当代欧洲青年战略：历史演变、政策框架与发展走向.pdf

2023年5月总第384期 第3期May 2023Sum No.384 No.398 99 海外青年当代欧洲青年战略：历史演变、政策框架与发展走向刘庆帅 摘 要 促进青年发展一直是欧洲发展领域的优先事项。欧洲青年战略是欧洲青年工作的纲领性文件，蕴含着欧洲对青年做出的发展承诺。文章聚焦于第二次世界大战后的欧洲青年战略，依次分析其历史演变、政策框架和发展走向。历经 70 余年，当代欧洲已形成由欧洲委员会和欧盟分别自主建构并实施的两种青年战略范式。欧洲委员会和欧盟在青年事务的处置上呈现从“双轨并行”到“一体协作”的行动逻辑，其政策框架具有外在形式的趋同与内在逻辑的差异。当前，欧洲期望构建青年战略的“欧洲标准”，但同时面临青年领域“熵增”难题的治理困境。欧洲青年战略的整体图景对我国青年战略的推进具有借鉴意义。关键词 欧洲；青年战略；青年政策；青年发展 中图分类号 C924.1 文献标识码 A 文章编号 1006-1789（2023）03-0098-14在全球发展视域中，青年是社会结构中最具活力和创造性的群体，是政治稳定、经济发展、社会进步与文化革新的参与者、受益者和推动者，“青年是未来”已经成为全球政治实体的普遍共识（Bersaglio et al.，2015）。但同时，青年的可持续发展也面临诸多不确定风险和结构性因素的冲击，使青年群体的规范化、标准化生命历程发生“断裂”，使他们在维系工作、家庭及社会关系时出现严重的“失衡”状态，不同程度地面临“青年危机”，部分青年处于社会的边缘和弱势地位（Bradford&Cullen，2014）。国际劳工组织（International Labor Organization，ILO）以“陷入危机中的一代”（Generation at Risk）形容当代青年人的生存与发展境况（ILO，2013）。面对日益严峻的形势，全球不同层级的政治实体围绕青年利益的相关辩论做出“发展承诺”（刘庆帅，2020），通过制定青年政策保障青年发展（刘悦、姚建龙，2021）。收稿日期 2022-11-02 基金项目 国家社会科学基金西部项目“中国共产党百年马克思主义信仰建设的基本经验研究”（21XDJ022）；中国青少年研究中心课题“我国青年国际交往基础性研究”（2023GHZD09）。作者简介 刘庆帅，中国人民大学社会学理论与方法研究中心，博士研究生，主要研究方向为青年工作和青年社会学。2023年第3期刘庆帅 当代欧洲青年战略：历史演变、政策框架与发展走向99 青年战略是青年政策体系的纲领性文件，规定着青年领域政策建构的总体方向，为特定时期、特定场域和专门的政策议程提供基本遵循。在全球层面，联合国于2018年制定了第一个青年战略青年2030：联合国青年战略，该战略将“青年发展”（Youth Development）和“青年参与”（Youth Engagement）作为2030年可持续发展议程和其他全球议程或国际商定框架中的跨领域问题，旨在通过联合国全面协调国际社会的集体行动来确保青年发展与青年权利的实现。在区域层面，欧洲一体化进程推动欧洲迈向自主建构欧洲特色青年战略的发展之路，根据政策制定的主体，欧洲青年战略可分为欧洲委员会（Council of Europe，COE）和欧盟（European Union，EU）两种政策范式。经过多年的努力，欧洲委员会和欧盟设立专门的青年部门及相关青年组织作为枢纽协调机构，并制定欧洲青年战略作为欧洲国家青年工作的行动纲领。在欧洲共同体的框架下，欧洲青年战略与欧洲国家青年政策形成相互交错的联动模式，对国家之间因制度文化差别而产生的张力进行弥合。应该说，当代欧洲青年战略是欧洲一体化进程中青年政策实践的集合，既是嵌入长期青年政策与青年工作的实践经验，又在全球化、地缘政治与社会发展的多重影响下持续更新。从这个角度说，了解当代欧洲青年战略不仅能够掌握欧洲青年的整体状况和核心议题，还能够为我国青年战略的更新与完善提供有益的经验。本文以欧洲委员会和欧盟制定的两大青年战略为分析对象，基于公开的官方文献资料，阐明三个基本问题：一是欧洲一体化进程中欧洲青年政策建构的政策主体与发展逻辑；二是比较分析当代欧洲两种主流青年战略的政策框架；三是围绕欧洲青年现状分析欧洲青年战略的政策效应和治理模式。在此基础上，本文对我国青年战略的更新和完善提出建议。一、欧洲青年战略的历史演变欧洲青年战略发端于欧洲一体化进程，迄今已有半个多世纪的历史。