南师大行政管理专业课公共管理学重点.doc

公共管理学：Public Management 公共管理学的内涵与研究方法;公共管理成为独立学科的外在条件和内在依据；公共管理学的理论渊源及学科发展历程;公共管理学在中国的发展；公共管理的主体；传统公共组织的困境与变革；公共管理职能；公共政策的设计、执行与评估；公共管理中的领导；公共人力资源管理；公共预算与财务管理；公共物品管理及公共服务的供给；公共管理的方法与技术；公共管理的绩效;公共管理的权力、责任与监控;公共管理中政府的角色定位及其与市场、企业和社会的关系；政府再造的理论与实践；公共管理中的非营利组织；公共部门战略管理；公共信息资源管理与电子政务;公共危机管理；公共服务的民营化;公共管理的顾客导向；公共管理组织的形象塑造；公共管理的改革与发展.第一讲   绪论：什么是公共管理第一节  公共管理学的内涵与研究方法一、公共管理学： 多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。特点:（1)公共管理是一个整合性的概念.(2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。（3)公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。（4)公共管理不等于“政府管理",而意味着一种新理。（5）公共管理强调价值调和与责任,重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency)、效能（Effectiveness），公平（Equality）.（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。(7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。当前特点：（1）鲜明的实践导向性（2）理论上的包容性(3）学科的年轻性二、公共管理的构成要素（一)公共管理的主体:以政府为主的公共组织及其工作人员对社会公共事务进行的管理活动。（二)公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务.（三）公共管理的资源和手段：公共部门最重要的资源是合法性。包括合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，以及被管理者对管理者及其行为的认同。在公共管理的具体资源构成中,强制力和税收能力尤其重要。  公共管理最基本的手段是制定和执行公共政策。（四)公共管理的环境:宏观环境分析中，人们用得较多的是以内容为标准而划分出的政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。三、公共管理学的研究途径与方法（一)公共管理学的研究途径  公共管理研究大致可分为两种途径，即公共政策途径（Public policy approach,P途径）和企业管理途径（Business approach，B途径）.B途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力.（二）公共管理学的研究方法 1。规范方法， 2.实证方法，3。案例方法, 4.系统方法, 5。比较方法， 6.数理方法第二节 公共管理成为独立学科的内在依据一、公共管理与私部门管理有本质区别： 1.公共利益目标与私人利益目标  2.垄断强制性与自由竞争性  3.制衡性与自主性 4。多元理性与经济理性          5.政府机制与市场机制 二、现代社会变迁推动公共管理发展：1。公共物品的需求和供给在稳定地扩大2.社会生活中的公共事务日益增加3.公共管理所面临的环境更加复杂多变三、传统行政学的局限：1.理论框架局限  2.管理主体局限  3。管理理念与手段局限  4.管理对象与目标局限第三节   公共管理学是时代的产物一、西方国家摆脱困境的需要:1。政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满2.经济衰退和财政压力的加剧3.社会问题与政府不可治理性的增加二、科技革命和全球化浪潮（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量     1.  现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。     2。  现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。     3。  科技革命将导致社会治理新形态的出现。（二)全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一)以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求    1。  传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。    2。  科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。    3。  