可持续的地方政府创新何以可能——多阶段政策制定框架下成都社会治理政策创新经验研究.pdf

可持续的地方政府创新何以可能？多阶段政策制定框架下成都社会治理政策创新经验研究郭圣莉 杨威威 摘要：“人走政息”和命名式创新是当前地方政府创新的常见问题，推进地方政府可持续性政策创新成为理论与实践的重要命题。本文通过构建“多阶段政策制定”分析框架，以个案研究的过程追踪法研究体现出可持续性创新的十余年成都社会治理政策创新历史经验，通过分析成都政策创新历史阶段间的关联机制，阐明地方可持续性政策创新的条件与机制。研究发现，地方政府在特定领域的政策创新通常会经历多阶段、长时段的过程，特定阶段创新的绩效与成本（包含风险）会影响到后续阶段中政策制定者的认识、政策执行者的认可，其中明确且正面的绩效会连同成本激活后续政策创新的结构，约束地方政治流废旧立新的动机，提供可持续性政策创新以前提条件。可持续性创新的机制使政策创新初始理念能在后续阶段中稳定地定义问题、选择方案，建设目标一致、手段契合的政策体系，理念的确立与扩散是地方政策创新领域中多主体自觉合作的产物。关键词：地方政府创新 可持续性政策创新 绩效 成本 理念 本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“组织再造与网络互动：城乡社区治理组织体系研究”（项目编号：）、国家社科基金重大项目“中国特色社会体制改革与社会治理创新研究”（项目编号：）的阶段性成果。郭圣莉，华东理工大学社会与公共管理学院教授（）；杨威威（通讯作者），华东理工大学社会与公共管理学院博士研究生（）。一、问题意识与文献回顾（一）问题意识地方政府的政策创新始终是学界与政界关注的热点，现有研究将政策创新模式分为中央主导型、地方回应型和地方自发型三种类型（王猛，），倾向在央地关系视角下研究地方创新的动机与扩散机制（杨宏山，）。动机主要分为问题说和政绩说，即政策创新是为了解决特定问题或帮助官员获得晋升政绩（，；陈家喜、汪永成，），政策扩散也遵循类似动力（朱亚鹏、丁淑娟，）。由于地方政府创新涉及政治改革、行政改革、公共服务和社会治理有较高的创新风险（俞可平，），因此地方创新需要平衡风险控制和绩效追求两种取向（冯猛，）。在此背景下，地方政府倾向采纳概念简单、操作简便、反对面少的方案以追求创新政绩，导致政策创新难以持续（吴建南、张攀，）。这种问题在社会治理创新领域尤其突出，社会治理创新的绩效难以量化考核（付建军，），给地方形式化创新与概念化创新提供了机会空间（郝宇青，），并借以制造“印象绩效”争取中央政府的关注与认可（杨宏山、李娉，），这使得“人走政息”“为竞争而创新”等成为地方社会治理政策创新的常见现象（何艳玲、李妮，）。然而，仍有部分地方表现出创新的持续性，在未获得中央（上级）正式认可情况下，地方自主创新的政策不仅得以持续且在原有框架下不断深化发展，形成了具有地方特色的政策体系。那么，面对可持续性难题，为何有的地方能够突破困境实现可持续性政策创新？这是本研究基于现实所提出的研究问题。（二）文献综述现有研究主要从动机激励、组织管理视角解释地方政府创新的持续性问题。动机激励视角把创新认为是政绩竞争的产物，而“人走政息”则是理性选择的结果。首先，中国地方政府存在很强的“一把手”色彩（俞可平，），在 中国研究 第 期横向政府创新竞争下，新领导人倾向于将政策创新视为政绩筹码（王大鹏等，；朱旭峰、赵慧，），甚至会弃用行之有效的项目或政策而重新创新（高新军，）。其次，地方政府创新有一定风险，规避风险便成为创新的隐性目标（冯猛，），甚至近年来很多地方政府开始放弃创新以减少风险（李智超、刘霞，），但张翔等（）认为地方政府可通过建设政绩安全区推进政策持续性运作。该视角将政策创新视为地方领导人的个人行为，废旧立新是合乎理性逻辑的。因而有学者将“创新政策的可持续性”寄托于“伦理”之维，即具有高度创新意愿且愿意承继既有政策的主政者成为创新可持续性的必要乃至充分条件（高新军，；钟哲，）。组织管理视角将政策创新嵌入在国家体制、科层组织结构与社会系统等结构中分析创新可持续性的条件。主政者的政策制定行为不是任意的，而是在党政权力和科层组织中的实践（贺东航、孔繁斌，；陈家建、边慧敏、邓湘树，）。在压力型体制下，面临来自中央和上级的逐级考核压力及中央权力集中，地方创新的风险越来越高，部分研究者观察到近年来地方政府逐渐放弃自主探索与政策试验路线而开始请示授权新方式，以获取上级明确支持（郁建兴、黄飚，）。