突发事件教案(综合).doc

应对突发事件读本
近十年来，我们经历了1998年的特大洪水，2003年的“非典”调情，2004年的禽流感事件，2005年蓊花江水污染事件，2008年初的南方特大雪灾，特别是2008年5.12汶川地震等一系列震惊中外的突发公共事件，在世界范围内，我们也看到了2001年美国纽约9.11恐怖事件，2002年俄罗斯人质危机事件，2004年印度洋海啸给10多个国家造成的，2008年5月绚甸强热带风暴夺去了13万多条生命的人类惨剧，今年1月12号海地发生7.0级地震，造成20多万人死亡，2月27号智利发生8.8级地震，人们说地球被调到地震动状态，这些灾难使我们清醒地认识到，应急管理是当今世界任何国家和地区政府都必须认真对待的十分紧迫的重大问题。
你可能曾经收到过这样一条短信：幸福是什么？幸福就是08年元旦没进乌鲁木齐，二月没去柳州，三月没逛拉萨，四月没到山东，五月没在汶川，六月没在贵州瓮安，七月没在上海当警察，八月没在新疆当兵，九月没到山西襄汾看溃坝，当然最幸福的就是今年没进股市，否则宝马进去，自行车出来；西服进去，三点式出来；老板进去，打工仔出来；站着进去，躺着出来，牵着狗进去，被狗牵出来；总之，就是地球进去也是乓乒乓球出来。当然最大的幸福就是你已经长大，不用再喝三鹿奶粉了。
短信编的非常好，2008年中国人过得太不安全啦！2009年，2010年呢？去年新疆7月5日事件，8月8日，台湾发生“莫拉克”台风，今年王家岭透水事故，4.14青海玉树地震，这几年中国人过得很辛苦，人在家里坐，祸从天上来。也难怪，网民把温总理称为“中国史上最辛苦总理”，恩格斯说“一个聪明的民族在灾难和错误中学到的东西比平时多得多”。
多难兴邦，我们国家正处于改革发展的关键期，同时也是各种突发事件的高发期，国家公共安全面临着严峻的挑战。重大自然灾害频发，重大、特大安全事故频繁发生，重大传染性疾病形势严峻，影响国家安全和社会稳定的因素仍然存在。胡锦涛总书记作出重要批示：“提高党的执政能力要求提高各级领导干部处置公共事件的能力，必须要对领导干部进行必要的培训，在实践中不断总结经验，得到提高”。在5.15汶川地震发生之后两个月就出版发行了这本书，要求对各级领导干部，各级公务员进行培训。
本书共分为上、下篇，上篇共10章内容，前九章是应对突发事件的相关知识，第十章是实践内容，从汶川地震救灾的实践中学习应急管理。自己看。下篇是应对突发事件知识问答。这本书的内容很多，但时间有限，只能选一些重点的内容，主要讲4、5、6、9章的内容。
第一章 应对突发事件概论
在这一章中要了解两个概念：
一、什么是突发事件？（书上第一页）
二、什么是应急管理
应急管理：是指为避免或减少突发事件所造成的损害而采取的危机预防、事件识别、紧急反应、应急决策、处理以及应对评估等管理行为、目的是为了提高对突发事件发生的预见能力，救援能力以及事后的恢复能力。应急管理是一种特殊类型的非常态管理，具有显而易见的不可逆转性，它要求各级政府和领导者在相当有限的时间里和不确定的信息中做出重大决策和反应。
如果按时间来划分，应急管理工作分为三个阶段。
1、预防与应急准备阶段（属于事前阶段）：主要工作包括应急预案的编制与修订；危险源的监控；安排避难场所；应急队伍的培训演练；应急知识的宣传、教育、培训、演练；人、财、物等应急资源的准备；预测与预警等等。
2、应急处置阶段（事中阶段）：当突发事件发生以后，就进入了应急处置阶段。主要工作包括向上级的报告；先期处置；应急决策；应急救援；应急资源配置与保障；信息的发布；社会动员（捐赠）等等。
3、恢复重建阶段（事后阶段）：主要工作包括伤亡人员、工作人员以及征用物资的抚恤、补偿；提供心理援助；恢复重建；人员安置；资金的拨付；对口支援；调查与评估等等
在5.12汶川地震发生之后，由于新闻报导比较开放，我们也都比较关心，每天从电视上，网上能看破到大量的相关的信息、报导，所以对应急管理的过程还是有一个感性的认识的，还是有一定的了解的。
第二讲 学习贯彻《突发事件应对法》
为了防止突发事件的巨大冲击力造成整个国家和社会生活与社会秩序的失控，需要从制度层面上提供保障，2007年8月，我国第一部应对突发事件的综合性基本法律《中华人民共和国突发事件应对法》出台，并与同年11月1日正式施行。这一讲，专门对《突发事件应对法》作了介绍，突发事件应对法共七章，七十条内容。在书后234面做了附录。（翻书）
