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67从第三次全国国土调查看电力设施空间信息化http:/ 工程勘测 增刊1 支撑和促进经济社会可持续发展有着重要意义。“三调”以“县级行政辖区”为基本调查单位，是完全融合“3S”技术为一体的信息化、数字化调查，以规定分辨率的卫星遥感影像及低空航测影像为调查底图，通过全球定位系统实地定位逐图斑调查，最后将调查成果经地理信息系统建库管理。笔者作为某市区一标段“三调”项目负责人全程参与了“三调”，在调查中发现DOI：10.13500/j.dlkcsj.issn1671-9913.2023.S1.014从第三次全国国土调查看电力设施空间信息化李旷建，王雪峰，苏 生(中国电建集团吉林省电力勘测设计院有限公司，吉林长春130022)摘要：通过对第三次全国国土调查的过程和成果分析，从第三次全国国土调查对空间信息化的意义，结合国家电力基础设施的建设发展及未来电力设施的空间信息化建设，深入分析和探究电力基础设施作为国家重要的信息数据资源在第三次全国国土调查中的成果状况，进而提出开展电力基础设施专项调查的构想，更好致力于电力空间信息化建设和发展。关键词：第三次全国国土调查；空间信息化；实景三维模型；“一张图”；专项调查中图分类号：P2 文献标志码：A 文章编号：1671-9913(2023)增刊1-67-05Discussion on the Electric Power Spatial Informatization Based on the Third National Land Resource SurveyLI Kuangjian,WANG Xuefeng,SU Sheng(PowerChina Jilin Electric Power Survey&Design Institute Co.,Ltd.,Changchun 130022,China)Abstract:The results of electric power infrastructure as an important national information data resource from The Third National Land Resource Survey are deeply discussed by analyzing its process and outcome data,from its significance for spatial informatization,and combining the construction and development of national power infrastructure with the future spatial informatization construction of power facilities.Then,the idea of carrying out special investigation on the electric power infrastructure is put forward,in order to better devote to the construction and development of electric power spatial informatization.Keywords:the third national land resource survey;space informatization;real 3D model;“One Map”;special investigation*收稿日期：2023-02-28 第一作者简介：李旷建(1971)，男，高级工程师，主要从事城市测绘、国土测绘及电力工程勘测等工作。0引言第三次全国国土调查(以下简称“三调”)是一项重大的国情国力调查，是查实查清土地资源的重要手段，目的是全面查清当前全国土地利用状况，掌握真实准确的土地基础数据1。调查以 2019 年 12 月 31 日为标准时点，已于2021 年 8 月 26 日发布成果。“三调”数据成果作为国家“十四五”发展规划的重要依据，对68http:/电 力 勘 测 设 计增刊1电力设施作为国家重要的基础设施信息资源，其土地利用状况却没有给予完整独立的作为分类数据进行调查。