科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。    4。  官僚制的科层原则使组织行为保守,难有创意。（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”：1。民众应直接参与公共服务的供给过程。2。公民应既能控制政治家，又能控制官僚。3.国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制.4。国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。第四节  公共管理学与中国的发展一、公共管理学与中国的市场经济:1。公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷2。公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展。二、公共管理学与中国的社会发展：1。公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展2.公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格,将有力地促进当前正在进行的社会转型.第二讲   公共管理的理论与实践的发展第一节  公共管理学的理论渊源一、管理理论（一）古典学派理论：泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注的焦点是“效率”和“经济"。管理主义对公共管理学的一个重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它所包含的一系列原则，既可用于私营企业，也适用于公共部门。经济人”的概念.（二）行为学派理论通过梅奥（J. E. Mayo)的著名霍桑实验，证实了人不是单纯追求经济利益的,生产效率主要取决于士气的高低。霍桑实验用“社会人”的概念取代了“经济人”的概念,同时将非正式组织的概念引入管理学.(三）决策学派理论决策学派以赫伯特西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要. 决策学派的另一位代表人物查尔斯林德布洛姆（Charles E。 Lindblom)提出渐进决策理论.（四）系统学派理论系统学派以切斯特巴纳德（Chester I. Barnard)将组织视为一个社会系统而得名。20世纪6070年代，系统学派又发展出两大理论，一是生态理论,二是权变理论 。 （五）新管理主义理论     新管理主义是20世纪80年代以后在信息革命背下产生的理论。还处于发展变化中的新管理主义主要包括如下几个方面。1. 企业再造理论。是指为了取得业绩的革命性进步,从根本上重新思考，彻底改造业务流程。其中衡量绩效的关键指标包括产品和服务质量、顾客满意度、成本、员工工作效率。2。 虚拟企业.是指把不同地区的现存资源迅速组合成为一种没有围墙、超越时空约束的企业模式,它是依靠电子网络手段的联系,实现统一管理的经营实体并能以最快的速度推出高质量、低成本的新产品.3. 学习型组织。  所谓学习型组织是指通过培养弥漫于整个组织的学习气氛而建立起来的一种符合人性的、有机的、扁平的组织.这种组织由多个创造型团队构成,由于组织成员具有共同的愿景，所以具有持续的学习精神,是一种可持续发展的组织。二、当代经济学理论（一）公共选择理论（Public choice theory )产生于20世纪40年代末，到60年代末形成一种学术思潮。詹姆斯布坎南（James. M。 Buchanan)是这一理论的代表人物。所谓公共选择，就是通过集体行动和政治过程来决定资源在公共领域的分配，是人们选择通过民主政治过程，将个人的私人选择转化为集体选择的一种过程或机制。公共选择理论可以定义为非市场决策的经济研究,或者简单地定义为把经济学应用于政治科学。公共选择理论认为,人类社会由两个市场组成,一个是经济市场，另一个是政治市场。公共选择理论试图把人的行为的这两个方面纳入一个统一的分析框架，用经济学的方法和基本假设来统一分析人的经济与政治行为，从而拆除了经济学与政治学的传统壁垒。公共选择具有3个规定性:第一，集体性。第二，规则性。第三,非市场性。政治市场和经济市场在交易上存在着3个重要差别。公共选择理论对公共管理学的3个理论启示。（二）政府失败论（Government failure）是以布坎南为代表的公共选择学派在分析市场经济条件下政府干预行为局限性或非市场缺陷时所涉及的一个主题,也是公共选择理论的一个核心论题.所谓“政府失败”,是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，公共支出成本规模过大或者效率降低，政府的活动达不到预期的目的这样一些情况。为什么政府干预会产生“负效应”以及如何从制度上弥补这些缺陷？对这些问题的回答就构成了公共选择理论的“政府失败论”。1。 公共决策失效。在布坎南等人看来，导致公共决策失误的原因是多方面的：1.社会实际上并不存在作为政府决策目标的所谓公共利益. 2.即使现实社会中存在着某种意义上的公共利益，但现有的公共决策机制却因其自身的内在缺陷而难以实现这种利益的目的。3.决策信息的不完全性。4.选民的“短见效应”。5.选民的“理性而无知”。