《突》如果用最简单的一名话概括它，就是它属于非常态法律秩序的基本法，我们将常态立法称为“晴天法案”，但是国家和社会也会遭遇不测风去，当社会基本安全利益遭受威胁或者危害，国家有必要在突发事件的应对方面作出新的安排，这种立法称为“雨天法案”《突》就是一部雨天法案。
《突》第一章 中给出了立法的目的、给出了突发事件的定义、原则、应对突发事件的指挥机构等内容。
第二章 预防与应急准备，对事前应该做的工作做出了规定，共20条，做了8个方面的规定，包括安全防范，制定应急预案，教育培训演练等。
第三章 监测与预警，共11条。后面讲到。
第四章 应急处置与救援，规定了当突发事件发生之后应该怎么做。共10条。
第五章 事后恢复与重建，规定当突发事件得到控制和消除后，应该怎么做。
第六章是法律责任，第七章附则。
《不详细地讲，简单地做一个介绍》
第三讲 部分应对突发事件的专门法律介绍
在抗击“非典”斗争以后。我国加快了应急管理立法，除突发事件应对法这部基本法之外，还按照突发事件的类型各部门分别制定了专门的法律，自然灾害类有：防震减灾法，水法，防洪法等。公共卫生事件类有〈突发公共卫生事件应急条例〉，〈重大动物疫情应急条例〉等。事故灾难类有安全生产法，矿山安全法实施条例。社会安全事件类有国家安全法，戒严法等。第三章做了专门的介绍。
第四讲 国家突发公共事件应急预案
一、国家突发公共事件总体应急预案
什么是应急预案？（第39页，讲课的顺序做了一下调整）
应急预案：又称应急计划，指预先制定的行动方案，针对可能的重大事故或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与求援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。
通俗地说，应急预案它就是一个操作指南，是一个行动方案，当突发事件发生以后要按照应急预案规定的流程去做，否则应对工作就会处于一种混乱的状态。
左传里边有句话叫：“居安思危、思则有备、备则无患”说的就是事前做好预防工作的重要性。类似这样的告诫还很多。比如“凡事预则立，不预则废”、“有备无患”等等。
（一）总体预案的出台和我国应急预案框架体系的初步形成
早在非典之前，我们国家的一些部门和单位就着手制订了一些专项应急预案。2004年做过一个统计，在2004年以前，国务院有关部门已经有突发事件应急预案194件，其中自然灾害类18件，事故灾难类25件，公共卫生类44件，社会安全类80件。但总体来说，这此预案实施并不理想，一是国家缺乏综合协调的总体预案，各项预案之间缺乏衔接和协调；二是，对这些预案的绩效无法进行适时评估。
真正让中国政府从理念上转过弯来的还是2003年，03年的非典可以说给中国政府上了很好的一课。你的社会管理和服务职能太弱了，你的应对突发事件的能太差了，所以才导致非典疫情迅速扩散。如果拿03年的非典和去年发生的H1N1流感相比，你就会有一种深切的体会，经过6年的建设，我们的控制传染病的水平可以说是上了一个新台阶。
2003年11月国务院办公厅成立了应急预案工作小组，负责编制国家的总体应急预案，组织国务院有关部委拟订专项预案和部门预案，指导各省、市政府制定地方应急预案，组织构筑我国突发事件应急预案体系。形成了以“一案三制”为核心内容的应急管理体系。
一案：就是制定、修订应急预案。三制：就是应急管理的体制、机制、和法制的建设。
这几年的应急管理工作就是以“一案三制”为核心来展开的。
到现在为止我们国家应急预案编制的成果：
2006年1月8号，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》；在这几年中总共编制了4大类25件国家层面上的专项应急预案。包括：自然灾害类5件，事故灾难类9件，公共卫生类4件，社会安全类7件。同时，国务院有关部门还制定了80个部门应急预案；省市县和级人民政府也制定了大量的应急预案，很多的企事业单位根据国家规定和法律规定也制定了相关的应急预案；国院规定举办大型的活动和会展也要制定相关的预案。比如，2008年奥运会，上海世博会都有专门的应急预案。