“十四五”时期，信息化发展进入加快数字化发展、建设数字中国的新阶段。当前我国正全面推进空间信息化建设，城市实景三维模型的构建正在探索和实践中，这也为电力设施空间信息化带来了机遇和挑战。作为中国电力工程测量技术的主要实施者该怎样汲取“三调”的技术路线和方法，推进电力基础设施的信息化乃至开展电力设施专项调查的构想和申请，致力于电力设施空间信息化建设与发展，是我们有必要思考和探讨的问题。“三调”成果将从众多方面影响电力基础设施的信息化建设和发展。1“三调”项目回顾及成果简介1)附带政治属性的专业调查、最严格的过程管理和多层级的技术培训。“三调”是有史以来规格最高的国土资源专业调查技术性工程项目，国务院为此专门成立了“国务院第三次全国土地调查领导小组办公室”。调查的目的和意义使其成为了附带政治属性的专业调查，其作业过程监管构建了从国家级、省级、地市级、县级直至作业单位的层层协调管理体系，各层级指派专门负责人负责项目生产作业的全过程。“三调”更是经过了严格的专业技术培训，其培训对象范围之广亦是前所未有。对项目管理人员的专项技术培训(包括省级、地市级及县级自然资源局的相关管理人员)；国务院三调办组织的全国性质的针对作业单位专业技术人员的培训；省级自然资源厅举办针对本省内中标作业单位专业技术人员的培训。“三调”要求从业单位必须具备一定数量并取得专业技术培训证书方人员后方可开展生产作业。2)严格的调查方案审查及统一的调查技术规程。国务院第三次全国土地调查领导小组办公室于 2018 年先后印发了经国务院批准的第三次全国土地调查总体方案 第三次全国土地调查实施方案 第三次全国土地调查技术规程(试行)，要求各地结合本地的实际情况，组织编制本地的实施方案并以此为基础组织各地市、县作业单位编制本标段的调查实施方案，同时成立专家审查组对作业单位申报的调查实施方案一一开展审查指导，形成作业单位的调查实施方案以指导作业单位的生产作业。2019 年 1 月 28 日中华人民共和国自然资源部正式发布了中华人民共和国土地管理行业标准第三次全国国土调查技术规程(以下简称规程)，用以指导调查生产工作。3)多次规模宏大的全国视频在线技术指导会议、多轮次省级线上、线下技术培训会议。自“三调”开展后，中华人民共和国自然资源部多次召开全国协调、指导视频会议，协调各地方政府同自然资源厅、局间关于“三调”中存在的问题，压实地方政府调查主体责任确保调查数据真实，同时统筹指导作业中存在的技术难题。省级自然资源管理部门在严格传达国务院“三调”领导小组会议精神的同时，采取线上、线下两种方式对中标调查单位开展多轮次技术培训会议，确保调查数据成果质量。这种大规模、多轮次的指导培训是在目前国内重大工程项目中少有的。4)云端在线调查举证的连线监管。“三调”全面实现了云端在线调查举证的连线监管。在技术上启用了“互联网+调查”举证机制，充分利用先进技术手段减少人为干预，全面建立起应用“互联网+调查”新机制，外业生产作业单位的调查举证完全是在移动端“互联网+”调查云平台上进行实时实地调查举证的。5)分阶段分层级的成果检查、核查及国家督察体系。调查成果的核查监督机制是确保成果严密、准确、真实的基础。“三调”严格执行分阶段、分层级检查验收制度，将省级、国家级核查的关口前移，及早发现典型质量问题，及时纠正工作偏差，消除问题隐患。县级初始调查成果平均经过了 7 轮“检查反馈整改再检查”的反复核查整改；开展多轮次“三调”专项督察，发挥督察制衡作用；成立国家自然资源督察机构，在调查关键节点先后开展 4 轮专项督察直接进入现场进行督察，覆盖了 394 个县级调查69从第三次全国国土调查看电力设施空间信息化http:/ 工程勘测 增刊1 单元；对 5 起弄虚作假和 152 起调查不认真不到位、审核把关不严等典型案例进行公开通报。6)从专业技术调查任务转换提升为政治任务。“三调”调查的重大的意义使其原本为专业性质层面的调查转换提升为政治任务。由于其涉及我国耕地粮食安全及城市建设用地范围、数量的审批等一系列重大问题，涉及国家重大工程项目建设、全国各省市城市建设用地需规划审批核准并报自然资源部用地权限审批，严格遵从“先批后建”的原则，从而引发的用地矛盾冲突和城市建设圈的划定，无一不需要政府管理部门的介入和参与，为确保土地调查数据的真实、准确，迫使“三调”的调查任务工作最终成为一项政治任务。7)成果以新闻发布会的方式面向社会公开发布。“三调”成果的权威发布，可见国家对此次调查成果的高度重视。