在此期间，受政治变革、经济转型和文化流转等多重因素的影响，欧洲青年战略在动态发展中呈现出阶段性演变逻辑。根据政策制定主体的不同，欧洲目前形成了由欧洲委员会与欧盟分别主导的国际青年战略及相关青年政策体系，两者的发展逻辑存在显著差异。（一）欧洲委员会的青年政策演变：以促进青年建立欧洲认同为中心任务欧洲委员会是成立于1949年的泛欧洲政府间国际组织，以促进欧洲人权、民主与法治为宗旨，以追求“欧洲合作与联合”为目标，目前有47个正式成员国。“二战”结束后，欧洲委员会一直在欧洲青年运动与青年发展事业中扮演合作促进者角色，致力于推动建构欧洲青年政策以回应不同时期的青年问题与青年需求。回顾文献，欧洲委员会的青年政策方向在三个历史节点上发生显著变化。第一个历史节点是1968年，该年被视为欧洲青年政策元年。其间发生的巴黎“五月风暴”（1968年5月至6月）、捷克斯洛伐克“布拉格之春”、有关青年组织“丑闻”及与青年直接相关的政治事件等促使欧洲的国际组织和主权国家对“青年”产生更为深刻的认识。他们发现，必须通过跨境合作解决青年的利益和关切问题，使其成为公共辩论的一部分（Cousse et al.，2010）。在1968年前后整个欧洲社会动荡的影响下，欧洲委员会成为历史上第一个将“青年”作为政策对象与政策议题的国际组织。1972年，欧洲委员会在斯特拉斯堡设立第一个永久性的欧洲青年中心（European Youth Centre，EYC）和欧洲青年基金会（European Youth Foundation，EYF），后者作为独立机构为非政府组织和国际青年组织开展的跨国社会活动提供开放、民主的财政支持（Denstad，2009）。1982年，欧洲委员会2023年第3期总第384期当代青年研究100 101 青年政策特设委员会成立，并于1985年组织召开了首届关于青年事务的欧洲部长级会议。1988年，特设委员会转为青年指导委员会（European Steering Committee for Youth，CDEJ），并成为欧洲委员会官方机构的一部分（Cousse et al.，2010）。在该时期，“青年”以社会问题的方式被呈现于公共话语之中，“青年”的群体身份正式在欧洲公共政策中得以确认。第二个历史节点是19891991年。从1989年的柏林墙倒塌、东欧剧变到1991年的苏联解体、冷战结束，在短短几年间欧洲局势发生根本性变化，旧有的青年政策难以适应新形势的需要。为了整合新出现的中东欧国家，欧洲委员会对下设青年部门的支持方式进行改革：其一，将EYF并入欧洲委员会，明确规定对EYF的财政资助是成为欧洲委员会成员国的强制性构成条件；其二，于1995年在布达佩斯建立第二个永久性的青年中心以整合中东欧国家。同年，欧洲委员会以“人人不同，人人平等”（All Different，All Equal）为主题发起欧洲第一次反种族主义、反仇外心理、反犹太主义、反不宽容等泛欧洲青年运动（COE，1995）。在该时期，欧洲委员会将重塑欧洲青年价值观确定为重点任务，主要目标是通过青年政策应对冷战后因国家间、民族间、区域间的政治制度、经济体制、文化模式等巨大差异而引发的欧洲“分离”趋势，试图通过鼓励和加强欧洲青年跨文化学习与交流重建青年对欧洲共同体的认同。第三个历史节点是20世纪和21世纪之交。2001年，美国“9 11”事件激发了欧洲对极端主义、恐怖主义的惊惧，关于宗教信仰、种族主义、国际移民等方面的社会问题和政策议题引发长期高度关切。此外，全球化、信息化、数字化等新社会形态为欧洲青年创造了新的发展机遇及更加多元化的“青年危机”。2008年，在第八届欧洲委员会负责青年事务的部长级会议上，近50个欧洲国家的青年部长一致批准欧洲委员会青年政策的未来：2020年议程（The Future of the Council of Europe Youth Policy:Agenda 2020）作为欧洲青年政策的中期战略文件，在青年部门工作的原则、优先事项和方法等方面达成共识（COE，2008）。在此基础上，欧洲委员会于2020年发布2030年青年部门战略，该战略旨在为欧洲国家提供20202030年间的政策指导，并成为未来十年间实施青年计划的政策框架（COE，2020a）。在该时期，欧洲委员会为应对青年需求、青年价值观和青年发展状况的持续变化，将一系列与青年相关的要素纳入青年政策，不断丰富和完善欧洲区域层面的青年政策体系。