这样，就构成了全国的应急预案体系。
（二）我国的应急预案体系（第38页）
根据我国的实际情况，按照“统一领导、分类管理、分级负责”的原则和不同的责任主体，我国的应急预案体系分为六个层次（书上说的是五个层次）。
1、 国家突发公共事件总体应急预案。最高层次的应急预案，由国务院制定，国务院办公厅组织实施。
2、突发公共事件专项应急预案。是由国务院以及有关部门为应对某一类型或某几类型突发公共事件制定的涉及多个部门的预案。由国务院有关部门牵头制定，报国务院批准，由国务院办公厅颁布实施，主管部门牵头会同相关部门组织实施。
比如，我们后面要讲到的《国家自然灾害救助应急预案》它是由民政部牵头制定并组织实施的自然灾害类的专项应急预案。再比如《国家突发公共卫生事件应急预案》是由卫生部牵头制定并组织实施的公共卫生类的专项应急预案。
3突发公共事件部门应急预案。是由国务院有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责制定的应急预案，报国务院备案，由制定部门负责实施。
比如：《重大沙尘暴灾害应急预案》、《矿山事故灾难应急预案》、《人感染高致病性禽流感应急预案》等等。
4、突发事件地方应急预案。包括省、市、地、县及其基层组织的应急预案。由各级地方政府结合当地实际情况编制。
5、企事业单位应急预案。由各企事业单位根据相关法律、法规，按照各单位的特点编制。
6、大型会展和文化体育活动应急预案。由主办单位编制并报同级人民政府有关部门备案。
（三）《国家总体应急预案》的内容
《国家突发公共事件总体应急预案》共６部分内容。书上只对其中的一部分内容作了介绍。我觉得应该把《总体应急预案》的内容附在书的后面，但是它也没附，我从网上下载了一个《总体应急预案》全文。（链接总体应急预案）
我想把这个总体应急预案的内容有所选择在给大家介绍一下，主要讲书上给的内容。
第一部分是总则。
1．1总体预案开宗明义点明了编制目的（书上38页）
编制目的：提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地预防和减少突发公共事件及其造成的损害，保障公众的生命财产安全，维护国家安全和社会稳定，促进经济社会全面协调、可持续发展。
1．3分类分级
在总体应急预案中把突发公共事件分为四大类四个级别：
（1） 自然灾害类：主要包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等。
（2） 事故灾难类：主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故。环境污染和生态破坏事件等。
（3） 公共卫生事件：主要包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
（4） 社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件，经
济安全事件，涉外突发事件，群体性事件等。
各类突发公共事件按照事件的严重程度、可控性和影响的范围分成4级：特别重大的是1级；重大的是2级；较大的是3级；一般的是4级。
1．4适用范围
〈〈总体应急预案〉〉不仅是全国应急预案体系的总纲，同时也是我们国家最高层级的应急预案，它什么时候起动呢？当发生跨省行政区划的，或超出事发地省级人民政府处理能力的特别重大的突发公共事件的时候，由国务院总理负责启动本预案。
比如：汶川地震、H1N1流感，玉树地震都不是一个省能够处理得了的，必须要由党中央、国务院来统一领导。
1．5工作原则
总体预案确定了应对突发公共事件的6大工作原则：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；以法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。
这6大原则中把“以人为本，减少危害”放在了第一条，充分体现了“以人为本，生命至上”的执政理念和价值取向。这和科学发展观是相一致的。
在这方面我们国家是有过经验教训的，