在历经国务院“三调”领导小组会议、国务院常务会议、中共中央政治局常委会议、中共中央政治局会议，先后听取并原则同意了“三调”主要情况汇报后，2021 年 8 月 26 日国务院“三调”领导小组办公室、自然资源部、国家统计局联合召开“三调”主要数据成果新闻发布会，联合发布了第三次全国国土调查主要数据公报(以下简称公报)。中共中央政治局会议指出，“三调”是近年来开展的一次重大国情国力调查，也是党和国家机构改革后统一开展的自然资源基础调查。以此可以看出国家对“三调”成果的重视，其调查成果以新闻发布会的方式面向社会予以公开发布。2电力设施用地在“三调”土地分类中的类别划分及发展状况按照中华人民共和国土地管理行业标准 规程中“三调”土地分类标准，将调查的地类划分为 12 个工作分类，每一工作分类又划分为一级类和二级类，同时对应分类的编码及名称。电力设施用地被划分在第八个类别的二级分类中，其一级分类编码为 08、名称为公共管理与公共服务用地；二级分类编码为 0809、名称为公用设施用地，其含义指用于城乡基础设施的用地。包括供水、排水、污水处理、供电、供热、供气、邮政、电信、消防、环卫、公用设施维修等用地1。从此分类中可以看出作为国家重要的电力设施资源仅被定义为“供电”且包含于公用设施用地中，而没有作为单独的分类信息数据加以调查。电力设施作为国家重要的基础设施信息资源广泛分布于我国陆地国土之上，近年来随着国家的发展建设进程，电力设施更是作为国家战略发展和经济发展的重要因素快速的发展建设中，世界最高等级电压输电线路的问鼎建设，标志着我国电力建设技术水平已达到世界领先水平。特高压、超高压远程输电线路的建设更是规模宏大、如火如荼的建设生产中，这也不可避免的造成电力设施将占用更多的陆地国土面积。其用地性质和占用国土数量问题也将会更加突出的显现出来。据国家电网官网数据显示 2020 年，公司经营区全社会用电量5.83 万亿 kWh、最高用电负荷 8.75 亿 kW、并网发电总装机容量 17 亿 kW。截至 2020 年底，110(66)kV 及以上输电线路长度 114.2 万 km、变电(换流)容量 52.3 亿 kV(kW)。随着国家环保目标“碳达峰、碳中和”的确立，未来我国将进一步加大新能源产业及特高压、超高压输电线路的建设，这些设施的建设也将占用更多国土空间。而这样庞大的电力基础设施建设，没能作为单独分类数据调查，从而引发思考。3浅析电力基础设施在“三调”中没有单独作为分类调查的因素电力基础设施在“三调”中没有被单独作为分类调查的因素，其主要因素如下。3.1 调查的技术条件的限制“三调”其调查底图精度为农村土地利用现状调查采用优于 1 米分辨率覆盖全国的卫星遥感影像资料；城镇内部土地利用现状调查，采用优于 0.2 m 分辨率的航空遥感影像资料。受限于调查技术条件，低分辨率的遥感影像底图上很难辨识清楚电力设施(主要是高压输电线路的杆塔)位置与轮廓，加之调查人员的专业水平，很难确定统一的调查样本纹理，致使电70http:/电 力 勘 测 设 计增刊1力杆塔设施无法被调查和确定。3.2 电力基础设施的用地获取方式多年来，我国电力设施用地方式国家没有统一明确的标准，项目用地使用权的取得方式，主要有赖于各个地区出台的有关电力设施保护、电力电网建设等法律规范解决，实践中就电网用地问题的纠纷也较为突出。实践中，划拨方式更为常见，根据划拨用地目录(国土资源部令第 9 号)的相关规定，变电主厂房设施及配套库房设施、变电站的专用交通设施、输配电线路塔(杆)，巡线站、线路工区，线路维护、检修道路、变(配)电装置，直流输电换流站及接地极、输变电、配电工程给排水、水处理等水工设施、输变电工区、高压工区等均属于经建设单位申请，可批准以划拨方式提供土地使用权的建设用地项目。“以偿代征”方式是目前普遍的电网用地获取方式，对于特高压项目中的塔杆、架空输电线路走廊等部分，由于其占地面积小，且数量庞大，如一律要求以征地方式取得用地使用权将导致成本过高、手续繁琐等问题，因此许多地方政府对此允许以“以偿代征”，即由建设单位对相关土地承包经营权人或集体土地所有权人或建设用地使用权人给予一次性经济补偿的方式取得项目用地。通过以上电力设施用地获取方式不难得出“实质占用土地资源而没有进行确权登记，被统归到其他地类资源中的事实”。这就使得电力设施用地尤其是电网完全被其他地类所包含和覆盖的事实，致使电网用地无法进行统一调查。