，还应该考虑，由于目前我国房地产市场上房屋“租售比”较低，租房收入只够抵消资金成本，投资者主要是通过房屋的低买高卖获取投资收益。因此，征收物业税后，投资者自己承担税负的程度有限，会通过税负转嫁将大部或全部税负转嫁给租房者，这意味着租赁市场上租金将较大幅度上涨。同时，永久性基本住宅也需要缴纳物业税，这将使部分居民近期放弃购买住宅，而通过租赁住房来满足居住需要，这又使得租赁市场上房租有进一步提高的可能，这或许会减少人们对房屋租赁的需求。考虑到公众可能从实现人生价值角度和生活舒适保值角度考虑，有人不会满足于长期居住在保障性住房内，有人不会满足于租赁住房或蜗居在小面积住房内。而且随着我国城镇化进程的加快，将会有大批进城落户的农民工需要有房住。因此即使开征了选择性物业税，人们依然会根据税率、利率、通胀率和收入增长率在消费、储蓄和投资中进行选择，我国中小城市房价仍可能被拉动走高。若股市风险较大，没有其他可供选择的金融产品，通胀率较高而利率较低，人们出于自我保障的动机，依然会选择购房，我国中小城市房价仍可能被拉动走高，房价不一定趋稳。(三)可操作性方面存在一些不容忽视的问题选择性物业税的开征有其必要性和合理性，但有关可操作性的问题也不容忽视。一是收回产权的处理问题。如果阶段性产权制度一直持续下去，目前已经建成的房产的价格最终将因产权期限的逐步缩短而不断下跌;如果一直运行至产权到期，将会出现政府可以从居民那里无条件收回房产权，出租后再收取租金，但政府同时又得承担维护的责任，而维22护成本一般不低，此类房产很可能会成为政府手中的烫手山芋。当然为了避免出现此类问题，政府也可以再度转让，只不过这次转让的是阶段性产权还是永久性产权又成为一个待解决的问题。二是带来税制复杂性问题。若开征物业税后，过去在购买环节征收的税费将合并至保有环节课征。这样一来对人们购买的阶段性产权和永久性产权除了产权保有过程税负有差异外，购买环节的税制似乎也应该有所区别，这也会带来一个和“对居民基本住宅或第一套住宅免税”的主张类似的问题，即税制复杂，征管成本过高。三是可能不会带来可观税收收入。此税开征后，由于永久性房产保有成本较高，大多数人也许只考虑眼前利益，把 70 年以后的事情放在一边，而选择阶段性产权，从而使物业税的开征形同虚设。五、结论与建议导致房地产价格上涨的原因很多，既有政府失灵的因素，也有特殊利益集团的推波助澜，并非物业税缺位或不健全一种因素造成的。在公共选择理论看来，市场失灵需要政府运用公共政策来干预，而政府失灵可以依据分权理论通过引入竞争，打破政府垄断地位得到治理;针对强势集团的院外活动，应出台相应法规规范其行为。公共选择学派认为，好的制度能让坏人做好事，坏的制度能让好人做坏事。因此应考虑建立一个综合治理方案，抛弃单靠物业税达到一蹴而就的目的的做法，多角度改革和完善相应的制度，提高政策有效性至关重要，主要应从以下几方面入手:(一)改革现行财政体制新古典经济学认为，如果中央政府能够完全根据居民的偏好、经济中的产品和服务总量以及资源禀赋供给公共品，从而实现社会福利最大化，一个国家就不可能出现多级政府，也就没有必要讨论财政分权。但是，现实是地方政府不仅实实在在的存在，而且作用很大。马斯格雷夫指出，在公共品供给效率和分配公正性的实现方面，中央政府和地方政府间必要的分权是可行的，这种分权可以通过税种在各级政府间的分配固定下来，从而赋予地方政府相对独立的权力。澳茨分权定理也认为:如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共品，由下级政府提供则效率会更高。19 275当然这就意味着上级政府要为下级政府提供较多的财力。按照这种思路，治理我国现阶段的政府失灵，应从改革现行财政体制做起。一是实行由经济性分权到机制性分权的转变。根据区域经济发展的差异，以立法的形式规范政府间财政收入与支出的具体权力与责任，特别是多级政府共同承担的公共服务，实行多样化的省级以下的财政体制，以促进地方经济的发展。二是逐步完善转移支付体系，以基本服务均等化和协调地区差异为目标对现行转移支付政策加以完善，提高地方政府公共产品供给能力，促进基本公共服务均等化，平衡地区之间的差异。这样在财力与事权相匹配的前提下，地方政府就没有理由对土地出让金再发生浓厚兴趣。(二)加快保障性住房建设西奥多罗斯福说过:“人民的福利就是政府的目标。一国的物质进步和繁荣，只要能给全体公民带来精神和物质上的福利，就是好事。”