03年重庆开县发生井喷以后，大量有害的气体喷出，但是钻进队在16个小时之后才点火，这什么呢，他们考虑的是这口井点火会造成上千万的损失，而忽略了在钻井队周围6万多群众的生命安全。6万群众又在苍促的情况下避灾，最后造成了234人死亡，900人受伤。这起井喷事件给我们提出了一个很尖锐的问题，当人的生命安全和财产安全发生矛盾的时候，到底先保谁。党中央国务院的态度非常鲜明，就是救人第一，因为人的生命是最宝贵的。
汶川地震发生之后，我们也听到了温家宝总理说得最多的一句话，最感人的一句话就是：只要有一分的希望就要付出百倍的努力。
绝大多数情况，突发公共事件都发生在基层。第一时间、第一现场的基层干部、群众怎样应对突发事件，对于控制事态、抢险救援、战胜灾难有着至关重要的作用。
基于这个认识，工作原则中的第五条特别要求：要加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。
1976年唐山大地震的时候，当时被埋压的人数高达60万人，通过自救，脱险人数达到30万，占埋压人数的50%，这充分说明，在地震灾害中自救互救是挽救生命的有效方法，所以在第六条中强调，要加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。
2、组织体系
组织体系就是应急管理的体制。包括领导机构、办事机构、工作机构、地方机构和专家组。
总体预案明确指出，国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。
地方各级人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。
同时，根据实际需要聘请有关专家组成专家组，为应急管理提供决策建议。
这样就形成了“统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效”的应急联动体系。
3、 运行机制
什么是运行机制？运行机制就是一个工作流程。指明了应对突发事件首先应该干什么，然后应该干什么，最后应该干什么。
在突发事件发生之前应该做好预测与预防工作。预测与预防在应对突发事件中是处于第一道防线上，处于一个非常重要的位置。做到早发现、早报告、早处置。

3．1预测与预警（事前阶段）
在总体预案中还规定我们国家的预警的级别分为4级（书上40页），特别严重的是Ⅰ级，严重的是Ⅱ级，较重的是Ⅲ级，一般的是Ⅳ级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。
应急预案还规定：在向社会向公众发布预警信息的时候应该包括突发公共事件的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机关等。
其实在我们的生活中你经常能听到各种各样的预警报告，可能听到的最多的就是气象预警。
网上下载了一段气象预警资料，大家来看一下。

天津市气象台发布大风预警信号
天津市气象台今天13时00分发布大风海上黄色预警信号，预计未来24小时内渤海海面将持续8~9级大风，请有关单位和人员做好防范准备，处于危险地带居民、户外作业人员、船舶应到安全场所避难，切断危险的室外电源，疏散露天集体活动人员。

天津气象台
2008年12月29日

当警报发出之后，相关的部门和人员就应该开始做好各项准备工作。如果事件一旦发生，就可以迅速地进入到下一个阶段，应急处置阶段。
3．2应急处置阶段
3．2．1信息报告
在这个阶段首先要进行信息报告。总体预案明确规定，当发生特别重大或重大突发公共事件应在4小时内报告国务院 。
在报告的同时事发地的省级人民政府或者相关部门要做到“双管齐下”，进行先期处置，启动应急预案，控制事态
如果先期处置没有得到有效控制，就应该迅速扩大应急，向国务院报告，这时候就进入了国家级别的响应状态。国务院在接到报告后，立即进行应急响应状态，启动相关的预案。需要启动哪些应急预案，看情况而定，比如，汶川地震发生以后，国务院首先要启动〈〈总体应急预案〉〉，民政部要启动《国家自然灾害救助应急预案》，地震局要启动〈〈国家地震应急预案〉〉，卫生部要启动〈〈国家突发公共事件医疗卫生救援应急预案〉〉等等。