（二）欧盟的青年政策演变：以促进青年参与欧洲发展为中心任务相比于欧洲委员会，欧盟青年政策的建构起步较晚，但由于欧盟的超国家性质，使其在政治与经济上可以发挥强制干预功能，近年来在欧洲青年政策制定方面的贡献与日俱增。欧盟青年政策的发展逻辑与欧洲一体化的深入程度保持一致。考察历史文献可以发现：欧盟（包括其早期组织）在成立之初便对欧洲青年领域高度关注。早在1969年，欧洲经济共同体（EEC）在海牙六国首脑峰会的最后公报中就有涉及青年政策与青年工作的相关内容（Bulletin des Communauts Europennes，1970）。自20世纪70年代起，欧盟委员会就以财政手段支持泛欧洲层面的青年组织发展。至20世纪80年代，欧盟委员会开始积极推动各类青年项目（如“Erasmus”“Youth for Europe”等），为当代欧洲青年政策的建构奠定实践基础。由于欧洲经济共同体与欧盟之间存在根本性差异，直到20世纪90年代末期，随着欧盟的正式形成，欧盟综合性、战略型的青年政策时代才正式开启。2001年，欧盟委员会发布题为欧洲青年的新2023年第3期刘庆帅 当代欧洲青年战略：历史演变、政策框架与发展走向101 动力（A New Impetus for European Youth）的白皮书，确定欧盟青年政策的综合政策框架，同时为欧洲青年提供多种参与欧盟决策过程的渠道（COE，2001）。2002年，欧盟正式规定欧洲青年领域的多方合作框架，建立“开放式协调方法”（Open Method of Co-ordination，OMC）（EU，2002）。基于OMC框架，2005年欧盟理事会通过欧洲青年公约（European Youth Pact），力图构建欧洲青年的“积极公民身份”（Active Citizenship）（EU，2005）。受2008年金融危机的直接影响，欧洲国家不同程度陷入“国家危机”，欧洲青年普遍陷入“青年危机”。为此，欧盟部长理事会于2009年通过欧盟理事会关于更新欧洲青年领域合作框架的决议（EU，2009a），并在此基础上，于同年发布具有短期优先事项的青年长期战略欧盟青年战略20102018（EUYS 2010-2018）。这一战略涉及广泛的政策领域与跨部门协作，以“投资青年”（Investing in Youth）和“赋权青年”（Empowering Youth）为核心主题：一方面，通过投入更多资源来影响青年日常生活和福祉方面的政策范畴；另一方面，着力提升青年在实现社会复兴、捍卫欧盟价值观和目标等方面的贡献能力（EU，2009b）。在“EUYS 2010-2018”执行期间，一些相关的青年政策、项目、行动计划等也在同时更新推进，例如伊拉斯谟计划（Erasmus+）、国家青年保障实施计划（Reinforced Youth Guarantee）、欧洲团结团项目（European Solidarity Corps）等（EU，2021）。至2018年，欧洲青年的发展情境已经发生显著变化，除了金融危机的负面效应，难民危机、宗教极端主义、英国脱欧、右翼政党日益突出等现实问题都在对青年发展产生影响。针对这些新问题，欧盟部长理事会于2018年通过一项新的欧盟青年战略20192027（EUYS 2019-2027），旨在提供一个新的政策框架，强调将欧洲愿景与青年自我愿景融合发展，将青年视为欧盟制度的社会基石（EU，2018）。（三）从“双轨并行”到“一体协作”：欧洲青年战略的协同合作基于对欧洲历史的考察，我们可以发现：欧洲委员会和欧盟的青年政策领域存在起始时间差异，加之两者的性质、发展阶段等不同，两者的政策建构在目标、优先事项、重点领域等方面均各有特色。在早期阶段，即从开始建构至20世纪90年代初，欧洲委员会与欧盟的青年政策基本是“双轨并行”，双方之间不存在直接的政策协作。随着欧洲一体化的深入，现代欧盟的建立使其与欧洲委员会在欧洲的各项事务上建立起广泛的交流与合作。在青年领域，双方致力于寻求青年政策的相互衔接，既能够发挥各自的优势，又可以消除分歧、加强合作、增强政策效能。这一点在欧洲委员会与欧盟的战略文件中均以文本形式加以确认。1998年，欧盟与欧洲委员会建立青年伙伴关系框架（EU-COE Youth Partnership）（COE，2018），以在共同感兴趣的主题方面发挥青年政策的协同增效作用，如建立欧洲青年政策知识中心（European Knowledge Centre for Youth Policy，EKCYP）。