2. 政府工作机构的低效率.（1）缺乏竞争性压力.（2）没有降低成本的激励机制。（3)缺乏监督信息.3。 政府的内部性与扩张。政府的内部性（internalities）是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身利益或组织自身的目标而非公共利益或社会福利。政府部门的扩张包括政府部门组成人员的增加和政府部门支出水平的增长.4. 政府的寻租活动(Rentseeking）是指人类社会中非生产性的追求经济利益活动，或者说是指那种维护既得的经济利益或是对既得利益进行再分配的非生产性活动。当政府干预市场时,就会带来以“租金"形式出现的经济利益。寻租是指用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润。现代社会中的寻租活动,是利用行政法律的手段来阻碍生产要素在不同产业之间自由流动、自由竞争，以维护和攫取既得利益。寻租活动导致“政府失败”,因为它导致经济资源配置扭曲，或说它是资源无效配置的一个根源；作为一种非生产性活动，它并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大部分的国民收入装进私人腰包；它也导致不同政府部门间官员的争权夺利，影响政府的声誉和增加廉政成本，导致社会资源浪费。    (三）代理理论和交易费用理论 1。 代理理论(Agent Theory）典型的例子有雇主与雇员，律师与当事人，选民与政治家之间的关系。代理理论的一个基本假定是处于委托代理关系的双方都是效用最大化者,加上信息分布的不对称，委托人与代理人的利益偏离和冲突便成为一种普遍的现象。委托-代理关系的核心,是委托方如何将代理人的行为限制在符合委托人利益的范围内。它所关注的主要有三个问题，1.代理人的选择和对代理人的激励；2.减少“代理成本"或由代理所引起的资源耗费;3。签订最优合同，防止双方尤其是代理方寻机违约为自己谋利。2。 交易费用理论(Transaction cost theory)是用制度比较分析方法研究经济组织制度的理论。在新制度经济学看来,交易费用是指所有与制度或组织的建立、变迁和使用有关的费用。交易费用理论关注的焦点，是如何降低交易费用。交易费用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase)于1937年提出的。科斯将交易费用定义为运用市场机制的费用，包括在市场上搜寻有关价格的信息，为了达成交易进行谈判签约，以及监督合约执行所花的费用.当企业规模扩张达到某一边际点,即企业再多“内化"一项市场交易所引起的管理费用等于别的企业组织这项交易的费用,静态均衡就实现了.这时，企业与市场之间的规模边界也就确定下来.第二节  公共管理学科的发展历程公共管理作为一门独立学科，它的历史并不长。1887年以前，公共管理仅处于前学科时期，公共管理特别是行政学长期附属在政治学之中。1887年后进入学科前期-行政学阶段。比较而言，学术界倾向于用历史分期的方法来归纳公共管理的学科史。根据历史分期的方法,我们倾向于先用欧文休斯的标准做一级分期，而后再用其他标准对公共行政时期作二级分期。也就是说，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期.对于公共行政时期,依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。公共行政学科关注的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系.公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。一、公共行政时期（188720世纪70年代末）(一)传统的公共行政（18871960）。这一时期在总体上是处于西方国家从传统资本主义向现代资本主义转型的阶段，行政或管理在整个国家或社会的管理中的地位日渐上升。1。 就政治与行政的关系来看，这一时期前后有变化。2. 在管理组织体制运行方式方面，在这个时期产生了官僚制理论，同时先后流行科学管理思想和行为主义管理思想。（二)新公共行政时期（19601980）.1。 在政治与行政的关系方面,20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注.2。 韦伯的官僚制理论也开始受到越来越多的批评。3. 从具体的理论与方法的运用来看，这一阶段的公共行政开始越来越多地受到经济学和管理学等多学科理论与方法的影响。4. 这一时期公共政策研究得到空前的发展，甚至大有形成独立学科的趋势。二、公共管理时期（1980年至今）公共管理与公共行政时期的主要区别在于：1。不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；2。不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进.在实践上,公共管理主要是力图解决3个问题:1.重新调整政府与社会，政府与市场的关系,减少政府职能，以求政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些；2.尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共务，以弥补政府自身财力的不足3.