自治抑或行政：中国乡治的回顾与展望.pdf

自自自自 治治治治 抑抑抑抑 或或或或 行行行行 政政政政 中国乡治的回顾与展望 沈延生 张守礼 前言前言前言前言 在 1940 年代上海观察社出版的乡土重建一书中，费孝通认为，由于中央派遣的官员到知县为止的缘故，一般论及中国行政机构的人“很少注意到从县衙门到每家大门之间的一般情形”，他强调说，“其实这一段是有趣的，同时也是很重要的，因为这是中国传统中央集权的专制体制和地方自治的民主体制打交涉的关键，如果不弄明白这个关键，中国传统政治是无法理解的”。费孝通是人类学家和社会学家，而不是政治学家和历史学家，因此他并没有向读者详细阐明“中国传统政治”的“这个关键”；甚至对于直到他写作的那个年代，中国乡土社会的治理究竟是行政体制还是自治体制占据主导地位，也没有给出一个清晰的答案。从那以后又经过了半个多世纪，中国学术界在这个问题上取得了不少进展，但远远不能令人感到满意。由于中国社会至今仍然是一个以农民为主体的社会，搞清楚“从县衙门到每家大门之间的一般情形”，不仅关系到对传统中国的理解，而且关系到对现实中国的认识与改造。笔者曾提出“乡治村政”的改革模式，而通行的说法则是“乡政村治”，这当然不是无谓的文字游戏，而是关系到未来中国乡村治理的走向。本文旨在说明中国古代乡治中行政与自治的复杂关系和 20 世纪乡治现代化的进展，澄清在当代地方行政与自治问题上的理论迷雾，进而提出在农村社区即乡镇一级实行“自治行政”的建议。历史上的乡治历史上的乡治历史上的乡治历史上的乡治 中国历史上的乡治，大体上可以划分为两个阶段。第一个阶段的乡治主要依靠乡官，朝廷和官府对于乡土社会实行全面和严密的控制；在第二个阶段，朝廷在乡间的代理人由职官变成了职役，官府对于乡土社会的管制有所放松，乡绅成为乡治的重要角色。但是无论在哪一个阶段，都谈不上“地方自治的民主体制”，集权专制和缺乏自治，两千年来都是中国文明的一大特色。只是到了近代前夜，在中国南方才开始出现绅权自治的雏形。乡土社会治理的复杂架构。王先明、张静等认为：传统中国的治理结构有两个不同的部分，其上层是一个自上而下的官制系统，其底层是官治以外的地方治理，即由族长、乡绅或地方名流掌握地方性的管制单位。“这种治理结构的基本特点，是两种情况的结合：文化、意识形态的统一与管辖区域实际治理权的分离。”“实际治理权的分离”和“分治局面”“随处可见”，存在着“两种互不干扰的秩序中心”，而“在两种秩序中间形成了安全的隔层（gap）”。“在基层社会，地方权威控制着地方区域的内部事务，他们并不经由官方授权，也不具有官方身份，而且很少与中央权威发生关系，这在事实上限制了中央权威进入基层治理”；“地方权威的自主管辖权没有受到严重挑战，它们各成一体。”朱苏力也认为：依据费孝通等学者考察和指出的，乡村一级存在着以“绅权”为标志的乡土秩序，有别于以“皇权”为标志的国家秩序。近代以前的中国不是一个“国家”，而只是一个“文化共同体”。关于中国乡土社会“乡绅统治格局”的观点，是目前学术界的主流话语。这种观点只是在一定程度上适用于古代后期主要是明清时期的农村社会，显然不能适用于实行乡官制度、官社制度的早期乡里社会。费孝通关于传统乡村社会的理论，也比一些后学所解释的更为复杂。费孝通认为存在着“自上而下”与“自下而上”的两条政治轨道，前者指中央集权的行政体制对乡村社会的作用，后者指乡村社会通过绅士向衙门诉求利益、讨价还价、最终达成协议。政治双轨在乡村社会汇合和角力，乡绅与衙门相互影响和妥协，并非存在着“两种互不干扰的秩序中心”。他在乡土重建和皇权与绅权两本书的后记里指出：“从权力结构上看去，我们至少可从传统中国找到四种重要的成份，皇权、绅权、帮权和民权。”在 1948 年，他只着重讨论了前两种权力；1949 年以后，由于人所共知的原因，他一直没有机会再回到这个话题上来。在这里，我们把帮权视为民权的一种特殊形态，有的时候则是民权与绅权结合的一种混合物，尝试描述皇权（国家政权、行政权力）、绅权、民权在乡土社会互动、结合、补充所形成的复杂治理格局。毫无疑问，皇权在三者中占据着主导和支配的地位，否则，传统中国就不成其为中央集权的专制社会了。赵秀玲认为，由于专制主义的官僚体制“还未能完全控制乡里社会”，因而秦汉乡里社会才得以“处于半自治状态”。这种说法不符合历史事实。如前所述，就“完全控制乡里社会”而言，从两周到秦汉时期的“官公社”比“大跃进”时期的“人民公社”并不逊色。