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行政组织变革的动力和阻力分析
王梦君 112 11163137
【摘要】：公共行政组织必须适时调整和变革, 以适应迅速变化和发展的社会环境,而变革的成功与否很大程度上取决于变革的动力和阻力相互作用形成的合力。深入剖析公共行政组织变革中的动力及阻力, 化胆力为动力, 对于推动行政组织变革, 提高行政效率有着极为重要的意义。
【关键词】：行政组织 变革 动力 阻力
所谓行政组织的变革, 是指行政组织根据其外部环境的变化, 及时地变革自己的内在结构, 以适应客观发展的需要。随着生产力的高度发展、社会分工的细密、信息量的增长, 社会环境正变得越来越动态, 行政组织必须不断进行自我调整、更新、变革或与外部环境进行输入和输出的交换,以维持行政组织与环境的动态平衡。行政生态理论认为, 那种静态的或完全不能适应形势变化的行政组织是难以维持的, 因为持续变化的环境要求行政组织不断地改变其维持自下而上过程中新陈代谢所必须的输人和输出物, 不变革的行政组织是没有生命力的。
行政组织的变革是一个极其复杂的过程, 对行政组织的变革, 必须有正确理论的指导, 必须有计划、有步骤地进行。特别是必须冷静、客观地分析行政组织变革的动力和阻力. 并在此基础上, 增强变革的动力, 减少乃至消除变革的阻力, 保证行政组织变革有计划、有步骤地进行。
一、 行政组织变革的动力分析
行政组织作为社会大系统中的一个子系统, 其置身于社会巨变的不确定性环境中, 并深受社会变革所带来的广泛而深刻的影响, 必然面临极大挑战与压力。然而, 这些挑战与压力往往又是推动行政组织变革的强大动力。行政组织变革的动力就是推动决策者和行政领导进行组织变革的力量。行政组织的变革正是来源于各种强大的变革动力或动因:
（一） 行政组织变革的外部动力
1、 行政组织环境的动态性
20 世纪末, 伴随着全球经济的一体化, 人类社会进人后工业社会, 信息和科学技术飞速发展, 社会环境变得越来越动态。公共行政组织作为一个开放性的生态系统, 必然要受到外部环境的深刻影响。无论是一般社会环境、具体工作环境。国际环境都会不同程度地直接或间接地影响到行政组织结构和功能的变化, 推动着行政组织的变革。行政组织若不能随环境改变而变革, 就难以在与环境交换中保持健全发展的生态活力, 并且反过来阻碍社会环境中政治与经济的发展。环境的动荡性对传统科层制行政组织的稳定性、集权性和等级命令提出了挑战, 要求行政组织进行彻底的变革以增强灵活性和活力, 以便迅速回应环境变化的需要。
2、 经济发展力推动着行政组织的变革
根据生产力决定生产关系、经济基础决定上层建筑这一马克思主义的基本原理, 行政组织变革的第一推动力是经济发展力。经济的发展带来了社会物质财富的极大增长,也滋生了一些社会问题。社会经济发展的自发性, 需要政府行政组织以公共性身份介人, 促进其更健康地发展。随着社会生产方式的更替, 行政组织对经济活动介人的程度和方式不断变化, 行政组织自身也会相应做出调整与变革, 经济的发展日益持续深人, 将使行政组织不断获得变革的压力和动力。
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3、 公众需求的多样化
随着经济全球化和信息技术的发展, 人们的眼界更为宽广, 新的消费资源不断出现并且可以跨国界自由流动, 交易变得更为简便, 使人们的需求日益增多; 另一方面, 随着公共选择理论的出现, 人的个性化选择权得到了尊重, 个人在一定程度上享有自主选择服务主体的权利。这种多元化的需求对行政组织提出了新的挑战, 要求行政组织进行全面的改革以有效地满足公众的这种多元化的需求。一个面临社会和公民需求不断增加的市场经济条件下的行政组织, 如果它不能根据不断变化的环境要求获得它所需要的资源, 如果它不能根据社会及公众的需求, 向社会和公众提供它过去从未提供过的新的服务或公共产品的话, 它就无法在新的环境中维持生存, 更无法发展。