改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制,以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。第三节   新公共管理新公共管理(New Public Management, NPM)一般是指20世纪80年代以来在美国等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式，主要是来自公共选择理论、新制度经济学和政治学理论的一些关于行政改革的理论设想，以及对近20年来经济与合作组织（OECD)国家行政改革具体做法的理论概括。新公共管理主要体现了企业管理途径(又称“B途径")的公共管理理念.新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中,其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。第三讲  公共管理的主体第一节  公共管理的主体（1）组织一、公共组织的概念（一）组织组织就是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团,是处于一定社会环境中的各种组织要素的有机结合体,是为了实现某种目的而有意识建立起来的人类群体.简单说,组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。（二)公共组织公共组织是以实现公共利益为目标的组织,它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任,以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。(三）公共组织的基本要素   与其它社会组织一样，构成公共组织的要素有物质要素和精神要素两大类。1物质要素（1）人员.（2）经费。（3)物资设备2精神要素（1)目标.（2）责权结构。（3）人际关系.二、公共组织的性质（一）公共组织与非公共组织的区别：1活动的目的不同.非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务.公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益,是全国社会成员的整体利益。 2为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品.公共组织则为社会提供公共产品。3管理对象不同.非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从.4活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律,以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。(二）公共组织的性质1社会性。2权威性。3法制性。4系统性。5主动性。三、公共组织的结构（一）公共组织的纵向结构公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高公共组织为决策层,负责制定本部门行政的总目标、总方针、总政策和总的实际方案，是一个开放的、面向社会的公共组织。中层公共组织为协调指挥层，负责执行本部门,以最高公共组织制定的总决策、目标、方针和政策为依据结合本单位具体工作对象实际，制定本单位的具体工作目标、工作方案，并负责组织、协调、指挥等实施工作，半封闭半开放系统。基层公共组织为技术操作层，其任务是执行中层公共组织的实施方案,在中层公共组织的协调、指挥之下，负责具体的带技术操作性的工作。封闭型，采用什么技术方法执行任务,纯属公共组织内部问题。优点：(1)分层负责，使各级政府在各自管辖地域范围内，能做到事权集中，统一指挥；（2)行动迅速，能及时地根据本地情况做出决策，就地组织实施，有利于就地监督、控制；（3）能发挥各个层级公共组织的积极性、创造性，根据本地实际情况主动开展工作；(4）各层级行政首长负责全面管理工作，有利于培养全面型的管理人才。缺点:（1）各层级行政首长管辖事务过多,责重事繁,难于事事精通；     （2)容易形成地方的块块分割，不利于各地经济和文化的交流与发展;     （3）容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观控制。（二）公共组织的横向结构  1. 按业务性质分工是指按公共管理的业务性质异同来组成公共组织单位。例如：财政、外交等均为不同的业务，就以此为基础，设置不同的单位。优点：(1)符合分工专业化的原则.每个部门只负责某一项业务工作，有利于工作人员熟悉本专业工作，以提高管理效率。（2）有利于统一管理业务的方针、政策和法规。同一性质的业务由同一单位管理,使公共组织易于统一同一性质业务的方针、政策、法规，避免政出多门的混乱状态。（3)体现事权一致的原则,便于协调。缺点：（1）过于集中，容易形成条条分割，利于不同业务性质工作之间的合作、协调。(2）分工过细，易造成部门林立。（3)有些业务性质混淆不清，不易作出明确的划分,易产生组织冲突.2. 