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“新公共管理”理论指导下的当代行政管理改革
论文摘要：公共管理理论作为当代科学技术的产物和对传统行政管理的超越，对推进当代中国行政管理体制改革并建构科学的公共管理有其特定的价值和意义，而以公共管理中国化为导向则是公共管理科学化导向的必然要求。必须深入认识当代中国行政管理改革的基本条件和要求，树立科学化和中国化的行政管理体制目标样式，建立目标体系并确立改革是一个过程的思想来引导和推进改革。研究和借鉴“新公共管理”思想时，既要学以致用，又要辩证对待，立足客观；既要借鉴，又不照搬；既坚持从国情出发，又坚持从实践经验出发。
关键词：新公共管理 行政管理改革 科学化

“新公共管理”理论指导下的当代行政管理改革
引 言
企业行政管理是属于上层建筑的一部分。当前，我国经济体制正在进行重大的改革。这种改革，是在坚持社会主义的条件下，改革上层建筑中不适应生产力发展的部分。由于客观经济形势的发展，迫切要求行政管理同经济体制改革相适应、相配合，要求行政管理加快改革的步子，服务改革，推动改革。否则，势必成为经济体制改革的绊脚石，也会形成行政管理发展的障碍物。行政管理改革的核心是模式问题。因为模式的恰当与否，对于行政体制、管理职能等，都有决定性的作用。但是，一种行政管理模式的形成，有它一定的厉史条件和某些理论观点为依据。建国初期，我们在行政上实行了集中统一的管理形式，这在当时是可能的、适应的，保证了国家机器的运行。因为我国正面临全国财政经济统一的形势，对资本主义工商业进行社会主义改造，在全国范围内开展大规模的计划经济，都不能没有集中统一的行政管理体制。但是，经过三十多年的沿革和发展，有的同经济发展还相适应，有的同经济发展很不适应，带来了不少束缚生产力发展的弊病，如集权过多，管理过死，机构重叠，职责不清，人员充斥，手续繁琐，决策靠拍脑袋，办事凭老经验，不重信息，不讲科学，等等。这些弊病影响所及，国家机关的工作效率下降了，国家管理职能的发挥削弱了。在“新公共管理”理论指导下，企业行政管理的改革才日渐成熟。
一、新公共管理的基本内涵及其理论基础
（一）新公共管理的基本内涵
所谓新公共管理，即指一定的社会组织为维护和增进公共利益，采用一定的方式方法而对社会公共事务进行的协调和控制的过程。主要特征是公共性，基本内容是强调公共事务管理主体的多元化，公共事务管理的社会化和公共服务的市场化，新公共管理思想的内涵主要体现在以下三个方面。首先，是管理职能的“外化”。不仅包括了对自身行政组织内部的管理，更重要的是将管理的焦点由传统公共行政的“内部”转向“外部”，从而由重视政府机构、过程和程序转到重视项目、结果与成效。其次，是新公共管理的社会化。它主要是指社会公共服务和管理改变传统的由政府大包大揽的模式，允许私人企业、社会团体参与服务竞争，将政府的部分职能通过委托代理、社会转移的方式，脱离政府，从而提高政府运作效率和管理质量，达到节约财政开支的目的。最后，就是新公共管理模式注重私营方法的引入与应用，强调政府管理部门应广泛采用私营机构诸如业绩管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等等成功的管理方法和竞争机制，这也是政府公共管理职能发生变化的逻辑结果[1]。
（二）新公共管理的创新之处
根据西方行政学者P·格里尔、D·奥斯本和 T·盖布勒等人的论述，新公共管理的创新思想主要表现在以下几个方面：
1．改变政府在公共管理过程中的角色。在传统的公共管理中，政府只是担当了收税和提供服务的角色，而新公共管理则强调政府在行政管理中应该是制定政策而不是执行政策。新公共管理提倡将制定决策和执行决策分离开来，政府只起到掌舵的作用，把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。这样一来，可以缩小政府的规模，减少开支，提高管理效率。