当发生特别重大或重大突发性公共事件以后，必须由国务院应急指挥机构统一指挥或指导开展处置工作。在汶川地震中我们也看到了，国务院迅速组成应急指挥部，由温家宝任总指挥，李克强、回良玉为副总指挥。
应急处置的最后一个阶段是应急结束，当特别重大突发公共事件应急处置工作结束，或者相关危险因素消除后，现场应急指挥机构予撤销。
应对工作的第三个阶段是恢复与重建阶段，属于事后阶段。
要做这些工作，第一善后处置，要对在突发事件中的伤亡人员、工作人员，紧急调用、征用的物资给予抚恤、补偿或补助，提供心理援助。第二要进行调查评估，总结经验。第三要进行恢复重建。
在应急处理过程中还涉及到信息的发布，应急保障和监督管理各个方面。
在应急预案中对信息发布也做了明确的规定：（书）
总体预案要求，突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。要在事件发生的第一时间向社会发布简要信息，随后做好后续发布工作。这我们国家是有经验教训的。据说去年3月14号西藏发生打、砸、抢事件之后，一开始禁止记者去采访，正好让西方媒体钻了空子，歪曲事实，制造谣言。最后又把记者请了回去。谁把握好第一时间，谁就掌握了主动要权。也是辟谣的最好方式。
对应急保障共有11条规定：
“兵马未动，粮草先行。要示平时要做好物资的生产和储备工作，在突发事件发生以后，必须要保证人力、财力、物力、交通运输、医疗卫生等各个方面的及时到位。
应急预案中明确规定，要做好受灾群众的基本生活保障工作，确保受灾群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。
总体应急预案特别强调：中国人民解放军和中国人民武装警察部队是处置突发公共事件的骨干和突击力量。
因为训练有素的军队执行拯救任务更有效，我们也看到了，在1998年抗洪、南方的冰冻雨雪灾害和汶川地震中，中国人民解放军以优异表现创造的一个又一个的生命奇迹，一次又一次感动着全国人民。这和国外是不同的，比如美国，美国主要由红十字会、国民警卫队来做救援工作的。
在应急预案的第五部分（监督管理）中规定，当应急预案编制出来以后，要经过反复的演练，反复的修改，预案才更具有可操作性和实用性。否则可能会两张皮，不符合客观实际的情况。
要通过种种途径和各种方式对公众进行宣传和培训，提高老百姓的责任意识，和自救互救能力。
总体应急预案明确规定：迟报、谎报、瞒报和漏报要追究责任。
这个教训也是来自于０３年的非典，当时一些地区怕影响经济发展，谎报、瞒报实际情况，想自己处理，导致疫情迅速漫延，造成了严重的结果。
以上呢我简单在给大家介绍了总体应急预案的主要内容，通过介绍想让大家对应急预案的内容及框架有一个大概的了解。

二、突发公共事件地方应急预案
地方应急预案是我国应急预案体系的一个重要组成部分。
它包括：地方政府编制的地方政府总体应急预案；
各职能部门编制的专项应急预案和部门应急预案；
企事业单位编制的相关的应急预案。
这些应急预案，在应对各类突发事件发挥了很大的作用，在一定程度上弥补了我们国家法律建设方面的不足.
到目前为止，全国所有省级政府，97.9%的市级政府、92.8%的县级政府都已编制了总体应急预案。
我们前旗的预案编制工作做的也比较好，2006年4月5号旗政府编制并实施乌拉特前旗人民总体应急预案，在去年的2月份重新修订。政府各部门也根据总体预和部门的职能制定了专项预案和部门预案共同42件，各苏木乡镇和企业单位也制定了相应的预案并报旗政府备案。
目
录
名　　　称
编　制
牵头单位
1
乌拉特前旗重大洪水灾害应急预案
旗水务局
2
乌拉特前旗重大旱灾应急预案
旗水务局
3
乌拉特前旗重大地质灾害应急预案
国土资源局
4
乌拉特前旗抗震减灾应急预案
旗地震局
5
乌拉特前旗重大生物灾害应急预案
旗林业局
6
乌拉特前旗重大道路交通安全事故应急预案
旗交警大队
7
乌拉特前旗交通运输保障重大事故应急预案
旗交通局
8
乌拉特前旗中小型水库重大事故应急预案
旗水务局
9
乌拉特前旗重大火灾事故应急预案
旗消防大队
10
乌拉特前旗防扑森林、草原火灾事故应急预案
旗林业局
11
乌拉特前旗矿山企业重大安全事故应急预案
旗安监局
12
乌拉特前旗危险化学品重大安全事故应急预案
旗安监局