因此，合法性是地方创新可持续的关键（徐卫华，）。地方政府创新可持续性还在于有效契合地方社会情况（刘伟，）。俞可平等学者基于“政府创新奖”数据库归纳了能体现出可持续性项目的各类条件，包括项目（政策）的实际效果、影响力、外在环境、民众支持认可、契合地方实际需要以及地方领导人的自觉自愿（俞可平，；吴理财、刘建，），但并未说明这些条件之间的理论关联（刘伟、毛寿龙，），因而无法对地方政府创新的可持续性给出一致解释，即面临相同的制度结构和激励函数，为何多数地方政府在现有激励机制下“人走政息”，而部分地方政府却能够突破内、外限制产生持续性的政策创新？动机激励与组织管理之间有何理论关联？动机激励论从“行动者”出发，将地方政府或主政者视为理性行动者，激励函数（绩效 风险）就成为地方政策创新的核心机制。组织管理论则认为地方政府创新是组织行为，主政者个人决策自主性会受到权力关系、程序和相关行动者的结构性因素影响（朱亚鹏、肖棣文，）。因此，部分公共政策研究者通过引入多源流理论来分析中国地方政府政策创新，以兼顾行动与结构并试图推进该理论的“中国化”（王刚、唐曼，），这为我们开展本研究提供了有益借鉴。但这些研究均是针对一次性创新并将持续性等同于特定项目或政策的持可持续的地方政府创新何以可能？续时间，本研究认为地方政策创新是一个长时段、多阶段的过程，往往不能一蹴而就，持续性的特征在于：既有行之有效的政策或项目持续性发挥作用，并推进后续阶段的叠加性创新。因此，本文借助多源流理论分析特定政策创新阶段中的行动与结构，并利用制度理论拓展多源流分析框架的时间维度以分析各个阶段之间的连接性，从而考察地方可持续性政策创新的条件与机制，并以典型案例分析验证。二、理论基础与分析框架多源流理论被广泛用于分析特定政策的政策过程，将政策过程拆解为政策流、政治流、问题流、政策企业家和政策之窗等不同方面进行联动分析，进而研究政策嵌入的情境对政策过程的影响机制。这一理论框架虽建立在西方政治制度基础上，但国内学者也因其框架的可操作性将其应用于分析中国特定政策的过程。（一）一次性政策制定：多源流理论下特定阶段政策创新根据多源流理论，政策制定过程可以分为议程建立、方案选择等环节，这些环节会受到政治流、政策流和问题流交错复杂的影响。在问题流中，政府官员与其他利益团体会对诸多对公共治理问题进行赋值、排序进而界定政策议程，其中指标、焦点事件和执行反馈都可能发挥界定议程作用（金登，：）。议程建立后，决策精英在政策流中筛选政策方案。但政策方案并非直接对应特定议程（,），因此决策者需要借助某些原则筛选政策方案（,），例如技术可行性、价值可接受性等，这些原则呈现为理念的形态（,）。定义议程与选择方案后形成政策草案，其正式通过受限于短暂的“政策之窗”。例如获取决策精英的注意力、政策主题明确、高层授权开启、政策与政党意识形态等条件（金登，:;,;,）。当政策之窗开启时，如有政策企业家的积极参与，政策通过的概率会增加。政策企业家与“三流”密切相关，他们敏锐地观察经验世界、尝试定义问题、利用专业知识生产政策方案，并运用策略通过特定政策（,）。政策企业家广泛分布于社会成员中，其身份与特定政 中国研究 第 期治体制密切相关（萨巴蒂尔，：、）。中国的特征在于，在政党统合的体制下，政策过程往往具有一定规律性而不会过于分散（王刚、唐曼，），因而在政策制定过程中，政治流扮演着主导作用（朱朝霞、陈琪，）。中国的政策企业家与西方的“利益集团”不同，往往指代专家学者、科层内技术官僚，他们谨慎地在“政治流”给定的空间内发挥作用（朱亚鹏、肖棣文，）。基于此，本研究主要借助政治流、政策流、问题流与政策之窗四个理论要素，将政策企业家置于政治流中分析特定阶段中一次性政策创新过程。根据本文对创新持续性的定义，需要将政策创新划分为不同的阶段，在每一个阶段中考虑政策的制定及其与前一阶段的关联，分析政策创新各阶段之间的链接机制。（二）多阶段政策制定：历史制度主义下的多源流分析框架 不可持续性政策创新的条件将创新的持续性过程由一次性转变为长时期、多阶段，便需要考虑阶段间的链接机制问题，以考察“不可持续性”与“可持续性”两种结果的原因条件。首先是不可持续性政策创新的条件。在中国式多源流分析框架下，第一，地方政府创新政策不具有法定性而相对灵活，“政治流”高度集中于政府特别是党政一、二把手中，拥有较高的自由裁量权（朱朝霞、陈琪，），专家、其他利益相关者依附于政治流开设的议程建立与方案选择环节（谭爽，），这是政绩追求与风险规避等动机能够发挥作用的组织基础。