2．政府服务以顾客或市场为导向“新公共管理” 改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，企业型政府即建立一种顾客驱动机制，以顾客需求或市场为导向，为公民提供多样化的服务。新公共管理过程中，不再是政府管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者，给公民更多的选择权，让公民有机会来评价政府的工作效果。
3．政府广泛采用授权或分权的方式进行管理这一管理方式主要是针对政府典型的集权特点。集权结构将政府组织化为许多层级条块，导致跨层级之间的交流极其困难，面对新情况时，政府机构也不能迅速及时的作出反应。企业界经理采用授权或分权的方法解决了这一难题。新公共管理受到企业界的启发，引入了授权或分权管理的方法。这种管理方法有很多优点：使政府机构更具灵活性，对于新情况能迅速做出反应；效率更高等等。
4．政府应吸取私营部门成功的管理经验。传统的公共行政排斥私营部门的管理方式，而新公共管理则强调要广泛采用私营部门成功的管理方法，如降低成本、重视人力资源管理、强调成本——效率分析、采用短期劳动合同、开发合作方案、签订绩效合同、推行服务承诺制、主张全面的货币化激励等等。尤其是主张对高级雇员实行有限任期的契约，而不是传统的职位保障制。
5．引入竞争机制。传统的公共服务领域是由政府机构垄断的，这样使得政府机构的工作效率非常低下，服务质量得不到提高。新的公共管理引入了竞争机制以后，更多的私营部门参与到公共管理活动中来，竞争机制也自然而然地在公共管理活动中产生。竞争的好处很多，如可以提高效率，投入少产出多；迫使政府垄断组织注重顾客的需求；扼杀垄断现象等。竞争机制的引入大大提高了公共管理的服务效率和质量。
二、我国行政管理改革的背景及存在问题
（一）我国行政管理的背景
相对于西方形成公共管理理论的行政改革,当代中国的行政改革有很大的甚至根本的不同。
第一，与西方发达国家相比，我国的第三部门（即非营利组织）还难以担负起公共管理的重任。与西方发达国家的成熟的市场经济基础不同，我国正在由传统社会向现代社会转型，市场经济尚处于培育阶段。新公共管理模式提倡把政府的部分职能转移给市场和第三部门，这需要一批发育成熟、自我管理和自治能力较强的第三部门。
第二，我国法制建设尚不完善。法制的健全、法制意识的深入人心、健全有效的监督制约机制，是新公共管理理论的必要条件。而目前我国正处于体制转型时期，一些新的制度还没有建立起来，法制体系又不健全。引入新公共管理理论的一个前提条件是高度完善的市场经济体制。
第三，与西方非政府组织或非营利组织的充分发展相比较，我国的非政府组织或非营利组织在数量和质量上都远不尽如人意。西方发达国家的非政府组织或非营利组织数量多、管理水平高。我国在计划经济时期，政府是所谓的“全能政府”，所有公共管理事务一概由政府承办。因此，非政府组织或非营利组织不但数量少，而且缺乏公共管理的相应功能[2]。
（二）我国行政管理的现存问题
1.全盘照搬党政机关行政管理。由于受计划经济思维惯性的影响，目前我国企业行政管理的实际操作中，还存在着一些“机关作风”、“机关习气”较重的企业行政管理干部，他们完全不考虑企业的实际需要和企业行政管理的特点，全盘照搬党政机关行政管理模式，搞形式主义、表面文章；繁文缛节、按部就班；清规戒律、条条框框；文牍主义、官样文章。这样一种行政管理。既浪费精力，又浪费时间；造成极大浪费，降低工作效率和员工士气，影响企业效益。
2.企业行政管理中存在“游击作风”。在目前我国企业行政管理的实际操作中，没有系统完整的规章制度、上下左右的明确分工、明确而充分的逐级授权和环环相扣的丁作程序；或无章町依，或有章不依；凡事完全看老板或各级负责人的当时意愿。
3.企业行政管理人员时常脱离。企业行政管理人员对自己所在企业的业务不了解、不熟悉，管理时常脱离各业务部门实际，发布的规定不宜推行或根本无法推行，企业行政管理部门对其他部门的工作接触较少，不大了解其情况，容易使管理就越脱离实际。
4.企业行政管理体系缺乏或欠缺。目前我国企业行政管理的关注点仍然较为集中在企业行政活动中的具体事务上，诸如办公室管理、文书档案管理、总务后勤管理等。
5.我国企业的行政体制的改革缺乏理论支撑。我国的行政管理体制都是依据现实从而需要进行相应的改革与调整，对于改革缺乏足够的预见性，而且企业行政管理改革的盲目性较大，不能进行预见性的改革，企业行政管理改革中没有足够的科学依据做指导。