把所有的男丁纳入“二十等爵”体制，耄耋老人和“年十三岁以下皆食于上”，皇帝不时地“赐民爵一级，女子百户牛酒，鳏寡、高年帛”，这些都是连“人民公社”也做不到的事。秦汉以后官府对于乡土社会的控制逐渐弱化，非“不能”也，乃“不需”与“不为”也。春秋战国时期，如果不实行兵民一体，国家随时都有可能灭亡，因此必须保持高度动员体制。秦汉大帝国建立，又驱逐北方强敌匈奴，国家安全有了基本保障后，就不再需要实行全民兵役制度，所以到东汉后期就取消了郡国常备军，废止了正卒更番。唐代废除均田制，实行两税法，宋代实行募役制，明代实行“一条鞭”法，清代“摊丁入地”、“滋生人丁永不加赋”，在财政经济上一步步地引入了市场手段取代行政手段，引入货币手段取代征用实物和徭役，这自然也就减少了严控编户齐民的必要性。小山正明认为：明末清初赋税改革意味着国家的基本控制对象从“户口”转移到“田土”上来。这导致了乡村治理方式的简化。费孝通指出：中国统治阶层“为了皇权自身的维持，在历史的经验中，找到了无为的生存价值，确立了无为政治的理想。”皇权不是没有能力“有为”，毛泽东欣赏的“秦皇汉武”都是“好大喜功”的典型。汉武帝时的主父偃曾说：“秦始皇北击匈奴，又使天下飞刍挽粟，起于黄、腄、琅邪负海之郡，转输北河，率三十钟而致一石。”也就是说，从今山东半岛中东北部将粮食运到河套，有效输送量只有 0.52%。即使考虑到从关东其他地区输出的距离较短，估计实际输送量也只有 12%。要供应北部边疆六十万人的生存，至少要动员九百万人专门运输。根据葛剑雄的研究，秦始皇时额外征发与专门运送粮食的人一度高达二千万左右，即总人口的 50；汉武帝对人口的征集并不亚于秦始皇，也达到了总人口的 50。他们“好大喜功”的结果是“户口减半”。鉴于以往“有为”的教训，“皇权力求无为，所谓养民”，对基层组织弱化“睁一只眼闭一只眼”，乃是一种理性的选择。帝制时代后期的中国，国家财政收入一般不超过 GDP 的 4，这样小的财政汲取比例，依靠职役制就足以应付了。白钢认为，中国乡里制度大体以中唐为界分成前后两个发展阶段，第一阶段是乡官制，第二阶段是职役制。这比起笼统地说什么传统中国农村的“乡绅统治格局”，是一个很大的进步，但也有不够周延的地方。在白钢所说的第一阶段，基层行政实行的是双轨制，一轨是乡亭部吏，一轨是三老、里正、社宰、祭酒等，后者在本质上也是职役，二者结合，应当说是“乡官职役”的制度。在隋唐废乡官以后，才完全转向“书手里正（户长、社长、乡地等）”的职役制度。前者属于募役，是掌握专业知识的县胥吏的组成部分，往往是父子相袭或师徒相授；后者属于差役，“各以乡户等第充差”，通常由各户轮替、抽签或凑钱雇人担任。职役制的转折点不是在唐朝中期，而是在宋朝。清人曾这样解释职役：“大抵以士大夫治其乡之事为职，以民供事于官为役。”秦汉时期的三老，备受尊重，地位相当崇高，里正等职也是由闾里强人担任。北魏的三长，“皆豪门多丁为之”。“邻长复一夫，里长二，党长三。”不仅三长本身免役，还享有一定的荫户特权，故民乐于为之，“皆依倚贵势，竞来请托”。“至唐睿宗时，观监察御史韩琬之疏，然后知乡职之不愿为，故有避免之人，唐宣宗时，观大中九年之诏，然后知乡职之不易为，故有轮差之举”。到宋仁宗至和二年（1055 年），朝廷规定里正负责催税外还要承担县衙差役（充当衙前）。而里正一旦充当衙前，往往倾家荡产。由于士大夫有免充衙前的特权，“民庶地主又伪造证券售田于官僚地主，假佃户之名以逃避充当衙前、里正、户长，结果衙前、里正、户长作为沉重的差役，往往落到贫下户头上，成为宋代的一大弊政”。“自是之后，所谓乡亭之职至困至贱”，彻底完成了由“职”到“役”的转变，“比较其困踣无聊之状，则与以身任军旅土木之徭役之祸，反不至此。”帝国后期的地方政府确实在一定程度上放松了对乡土社会的直接控制，但有两项主要的政府功能始终是没有放手的。其一是上述通过职役系统实施的税收功能，其二是司法功能。明清县官上任必不可少的两名幕僚就是钱粮师爷与刑名师爷。司法和法制的统一是中央集权国家的主要标志，也是中世纪西欧封建社会“国家政权建设”过程中的首要环节。布罗代尔指出：1538年，而且在这以后，查理五世宣布禁止那不勒斯的封地领主行使重罪审判权和轻罪审判权，封地领主如有违反，将被控篡夺司法权。法官是把中央政府的权威延伸到乡土社会并最终打破封建制度的主要角色。在帝制时代的中国，县官既是行政官，同时又是法官。张鸣说：与许多学者的看法不同，我不认为在传统的农村社会不存在法律。