第二，地方创新中问题定义与政策选择会受到中央释放的“政策信号”和同级政府的影响（黄晓春，）。当地方政府原创性政策出现与上级政策的明显冲突时，政策便不可持续。同时，公共治理目标具有模糊性且绩效难于量化考核，这给地方政府因同级横向竞争提供了废旧立新的机会空间。第三，“实质性创新”往往包含较高的合法性风险和社会风险，在风险不可知与绩效模糊的情况下，地方政府容易诱发出“形式化创新”行为（吴理财、吴侗，），加剧了政策的不可持续性。第四，政策创新及其中止等行为受到正式制度和其他社会环境的结构约束（刘伟，），但这些结构往往流于形式而难以发挥作用（张紧跟，）。可持续性政策创新的条件及推论命题从以上的分析可知，要保证政策创新的持续性，需要建立约束机制来促使可持续的地方政府创新何以可能？地方政府不因个人喜好、主观判断、政绩冲动等因素随意抛弃“旧问题”和“旧政策”。这一方面需要满足激励要求，即与“弃旧立新”相比，继承“旧问题”和“旧政策”进行持续的创新更符合主政者的利益；另一方面，前一阶段政策创新的后果需要与现阶段的新背景联合发挥作用，使其不因求新而放弃既有历史探索。这与历史制度主义关于“制度创新”的认识有相似之处，诺斯与戴维斯认为制度创新源于两种情形：创新能够改变潜在的利润（绩效）；创新成本的降低使得创新变得合算（科斯，：），即“绩效 成本”函数发生了改革，促进了制度的延续。首先，地方持续性政策创新的实现需要创建有效的“绩效 成本”函数，来激发地方主政者“继承性”创新动机，这首先源于绩效的效用，当既有创新政策产生了明确正向绩效时，后续决策者如果要放弃旧政策，需要面对来自原有政策制定与执行过程中众多人员的质疑与挑战，同时也会加大对新政策的绩效期待。其次，既有政策在执行过程中会产生组织改革、财政投入、人力培训的成本，会使得弃旧立新的创新面临着成本压力（,），同时拥有明确正向绩效的政策也能够减少合法性风险（赵鼎新，）。绩效不明确与成本压力会使得弃旧立新不太合算。由此，我们提出命题：当原有创新政策产生明确且正向绩效时，在原政策框架下的持续创新的可能性大于弃旧立新的可能性，同时，维持原有政策的成本小于弃旧立新的成本。再次，不同于经济治理，公共治理领域的绩效实现缺乏明确方式，且其绩效往往具有模糊性。因此，面临公共治理领域内可能的风险，相关行动者致力于寻求创新绩效证据并建立品牌获得影响力（谷志军、黄卫平，），争取上级肯定与外界认可（李亮，江晓东，），从而帮助规避风险（张翔、，）、扩大政策支持者范围（高新军，），这些实践是为了约束后续政策制定者延续该政策（俞可平，）。由此，我们得出命题：当地方政府的创新政策产生广泛的社会认同时，领导人的“决策权”会受到约束，延续旧政策进行创新的可能性更大。最后，地方在公共治理领域的政策创新过程也是一个政策学习的过程，政治流核心决策者会基于“试验验证明确完善”的创新路径，形塑出明确的理念来应对不确定性的治理难题。一旦理念体现有效性与合法性，则会以此稳定地定义问题与筛选方案，引领地方主政者更具自主性地展开创新，由此推论命题：中国研究 第 期当政策创新具有持续性时，政策创新所凭借的理念将会稳定性发挥作用。图 多阶段政策制定分析框架图示资料来源：笔者自制。总结而言，多阶段政策制定分析框架通过延展政策创新过程的时间维度，以“绩效 成本”机制来分析阶段间的关联，考量前一阶段的创新政策如何借助“绩效 成本”来激活后续阶段的结构，进而约束政治流的主观偏好与动机，使其受到激励愿意承继以往阶段中行之有效的政策并在此基础上持续地创新。特定阶段创新政策产生的明确实质性绩效会从主观和客观两方面促进政策持续性创新，当此过程被不断重复时，政策过程中关于问题定义与方案选择的理念会稳定发挥作用并形成制度化的条件，推进不同阶段创新政策的体系化。三、案例说明与研究方法目前学界尚未达成“政府创新的持续性”概念的共识定义，俞可平从创新客体出发界定为“创新项目的要素得以留存和扩散，继续在公共治理中发挥作用”（俞可平，）。包国宪则从创新主体（政府）出发界定为“地方政府创新的优良因子在选择、模仿和试错性学习的过程中得以保留、扩散，产生后续政府创新的过程”（包国宪、孙斐，）。本文综合两种范式并将其定义为：地方政府在面对特定领域的治理问题时，其政策创新往往难以一蹴而就，相反需要经历长时段、多阶段的政策创新过程，在过程中不断探索与调整、完善或重构该领域中的政策，以期解决所面可持续的地方政府创新何以可能？临的治理问题。