6.企业行政管理改革中的新旧体制之间存在冲突，不利于改革的顺利进行。目前企业行政管理体制改革中有许多的政策与规定是与以前的体系相冲突的，原有的经济政治体制不会一下子消除，旧的体系仍发挥原有的作用，使改革的效果深受影响。
7.很多企业进行企业行政管理体制改革后，执法规范性不到位。改革顺利进行首先要做到执法的规范性和科学性，这是企业改革成功进行的前提。
8.政府行政管理改革中服务性管理理念没有真正竖立起来。企业行政管理改革的目的是适应社会的需要，应该与社会展紧密联系起来，根据社会的需要和发展来完善社会改革。所以政府应该积极贯彻鼓舞理念，逐步提升政府的服务理念。
三、新公共管理思潮对我国行政管理改革的借鉴
随着全球化、信息化和知识经济的到来,我国不仅有不少政策能以得到顺利的实施，而且在社会管理、舆论监督等方面也是困难重重。其中，一个重要原因便是受到各种管理体制，尤其是行政管理体制的制约，比如执政机构工作效率低、功能发挥差；行政权力的横向、纵向结构配置不合理，严重阻碍着政策的实施；政策信息传递和反馈机制不完善，导致信息失真；政策执法监督体制不完善等。只有对我国现行的行政管理体制进行深入全面的改革，才能保证社会机器的有序进行。而新公共管理理论所倡导的原则、理念与方法已经成为欧美国家政府改革所遵循的普遍的基本法则。因此，我国政府行政改革应当对新公共管理经验实行“拿来主义”，在立足我国国情的基础上，思考其对我国行政管理改革的借鉴与指导意义。总体来说，这种借鉴与指导意义主要体现在以下几个方面。“新公共管理”理论指导下的行政管理改革：1.以企业化管理为目标，强调管理的高效率和服务的高质量。2.将竞争机制引入行政管理领域。这种行政管理方式不仅提高了公共服务的效率和质量，而且也有利于极大地缓解政府的财政压力。3.建立行之有效的评估体系。我国政府传统的行政管理体系之所以运作成本高、财政压力大，而管理结果却往往令公众失望。其中，一个重要原因便是缺乏一个行之有效的评估体系，从而导致监督系统、惩处机制的缺失。随着世界经济、文化一体化机制的不断加快，建立一套公正的政府绩效评估体系对于规范政府行为，显得意义重大[3]。
4.绩效管理。通过对企业部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测，设立严格的绩效标准，并把考核结果直接与职务晋升、薪资福利、奖惩等利益直接挂钩。在公共部门的管理中形成了竞争的局面，预算最大化为效率最大化所取代，提高了行政管理的质量和效率，并有助于防止行政权力的腐败。5.建设弹性人事制度。积极推行合同制，这样不仅减轻了政府的负担，而且可以极大地提高公务员的工作积极性。另外，还应完善政府机构的人事立法工作，通过法律手段对人事制度加以规范，杜绝政府官员利用职权吃空饷或是裙带关系。6.重塑政治与行政的关系。“新公共管理”运动从行政管理的现实状况出发，力图将政治与行政结合起来。从而重新塑造了政治（政策）与行政（执行）之间的关系。7.职能限制与职能转向。“新公共管理”运动主张弱化政府的管制职能，将政府的职能严格限制在公共领域的确定范围之内，即政府的职能主要是提供纯粹的公共物品[4]。
四、我国企业行政管理改革方向及具体策略
新公共管理是西方社会、经济、科技发展条件下的产物，体现了西方公共管理发展的趋势和方向。针对我国行政管理改革来讲，在宏观层次上承认当代行政改革主导方向及其必然性和方向及其必然性的同时，在改革的微观层次上必须注重改革与企业形式相适应。比如，我国行政管理改革中所提出的服务型服务型政府的概念绝对不能等同于新公共管理模式下的企业型政府。而以市场为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，显然可以为我国的公共行政管理改革提供了一定的经验。
（一）行政改革的方向