按管理程序分工是指按公共管理工作过程的程序不同来分别设置公共组织部门。公共管理过程有咨询、决策、执行、信息反馈和监督等环节，根据这些程序划分咨询部门、领导决策部门、执行部门、信息部门和监督部门等，.优点:（1)注重公共管理工作的技术方法，有利于提高管理人员的专业技术知识；（2）由于从事该项工作采用同样的技术设备、工作程序，有利于节省人力、物力、财力；（3）使公共管理中的重要程序有专门机构去完成，有利于提高公共管理的整体效能。缺点：（1）工作人员易产生重技术、轻政策，重过程、轻目的的倾向；（2）在使用上有一定的局限性,只能对那些有较大独立性的程序才可以设置部门，而多数工作程序则无法独立出来。3。 按管理对象分工是指按公共组织服务的人群、财物为对象进行的部门设置。这一分工方式最常见的是政府经济行业主管部门的设置。如农业部、铁道部、交通部，均是按不同对象类别实行分部管理.优点：（1）根据服务对象分工，可使公共组织统筹考虑，满足其管理对象的需要。     （2）群众对公共组织的职责一目了然，易于沟通和监督缺点:（1)随着管理的对象日益增多，势必导致公共组织部门林立，不利于精简节约。(2）易忽视甚至割裂管理对象之间的相互联系,可能产生综合性的工作无人管理的现象.(3）容易造成本位主义,考虑问题从本部门利益出发，有碍于整体的利益。（4）按服务对象划分部门往往与按业务性质划分部门发生重复、交叉关系，可能出现互相推诿责任、踢皮球的情况，降低了工作效率。（三）公共组织的主要结构形式 1。 直线制。2. 职能制3。 直线职能制。4. 矩阵制。第三节 公共管理的主体（2)：个人一、公共组织中的领导者（一)领导与领导者： “领导”一词有两种含义：一是指领导活动,即指挥、带领、引导、鼓励和影响下属为实现组织目标而努力的过程；二是指领导者，即担任某项领导职责、扮演某种领导角色并实施领导过程的个人或集团。理解领导的含义必须把握三点:（1）领导必须有领导者与被领导者，否则就不成其为领导。（2）领导者拥有影响被领导者的能力或力量。（3）领导的目的是通过被领导者达到组织的目标。领导者的影响力可以分为两种: 1。权力性影响力。这是由社会赋予个人的职务、地位、权力与资历等所构成的,其特点是对部属的影响带有强迫性与不可抗拒性,以外推力的形式发挥作用，被影响者的心理和行为表现为被动、服从.权力性影响力对人的作用是有限的。2。非权力性影响力。它与法定权力无关，是由领导者自身的因素所产生的，并非外界所赋予的.其特点是自然形成，比权力影响力具有更大的影响，起着权力影响力所起不到的作用。领导者的权力基础或基础性权力有5种，即合法权，惩罚权，奖励权，模范权，专长权。（二）领导者的素质必备高尚的思想品德、渊博的文化知识、杰出的领导能力、良好的心理品质、健康的身体素质。（三）领导方式（4种类型：）1. 集权型领导方式， 2。 民主型领导方式， 3。 放任型领导方式,指领导者撒手不管,下属享有完全自由，领导者完全放弃领导职责。这是一种不负责任的领导方式。4. “无为而治”型领导方式，美国管理学家菲德勒(F。 E。 Fiedler）提出了有效领导的权变理论.权变理论关注的是领导者与被领导者及环境之间的相互影响。一种具体的领导方式不可能到处都适用，有效的领导行为应随着被领导者的特点和环境的变化而变化。这种关系可以用下式来表示： E = f （L， F， S）E-领导的有效性   L领导者   F被领导者 S-环境 f函数关系领导工作受到所处的客观环境的影响，领导方式是领导者特征、追随者的特征和环境的函数.二、公共组织中的一般管理者（一)领导者与管理者的区别：管理者是被任命的，他们拥有合法的权力进行奖励和处罚，其影响力来自于他们所在的职位所赋予的正式权力.相反，领导者则既可能是被任命的,也可能是从一个群体中自然产生出来的，领导者可以不运用正式权力来影响他人的活动。（二）管理者的主要类型与职责根据活动中地位与作用的差异，管理者划分为决策、执行、监督与参谋人员等不同角色。三、被管理者（一）作为被管理者的公共组织成员1。 管理者与被管理者的静态划分  2. 管理者与被管理者的动态划分（二)作为被管理者的社会公众从几个方面影响着公共管理：1.社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的基础。2。社会公众的意见决定着公共管理合法性程度。3.社会公众的思想、文化素质影响着公共组织的结构设计.4。社会公众的素质影响着公共管理方式。第四节  传统公共组织的困境与变革一、科层制的基本特征（一）科层制理论：德国社会学家韦伯,被称为“组织理论之父”.韦伯的科层制（或译官僚制）理论,任何组织的存在都是靠权威来维持，而合法的权威主要有三种类型:1。基于习俗惯例的传统型权威；2。基于领袖个人超凡魅力的超人型权威；3。基于理性法规的法理型权威。科层制则是与法理型权威最适宜的组织形式。(二）科层制组织的特征（主要方法）：1组织标准化。为了完成繁重复杂的工作任务，推行标准化方法来提高工作绩效.（1）分工专业化。（2)工作指标化。(3）人员统一化。2工作秩序化。科层制管理方法强调在公共组织内部的各要素、环节之间形成有机的联系，使相关组织之间互相协调，密切配合,形成了一个无障碍的工作流。它要求理顺组织内外的各种关系，包括命令服从关系、信息沟通关系、意见反映与反馈关系等。3管理规范化。严格按规章制度行事，坚决抵制人情关系的干扰。