4、 知识化的挑战
在知识经济社会, 知识成为行政组织最可宝贵的财富与源泉。正如彼得· 德鲁克所言: “ 在现代经济中, 知识正成为真正的资本与首要的财富。”知识生产力成为生产力、竞争力和经济成就的关键。行政组织必须营造一种新的组织环境来开发、利用和传播知识这种新的竞争性资产。变革和创新是知识经济的灵魂。
（二） 行政组织变革的内部驱动力
1、 传统行政组织的不适应性
随着经济全球化和信息技术的飞速发展及公众期望值的提高, 对行政组织新的要求标准正在出现, 如便利、效率、多样化、竞争力、效益等; 而传统行政组织的不适应性, 如腐败、无效率、机构臃肿、、本位主义、层级节制等, 这些都要求行政组织进行系统化的战略设计, 摒弃短视行为, 以适应长远的发展。
2、 职能的动因
行政职能是行政组织存在的依据, 行政组织是行政职能的载体或承担者。因此, 行政职能的变化必然引起行政组织结构的变化。比如, 我国政府过去对社会经济生活实施了广泛的、直接的强制性管理, 各国营企业的产供销人财物等微观管理权都统于政府, 造成以政代企、政企不分, 这种经济管理职能决定了政府机关中必然要设置大量的按经济行为和产业划分的经济管理部门。随着经济体制改革的进行和市场机制的逐步形成, 政府简政放权, 转变职能, 这就使得重新调整政府经济管理机构的设置成为不可避免的事情了。
3、 人事的动因
组织与人事密切相关, 人事变动会影响到组织上变动。这里所说的人事变动及影响包括两种情况: 一是高级行政领导人的变动对行政组织的影响。不同的领导人总要采用不同的施政策略或领导对策, 因此他总要对组织结构提出自己的特殊要求。随着各级政府行政首长的更换, 经常发生政府机构的调整。二是人员素质的变化对行政的影响。以高质量的行政人员为基础的行政组织将是一个精干、高效的组织, 以低素质的行政人员为基础的行政组织必然是一个臃肿低效的行政组织。
二、 行政组织变革的阻力分析
尽管行政组织变革是一个不以人的意志为转移的客观必然, 但组织变革的实施并非一帆风顺, 因为在组织中除了存在促进其变革的因素, 同时还存在着反抗变革的力量。阻力是动力的对立面, 有动力就有阻力, 行政组织变革的阻力主要有:
1、 传统行政组织文化的弊端
我国传统的行政组织文化中往往继承了传统文化和计划经济双重强化的“ 官本位” 文化的理念。“ 官本位” 文化强调的是如何依靠国家计划和上级指令行事, 行政组织管理者期盼的是在等级阶梯上步步高升, 关心的是如何赢得领导赏识, 获得自己的理想职位、优厚的待遇。长期以来, 行政组织员工养成了等、靠、要的依赖思想和被动心理, 干多干少一个样的分配机制, 使不少职工养尊处优, 既无压力又无动力地按惯性工作着。结果, 行政组织员工成了缺乏活力与个性的“单位人” , 缺乏冒险意识、竞争意识和责任意识, 也无学习愿望和变革的理念, 组织的生命力大受影响。
2、 行政组织员工对未来发展的不可预见性导致的阻力
由于变革必然会发生人员调动的情况, 这些组织成员也许会为调往新的工作岗位后如何才能与其他员工配合而焦虑, 是否能够适应新的工作环境而疑惑、担心; 组织所进行的变革在多大程度上是可行的? 种种变革所带来的最终境况又会如何? 等等。诸多的忧虑实际上都是来自于对未来发展的不可预见性所产生的焦虑。在这种情况下, 组织成员的焦虑担心往往会转化为其外在的对变革的抵制行为。同时, 组织成员对行政组织变革的目的、机制和前景是怎样认知和理解看待的, 有时差距很大, 其结果可能导致基于理解不清或理解混乱而抵制、干扰变革。
3、 利益失衡导致的动力