总体上，欧洲的青年战略分化出由欧洲委员会与欧盟各自主导的青年战略模式，两者客观上存在差异化的政策框架，需要从基本原理、共同关切与分歧等方面把握当代欧洲青年战略的政策图景。二、欧洲青年战略政策框架的比较分析（一）分析框架从本质上讲，青年战略的比较标准即战略构成的必要条件和必需要素。联合国、欧盟和欧洲委员会都以工具书、手册的形式发布过青年政策或战略的制定规范，也有一些青年政策审查文件提出过政策框架。本文以Mitrovi（2021）在比较分析青年战略时确立的参照标准为基础，建立分析框架（见表2023年第3期总第384期当代青年研究102 103 1），对欧洲委员会2030年青年部门战略与欧盟委员会欧洲青年战略20192027进行比较，整体勾勒出欧洲青年战略的政策图景。表1 国际青年战略比较分析框架策略分析/要素/方面含义/描述一般概念该战略是如何构思的？一般和具体目标战略的具体目标和/或使命、愿景和/或价值观和原则是什么？优先事项该战略的优先领域/主题是什么？具体执行如何实施？（关键机制和措施）行动主体谁参与了战略的实施？（数量、结构和部门描述）成功指标成功的指标是什么及如何对其进行测量？（指标的数量、主题/领域、定量的和定性的）监测和评估分配了哪些实例和机构来监测战略的实施情况？监测是如何实施的？参与战略的制定和实施青年、青年组织及为青年工作的组织的参与和方式（二）欧洲青年战略比较分析1.欧洲委员会2030 年青年部门战略（COEYSS 2030，简称 COEYSS）本部分以欧洲委员会提出的2030年青年部门战略的政策文本为研究对象，结合相关的官方背景文件，对欧洲委员会主导的青年战略加以分析。其一，在战略构思上，COEYSS基于生态系统变革理论模型（Ecosystem Theory of Change Model）建构而成（COE，2020b），该战略充分理解、支持和配合当前执行的联合国、欧盟及欧洲委员会的青年相关战略、公约或合作框架，发挥欧洲委员会作为泛欧合作有效框架的独特作用，强调变革的力量，以青年领域目前面临的挑战为干预重点。其二，在具体目标上，COEYSS所定义的变革集中体现于欧洲委员会的价值观、愿景和使命，强调三项重点任务，以七项行动原则为指导。（1）远景目标：应致力于使欧洲各地的青年能够积极维护、捍卫、促进和受益于欧洲委员会的人权、民主和法治核心价值观。（2）重点任务：一是加强青年获得权利的机会，使青年和各种形式的青年民间社会组织能够依靠有利的环境（包括具体的政策、机制和资源），充分行使人权和自由；二是深化青年参与，使青年的民主参与得到实践社区的支持；三是扩大青年的参与，使青年在广泛的社会和政治共识的基础上有意义地参与决策，形成包容、参与性治理和问责等制度。（3）行动原则：该战略以相互尊重、信任、包容、始终如一的承诺、参与、平等、透明和合作等七项原则为指导。其三，在优先事项上，COEYSS基于COE青年部门现有的青年工作和可用资源确立可实现的优先任务。该战略确立了四个优先事项：（1）重振多元民主，强调促进青年民主参与和公民权的实现，创新有意义的参与方式（数字化或互联网治理），促进不同的青年群体及其代表或组织参与政策和治理过程，加强青年政策与青年工作，消除青年参与的体制机制障碍，解决欧洲公民社会“民主赤字”问题；（2）青年获得权利的机会，强调加快构建青年权利标准清单，增加青年组织和其他利益相关方的能力建设和资源投入，对影响青年权利实现的诸多社会问题（技术变革、劳动力市场变化、气候变2023年第3期刘庆帅 当代欧洲青年战略：历史演变、政策框架与发展走向103 化等）提出改善对策；（3）在和平和包容的社会中共同生活，强调以“尊重原则”实施多样化的政策、方案、项目来建设包容性社会，监测并应对歧视、暴力和排斥的挑战，将欧洲团结、全球团结、和平、多样性、文化间和代际对话及环境可持续性等关键点充分纳入青年部门内外的政策、实践和研究，以增加资源支持的方式鼓励青年主体性参与，从而提升青年预防暴力、改变冲突和建立和平文化的能力、能动性和领导能力；（4）青年工作，强调青年工作政策的意义与推进，注重与欧盟的密切合作，将青年工作纳入青年政策框架，特别是通过欧洲青年工作议程及其实施策略不断提高志愿服务和青年工作的质量。其四，在执行和实施上，欧洲委员会依托已有的制度结构、资源体系及政策、计划、项目和倡议等架构执行和实施该青年战略。