1.关于行政体制。行政体制就是国家与企业在事权分配上的关系。通过政企分离，企业的自主权已经具体明确了，国家的管理职能也已充分肯定了。事权关系应该是，企业在服从国家管理的前提下运用自主权，成为相对独立的经济实体；国家在搞活企业的原则下，充分发挥国家的管理职能，进行必要的管理、检查、指导、调节。国家的管理职能，要更多地面向宏观，更多地面向服务，要抓好大权，放好小权，做到管理中有服务。我们的行政体制，根本区别于在资本主义条件下企业具有绝对自主权的体制,也不同于过去高度集中模式下企业成为国家附庸的体制。这两种体制都不利于发挥企业活力和行政活力。但不能因增强活力而排斥行政干预。行政干预也还需要，例如进行必要的检查、监督,以至一些强制性的行政措施。问题在于如何减少直接行政干预,更多地运用经济手段,发挥经济杠杆作用;在于如何使行政干预与经济手段结合,以收取长补短互相配合之效。
2.关于组织机构。组织机构的合理设置和行政体制密切相关。通过简政放权，为改革组织机构创造了良好条件。应当根据“要坚定不移地按照为人民服务和精简、统一效能的原则瞥，从系统工程的观点出发，行政机构是一个由不同而又相关的部分组成一个完整有机的系统。这里重要的是精简与统一。精简，就是必要的部分不能缺,重复的部分不能有。统一，就是成为一个相互协调、相互配合的总体。为此，必须在整体规划下，从部门、单位到个人，都要明确分工，实行责任制度，使事事有人做，人人有事做。国家机构的正常运转，则和科学的行政程序紧密连在一起。按照网络规划的原理,行政程序是由各道作业组成的,每个作业都代表行政工作中一次有效活动。要剔除没有实效的作业,例如一个公文是否必须经过层层会签，一张预算是否要经各级开会决定。然后把各道作业排成最短的路线，从根本上解决“公文旅行”的现象。一个责任制度，一个工作程序，就可解决大部分的机关管理问题。
3.关于人事管理。行政管理有了体制，有了机构，还要有人。脱离了人，就什么事也办不成。行政干部，光有为人民服务的愿望不行，还要有为人民服务的本领和知识。面临新技术革命的形势，培养一批新型行政人才，是个十分迫切的问题。新型行政干部要既懂政法，又懂经济，要既懂专业，又懂管理，还要有些现代化计算和通讯知识。西方国家大都设有专门的行政管理学院，许多人在大学毕业后再读全时、半时研究生。美国全国公共事务和公共管理学院联合会宣称，1970年美国有行政学院60所，1980年增至200所;1965年有行政学全时、半时研究生6000人，1970年增至25000人。人事管理必须制度化、法律化。当务之急，是建立一套从培养、任免到考核、退休、离休的完整制度，还要用行政立法使之完善严密而有确切的保障。要研究一项科学的职位分类制度,作为人事管理制度的重要基础,这个问题要加强探索和研究。
4.关于信息交流。当前，我们正处于信息时代。行政管理主要依靠信息传递快、准确性强和信息反馈，否则造成反应不灵，决策不准，施政不快，信息反馈系统失灵。所以，正确运用信息资源，成为提高工作效能，增强服务质量的前提。现在，我们已经把信息汇集和发布，列为国家机关的主要职能之一。如何发挥信息这项服务职能的作用？这就必须加速信息流转，加强信息使用。因此，建立地区的部门的信息库，逐步发展到全国性的信息网，是势在必行的，不能不及早研究。西方国家政府在档案、文书、事务管理上已经大量使用了计算机和电子通讯设备。我们的办公手段现代化问题也要考虑。
5.关于行政方法。现代化行政管理,已经从定性管理演化而成为定量管理。马克思有一句名言：一种科学只有在运用数学的形式时，才算达到了真正完善的地步。什么叫定量管理？就是探索各事物间的数量关系，使之运用到管理工作中去。这种定量方法，不仅在采用计算机时是必不可少的，即使在没有先进的设备时也用得非常普遍。
（二）行政改革具体策略
1.公共管理概念的建立。新公共管理主张的市场导向在本质上源于新保守主义经济学对市场价值的重新发现，从更为宏观的经济思想演变来看，它又只是消长反复的政府与市场之争的一个特定的发展阶段。在管理理念上，公共管理必须始终如一贯穿公平优先的公共理念，而私人管理则追求效率第一的市场理念。对我国公共管理模式应如何建立的问题，学者们从不同的理论视角出发，提出了不同的建议。有的学者认为我国的公共管理模式应该走引入市场，将私人部门的管理办法引入公共部门的道路；有的学者认为公共管理应该进行观念变革，调整企业主体与各个部门之间的关系；有的学者从企业再造的角度，指出我国公共管理面临的挑战。现在存在着一个错误的学术倾向，那就是存在着到西方的公共行政管理理论中取现成的理论根据或者理论模型，并一味地生搬硬套的做法。盲目地寻找理论依据，这对我国的行政管理体制是一种误导。