虽然乡民不会有现代意义上的法律意识，但几乎人人都明白“杀人偿命，欠债还钱”的一般道理，而且至少在土地买卖和大宗借贷问题上，具有较强的契约意识。尽管社会上弥漫着“非讼”的精神，但实际上各种民事甚至刑事纠纷还是会发生的，也短不了要闹上公堂，“讼师”虽然被讥为“讼棍”，却也民间社会不可缺少的一景。只是在打官司之前，大家约定俗成地会经过乡绅或者乡老的调解，实在调解不成，才去见官。先调解后告官，实际上不完全是自然形成的民间习俗，而是法定程序。洪武二十七年（1394 年），朱元璋“命民间高年老人理其乡之词讼。先是州郡小民多因小忿辄兴狱讼，越诉于京，及逮问多不实。上于是严越诉之禁，命有司择民间耆民公正可任事者，俾听其乡诉讼。若户婚、田宅、斗殴者，则会里胥决之。事涉重者，始白于官。”至明英宗时，由于“近年民间户婚、田土、斗殴等讼，多从粮长剖理，甚至贪财坏法，是非莫辨，曲抑无辜”，湖广布政使萧宽奏“乞严加禁约，今后不许粮长理讼”。由此可见，司法调解权力或放或收，完全取决于朝廷的意志。在费孝通称为“无讼”的乡土中国，仍难免“县官词讼山积”。所以梁治平指出：所谓“民间法”或乡土社会的秩序并非是在国家正式制度之外且不受其影响而独立存在的，它是国家制度的一种辅助和补充，以弥补“正式司法制度供给上的不足”。从秦汉乡亭部吏与三老里正并存的格局可以看出，专制帝国的地方官府从一开始就把一部分基层治理功能交付给非吏治或者说准官方的组织机构。到帝制后期，不甚紧要的乡治功能从乡官转向乡绅的趋势便更加明显了，其中最有代表性的就是乡约的兴起。这种制度创始于陕西蓝田之吕大临、吕大防兄弟，他们在北宋熙宁九年（1076）创立了吕氏乡约。其具体的方法是在地方上推举一位年高德劭者为都约正、两位有学行者为约副；每月另选一人为“直月”，月终如有善行者则加以奖励，有过者则加以劝改。这种以教化为主的乡约组织虽不强迫人们加入，但因为由地方乡绅组织，处于弱势的百姓也很难回避，但只要加入便受到约束。南宋朱熹对乡约特别赞赏，在二吕所订之法的基础上，写了朱子增损吕氏乡约。乡约虽然是由绅学首倡，却为朝廷所利用，使之成为灌输皇家意识形态的工具。明清两代的开国皇帝都十分推崇乡约制度，并亲自撰写了六谕、十六条圣谕、圣谕广训等，作为乡约的基本准则，令各省各府州县“皆举行乡约，各地方官责成乡约人等，每月朔望聚集公所宣讲”；“于大乡大村设立讲约所，选举诚实堪信、素无过犯之绅士，充为约正，值月分讲”。梁漱溟依据清人陆桴亭所著的治乡三约指出：“古人的乡约，只是一种精神，是空虚的，故必以事实来充实他。他只能算是纲，尚须有目；所谓目，即所谓三约：社学、保甲、社仓。乡约为纲，三约为目：精神为虚，三约为实。”“治乡三约”都是由官府的职责转化而来。社仓又称义仓。隋开皇三年（583年），户部度支尚书长孙平“奏令民间每秋家出粟麦一石已下，贫富差等，储之闾巷，以备凶年，名曰义仓”。义仓之法，“起初未尝不善者也。然官与民偿贷，其弊易生”，往往被里胥控制，成为他们上下易手谋取私利的工具。清康熙十八年（1679 年），“时议整饬常平仓法，劝谕官绅士民捐输谷石，于乡村立社仓，街市镇立义仓，公举本乡敦重善良之人，管理出陈入新。”“于各乡村广设义仓，并责公正绅耆妥为管理，不准胥吏干预。”这样，官办常平仓就转变成了官督绅办的社仓和义仓。在秦汉时期，乡土治安由县尉、游徼、亭长这一序列的官吏负责，是官府的职能。此后，县尉和乡官陆续被裁撤。王安石首创“保甲法”后，乡土治安的责任也下放到民间。虽然朱熹曾将保甲和社仓相联系，希望由乡绅把二者兼管起来，朝廷也明令“绅衿之家一体编次，听保甲长稽查，如不入编次，照脱户律治罪”，但是，乡绅普遍抵制与平民“一体编次”，使保甲“往往有名无实”，“因循日久，视为具文，甚感办理不善，徒滋扰累”。春秋以前，学本在官；孔子以后，始有私学。但在秦汉时期，官学仍是教育的主体。秦代“以吏为师”；汉代皇帝经常表彰热心办学的“循吏”，东汉太学的规模也是空前绝后的。到明清时期，府州县学已经演变为科举考试机构，“所谓教授训导者，每岁科两试，典名册，计贽币而已”；教学的任务则转给了书院、社学和私塾。虽然有一部分书院属于官办，但其负责人称为“山长”，表明是朝廷聘请的在野士绅而非现任官员，社学和私塾则完全是由本乡士绅操办和主持。“明代每县坊乡必建学校一区，或每五十家立社学一所，或每里立社学两所，延师以教民间子弟。清沿明制，各地仍有社学，乡置一处，择乡绅或文行优者充任社师，凡近乡子弟 12 岁以上皆令入学。”