而可持续性的政策创新则意味着，特定行之有效的政策能够持续留存并在本地发挥作用，后续阶段创新的政策能够在既有政策基础上不断拓展深化，各个阶段的创新政策表现出目标理念上的一致性、方法手段的契合性，从而实现以政策体系的形式协同应对特定综合性、模糊性的治理领域。大体来说，上海始于 世纪 年代的“二级政府三级管理”改革、深广两地的社会工作制度建设发展、成都以社区为基础的社会治理政策创新等都符合本文定义，均是在创新社会管理（治理）体制领域中逐步形成了具有体系性、持续性的地方政策体系。本文的研究对象是成都社会治理的政策创新历程与结果，其典型性在于社会治理政策创新跨越历史周期长，经历城乡统筹发展、社会管理创新、社会治理创新三个中央政策信号阶段，市内则历经多届主政者，可贵的是，在未获得来自中央明确肯定基础上，其社会治理政策创新仍旧维持在既有路径不断持续性创新。具体而言，成都社会治理政策的可持续性创新表现在如下方面：首先，成都市社会治理核心政策方案能够在长时段、多阶段政策创新历程中发挥作用，如公共财政、民主议事、社会组织等。其次，成都社会治理历经十余年的政策创新所产生的政策，能够在理念层面保持逻辑一致性，均将“社会自主性”“还权、赋能、归位”视为目标。最后，跨越阶段的多个政策能够在方法手段上具有契合性，公共财政、民主协商、社会工作、社会组织四大政策方案是核心政策方案，后续的社区营造、社会企业等新型政策皆是不断优化核心方案的组合效能，这最终塑造了成都特色的社会治理政策体系。本文的资料包括政府文件、公开报道、新媒体推送等文献资料和访谈、调查问卷。笔者自 年起曾六次去成都进行现场调研，访谈对象有市民政局、人大、区社治委、街道办事处、基金会、社区、社会组织（包括一些其他地方的社会组织成员）工作人员以及研究人员、社区一般居民，其中包括多名政策深度介入者。除了现场随访和个别访谈外，还进行过两次座谈会、三次现场观摩。针对成都的公服资金使用效率于 年对社区负责人进行了问卷调查，收集了 份有效问卷。通过对调研资料的分析，我们运用过程追踪法分析成都社会治理政策创新的历史进程，分析各阶段内政策创新过程及其各阶段间的关联。具体而言，首先，结合成都实际和中央政策信号，将成都社会治理政策创新划分为三个阶段。其次，利用多源流分析框架考察阶段内的政策创新过程，同时重视把握上一阶段的政策创新是如何影响当前阶段的政策创新。最后，中国研究 第 期结合多阶段政策制定分析框架与成都案例，分析地方政府（政策）可持续性创新的条件及其机制。四、初始政策创新阶段中的理念与方案探索根据调研与文献梳理，本文将成都十余年社会治理政策创新的历程划分为三个阶段：年社会治理的启动阶段；年社会治理确立与制度化阶段；年至今社会治理发展阶段。（一）成都社会治理的起步与政策创新初始阶段成都市社会治理政策创新起始于城乡统筹试验改革，而政策在抢险救灾中产生明确且正向绩效并派生出新型政策方案，为后续阶段政策创新提供了理念、目标及方案等核心要素。政策之窗开启与成都社会治理政策创新起步本世纪初，党和国家提出“统筹城乡发展”来应对城乡发展不平衡问题。年，成都市开启城乡统筹政策试验，并在 年与重庆一同成为国家改革试验区，间接明确中央对成都政策创新的肯定，打开了成都社会治理政策创新的政策之窗。成都市城乡统筹包括经济改革和社会改革两个方面，经济改革强调“还权、赋能”，即“归还财产权利，赋予农民更完备的产权权能”，在全市范围内完成对农村集体土地所有权、使用权和全部房屋所有权的确权、登记和颁证，规范流转农地承包经营权、山林承包权。为避免其他地方因征地而衍生社会矛盾，成都在政策制定之初邀请了北京社会学家 和当地社会科研院研究人员共同组成专家团队参与政策的制定过程，相继出台关于进一步健全和完善村务公开和民主管理制度的意见（）关于做好农村村组管理体制改革工作意见（）等政策文件。社会学家 团队的“社会建设”理念在政策文本中得到了充分的体现。而这一包含社会面相的政策实施取得了良好效果，是其获得 国家试验区的基础，也引来了一些早期学者的关注。这部分学者主要来自经济学界和社会学者，其焦点在土地征收政策（周其仁，：）。可持续的地方政府创新何以可能？政策创新的初始方案与初始理念探索具体而言，成都社会改革有三点特征：第一，开始由政府公共财政支持村级公共服务事业发展。第二，建立经济合作组织与议事监督委员会来完善农村社区治理体系，提供村民民主参与村庄经济规划、事务决策、资产管理等事务的渠道与平台。第三，依托民主协商机制构建村庄民主化参与的规则与程序。