包括：(1）组织成员之间的关系完全以理性准则为指导，坚决排斥一切人为的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人际关系的影响。（2）对所有的人都一视同仁，使组织成员具有平等感和公平感。（3)明确规定每一成员的职权范围和协作形式，使各个成员正确行使职权，减少摩擦和冲突。(4）精确计算组织成员的工作成果，以业绩为依据进行奖惩，公正、客观、合理地处理问题。二、传统科层制组织的困境（一）对传统科层制理论的评述传统科层制理论的基本贡献：1。把专业化分工原理广泛地引入组织管理之中,提出了职能化（专业化）管理的原理,为构造科学管理的组织结构及其发展演变奠定了一般的原则基础。2。总结概括出管理基本原理,提出建立理性组织结构的依据，构建高效的等级制组织。3.倡导“理性化法律化”的组织形态，强调组织的运作应以法律为规范。总之，传统科层制组织的研究者们所追求的理想组织是一个目标明确，专业分工，指挥统一，层级节制，幅度适中,权责相称,协调 一致，法规完备，高效合理的组织体系。不足：1.只研究了公共组织的静态结构,而忽视了对组织的动态面的研究。他们关注的重点是组织的结构，以及如何分工，如何建立层级节制的体系，如何订立法令规章及工作标准等，未看到如果法规、制度失之繁琐,可能对组织目标的实现产生不利影响。2.他们在强调组织的非人格化、理性化时，忽视了对人的主观能动性及多方面的需求的研究。把人简单视为生产工具与经济动物，忽视人的尊严与价值。3。将组织只当作封闭型系统来研究，忽视组织与其外在环境之间的相互关系、相互影响。（二）科层制组织的内在缺陷1科层制管理造就了一种刚性的官僚系统，就象一部机器，没有灵活性和主动精神，只有齿轮之间的被动运转.2采用标准化的管理和服务,忽视人的差异性和多样性。3排除竞争的必要与可能，组织成员照章办事,默守陈规,以至造成得过且过、不负责任。4条块分割专业化单位来解决不断出现的新老问题，导致机构不断膨胀，职能交叉重叠。科层制曾经意味着组织方式的理性和效率.它给公共组织带来的逻辑规范,十分稳定、公平和精确。但是,形成了一种典型的官僚体制,它专注于各种规章制度和等级节制的指挥系统,导致中央集权、层次繁多、行动迟缓的弊端。环境稳定,任务简单明确，社会需求单一雷同，那么传统的官僚体制还是可以胜任。在新兴信息社会，人的个性与要求多样化和复杂化，事物的变化幅度与速度大增加了，科层制管理模式不能有效地运转，必须采用新的管理方法.三、公共组织的变革（一）公共组织变革的主要动因引起公共组织变革的外部因素有许多,可概括为如下几个方面：1. 经济体制的转轨推动公共组织的变革     2。 政治制度的更迭导致公共组织的变革3. 社会发展程度促进或制约公共组织的变革 4。 国际环境的重大变化影响公共组织的变革(二）公共组织变革的目标1。 提高公共组织对外在环境的适应力、改造力。2。 加强公共组织自身的稳定性、协调性。（三）公共组织变革的主要内容1. 公共组织职能变革：从职能作用的领域来看，公共组织是由以政治职能为重心，逐渐向以经济职能、社会事务管理职能、科技文化职能为重心转移.从职能作用的性质来看,公共组织是由保卫性、统治性职能为主向管理性、服务性职能为主的方向转变.从职能的分化程度来看，公共组织的职能是由原来混淆不清向高度分化转变.从职能行使方式来看,公共组织是由以人治为主转向以法治为主、由以行政手段为主转向以法律和经济手段为主。 2. 公共组织结构变革:公共组织结构是指公共组织各个要素的排列组合方式。（1）横向部门结构上，公共组织的变革有以下两个方面:从公共管理的过程来看，正在由重决策、执行部门，轻监督、咨询、信息等部门的倾向，向重咨询、信息、监督部门转变，力求与决策、执行部门相平衡。从公共管理作用领域来看，横向部门结构发生了由微观管理部门为主转向宏观管理部门为主的变革。 (2）纵向层级上，整个公共组织结构有着从集权式、尖塔型的结构形式向着分权式、扁平型的结构形式发展的趋势。3。 公共组织权力关系的变革公共组织向社会组织还权.横向分权。纵向，有着集权与分权互相融合的趋势。第四讲   公共管理职能第一节     公共管理职能概述一、公共管理职能的内涵及其形成原因（一）公共管理职能的一般内涵职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体.具体理解:1.  公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。2.  公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。3.公共管理职能的内容,涉及公共管理系统对一国公共物品与公共服务进行管理的全部事务。4。  公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映.5、公共管理职能是一个独立、完整的体系。由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分,随着社会自治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围。（二）公共管理部门及其职能的存在原因1.公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求.2.