官府虽大力倡办书院、社学（义学），但却很少负担经费，书院、社学的主要办学经费是学田收租，而学田则来源于乡绅的捐献。民国丹阳县志称：“采租办院，向系邑绅经管。”这颇似现今中央政府立法普及九年制义务教育，却把办初中和小学的责任完全推给乡村两级。由于现在乡下已经没有可以捐献学田的乡绅，唯一的办法只有加重“农民负担”了。看来，“财权上收，事权下放”的作法在中国由来已久，或许可以将其称作“有中国特色”的“自治”吧。这种类型的“自治”，一旦来自官方的推动或压力减小，就会“有名无实”、名存实亡。譬如，常平仓改制为社仓后，“从全国来看，更为明显的是粮仓储量的全面下降”。“乡约”和“三约”可以由个别杰出士绅在少数地方成功运作，却难以在全国范围内普遍推行，就是因为缺少制度化的内在动因。乡绅，也称缙绅、绅士。乡绅大多是地主、有钱人；但地主、有钱人并非自然而然就成为乡绅，他们必须经过几代人的努力，完成从经济资源向文化资源的转换，才能跻身乡绅之列。李鸿章主持修订畿辅通志时，要求各州县将自己所辖的每个村庄人文、地理、社会等情况调查清楚，开列成册，并绘有各村地图，作为编撰畿辅通志的素材，这些素材有几份流传了下来，人称“村图”。村图关于村中“人”的列项，首先是“在籍官员”和“举贡生员”。明清时期的乡绅主要是指这两类人：一是丁忧、致仕、卸任甚至坐废的回乡官员，以及现任官员在乡的亲戚子弟；一是府州县学的生员、国子监的监生、乡试及第的举人以及会试及第的进士中少数未任官者。前者是曾经做过官的人，后者是将来有资格做官的人。晚清绅士阶层的总人数略多于一百万（其中最下层的生员占 70%以上），连同他们的家属，大约占中国人口的 1.3%。乡绅在礼仪、司法、徭役等许多方面享有类似官员的特权，其资格、地位、待遇完全是朝廷所赐予，他们与地方官或者曾为同僚、同年，或者有师生、亲戚之谊，人际关系和社会心理上都是非常接近的。平民百姓对地方官称“大老爷”，同时也必须称“没有官衔的绅士即举人、贡生、生员、监生等为老爷”。所以，与其认为传统乡土社会是“乡绅统治格局”，不如说是“官绅共治格局”。清初石金成乡绅约云，一府州县分别只有一长官，但乡绅却有几十人；乡治的功能长官负责一半，剩下的一半必须由乡绅负责。官府在乡村的走卒实际上是一仆二主，既要向县衙负责，同时也要向乡绅负责。“历来旧章，选举乡保，必须书手合同首事绅民人等，公议保举”。保举乡保的文件，往往是由一两个有功名者（生员或监生）带头具名，因而乡保必然是乡绅及社区领袖中意的傀儡人物。但被保举人必须到县衙“具甘结”、“认状”，直接从县衙接受各项任务，并承担相应的个人责任。黄宗智从直隶宝坻县衙旧档案中所见到的几百个村级牌头、甲长和首事中，只有四个持有功名：一名生员、一名廪生、一名武生、一名花翎都司，其余的全是庶民。由于明清时期官员和乡绅的人数很少（明初内外文职官员共 24683人，明末生员约 50 万人；晚清官员和有虚衔者的总数是 8万人，乡绅约 100万人），控制手段也不够严密和强硬，从而在乡土社会或杜赞奇所谓“权力的文化网络”中为费孝通曾提到过的“民权”留下了活动的空间。王铭铭指出，“能人”凭借自己的特殊本领、魅力、武力、财力等可以成为“民间权威”。民间权威既有正派的即维护民众的，也有反派的即鱼肉百姓的。大部分民间权威通过权力之间的磨擦和调适，能够与皇权和绅权相安无事；也有一部分民间权威与二者处于对立状态，成为骚乱和造反的组织者。当不安分的民间权威和非法组织与一部分有企图的绅权结合时，便很容易形成费孝通所谓的“帮权”。例如在哥老会背后便有绅权的身影。在杜赞奇对华北农村和王铭铭对台湾石碇乡的研究中，都肯定了民间权威形成与地方神庙活动的密切关系。也就是说，宗教生活领域是孕育中国民间社会的摇篮。张荣明认为：世界上有两大类宗教，一类是国家宗教（简称国教），一类是民间宗教。中国上古时代的“两教合一”表现为国家与宗教合一，国教与民间宗教合一。西汉在各级行政建制分别建立帝社、郡社、县社、乡社、里社，可视为汉代国教的一种组织系统。随着东汉以后道教、佛教、袄教、景教、摩尼教等民间宗教的兴起，中国的国教逐渐趋于萎缩和混杂。晚清县级官员正式祭祀的场所包括祭祀社稷、风雨雷云、山川和厉的露天祭坛，城隍庙、孔庙、关帝庙、龙王庙、东岳庙、文昌阁等；民间信仰的对象和组织更是五花八门。