19 308保障性住房是一项社会福利政策，可以增强低收入者的购房能力，使之享受到政府为保障性住房提供的各种公共服务，从而起到公平分配的作用，因此其支出理应主要由中央政府来承担。与保障性住房相配套的基础设施和公共服务，可以改善辖区整体的社会经济环境，有利于地方招商引资，因而作为受益者的地方政府，也应分担相应的成本支出。即保障性住房的建设所需资金以中央财政拿大头，地方政府出小头的方式加以落实，并将相关内容列入法规，以此明确各级政府在保障性住房建设中的责任和义务，这样才能真正加快保障性住房的建设步伐，使低收入者住有所居早日成为现实。(三)重构地方官员的绩效评价指标要将保障性住房建设情况纳入地方官员的考核指标，扭转对保障性住房建设执行不力的现状，使之主动采取措施，从土地、资金、政策方面支持保障性住房建设，同时明确规定保障性住房与商品房的供给比例，以此作为硬约束，促使地方政府将改善民生的投资重点放在保障性住房建设上。此外，将就业、教育、医疗、养老的情况纳入地方官员的考核指标之中，激励官员关注民生工程，积极解决公民关心的问题，减少内部性现象的发生。如果百姓各方面的顾虑解除了，节衣缩食投资房地产市场，以实现自我保障的动力将会减弱，从而有利于房价趋于稳定。(四)出台有效的货币政策适时出台货币政策，有效对冲货币流动性的影响。可通过健全债券市场、向外输出流动性、疏导投机资金，加强对跨境资本的监测，积极干预短期游资的流入。虽然目前双松的财政货币政策已被一松一紧的财政货币政策取而代之，以降低通货膨胀发生的可能性，有效调控房地产市场价格。为了不使紧缩的货币政策给其他行业带来成本提高的压力、给普通购房者增加还贷负担，可以考虑实行有差别的货币政策，出台针对不同行业、不同服务对象的货币政策。(五)加强对房地产利益集团的监督管理房地产利益集团的形成是一把双刃剑，对加快32Musgrave The Theory of Public Finance McGraw Hill，1959民主进程，发展社会经济起到了积极作用，但它对公共政策决策的左右所带来的负面影响不容忽视。房地产利益集团的存在已严重影响到中央政府的权威，造成贫富差距的急剧扩大，影响社会稳定和谐，因而引起了社会各界的广泛关注甚至反感。因此应加强对该集团的监督管理。可通过颁布法律或规则，鼓励新兴利益集团的出现，缩小既得利益集团的规模，减弱其在市场上的影响，形成众多力量的合理博弈，使房地产利益集团的力量得到制衡，从而减少对各级政府决策所带来的压力，使政府出台的调控措施发挥应有的作用。(六)择机开征选择性物业税虽然学术界许多人认为物业税的开征在现阶段具有特殊意义，但目前在我国推出的条件尚不成熟，还有诸多实施中将要遇到的问题需要深入研究并给出稳妥的解决方案。笔者认为，如果前面五个措施在调控房地产市场价格中能够明显奏效，就可以暂不考虑物业税的开征问题。若要开征，应从长远考虑，分两步进行。首先应加快对现有住房产权的改革;其次才是积极创造条件，择机开征选择性物业税。参考文献 1孟春，李洛 世界主要国家不动产改革经验教训和借鉴 J 中国经济时报，2010 03 24(8)2夏杰长 我国开征物业税的效应与时机分析 J 税务研究，2004(9)3傅光明 关于土地出让金纳入物业税的探讨 J 财会月刊，2006(6)4安体富，金亮 关于开征物业税的几个理论问题J 税务研究，2010(6)5何振一 物业税与土地出让金之间不可替代性简论 J 中国国土资源经济，2004(7)6左莉莉 不动产相关税费是否可归并简化为物业税 J 税务研究，2005(5)7李琨 物业税的制度设计与我国房地产市场的健康发展 J 中国物价，2010(4)8陈璐 高房价背后的利益集团因素探索 J 现代商贸工业，2010(12)9李娟，贺小林 我国房价治理的利益集团视阈分析J 经济问题探索，2010(8)10布坎南 自由、市场和国家M 吴良健，桑伍，曾获，译 北京经济学院出版社，1988 11P A SAMUELSON，W D NORDHAUS Economics M New York:McGraw Hill Book Company，1989 12OECD Challenges for Chain s Public Spending:TowardsGreater Efectivenss and Equity R 2006 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