公共财政、社区自治与民主协商成为社会治理核心政策要素，而“社区自治”则成为社会改革着力点。其中第一条的意义在于缓解了原有户籍制度分割所导致的城乡公共服务非均等化的困境，而后两条的意义则更加强调从“建设”角度思考社会何以可能，即在推进公共服务均等化配置的过程中，重视搭建社会力量参与所凭借的组织基础与技术支撑，让社会力量与村庄民众参与进来。成为试验区后，成都总结前期经验并出台了关于深化城乡统筹进一步提高村级公共服务和社会管理水平的意见（），将“社会建设”明确为：（）政府主导，多方参与；（）充分发挥村（社区）自治组织的作用；（）充分尊重农民意愿，维护农民的民主权益；（）突出重点，分步实施。这些目标强调“社会自主性”，重视提升民众社区参与的意愿和能力，并构建配套的村民参与的组织架构与平台机制。成都社会治理初期政策创新体现为我国“试验主义”政策创新的特征，依托中央授权，地方政治精英在吸纳专家意见基础上推进政策创新。在此阶段中，社会治理政策目的是配套经济发展，但却具有新颖理念，即以“社会缺乏自主性”来界定社会治理问题，以“还权、赋能”作为制定经济与社会政策的理念，制定出公共财政、民主议事、社区治理结构改革等政策来完善社区自治的资源基础、规则程序、组织平台，保障民众的经济 社会（自治）的权利（能），较早地重视在地方发展政策中考量“社会建设”的问题。地方财政体系变革（将村庄公共事业与社会管理纳入地方财政预算），及村庄组织改革是成都市社会治理领域政策创新的初始成本，财政投入和组织改革都有一定制度刚性，在后续政策中不断叠加构成了“弃旧”的高沉没成本。中国研究 第 期参照国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见，重庆市虽然也在统筹城乡发展过程中设立了专门性用于供给农村公共服务的公共财政，但是其并未设计相关社区民主协商配置制度，公共财政资金的运作大多由相关政府部门运作，民众欠缺监督和利益表达机制。（二）政策创新绩效显露与新型政策方案涌现 焦点事件与政策创新绩效的意外性显现 年农村改革政策的直接目标是农村土地征收，社会面向某种程度上是为了平衡过渡和土地征收后农民的公共福利。这一政策目标顺利达成，证明了这一社会策略的有效。但还没有完全消除当时普遍存在着的担心，即“还权”长期发展后的失控风险。年汶川地震后，抢险救灾成为中央和地方政府优先政策议程，救灾物资筹集与分配、灾后重建选址和建设、灾后援助政策制定成为实践的关键难题。此时，前期探索的农村社会治理政策意外地彰显出明确的正面绩效。在物资供应和分配过程存在一定问题下（李天德、沈子荣、王鹏，），相较于未改造的社区，改造后的灾后社区更为有序，未发生一起群体性事件，这给当时政策制定者留下了鲜明印象，也在一定程度上解除了此前的担心：既有农村改革经受了地震的巨大负面后果考验，我们当初坚持还权于民和以自主参与的理念推进村民民主议事能力提高，取得了非常可贵的效果，这也是我们后续在制定相关政策时头脑中挥之不去的一段历史。“”（汶川地震）当时给我最大的震撼是没想到社会管理体制机制的调整原来那么有作用，我们当时的一些改革实际上有“求新争先”的目的，很多同志像我一样都不能完全理解这些政策的价值意义，但救灾过程中老百姓有序地自主配给救灾物资，不争不抢，确实改变了我当时对农村管理的认识。这一意外后果提供了一个客观的证据，在很大程度上说服了担心失控的人。而后，成都出台了关于在受灾群众集中安置点实行社区化管理的通知关于构建新型村级治理机制的指导意见，将社区管理纳入到灾后社区，在村可持续的地方政府创新何以可能？在访谈过程中，诸多熟悉成都政策发展历程的干部均表示当时政策出台时，有很多人对使用“还权”概念而非“赋权”概念表示担忧，担心后期农村、农民的权能增强导致农村社会管理的无序化。并表示事实证明这一担心是多余的。访谈，成都市民政局干部，年 月 日。访谈，锦江区社区发展治理委员会干部，年 月 日。庄内认可了既有探索思路并以纲领性文件确立了民主协商、社区自治和公共财政等具体政策工具。社会工作与社会组织：社会治理政策创新的新方案抢险救灾另一个意外后果是突显了社会工作和社会组织的功能。此前成都周边多贫困山区，社会组织较为活跃，但社会组织的功能及其风险性难以把握。各类社会组织和专业社会工作在救灾与灾后重建中的表现获得党和国家的认可。中央开始尝试将社会工作与社会组织纳入常规性的政策方案之中，民政部于 年 月 日设置社会工作司并要求各地职责同构设置类似部门，年也被视为中国的公益元年。