主要有：（1）在对外方面，制定和执行青年政策，开展政府间合作，通过双边和多边支助措施协助成员国制定青年政策等；（2）在对内方面，加强内部机构的跨部门协作，与参与欧洲委员会青年部门相关领域的其他利益相关者和服务部门建立伙伴关系；（3）通过共同管理系统（Co-management System）将青年人和政府代表聚集起来做决定，建立青年参与型治理体系。还有，持续发挥青年领域一系列成果、成就的积极作用（EYC，2017）。其五，在行动主体上，该战略主要涉及以下行动主体：（1）47个COE成员国；（2）COE内部组织，例如欧洲青年中心、欧洲青年基金会、欧洲青年指导委员会、青年事务咨询委员会（Advisory Council on Youth，CCJ）、青年事务联席会议（Joint Council on Youth，CMJ）等；（3）EU-COE青年伙伴关系框架内的现有组织；（4）欧洲青年卡协会（European Youth Card Association，EYCA）成员；（5）与欧洲青年信息和咨询机构（European Youth Information and Counselling Agency，ERYICA）有伙伴关系的组织或机构等。其六，在成功指标上，该战略前期预设了关键的预期效果，即四个主要目标：重振多元民主、青年获得权利、在和平和包容的社会中共同生活、青年工作被正式认同。其七，在监测和评估上：（1）由COE的民主事业部民主参与理事会的青年部门主导，青年部门以青年事务联席会议为青年政策最高决策机构，在青年部门制定的政治和预算框架内，就青年部门的总体优先事项、年度/多年目标、主要预算范围和必要的预算规格确立共同立场；（2）将欧洲国家的国家级青年战略作为实施COEYSS的主要机制之一，通过制定青年政策自评工具对欧洲国家青年政策定期评估、审查（COE，2019）；（3）高度重视青年领域的定期研究，研究人员与青年领域的决策者、从业者均被视为青年战略进程中所有领域的关键参与者。其八，在参与战略的制定和实施上，COE在青年政策建构之初便确立“共同管理原则”（Co-management）。COEYSS的制定与实施以组织平台为载体，其中包括各级平台的青年群体、青年组织的代表；组织协调方面主要由青年事务咨询委员会、青年事务联席会议以及共同管理系统的法定执行机构欧洲青年指导委员会等负责。2.欧盟青年战略 20192027（EUYS 2019-2027，简称 EUYS）本部分以欧盟青年战略20192027政策文本为研究对象，辅之以相关背景文件进行分析，对欧盟主导的青年战略模式加以分析。其一，在战略构思上，EUYS呈现出三个向度的建构取向。一是通过建立欧盟对欧洲青年的统一2023年第3期总第384期当代青年研究104 105 政策立场，在欧盟框架下解决欧洲各地青年面临的普遍问题，体现“欧洲团结”；二是由欧盟最高决策机构欧洲理事会（European Council）负责推动实施，权力来源于欧洲联盟条约（Treaty on European Union）的相关条文，具有合法性和约束力；三是EUYS的政策框架来源于欧洲青年的现实状况、过去欧盟及其成员国在青年领域合作的经验和决策（EU，2017）、欧洲青年目标（11条）等提供的欧洲愿景（EU，2021），具有现实性和针对性。其二，在具体目标上，EUYS旨在通过提供必要的资源促进青年参与民主生活、支持青年的社会和公民参与。EUYS有四个主要任务：（1）支持青年的自我和自主发展，培育青年的生活技能以应对变化的世界；（2）鼓励并赋能青年成为受欧盟价值观和欧洲认同激励的公民以及欧洲团结和积极变革的推动者；（3）改善所有部门制定的、可能对青年造成影响的政策，尤其在就业、教育与社会包容等方面；（4）为消除青年贫困和一切形式的歧视做出努力，促进青年的社会融入。EUYS有五个基本原则：平等与非歧视、包容、参与、全球/欧洲/国家/区域/地方多层联动、双重方法（Dual Approach）。其三，在优先事项上，EUYS主要有三个行动领域：（1）参与，旨在促进青年在有意义的公民、经济、社会、文化和政治等方面的参与；（2）联结，明确联系、关系和经验交流是欧盟实现当下团结与未来发展的关键性资产，必须通过不同形式的活动促进欧洲青年的流动，进而使欧洲青年的联系日益紧密；（3）赋权，基于不同形式的青年工作鼓励青年掌握自我生活。