13
乌拉特前旗烟花爆竹物品重大安全事故应急预案
旗安监局
14
乌拉特前旗公共聚集场所重大安全事故应急预案
旗公安局
15
乌拉特前旗建设工程重大安全事故应急预案
旗建设局
16
乌拉特前旗突发供水公共卫生事件应急预案
旗建设局
17
乌拉特前旗成品油市场供应应急预案
旗商务局
18
乌拉特前旗信息安全应急预案
旗公安局
19
乌拉特前旗环境污染、生态破坏重大事故应急预案
旗环保局
20
乌拉特前旗重大特种设备安全事故应急预案
旗质监局
各地方的应急预案都有对信息报告的时间作出明确规定
当发生重大级别突发事件时在2小时之内报告省政府，省政府在4小时之内报告国务院。发生较大级别的公共事件要在12小时之内报告省政府。而且要在第一时间向全社会发布信息，要先声夺人，正确引导舆论，避免引起恐慌和歪曲性报导。
但是由于各地经济实力、自然条件和发展状况各不相同，在地方应急体系建设中还存在很多问题：
存在的问题：（画住）
（1） 应急管理体制不健全，反应迟缓；
（2） 协调联动能力弱；
（3） 应急预案操作性差，目标、责任和功能不清晰
还需要进一步改进。
l 三、突发公共事件专项应急预案和部门应急预案
专项应急预案和部门应急预案分为自然灾害、事故灾难、公共卫生、社会安全四大类。
拿自然灾害类突发事件应急预案来讲
现在我们有国家层面上的自然灾害应急预案共5个（43页），分别是：国家自然灾害救助应急预案、防汛抗旱应急预案，国家地震应急预案、国家突发地质灾害应急预案、国家处置重、特大森林火灾应急预案。再加上不同层面的应急预案，包括省一级的、地市一级的、县一级的、乡村、工厂和学校的应急预，这些预案的内容综合起来，形成了我们国家自然灾害管理的一个比较完整的系统（翻到书上173页）
在自然灾害类突发事件应急预案系统中做出了以下规定：
（1）、组织指挥系统
国家自然灾害救助应急预案中规定：国家减灾委员会是自然灾害救助的综合协调机构，主任是国务院分管副总理，副主任是民政部部长、商务部部长。减灾委办公室设在民政部。
（2）、国家灾情会商机制与预警系统
成立了国家减灾委办公室之后，就形成了一种会商制度，每个月的2号，管灾情的8个部门的技术人员都要汇集到一起，通报上月的灾情，预测下月灾情。
（4）、国家自然灾害救助应急响应系统
在国家自然灾害应急预案中，几乎所有的应急预案都按照灾害的危害程度，设定了响应级别。
比如《国家自然灾害救助应急预案》中作了这样的规定：
当发生自然灾害（包括水旱灾害、地震、泥石流、森林火灾等）。只要出现下列情况之一的：因灾死亡200人以上；或者紧急转移安置群众100万人以上；或者倒塌房屋20万间以上等。就由国务院主管付总理（减灾委主任）启动一级响应。
当死亡人数在100人以上下200人以下，当然还有其他的条件。就由民政部部长负责启动2级响应。
(3级响应、4级响应)都做出了明确的规定
对响应的时间也做出了明确的规定：（174页）
第一，工作组必须在24小时之内到达灾区。
第二，救灾物资24小时到位。不能见了灾民说空话，哪怕给一瓶矿泉水，一块饼干也行。让灾民知道政府来人啦！
第三，中央应急救助资金72小时下到灾区。
这些要求，在汶川地震中得到了充分的发挥。24小时救助到位在平原上还可以，但是在山区就比较困难了，我们也从电视上看到了，战士们背着干粮，冒着余震的危险，步行给山里的老百姓送吃喝。
（5）、救灾物资储备与救灾装备系统。
现在全国共有11个救灾物资储备库，今后还要根据需要，科学选址，逐步建立省、市、县储备库点。储备库地点的选择是有科学性的，一般都是选择接近自然灾害发生比较频繁地区。这样呢，在灾害发生之后可以保证救灾物资的尽快到位。
储备的物资包括：救生类物资、生活类物资、应急设备和设施。就拿救灾帐篷来说，中央和地方每年共储备40万顶，但汶川地震的使用量超过了100成顶，但总体来说，在一般年份的使用量在5万顶到十万顶。
（6）、灾害救助的社会动员系统
救灾必须要进行社会动员，社会动员通常指大灾的捐赠。包括社会捐助、经常性捐助、地区对口捐助、集中捐助等等。汶川地震的捐赠是建国以来做的最好的一次，我相信在座的各位都是捐赠者，都有切身的体会。我们国家的捐赠系统现在还是比较完善的。
四、应急预案编制过程