公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。 3.公共管理部门及其职能体系的存在尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。二 、公共管理的程序性职能（一）决策   （二）组织   （三）领导   （四）控制三、公共部门的任务性职能（一）经济职能1.  宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理,包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。2。 微观管理职能.在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织,如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动.（二）政治职能1。  民主建设。    2.  社会治安.    3。  国家安全.（三）社会职能1。  提供社会保障。      2.  促进公正的收入分配。     3.  环境保护。（四）文化职能1.加强政治思想工作    2。大力发展各项文化事业，特别是要确保科技和教育的发展。第二节  公共管理职能的历史演变一、传统社会的公共管理职能所谓传统社会，有时也称为前资本主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。原始社会的公共管理职能极其简单：首先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管理组织或职能。最后,其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。前资本主义国家时期的公共职能体系存在3个基本特征:（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心.奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗,对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱.这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。(3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征,这是与其公共职能体系的基本结构相一致的,也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的.二、西方国家公共管理职能及其变迁 根据其内在特点,西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。(一）自由放任主义：公共管理职能体系呈现以下特点：（1）政治职能仍然占据中心地位。（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。(3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品"。早期资本主义公共管理职能体系中已经包含了一些积极的社会管理职能。(二)国家干预主义：从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期.在这一历史阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整,具有以下一般特点：（1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。(2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强.（3)在经济与社会职能方面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。（三）新古典主义：干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣"的一个重要因素。然而，它也存在系列问题: 所谓新古典主义，又称为新自由主义，其基本理论要点是在重申个人理性假设的基础上主张在社会经济生活中市场力量的角色最大化和政府角色的最小化。结合新古典主义理论基本主张,当今西方各国公共管理职能体系呈现出以下特点：（1）政治职能的对内的统治职能尤其是暴力镇压职能相对有所弱化，而民主建设职能则得到进出一步加强。（2）经济社会管理职能在各国公共管理职能体系中所占地位越来越重要，甚至成为核心政府职能。(3）公共管理职能主体的多元化与政府相关职能的不断强化趋势相并存.三、建国后我国公共管理职能的嬗变 （一)传统计划经济体制时期的公共管理职能体系       我国传统的公共管理职能体系是参照前苏联的高度中央集权模式建立起来的，这种模式的主要特点是在政治、经济、社会、文化各方面都实行高度集中统一管理.在这种职能模式下,传统公共管理职能体系具有以下几方面特征：(1)以阶级斗争作为整个公共管理部门的工作重心.相应地，政治统治职能占居绝对主导性地位，而民主建设职能则受到忽视。（2）经济管理职能