3.3 错综复杂的用地环境状况及位置信息过于零散、上图面积不足等电力设施用地状况错综复杂，其既涉及到国有土地又涉及到集体土地，用地环境几乎涵盖除个别地类外的其他所有类别。电网等高压输电线路用地呈线性排列又过于零散，不同等级电压输电杆塔尺寸暨杆塔占用土地面积不等，按调查精度要求无法满足上图面积要求等众多环境，致使电网虽然占用了国土近千平方公里的土地资源无法调查确认的事实。3.4 专业性质造成的电网用地范围难以统一确定电网杆塔用地附具一定的专业性质，不同的杆塔位置及用地环境使得杆塔用地不仅仅局限于杆塔自身的落地尺寸，部分杆塔需要塔基退边坡安全防护及排水设施防护等，致使杆塔占用的土地面积用地范围难以统一确定，只有通过实地调查才能确准。4开展电力基础设施专项调查的重要意义中华人民共和国土地管理行业标准规程中明确提出了“专项用地调查”的概念，虽然其指明了调查的具体内容，但其为其他专项用地调查开辟了可借鉴的道路和方法，专项用地调查将成为“三调”数据成果的有益补充，将更加详实掌握国家土地资源的利用状况。因此，开展电力设施的专项用地调查是具有重要的意义的。4.1 查清电力设施用地数量和类型，有效融入“三调”只有通过开展电力设施专项用地调查，才能查清详实的电力设施用地数量和类别，其调查成果将有效融入“三调”成果中，有利于国家对电力设施的宏观规划、建设、管理及运营，弥补电力设施用地尤其是电网用地数据信息的空白。4.2 电力设施信息化、智能化水平提升的必然要求电力空间信息智能化是集数字化、地理信息、电力设施结构信息、电力设备图形与台账、运维决策信息等于一体的综合构建与实现，其设施位置和网络拓扑等空间信息的高度集成和高速双向的通讯网络又是智能化发展的必然要求。通过电力设施专项调查可有效利用“3S”技术对电力基础设施实施地理信息数据采集和电力专题数据信息采集2。因而，通过开展电力设施专项调查，利用现代化的信息数据获取方式获得电网全息数据，为智能化电网构建提供数据基础和管理平台体系构建创造条件，从71从第三次全国国土调查看电力设施空间信息化http:/ 工程勘测 增刊1 而提高电网的智能化生产运维管理水平。4.3 电力测绘生产有效融入自然资源“一张图”体系的重要方式当前，电力勘测的资质管理统一由自然资源部国土测绘司进行，面对自然资源“一张图”体系的构建，电力测绘生产怎样能有效融入自然资源管理体系，也是电力勘测工作者应该思考和探讨的问题。当前，我国电网多年来的勘察设计及竣工验收等数据信息汇集在各省电力勘测设计院手中，而这些可靠、有用的数据信息资源大多都静躺各在自的数据管理中心，没能被有效的加以利用，甚至不知该怎样加以有效利用。这样的环境造成了电力行业独立于自然资源“一张图”构建体系之外，也促使电力测绘生产没能有效融入自然资源“一张图”管理体系。开展电力设施专项调查可使海量电力勘测设计信息数据得以有效利用，也是电力测绘生产有效融入自然资源“一张图”管理体系的重要方式。4.4 电力设施实景三维模型构建及其对城市实景三维模型构建的有益补充实景三维模型是承载信息数据的根本载体，未来信息化、数字化、智能化体系的构建程度和水平都离不开实景三维模型的构建与生产能力水平，实景三维模型构建是实现数字城市、数字中国乃至数字地球的必然要求。目前，国内各大高校和科研院所正致力于实景三维模型构建的实践探索与技术软件研发的新阶段，正全力实现城市实景三维模型的构建中。电力设施实景三维模型的构建与生产也是信息化、数字化、智能化体系构建不可或缺的信息数据，因而通过开展电力设施专项调查可为电力设施实景三维模型的构建创造条件，也必将是对城市实景三维模型构建的有益补充。5结语“三调”作为一项自然资源基础信息数据调查工作，对国家宏观经济规划、战略决策发展具有重大的历史和现实意义。文章通过对“三调”的简单回顾，以笔者的拙见着重分析了作为国家重要的基础设施资源的电力设施没能在本次调查中作为单独分类要素进行调查的原因，从当前我国信息化、数字化产业经济发展的现状和前景作为出发点，提出开展电力基础设施资源专项调查的构想及其重要意义，同时是电力勘测深度融入自然资源管理体系与服务，拓宽专业技术业务领域的有效方法，也是加快电力信息化的重要方式和举措。相信通过发挥电力勘测人的集体智慧和行动共同努力探索电力勘测发展的更加美好的前景和未来。参考文献1 中华人民共和国自然资源部.第三次全国国土调查技术规程：TD/T 10552019S.北京：中国标准出版社，2019.2 付婷，滕欢.电力空间信息平台建设的研究J.机械，2011，38(2):17-21.(编辑 卢靖冉)