其四，在执行和实施上，EUYS的实施策略可以分为两类：（1）有效衔接青年部门与跨政策领域其他部门各自推进的青年举措；（2）加强与全球、欧盟成员国、欧洲委员会之间的合作，在其各自的能力领域积极实施协同举措，例如制定循证青年政策、设计与传播政策工具包、推进青年参与型治理方式、政策主体在政策制定时围绕青年领域建立完善的法律框架和保证充足的资源分配，等等。其五，在行动主体上，EUYS涉及：（1）欧盟理事会是欧盟青年政策领域的责任机构，日常工作由青年工作组（Youth Working Party）负责；（2）其他相关协作方，包括27个欧盟成员国、相关欧盟部门与机构、其他国际组织（联合国、欧洲委员会）、地方/区域自治机构、青年组织、青年研究者、青年工作者等。其六，在成功指标上，EYUS依据两类评价。一是考察EYUS对前期预设的三个重点任务及其总体目标的实现程度；二是考察EYUS对11个欧洲青年目标的实现程度，包括联结欧盟与青年、实现性别平等、建立包容性社会、促进青年的信息获取与加强建设性对话、促进心理健康与福祉、推动农村青年向前发展、促进青年人人享有高质量就业、促进青年的高质量学习、加强青年的民主参与和自主发展、建立可持续的绿色欧洲、确保青年平等参与青年组织和欧洲青年计划。其七，在监测和评估上，EUYS每三年开展一次定期监测、审查与评估，欧盟理事会依据会员国与青年维基（Youth Wiki）提供的信息，定期报告青年战略的实施情况。在具体举措上，欧盟建立了青年指标仪表盘，以供欧盟一级的青年组织与其他利益相关方实施监督（European Commission，2021）。此外，欧盟理事会还会对EUYS进行中期审查，并根据审查结果，对青年战略进行适度调整。其八，在参与战略的制定和实施上，EUYS有两类不同层次的参与治理模式。一是在国家层面，EUYS实行“开放式协调方法”。根据这一机制，成员国政府相互学习，分享最佳实践，根据国情制定本国的国家青年政策或战略。二是在与青年、青年组织的沟通层面，EUYS实施“结构化对话”，2023年第3期刘庆帅 当代欧洲青年战略：历史演变、政策框架与发展走向105 如“欧盟青年对话”（EU Youth Dialogue），以对优先事项进行持续联合反思和协商（Council of the European Union，2017）。（三）欧洲青年战略之间的趋同与差异通过比较COEYSS 2030与EUYS 2019-2027，我们可以发现：COEYSS和EUYS作为欧洲层面的青年战略，既存在外在形式的趋同，如在青年定位、政策取向和政策治理等方面；又存在内在逻辑的分歧，如在政策要素、青年利益诉求方式等方面。1.COEYSS 与 EUYS 两项青年战略的趋同之处COEYSS与EUYS两项青年战略均建立在早期战略举措之上，是对欧洲青年所处现实境况的制度性回应。两项青年战略的趋同之处可以概括为以下五个方面。第一，在青年定位上，两项战略均坚定地强调年轻人对欧洲未来的重要性，将青年视为欧洲繁荣的共有资产，旨在持续巩固和深化欧洲青年在“欧洲团结”“欧洲价值”“欧洲共同体”等方面的集体记忆、集体意识与集体认同。第二，在政策取向上，两项战略均基于“资源投资”取向建构青年政策。欧洲的青年政策取向按照对青年的理解，通常可以分为两类：一是“问题干预”取向，即青年以一种社会问题的形态存在于政策话语之中，青年被视为“问题制造者”（Troublemaker），青年政策主要用以解决青年问题；二是“资源投资”取向，青年被视为极为重要的资源、极有价值、蕴含着一切积极因素，值得给予支持和投入。欧盟和欧洲委员会均将青年视为未来，坚持“资源投资”导向，以政策建构的方式确保欧洲青年能够得到发展机会及必需资源。第三，在政策治理上，两项战略均以参与型治理为实践模式。COEYSS的“共同管理原则”与EUYS的“开放式协调方法”在本质上都属于参与型治理实践，其目的在于整合青年领域的多元行动主体，建立统一的治理体系。参与型治理在确保政策具有实质合法性的同时，彰显出青年的主体地位。第四，在政策目标上，两项战略均以消除不同形式的社会排斥、加强社会包容作为青年战略的核心。社会包容是一项相对宏大的议题，涉及贫困、不平等、歧视等诸多社会排斥现象与问题。回顾COEYSS和EUYS，“包容”是两项战略的高频关键词，多次出现在具体目标、优先事项等内容中。一方面，这体现了欧盟与欧洲委员会的共同关切；另一方面，这也说明欧洲青年在该议题上面临的严峻挑战。第五，两项战略使“青年工作”在欧洲青年政策领域正式确立。在全球范围内，“青年工作”无论在概念上还是在实践上均存有争议：是否存在“青年工作”？