作为地震的主要受灾城市，成都直接受益于社会组织与专业社会工作。社会组织高效灵活为灾区筹集大量人力、物力资源，淡化了此前对于社会组织的风险认知（,），被成都年鉴评价为“政府抗震救灾和灾后重建的有力助手和补充力量”。年的重大事件肯定是社会组织历史中一个重要的分水岭，我们行政工作者对社会组织的认识经历了一个翻天覆地的变化，原本没想到能用到社会组织，这么多社会组织似乎是从水下面突然浮上来，浮上来后竟然还能解决社会问题所以，我们民政系统在 年之后就出台了一系列优惠政策，吸引社会组织救灾后不要走，入驻在成都。我们在调研中很多人都提到成都可能是政府与社会组织关系最好的地方，并认为这一信任关系来源于 年的救灾：年前我们就做了社会组织，当时主要是和国际上一些组织的合作，包括香港乐施会，但政府支持很少，也不太信任我们，年地震后，全国全世界的人都来了，不是被称为志愿者元年吗？成都在这个过程中发现了社会组织的功能，而且也不会产生什么后果，就放心了。等到芦山 中国研究 第 期根据成都年鉴（）显示，社会组织在总体过程中共帮助筹集捐款 亿元、物资折价 亿元、组织抗震救灾人员 人次、组织社会志愿者 人次、出动社会车辆 车次，安排灾区群众再就业 人次，培训灾区群众 人次，救治伤员 人次，对口援建灾区项目 万元。访谈，锦江区民政局干部，年 月 日。发生地震时，成都已经很成熟了，我们组织也很快就到了现场，合作得特别顺。因此，成都市在灾后迅速将社会组织纳入社会治理的方案工具库中（王逸帅，），陆续出台关于建立政府购买社会组织服务制度的意见（）关于开展社会组织登记管理体制改革试点工作的意见（），保障社会组织发展经费与身份。这使得成都市迅速成为社会组织发展的“高地”，年共有 家社会组织，是 年数量的七倍，相比较上海 年 家的数量也并不处于弱势地位。年是成都社会治理政策创新的起始阶段，涌现了成都社会治理政策体系的雏形，即将“社会缺乏自主性”作为社会治理问题的诊断，将“还权、赋能”作为政策方案选择的基础理念，公共财政、民主协商、社会组织、社会工作则构成社会治理政策的核心要素。政策体系的理念与方案在抢险救灾中获得明确实质性绩效，体现了其内在价值与低风险属性，给成都社会治理核心决策者与行动者提供了坚持的绩效证明。五、绩效激励下政策创新理念与方案的确认（一）还权、赋能、归位：政策创新理念的确认与扩散创新政策在抢险救灾过程中显露出的明确正面绩效与低风险，推进成都市在灾后将农村政策扩展到城市。一方面推进农村行之有效的公共财政与民主协商政策迁移到城市，另一方面，开始探索如何让新兴的社会工作与社会组织发挥功能效用。成都市陆续出台完善城市社区居民自治机制试点方案（）成都市城市社区公共服务和社会管理专项资金管理办法（），在城市社区中推行民主协商与公共财政制度，同时基于政府购买服务将专业可持续的地方政府创新何以可能？访谈，某社会组织负责人，年 月 日。其政策文件远早于中央部委出台的相似政策文件，例如民政部、财政部于 年制定的关于政府购买社会工作服务的指导意见及 年国务院办公厅颁布的关于政府向社会力量购买服务的指导意见。社会组织纳入到社区治理体系中。但此时社会治理政策创新已然显露出主体性而不再作为经济改革的配套政策，并在官方文件里首次明确社会治理的“还权、赋能、归位”的理念，这成为后续十余年的成都市社会治理的理念基础。年，党中央、国务院陆续在多个场合内阐发“加强和创新社会管理”，成都市迅速把握此政策信号并敞开地方政策之窗，将完善城市社区居民自治机制试点方案作为上位文件建设第一个市域社会治理政策体系 成都市深化社会体制改革加快城乡社会建设五大实施纲要，灵活组合民主协商、公共财政、社会组织、社会工作等政策方案。“实施纲要”在外形上看似成都社会管理创新时代的新型政策创新，但其内在则从理念、问题定义与政策方案延续了 年以来的政策框架。在 年社会建设政策创新过程中，相比 年时期社会管理配套改革，当政者表现出高度理论自觉而非依靠专家诊断与方案设计，参与制定 年政策的 教授讲述了当年情形：我们最早拿出来的是“赋权、增能、归位”，但市委领导认为表述有误，说社区的自治权利本身就是居民的，不应是“赋”而应是“还”。他们原来不具有相关治理经验，又谈何“增”？还是改成赋能比较好，而当社区民众有权，并有能力行使时，政府就可以归位了，所以“还权、赋能、归位”更合适。这项理念不局限于个别领导，“这是当时从市、区到相关政府部门的一批政府官员的理念共识”。