杜赞奇把乡村社会中的宗教组织分为四类：第一类是村中的自愿组织，如宛平县某村有庙15 座，有好几个庙会；第二类是超出村界的自愿组织，如栾城县有许多由几个村的村民自愿组成的朝香及供奉苍岩山神的“朝山会”；第三类是以村为基本单位的非自愿性组织，与前两类不同，它不是采取自愿参加的原则，而是包括所有的本村人，如顺义县沙井村每年举行 5次祭祀仪式（称为“办五会”，正月十五祭所有的神祇，二月十九祭观音，四月八日敬佛爷，六月二十四日庆祝关帝圣诞，七月三十日祭地藏王），全村人出席仪式完毕后举行会餐；第四类是跨村界的非自愿性组织，兼具第二、第三类组织的特征，该组织中心位于村外，属于跨村组织的，但全村作为一个整体加入。张鸣指出：乡土中国最常见的合法民间组织是进香的香会和迎神的赛会，以及与此相关的戏头和演戏与张罗演戏的组织。赛会基本上属于带有祭祀意义的民间娱乐组织，全社区的人按道理都有份，而香会属于专门针对某个神灵或者庙宇的崇拜团体，往往跨社区组织，一个社区有参加的也有不参与的。虽然某些赛会以某种荒诞不经的传说比附自己跟官方有着密切的关系，甚至自称是所谓受过皇封的“皇会”，但实际上跟别说跟皇帝，就是与一个小小的县令也一点干系也没有。这类民间组织所须的经费都是村民按地亩和人头摊派的，然而这种摊派无须地保与里正催索，更不要乡绅出头，这些组织自己就可以顺利地筹集到。在多数情况下，乡绅是不屑于亲自出面管理这种活动的（从香会的文件鄙俗的文字就可以证明），一方面固然因为这些组织与正统儒家的理念不同，另一方面也是因为乡绅对这些烦琐的事务缺乏耐心和组织技巧，从而使之成为民间能人施展才华的领域。合法的民间组织并不局限于组织宗教信仰和社区娱乐活动，也是农村社会日常公益和其他活动的组织者，例如保护庄稼的有“看青会”，兴修水利的有“联庄会”（有的庙会组织也兼管此事），主管互助的有“抬会”，等等。孕育了民间权威和民间社会的宗教性、互助性、娱乐性的“社”与“会”，在乡土中国已经有了一千几百年的历史。1949 年后，各种民间组织的功能被带有政权性质的各种“群众团体”所取代，不可缺少的民间娱乐则由带有宣传意味的会演和类似的活动替代了。“民间社会的消亡，意味着民间自组织能力的消退，当然也意味着国家政权将把每一个农民都管起来。”这种由政权组织包揽一切的“总体性社会”的社会实验现已宣告失败。农村改革以来，民间“社”、“会”在全国范围内的复兴，已经成为学界的一个研究热点。绅权自治的雏形。从世界范围来看，地方自治在起步时都是绅权自治，是绅权向皇权争取政治权力；随着民主进程的深入，费孝通所说的“民权”开始要求和绅权平起平坐，才会出现广义的民权自治，即当代意义上的地方自治。上面说到乡土中国的绅权和民权，主要指的是经济社会文化方面的影响力以及政治上的反抗力，而不是合法的政治权力，因此也就谈不上制度化的“乡绅统治格局”。首先要有绅权自治的要求和理念，才会出现绅权自治的现实。从这个意义上说，朱子增损吕氏乡约不能被认作地方自治的早期文本，因为朱熹倡导的理学是专制主义政治的意识形态工具，朱熹本人并没有流露出要求自治的明显意愿。绅权自治的自觉呼唤出现于明代中后期，尤其是在明末清初的“思想启蒙运动”。李卓吾提出了“人能自治”和“民本自治”的政治观点。顾炎武说：“封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上。”因此他主张“复古乡亭之职”，实行具有地方自治意味的乡官制。黄宗羲主张在全国普遍设立各级学校，“必使治天下之具皆出于学校”；“天子之所是未必是，天子之所非未必非，天子亦遂不敢自为非是，而公其非是于学校”。颇有使学校成为地方自治议会的意思。明末清初的绅权运动曾达到过相当的规模，东林党和顾黄等人即其政治上、思想上的代表。作为少数族群的满清皇室对于统治诺大帝国缺乏足够自信和经验，因而将汉族的绅权运动视为大敌，采取种种血腥手段把它镇压了下去。“在现实当中，作为制度的地方自治被清政府镇压未能实现，但是在此需要加以注意的，是从十六世纪末开始扩展于南方中国的宗族性的结合。在北方中国多见宗教性的秘密结社，这亦是一种亚血缘关系的相互扶助和相互保险体制，它与宗族的差别是重义胜于重孝悌。”按照滕尼斯的分类，秘密结社也是一种人为的“社会”，而宗族则是一种自然的“共同体”。专制政权畏惧“社会”的程度显然超过“共同体”，因此，清廷决不放过白莲教一类的秘密结社，却给予绅权掌控的宗族内部自治以一定的宽容。王国斌认为，应当特别注意作为一种地方统治方式的“江南模式”。“在 18世纪，出现了一种强烈的趋向，即追求各种垂直结合的官僚机构的控制，将精英的活动置于官方监督之下。”