若存在又该如何界定与实践？对于这些问题的回答曾一度处于相对模糊的状态，而COEYSS和EUYS则明确强调了青年工作的重要性及其被广泛认可和需求的现实状况。两项战略均将青年工作纳入青年政策框架，视其为行动领域的优先事项之一。在两项青年战略的共同承诺下，2020年第三届欧洲青年工作公约（The 3rd European Youth Work Convention）正式启动制定欧洲青年工作议程（European Youth Work Agenda），这是一个高质量欧洲青年工作实践的战略框架，将促进欧盟与欧洲委员会在青年政策与青年工作等方面实现更高水平的合作。2023年第3期总第384期当代青年研究106 107 2.COEYSS 与 EUYS 两项青年战略的区别之处尽管COEYSS与EUYS有很多趋同之处，但因政策主体不同，这两项青年战略也存在一些显著的差异。首先，政策建构的基本要素不同。COEYSS的政策主体为欧洲委员会，其价值核心在于巩固欧洲的人权、民主与法治，这是由它的政治实体的本质属性决定的。近年来，欧洲见证了极右翼的崛起、民粹主义和民族主义的（重新）兴起及“后真相”时代的来临，加之种族主义、恐怖主义的袭扰，年轻人对现存的政治制度和民主参与逐渐失去信任，日益成为政治生活的“边缘人”。因此，COEYSS更多基于欧洲委员会秉承的价值观及其相关的人权公约、协定，对青年权利、青年参与等方面进行政策建构。EUYS的政策主体是欧盟，主要关注两大主题：一是与民主相关的政治议题，例如青年的政治参与、民主运动等；二是与青年发展相关的经济议题，包括欧洲青年在生活领域的具体的、现实的问题，比如就业、人口流动、贫困等。其次，青年利益诉求在青年战略中的表达方式不同。COEYSS和EUYS均基于参与型治理方式，但两者的具体实践模式具有细节上的差异。COEYSS在“共同管理原则”下实施，行动主体的协同逻辑以平等对话、程序化及体系化的运作方式呈现，具体目标纳入成员国、青年及其他利益相关方的想法、诉求与愿景；在对话过程中，各方都有平等的发言权，可以本着相互理解和尊重的精神交流思想和经验。与COEYSS不同，EUYS在制定时采用OMC模式，本质上是“结构性对话”。换句话说，青年的利益与诉求很多时候并非直接与欧盟青年部门对接，而是基于一种间接的方式被纳入青年政策，例如“欧洲青年目标”项目提供的11个目标。在EUYS的附件中，欧盟通过“欧洲青年对话”项目寻求一种创新、有效的方式以促进不同背景的青年、青年组织、青年研究人员和政策制定者（包括其他相关部门的利益相关方）进行有意义和建设性的对话和接触。此外，在EUYS中还提及另外一项准备实施的“未来国家活动规划者”（Future National Activities Planners）项目，旨在增加欧盟、国家、地区等青年政策的透明度，允许成员国在自愿的基础上根据欧盟青年战略分享其优先事项。国家青年战略或政策一直是欧盟青年战略实施的关键工具之一，成员国将本国的青年战略或政策分享在共同平台上，其他成员国便可与其建立双边或多边合作，不仅可以发挥政策协同作用，也可以促进各个国家相互学习，从而了解彼此在青年政策制定方面的不同兴趣和具体需要。整体来说，两项青年战略均在努力建构“欧洲”共同体意识和价值观，均在向政策协同的方向努力，均尝试以欧洲集体行动的方式应对当前欧洲国家和青年共同面临的挑战，并在各自的治理领域取得积极进展。三、发展走向：青年战略的“欧洲标准”与青年领域的治理困境20世纪末，随着现代欧盟的正式形成，为了确保单一市场的稳定及确定统一的市场准入机制，欧盟基于一套严谨高效的协调机制开启标准化体系的建设。随着欧盟的日益繁荣，“欧盟标准”的磁吸效应使其他欧洲国家逐渐对接或融入该标准（朱明辉、徐斌，2018），“欧盟标准”逐步成为“欧洲标准”。目前，随着欧盟影响力的持续扩大，“欧洲标准”的建设正从经济领域扩展至法律领域（例如通用数据保护条例）、社会领域等。伴随当代欧洲青年战略进入新发展阶段，欧洲青年政策的发展方向日益清晰，构建青年战略的“欧洲标准”成为欧洲未来战略的重要组成，尽管这仍然面临诸2023年第3期刘庆帅 当代欧洲青年战略：历史演变、政策框架与发展走向107 多现实挑战。（一）发展愿景：构建青年战略的“欧洲标准”进入21世纪以来，欧洲青年战略从“双轨并行”发展为“一体协作”，作为政策主体的欧洲委员会和欧盟基于伙伴关系合作框架积极构建青年战略的“欧洲标准”。