公共行政组织的变革从实质上来说, 是组织内部权力、利益和资源的调整或再分配, 这种调整和再分配的任何措施都会涉及到原有利益的重新分化组合, 导致原有利益格局失衡, 因此必然会触动某些部门和人的切身利益, 进而形成不满和阻力。比如: 因机构变动而引起的权力再分配活动中, 丧失权力的人将产生不满, 并可能形成阻力。来自于利益方面的阻力是最顽强和最具有破坏力的, 对此应当保持高度的警惕。一般来说, 当公共行政组织变革所带来的预期收益低于预期成本时, 人们就会对变革持反对态度。
4、 行政组织中的滞留成本
组织中的留滞成本即组织已经投人而无法收回的“ 投资” 。如行政组织的固定资产( 包括办公设备等) 占用了大量资金。这些投资成本很可能会因为变革而成为无法收回, 使留滞成本无法发挥其应的效用。组织的留滞成本更明显地体现在组织中的“ 人” 的因素方面。如, 一位不能再对组织做出有价值贡献、但资历很深而必须留用的组织成员, 在组织变革中该怎么办呢? 付给这些成员的工资、福利等是对其过去贡献所付的报酬, 对其所在组织来说, 也是一种留滞成本。这种留滞成本的存在, 导致组织追求稳当、缺乏变革的动力, 甚至在应当实现变革的时期极力阻挠变革。
三、 增强动力减少阻力的途径
最大限度地缩小反对变革的力量, 增强动力是行政组织变革成功的关键。有志于实施变革的组织管理者必须采取各种积极有效、切实可行的措施, 克服这些障碍, 促进行政组织变革的顺利进行:
1、 必须重视对行政组织变革的外部环境研究
当今世界是一个经济全球化的世界, 信息技术飞速发展, 一国资源可跨国界进行流动, 因而行政组织面临的环境具有很大的竞争性和不稳定性, 必须做出回应。从国内看,市场经济的发展不断对行政组织发出变革的要求, 而中国加入WTO 则更强化了这种要求, 因此行政组织的变革必须充分考虑到这些环境的影响。同时, 对环境的研究还必须把握当前世界行政组织变革的理论成果和实践经验, 因为这些研究成果和经验是对新的时代背景做出的回应, 代表了世界行政组织改革的潮流和方向, 对这些研究成果的关注可以底得改革的时间, 减少失误, 从而有助于把我国行政组织的改革融人世界潮流。
2、 运用组织动力，消除抵制心态
第一, 行政领导者和下级人员要形成对变革的共同认识, 认清变革的必要性和重要性, 在组织内形成要求变革的强大力量, 促使人们自觉去变革。第二, 要通过各种形式和途径培养对组织变革的强烈归属感,把“要我改”变成“ 我要改” 。第三, 力争行政组织革的目标与行政组织的共同目标最大限度地重合或协调,便于有效影响组织成员的态度与行为。第四, 利用组织中良好的规范对抵制变革的个别成员施加压力, 迫使他们遵从组织行为, 尽量避免采取强硬措施, 以免引起更强烈的抵制。
3、 提高行政组织变革的透明度、公开性
组织成员对行政组织变革的不可预测性的焦虑是变革的阻力之一, 要消除这一障碍, 行政组织管理者就要尽可能地提高组织变革的透明度、公开性。包括: 对未来组织内外形势的预测状况以及提出预测所依据的事实、理论基础; 各种变革措施的详细内容、实施操作方法; 变革后不同的利益相关者的利益将发生何种变化等等。这些信息的公开、明朗,将有助于组织成员对变革及其前景有一个正确的认识,使他们能够在权衡利弊的前提下主动自愿地接受各项变革措施以及变革后的组织境况。
4、 调动组织成员对行政组织变革的参与程度
调动尽可能多的组织成员参与分析问题、解决问题, 一方面, 管理者可以直接了解到组织内不同层级成员的个人要求, 力图使这些要求在最终的决策方案中得到反映; 另一方面, 可以使组织成员产生一种“ 我是变革的主人”的责任感受与主人翁意识, 引导他们从自身利益的个人圈子中走出来, 从组织的整体、全局出发来认识变革。也就是说, 尽量让所有可能受到变革直接影响的成员参与变革计划、措施的讨论与制定过程。这样制定出来的变革措施在以后的实施过程中遇到的阻力将大大减少。

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