而“江南的精英受18世纪官僚机构变化的影响最小”，“官民共同分担的维持地方秩序的工作，在江南主要由精英承担，官方干预极少”，与江南宗族组织发达有着密切的关系。由于历史上南方的战乱和自然灾害少于北方，族居的现象更为普遍。清乾隆时任江西巡抚的陈宏谋在寄杨朴园景苏书中云：“直省中惟闽中、江西、湖南皆聚族而居，族皆有祠。”“历史上的珠江三角洲，宗族文化非常发达，单姓村普遍，地方领袖通常由族人产生，再获政府认同。他们多是祭祀、教育、水利和商会的主持人，他们管理的事情很多，行使的权力相当广泛，涉及立法（族规制定）、司法（极端者族中由杀人权）和执法权，更不用说祭祖拜神、组织生产、教育社化（如祠堂私塾）、调解纠纷、赈灾救济、应付官府等事务。”在珠江三角洲的一些地方，里甲组织和宗族组织是合二而一的，“里长亦即总户，是包括了一个宗族及其支派的全体成员在内的课税单位”。根据宗族组织中相对发达的内部自治，就认为中国久已存在乡村自治，显然是以偏概全，因为从全国范围来说，单姓村毕竟还是少数。梁启超曾说：“窃尝论之，西方阿利安人种之自治力，其发达固最早，即吾中国人之地方自治，宜亦不弱于彼。顾彼何以能组成一国家而我不能？则彼之所发达者，市制之自治；而我所发达者，族制之自治也。”市和乡均属地缘组织、“社会”组织，宗族则是血缘组织、“共同体”组织。从宋元到明清，乡约组织得到朝廷大力倡导，却大多徒有虚名；宗族组织并不被官府所乐见，却一直蓬勃发展。这主要是由于后者拥有前者所不具备的两大资源由祠堂、族谱所造成的宗族认同感和凝聚力，由族产（主要是族田，或称义田、公田等）所构成的经济基础。据民国醴陵县志氏族志记载：“旧制正八品以下，达于庶人，祭于寝，不得建庙。明代始弛其限，庶士庶人得立始迁祖庙，岁时祭享，然当时人民尚多奉木主于佛寺神庙，迄清代乃皆从事建祠立堂，总祠之外有支祠，而宗族之联系因之日固。”长江中游地区最早建立祠堂可追溯到宋元时期，真正大规模的建祠活动则兴起于清代前中期。自从宋代名臣范仲淹为家族“置负郭常稔之田千亩，号曰义田以养济群族之人”，此后大多数聚族较众而又有过发达人物的家族都有“义田”。“公田的租金收入用于支付社区仪式、津贴贫困学生、公立教育开支、生活津贴、考试路费、学者津贴、残老补助、灾害救济，甚至帮助族人支出婚丧费用”。在宗族组织发达地区，族田的数量后来曾达到相当惊人的规模。据统计，在清代后期，占衡山县人口总数 7%的地主占有土地总面积 34.1%；占人口总数的 4%的富农占有土地总面积的 9.3%；族田、学田则占到土地总面积的 24.9%。在这样的地方，自然有条件经营义仓、义学等族内公益事业。宗族组织中的自治制度，有时也会“外溢”到宗族之外的社区，所谓“明伦以亲及疏”，“立教以家达乡”。宗族组织发达的清代江南地区，社区赈济也相当发达。乾隆二十一年（1756 年），无锡富安乡乡董周祥云“值岁饥，民乏食，于本社庙桥广福庵立施粥厂，活人无算”。道光二十九年（1849年）水灾，荆溪西墟后村里人监生吴陛阳“出谷百余石周族姻贫乏者，又倡议按图（按：江南县下实行都图制的图）施粥以食饿者”。社区内的宗族性救济也要顺带照顾非本族的乡民，努力做到“宗族乡党无亲疏”。“许多地方因施行图赈法形成了固定的社区传统”，社区认同也正由此而逐渐形成。清人张惠言云：“甲长乡正之名，近于为官役。不若乡设一局，以绅衿一人总理，士大夫数人辅之，谓之董事。牌头无常人，轮日充当，谓之值牌。如此则牌头之名，不达于官，董事民间所自举，不为官役，又皆绅士，可以接见官府，胥吏虽欲扰之不可得矣。”乾隆二十年（1755 年），上海县大小水道“是年始由绅士捐浚”；其后水利工程或由绅士独自管理，或与官佐同管，称为“绅董”或“董事”。“与不管愿意不愿意都要强迫去管理水利工程”的塘长不同，绅董“人人信赖”，“一旦他们获得知县批准，就有权力征收各种附加税”，“掌管水利资金”。根据同治年间上海县志，当地还有图董、保董、镇董等名目，都是由乡绅担任，不属于官府的职役系统。这些民间或半官方的“董事”及“董事会”，便是晚清地方自治章程中乡董及乡议事会的来源。在绅权不断扩张的过程中，继“江南模式”之后又出现了“湖南模式”。随着以曾国藩为主要代表的湘军领导集团在政局中占据越来越重要的位置，晚清的权力架构出现了两种变化趋势：一是各省督抚对中央政府的独立化趋势，一是地方绅士对官府的独立化趋势。乡绅通过办团练直接掌握了枪杆子，即孔飞力所谓“地方军事化”，是出现后一种趋势的主要动因。“地方名流侵入正式的地方财政管理机构”，“这个过程在 19 世纪 20 年代的背景中是不合法的，但在 50 年代的背景中不但变得合法了，而且甚至得到了鼓励。