为保证政策能够有效执行，成都在 年政策出台后，组织聘请高校学者与实务专家为政府相关部门、街镇政府、村社区工作者开展轮训，重点讲解政策创新的历史背景、“还权、赋能、归位”内涵、政策执行规则与有机组合技巧，争取政策制定者与执行者的共识。持续参与成都市社会治理的专家 非常推崇“轮训机制”，认为这奠定当前成都社会治理活力的重要基础：“培训不仅能提升工作人员政策执行能力，关键是使他们认识到社 中国研究 第 期包含社会规范同体系建设实施纲要城乡基本公共服务均衡发展机制建设实施纲要城乡社区治理机制建设实施纲要社会组织发展和公民志愿服务机制建设实施纲要社会矛盾疏导和化解机制建设实施纲要。访谈，四川社会科学院教授，年 月 日。访谈，四川社会科学院教授，年 月 日。区自治、还权赋能归位的重要性。因此，当下推进社区营造非常顺利，因为他们在能力和理念上很容易跟上政策变化。”我在武侯区民政口子工作好多年了，说实话，这十几年思路一直在变，现实中老百姓的作用、社区的意义、社会组织的功能不断刷新我的认识，有些事情根本不能很好理解，但在过程中我越来越觉得我们成都的“还权、赋能、归位”这六个字提得好、提得精准。在农村与灾区显露的明确治理绩效下，成都市将核心政策要素由农村转移到城市，并第一次建构了政策体系。与当时学界和其他政府关于“社会管理创新”的认识不同，成都并不是强调公共权力部门流程优化（贾玉娇，），相反则重视以社会参与、社会活力、社区自治等来实现社会秩序与活力，所凭借的“还权、赋能、归位”理念放在当时有“步子跨得太大”的风险。但幸运的是，这些政策工具在老旧小区院落治理中表现出明确且正向绩效，并为成都赢得巨大品牌声誉。（二）内部政策创新竞赛机制下的政策方案确认与持续性创新 以区为单位的社会治理政策创新机制及其成效在明确提出“还权、赋能、归位”理念及其制定社会治理政策体系后，成都市试图调动各区政策执行的积极性，并将政策创新权能下放给区级政府，探索如何在城市领域中进一步以理念为指导优化组合核心政策方案。成都市采取以区为单位的内部创新竞赛机制来探索创新措施，轮训培训建构了各区创新所凭借的共同基础，避免市级与区级政策创新成果难以衔接。从实践过程看，一些具体创新做法都是在区层面先展开的。如锦江区在 年以“社会创新区”为目标，依据“还权、赋能、归位”理念改革街道管理体制、社会组织管理体制和社区治理机制，成立“中共成都市锦江区委社会建设工作委员会”。月，印发关于进一步加强街道办事处社会管理和公共服务职能的决定，在全国率先剥离街道办的经济管理职能而聚焦于基层党建、城市可持续的地方政府创新何以可能？访谈，武侯区社治委干部，年 月 日。管理、公共服务、社区建设等事务。月，下发关于完善城乡社区治理机制，进一步推进基层民主政治建设的意见并配套出台社区工作准入审批暂行办法，将社区公共服务站上收到街道统一设立管理，促使社区减负归位。年底，出台关于培育和发展社会组织的意见以及政府向社会组织购买服务项目指导目录等一系列相关配套文件。年开始重点培育和发展社会组织工作。一系列政策创新为成都市社会治理政策创新提供启发，同时也为锦江区及其成都市赢得全国声誉，相继获得全国和谐社区建设示范城区、全国社区治理和服务创新试验区、全国社会组织创新示范区、全国社会工作服务示范区等荣誉。这些经验政策很大部分被市级政策吸取采纳，并促进了其他区的学习跟进。武侯区在锦江基础上进一步推进政策创新，其中“项改革”即是破解锦江区未能解决的社会组织应发挥何种功能作用的难题，“项改革”试图借助社会组织承担社区行政职能方式来实现社区的减负归位，当年即投入 万资金。为此武侯区出台了区级部门政务服务事项准入社区管理办法社区平台购买社会服务的指导意见社区平台购买社会服务资金管理办法等“”系列改革的配套政策，鼓励发展各类社会组织参与社会治理。这些改革探索促进了社区减负和社会组织发展，试图在社区场域中探寻“还权、赋能、归位”的具体实践举措，以满足“社会自主性”的问题定义理念。区级政府部门的重视也激励党政系统内各个部门，例如组织部门、红十字会、工会、共青团等开始参与到社会治理创新工作中。持续性政策创新下的绩效增长与外界认可度提升 年成都市民政局关于加强社区居民院落自治的指导意见出台，尝试以城市社区次级单位的“院落”为主体综合执行民主协商、公共财政、社会组织和社会工作政策方案，解决老旧小区管理难题。院落自治保留了之前农村社区治理的基本要素，但依据城市空间与产权特点进行了两点变革：一是依据历史情况和治理可行性原则划分院落，在院落里设立自治管理小组和民情代表议事会；二是增加了自筹经费。