在这一远景目标下，青年战略在充分考虑包容性的基础上，逐步走向科学化、制度化和标准化。在包容性方面，欧洲委员会和欧盟均将成员国或地区间的经济水平、政治制度、文化模式、社会环境等实际差异作为青年战略制定的前置条件。在欧洲青年战略形成的过程中，在政策的问题界定、议程构建、方案制定和合法化等不同阶段中，欧洲委员会和欧盟都会广泛征求成员国、青年及其他利益相关方的意见和建议，在充分保证欧洲、国家或地区青年政策自主空间的前提下寻求最大共识。在科学化方面，世界银行早在2007年对世界青年政策进行审查时指出，“很多时候，知道该做什么往往是政策过程中的简单部分，保证政策的贯彻执行才是困难所在”“青年政策在确保年轻人平稳过渡的成效方面充其量最多好坏各半，其主要原因至少有以下三个：一是影响青年的政策之间、部门之间协调不力，对政策效果缺乏问责；二是青年在政策和服务供给质量的监测和反馈方面缺乏发言权；三是缺乏经过验证的成功案例”（World Bank，2006：214）。换句话说，由于社会系统的复杂性、不同类型政策的叠加效应，青年政策究竟在多大程度上影响青年尚缺乏实证研究。为了更好地了解欧洲青年、欧洲国家及其他利益相关方的真实利益和实际诉求，也为了能够有效评估欧洲青年政策的实际效果，欧洲委员会和欧盟均将循证研究作为政策体系建构的科学基础，持续构建青年领域的科学指标体系与建设青年政策数据库，搭建不同主题的信息管理平台，定期对欧洲青年战略、政策或项目进行国际审查，并以公开报告的形式发布以供监督、交流和学习。这些科学化努力在COEYSS与EUYS及其他政策议程中均有体现。在制度化方面，欧洲委员会和欧盟均有专门负责青年事务的部门及其下设的分支机构以及制度化的政策治理模式，在部门横向与层次纵向两个维度上均协作良好。同时，欧洲委员会和欧盟也在不断深化调整青年领域伙伴关系合作框架下的体制机制和政策项目等，以制度化方式加强政策衔接性和实效性，例如制定“欧洲青年工作议程”。此外，欧洲委员会和欧盟在“跨部门青年政策”（Cross-sectoral Youth Policy，CSYP）方面的理念、原则和实践不断丰富。CSYP基于科学、高效的系统逻辑将沟通与协作机制的垂直结构与水平结构进行整合，其目标是促进行动主体参与跨部门或横向的合作与协作，以确保相关的、适当的“整体”响应，最终实现政策治理体系的制度化，促进政策治理能力的提升。COEYSS与EUYS的底层架构即CSYP的迭代版本，很多欧洲国家或地区也在积极实践CSYP，形成不同主题和类型的实践模式（Nico&Taru，2017）。在标准化方面，欧洲委员会和欧盟围绕青年战略的规划、实践与评估制定了一系列的工具手册、技术规范、问题清单和知识图谱，例如COEYSS框架下的青年政策自我评估工具（COE，2018）、EUYS框架下的青年领域的评估：评估青年目标执行情况的理论框架（Brta，2019），这些带有一定约束力的标准化举措为欧洲、国家或地区、青年及其他利益相关方的集体行动被整合在统一框架下奠定了坚实的实践基础。总的来说，随着COEYSS与EUYS的更新与制定，青年战略的“欧洲标准”正趋于成熟，对欧洲国2023年第3期总第384期当代青年研究108 109 家或地区青年政策的指导性显著加强。欧洲委员会和欧盟通过欧洲青年战略将各自的立场、观念、行动方面的内容潜移默化地灌输进欧洲青年的个体意识领域，进而形成欧洲青年的群体意识和集体行动。从这个角度说，如果将青年视为欧洲的未来资产，那么随着“欧洲标准”影响力的不断扩大，“欧洲”的整体观念将成为欧洲青年的价值预设与共同认知，欧洲一体化程度很可能随着这一趋势的加强而深化，这在某种意义上也巩固和加强了欧洲一体化进程的可持续性和发展性。（二）现实挑战：青年领域“熵增”难题的治理困境在取得一系列成果的同时，欧洲委员会与欧盟也正面临青年领域“熵增”难题的治理困境。“熵增”最初是物理学概念，在社会意义上指代一个自发的、由有序向无序发展的过程或趋势（张一兵等，2019）。在青年领域，“熵增”难题具体指涉及的青年问题广泛且难以界定、造成这些问题的因果机制模糊、干预措施的有效性难以测量、青年政策的具体化与青年议题的碎片化并存、牵涉机构部门多头管理与重复报告、地方官僚主义盛行，等等。随着欧洲青年战略涵盖领域日渐增多，这些“熵增”难题的治理愈发复杂。虽然CSYP的治理方式在不断变革，力图寻求政策衔接、部门协同与多元主体的集体行动，但在很多时候，政策之间经常存在紧张关系，有时甚至相当严重，青年政策的某些要