国家原来认为是地方名流的一种不可容忍的放肆行为，在镇压叛乱的背景中成了承担地方权力的必要行动。于是，与其说军事化是给了名流动员的机会，倒不如说是它是给了发展初期已经进行的活动合法化的机会。”不受回避法的限制，曾国藩等在籍官员（在他们获得新任命前也可视为乡绅）被委任为各省团练大臣，是“湖南模式”正式启动的标志。“湖南模式”并非仅限于湖南一省，只是要表明以湖南最为典型。随着湘军和按照湘军模式建立起来的淮军的成功，一大批原来的中层甚至下层绅士凭借军功布满了官僚体系之塔各个层面，有些还跃上了最高层。坐大的督抚背后，是空前活跃的庞大的乡绅群体，他们中的大多数都在这场战争中出过力和钱，获取了他们的先辈奋斗一生也未必能得到的官衔（多数不是实缺），也获取了他们先辈所望尘莫及的地位。从前只能私下会晤的地方官，现在与乡绅们携手出入公堂，甚至共同理事，乡绅不象从前那样只被限制在自然村和集市范围起作用，而活跃在更广阔的权力领域，在事实上分割着原属官府的权力；尽管在这一时期，乡绅基本上还能与地方官维持合作的关系，后者用乡绅干政的公开化换取他们的支持。张仲礼曾经对晚清各个地方志中的绅士传记做了分析，将传记里反映的绅士活动分为八类：“为慈善组织和民间团体筹款”、“调解纠纷”、“组织和指挥地方团练”、“为公共工程筹款并主持其事”、“充当政府与民众的中介”、“为官府筹款”、“维护儒学道统”、“济贫”。“湖南模式”的一个关键环节是办理团练。咸丰三年（1853年），清廷谕令各省普行团练。团练的一般办法为：先清保甲，次抽壮丁，团之以民，申之以练。团练是从保甲组织中衍生出来的，编制规模则有所扩大。团练下设四级到五级编制，在保一级设团，在此之上设大团，在县城设团练局。大团在一些地方成为后来在县下设立区或乡的基础，如顺德县志写道：“甲申（1884年）时法攻越南，筹备团防。因创议分县属为十团，募勇以时训练。事定后勇虽裁撤，而厥制相沿。光绪末年划分自治区域，十区之名遂定。”但是，团练又与保甲有根本性的区别。保甲是官办的，乡绅并无直接介入，“至充保长、甲长等役，绅衿免派。”有人认为，“保甲长多非绅士，此乃朝廷政策，欲藉保甲长之权力以压制绅权”；而“与保甲形成对照，团练承认并且依赖绅士领导”，各地团练领袖绝大部分均是绅士出身，团练局表面上由官总其权，绅董其事，实际上完全被后者所控制。通过使“团练与保甲相为表里”，“有事则团练，无事则保甲”，保甲组织由对官府负责转向对乡绅负责了。时人谓：“绅士设（团）局，声威赫然，生杀之权，操之个人，地方官不敢过问，故人称团局为第一重衙门。”最初兴办团练的经费，主要来自乡绅的捐献或捐纳；以后开支越来越大，便取自各种地方捐税和新设的厘金（商业流转税）。“所有各种税收安排的重要特征是，它们是由团练自己执行，由绅士而不是由衙门胥吏或衙役管理。资金由正直的绅士管理，衙门下属不能插手，这一事实经常被作为一种公正处置的保证而提到，一个知县几乎不能检查有影响的绅士通过团练局所操纵的收入和开销，而这些局私自收税的权限随着时间推移。逐渐增加了强制力和豁免权。”作为延安五老之一的谢觉哉回忆说，他们家乡在光绪年间就由乡绅出面办起了安良会（他的父亲也是主持人之一），对于维持社会秩序很有作用，有了安良会以后，多少年都没有了盗贼。可是到了光绪末年，主持安良会的绅士们突然决定将原来民间纠纷的“是非牛”事件（所谓的是非牛，就是湖南农村两家有了纠纷，但一方不乐意找人调解，于是另一方就牵走对方的牛，迫使对方找人调停的一种约定俗成的惯例）也当盗案来处理。这表明，在清朝最后的岁月，乡绅在地方的权力大大的扩展了。戊戌变法期间，署湖南按察使黄遵宪在谭嗣同、唐才常等人的协助和巡抚陈宝箴的支持下，在上述团练、安良会等组织的基础上，创办“官绅合办”的湖南保卫局，标志着“湖南模式”达到了它的极致。清朝与英国和英法联军的两次战争失败后，一方面被迫打开了国门，另一方面也开始走出了国门。1866 年率同文馆学生赴欧洲游历的斌春在乘槎笔记中写道：“英属各乡镇，皆公举一人司地方公事，如古治郡然”，“至一切政事，好处颇多”。驻日使馆参赞黄遵宪编著的日本国志，则较详细地介绍了日本地方议会的议员议长选举、议会机构设置、议会经费来源和议会议事规则等。对于国外经验的借鉴使晚清绅权自治的思想日趋成熟，到粱启超论政时，已形成比较系统的改革思路：“今之策中国者，必曰兴民权”；“欲兴民权，宜先兴绅权”；欲兴绅权，又“虑其不能任事”，“则宜开绅智”，“以学会为之起点”。