公服资金使用程序仍旧采取民主议事的 中国研究 第 期“项改革”指代的是通过梳理社区需要为居民提供的政务类与行政类公共服务共 项，每年注资 万元交由社会组织执行开展，减少社区行政负担。锦江区当时的领导是成都社会政策设计的主要参与人之一。“院落”指代的是行政划分社区下的自然形成的居民居住区，具有空间范围较小、人口数量较少、一般设有围墙等特点。方式，但当公服资金应用于维护社区基础设施时，居民需自筹一定比例的经费，激发社区居民参与的责任意识。政策工具的优化组合有效地解决了老旧小区因物业缺位、市场不足常见的问题，验证了公共财政、民主议事在城市社区中的有效性。晋阳社区书记 谈及：我们作为老旧小区，利用居民自主协商、议事与筹资的方式，购买了包含环卫等一系列社区公共服务，成本很低，仅需每户差不多自主每月筹资 元，相比物管社区每月的二三百元物业费少了很多。老旧小区的社区管理是全国的各城市面临普遍问题，成都院落自治的成功源于灵活运用了公共财政与民主协商的政策，解决了居民参与不足、物业公司不愿入驻导致的公共设施维护与建设难题，低运作成本与高社区活力吸引大量外地专家与政府人员前来考察学习。后期，基于客观治理的明确正面绩效，成都对院落自治的理念、模式与实现机制加以总结，将其建构为“微治理”社会治理品牌，随着学界的介入与阐释，这一品牌给成都带来广泛的声誉。六、理念制度化、结构性要素激活与可持续性政策创新 年，党的十八届三中全会提出“社会治理创新”命题，各地开始围绕“社会治理创新”展开创新竞赛，此轮创新突出特征是以市域为单位的体系化政策制定。例如，上海市 年的“”文件，聚焦于“治理重心下移、治理资源下沉”主题，将重点放在“街道体制改革”（黄晓春等，）。北京市 年的“街镇吹哨、部门报到”是在上海基础上进一步推进，核心在于结合“”工作机制理顺街道与区级职能部门关系（向春玲、吴闫、王拓涵，）。面临中央新型政策信号与横向创新竞争，成都市是延续既有政策框架持续性创新，抑或是废旧立新发出“创新”信号？决策者面临着新选择。成都并未及时响应中央政策信号及其模仿其他城市制定市域社会治理政策体系，相反仍旧立足社区探索如何实现“社会自主性”与“还权、赋能、归位”的初始理可持续的地方政府创新何以可能？访谈，晋阳社区书记，年 月 日。念，并进一步优化组合公共财政、民主协商、社会组织与社会工作政策方案以发挥实践效能。（一）约束“废旧立新”动机：“绩效 成本”机制下的理念制度化功能成都市在院落自治后开始推进公共财政、民主协商、社会工作、社会组织核心政策要素，由院落到一般性城市社区普及。“废旧立新”的实践机会 年社会治理政策体系的支点是公共财政，即借助公服资金制度的资源支持，推进社区居民以民主协商方式参与社区事务并决策购买公共服务，民主协商与公共财政两项政策在老旧小区“院落”的管理中表现出明确实质性绩效，并获得了院落自治、微治理的品牌，但并不能彰显城市社会治理政策体系的整体性绩效，也未解决社会组织与社会工作如何在社区治理中如何发挥功能作用。政策执行的困难在于：第一，社区干部并不明晰社会工作、社会组织进入到社区后承担的职能与作用。第二，公服资金的使用需要采取项目制的方式，履行标准管理程序，即需要动员居民自筹经费、设计合乎社区需求的项目、招投标社会组织，对项目绩效进行评议反馈等。政策组合目标不清晰、公服资金使用程序烦琐，导致广大社区干部不愿动用公服资金，其结果是公服资金的大量积压。基于此，成都市先后在、年尝试简化公服资金项目的使用程序，但使用率仍长期保持较低水平。这使得部分政策制定者开始质疑既有探索，并尝试改变既有立足社区角度推进社会治理创新的路径。理念制度化与稳定地定义问题与选择方案但成都并未放弃以社区为支点推进社会治理创新的路径，相反以高度的实践自觉试图依据“社区营造”的理念与方法推进社区治理转型进一步提升社会自主性，并化解既有政策产生的实践问题。美国、日本、中国台湾、中国大陆的部分城市在成都之前均对“社区营造”有所探索，强调培育社区自组织与领头人作为社区治理力量，利用本土资源和基于特定议题来撬动社区参与，从而把社区建设为社会生活共同体。“社区营造”的目标与“还权、赋能、归位”理念具有契合性，而方法技术则为既有政策落地提供系列有效的实践方法，如“人文地产景”的实践框架。理念相通与方案契合使得社区营造赢得了成都社会 中国研究 第 期治理的青睐，多次邀请各地社区营造学者和实务专家前往成都开设课程与创建试点，课程授课对象包括区县分管基层组织建设的组织部副部长、民政局副局长、基政科科长