当前我们进行的政府行政管理改革就其根本目的来说，就是提高管理经济、社会的能力，提高公共服务的能力，其基本的内容就是加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。企业治理由直接管理为主向间接管理为主转变；由单一审批控制向综合管理为主转变；加强评价监督体系建设，充分发挥评价监督的作用，善于综合运用法律手段。一切改革都是为了解决问题。改革的关键是弄未来的发展方向。信息化和经济全球化正在带来经济社会各个方面的飞速变化，带来社会各个群体行为和要求的变化，也要求企业行政管理的方式必须发生变化。公共管理所涉及的转变观念，实质上是转变对企业主体作用的定位认识，例如企业主体要更加尊重员工权利，政务公开，以及实行电子政务，进行人本管理、加强服务等等。只有符合未来的方向，改革才能事半功倍。新公共管理是公共部门应对社会要求、顺应市场化浪潮的时代产物。
2.服务对象的角色定位。当前我国企业在经济社会发展中遇到的一个突出的矛盾，是公共需求的全面快速增长同公共产品供应严重不足的矛盾。新公共管理以公共选择理论等理论为基础，认为在企业应员工和市场需求为导向。让市场和员工有更多的机会来评价企业的工作效果，从而促进企业改善工作。
3.企业职能的合理区分。新公共管理强调合理划分企业主体的决策职能和管理职能，明确提出企业主体的职责是“掌舵”而非“划桨”。传统公共管理将“掌舵”和“划桨”两幅重担全部压于企业主管部门。企业主管部门既要制定公共政策，又要包揽几乎所有的公共服务。新公共管理理论认为，公共组织分为四种类型，即政策组织、规制组织、服务提供组织和服从型组织。前两者是“掌舵”，后两者是“划桨”。新公共管理主张企业主管部门在公共行政中应该是只制定政策而不是执行政策，政府应该把管理和具体操作分开。这样，企业主管职能的目标是：市场化、民主化、规划化、高效化、服务化[5]。
五、结语
行政管理体制的绩效与政治体制的基本格局有着密切的关系，如果政治体制不能有效地保证健全的政治责任制度，不能使政府保持一定的政治权威，那么公共行政就有政治失控的危险。在一个缺乏政治权威和政治责任的体制里，政府制定政策和执行政策的质量是不能得到制度保证的。因此，尽管政府机构改革的直接目标可以是改善行政绩效，但也要与政治体制改革结合起来。要让行政人员认识到行政工作所负有的政治责任，增强对政治的敏感性，保持对政策的自觉响应性，从而达到忠实地履行行政职责的目的。新公共管理理论作为当代科学技术的产物和对传统行政管理的超越，对推进当代中国行政管理体制改革并建构科学的公共管理有其特定的价值和意义，而以公共管理中国化为导向则是公共管理科学化导向的必然要求。必须深入认识当代中国行政管理改革的基本条件和要求，树立科学化和中国化的行政管理体制目标样式，建立目标体系并确立改革是一个过程的思想来引导和推进改革。行政管理改革是我国发展建设的主要内容，发展有中国特色的社会主义经济建设，必须加大对我国行政管理改革的重视，发展行政改革为基础政治建设、文化建设和社会建设，促进社会主义各方面的的共同发展。行政管理改革作为社会发展的重中之重，对于推动我国的发展建设有着重要的作用。总之我国行政管理历经几十年的发展，取得了不小的成效，随着新时期社会发展的需求，行政管理的工作应及时调整管理中存在的不足，提高行政管理发展的质量，深化行政管理的体制改革，提高行政管理的监督管理作用，增强社会发展的平衡性，杜绝行政管理中的不良想象，实现我国经济建设和社会建设的均衡发展。新公共管理作为行政改革的指导思想，是符合发展趋势的。而我国目前正处于由计划经济向市场经济转轨时期，市场经济发育还不成熟，法制还不完善，因此对于新公共管理的基本思想，只能从实际出发，有选择地借鉴和吸收，而不能全盘照搬。

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