因此兴办“专以开浚知识、恢张能力，拓充公益为主义”的南学会，是湖南“全省新政之命脉，虽名为学会，实为地方议会之规模”；通过“提倡实学，唤起士论，完成地方自治政体为主义”的变法。为了减少地方自治的阻碍，梁启超提出了“复古意，采西法，重乡权”的口号，其他论者也有夸大传统绅权自治的倾向，以表明实行地方自治乃是一种“相沿于自然之势”。如署名“攻法子”者敬告我乡人云：“欲问中国地方自治体何在，则绅士是矣。绅士所得干预之地方公事，其范围与各国地方自治体略同，而时或过之。如各国地方自治体无兵权，而中国则有事时绅士得以办理团练是也。其他若教育书院等，若慈善事业育婴院等，若土木工程道路桥梁等，若公共财产所谓地方公积等类，属于绅士之手者不可胜数。故中国之地方自治，真有相沿于自然之势，有自治之实而无自治之名。”但他也指出了传统有其弱点：“中国地方自治之基础极厚，而成效乃极少者，无机关故也。”对于当时论者之良苦用心，现在的学者应当有所体察。自治化：理想与实践的背离自治化：理想与实践的背离自治化：理想与实践的背离自治化：理想与实践的背离 清末民初的改良主义者非常看重地方自治，认为县以下地方的自治是“民权之第一基础”，“民权之有无，不徒在议院参政，而尤在地方自治”，“地方自治之力强，则其民权必盛，否则必衰”。他们认为中国实行民主政治要从打基础着手，“先颁地方自治制度，使人民练习政治上之事务，充实其能力，率以幼稚后起之国民，崛起而享政治之幸福”；“居今日之中国而欲议改革政体者，不必侈言立宪，研究自治之道为尤要也”。似乎乡村自治可以不管国家整体政治状况而单独推进，并在恶劣的政治大环境中为民主制度奠定良好的基础。然而，20 世纪上半叶的中国搞了 40 多年“地方自治”，对于宪政民主的实现并没有多少帮助，也根本无助于改善乡村的民生与公益。日本的地方自治搞得比较成功，但这恰恰是和宪政民主齐头并进的结果，市町村自治与颁布宪法、召开国会大体同步，现行的地方自治法也是和新宪法一起制订的。既然先自治后民主并非政治发展必须遵循的规律，那么夸大乡村自治的重要性显然就是出于一种机会主义的考虑。康有为一语道破天机，原来它“上无损于君权，中有助于有司，下大纾于民气”。历史已经证明，在政权组织与官僚系统之外搞什么“地方自治”，是根本没有前途的。这种“自治”既不可能在宏观政治的污泥浊水中独善其身，也没有力量抵挡官僚系统对农村和农业经济的压榨，更不能使农民获得一种虚假的“民主”满足感。现在热衷于“村民自治”的学者，不断重复着一个世纪以前的老话，似乎根本没有吸取脱离宪政民主的“自治”理念在实践中完全破产的教训。立法：从县下一级自治到多级自治。20 世纪初的中国学者已经认识到：各国地方自治的趋势，是从“自治即国家”的时代一变而为“自治与国家对立”的时代，再复而为“国家之下始可认为有自治的时代”，即以国家为中心点而成行政组织之一分子。自治体的地位，“由地方而言则为地方之行政机关，由国家而言，则为国家行政机关之一部分也”。但在当时的主流观念中，自治仍是与官治对立或并立的东西，不属于国家行政组织的序列，“自治者乃与官治并行不悖之事”，“与官治相倚相成”。“自治员者，非权贵、非贫贱之资格，而中等社会以上之人也。以乡望素孚之身，居名誉职，而实力筹地方之事”。有关县以下地方自治的立法，清末民初学习日本的市町村制，实行一级自治制度；后来中日关系恶化，学日本不吃香了，改为“复古意”、“采俄法”，实行多级自治制度。但在 1930 年代以前，不论是一级自治还是多级自治，都没有把自治职员视为国家公务员，并一直把地方自治机关与县行政机关视为两个分立的系统。清光绪三十四年十二月二十七日（1909年 1月 18日）公布的城镇乡地方自治章程规定，凡府、厅、州、县官府所在地为城，其余市镇村庄屯集等地，人口满五万以上者为镇，不满五万者为乡。城镇设议事会及董事会，乡设议事会及乡董；人口过少之乡，不设议事会，以乡选民会代之。议事会议员由城镇乡选民互选产生，凡具本国国籍，年满二十五岁，在该城镇乡连续居住三年以上，并年纳正税或地方公益捐二元以上之男子，具有选举权和被选举权。议员为名誉职，不支薪水，任期二年，每年改选半数。议事会职权为议决本城镇乡兴革事宜及自治规约、自治经费、选举争议、自治职员之惩戒与城镇乡间之诉讼、和解等事务。城镇董事会设总董一人，董事一人至三人，由议事会就本城镇选民中选举，呈请地方长官核准任用，其职权为执行议事会议决之事项与地方官府委任办理的事