在预案的编制过程中，存在着这样一种很普遍的现象，就是很多部门很多企业找几个笔杆子写几篇稿子，。或者从网上下载上几个现成的预案，拼凑一下，变成自己的了。那只是用来应付检查的。这样搞出来的预案很显然不具有针对性和实用性，可操作性太差。
因为应急预案关系到生命财产安全问题。所以预案的编制过程非常重要，必须要符合本地区、本部门的实际情况，必须要强调它的实用性，在突发事件发生之后才能具有真正的指导作用。
应急预案的编制要经过这样几个步骤：
1、成立应急预案编制小组
小组的成员应该包括发生突发事件以后要参加救援活动的所有单位。这样编制出来的预案就是各个部门讨论的结果，是大家群策群力的结果。而且各个部门对自己所承担的责任都非常熟悉，这样制定出来的好预案才具有针对性。
2、 要进行风险评估，脆弱性分析
风险评估是一项重要的基础工作。我们都知道，不同的地区，不同的企业遇到的风险是不一样的，比如煤矿主要是瓦斯爆炸、透水这样一些工业性灾难；化工厂主要存在毒气泄露、涉及到周围公众的安全问题。有些企业它的排放物质会造成大规模的环境污染，比如说造纸厂。还有一些地区，企业本身并没有什么危险，但是有可能受到自然灾害的危胁，比如说企业建立在地震带上；或建立在沿海地区，可能会受到巨风的袭击。这就要求你在预案编制的之前首先要进行风险分析。编制出来的预案才具有针对性和可操作性。
脆弱性分析：是指最容易受到攻击或者是由于它的脆弱很容易造成系统的崩溃的那一部分或者是部门，很多时候的突发事件是由于对脆弱性分析不够而造成的。
比如：前年9月8日发生在山西襄汾的尾矿库溃坝事故，后来造成了200多人死亡，那样的一个废弃多年的病库座落在半山腰，下面是农贸市场，居民区，它本身就是一个巨大的风险，但是当地政府有没有认识到这个风险，有没有对它进行脆弱性分析，如果早有预防，排除隐患，结果也不会那么惨烈。
3、着手编制应急预案
4应急预案的评审
在预案编制好之后要经过各方面的评估，比如上级的评估，专家的评估，评估才能再颁布实施。只有通过这样的一个流程编制的预案才是一个具体针对性的，适合本部门、本地区的预案，而不是一个大众化的预案。
5、 对预案进行宣传、培训、教育、演练
有这样的一件事，当汶川地震以后，一位教授去灾区考察，他就问当地的一位领导：你们在地震发生之后，是怎样启动应急预案的。这位领导讲，房子都塌了我上哪去找预案呀，即使找出来了，我哪有时间一条一条地照它去做呀！这其实就反映了一个情况，预案编制出来以后到底如何去使用？
人们总是有这样一种思想，就是说当突发事件发生以后，马上启动应急预，从严格意义上讲，这种说法是不正确的，应急预案从颁布的那天起就应该被起动，怎样启动呢？就是要进行前期的宣传、教育、培训、演练。在宣传、教育的过程中提高老百姓的安全意识和自救互救的能力。在培训和演练的过程中反复地熟悉应急预案，这样当突发事件发生以后才会很自然地按照预案的规定去做。

第五讲 应对突发事件的预警系统和管理
一、什么是预警？
预警最早用于军事领域，但后来逐步被用于政治、经济、社会、自然多个领域。书上给出了一个定义看起来比较复杂，简单地来说预警就是通过信息、数据、情报、资料进行逻辑推理和科学预测，做出估计和判断，并向社会和公众发出警告，以引起人们的注意，提前做好应急准备，最大限度地减少损失。
二、预警在突发事件应对中的地位
我们知道，并不是所有的突发事件都会形成危机，什么是危机呢，危机是突发事件的一种失控状态，突发事件本身也许对社会并没有危害性，但是危机的危害性是非常大的。既然危机是突发事件发展到一定程度后的升级，那么如果我们对突发事件处理失当，就可能会引发更大的危机，如果我们把握机会，正确去处理突发事件，也可以阻止或预防危机的发生。
美国应急管理专家奥古斯丁曾说过：每一次危机的本身既包含失败的根源，也孕育着成功的种子。发现、培育以收获这个潜在的成功机会就是应急管理的精髓；而习惯于错误地估计形势，并令事态进一步恶化，则是不良危机管理的典型特征。因此，面对突发事件，我们一定要高度重视，做好预警，未雨绸缪。
人所共知的“青蛙”试验，结果是“蛙未死于沸水而来顶于温水”，说明在一种渐变的环境中，如果不能保持清醒的头脑和敏锐的感知力，安于成功和现状，当你行动时，最佳的时机已经被错过，等待你的只是悲哀、遗憾和无法估计的损失。
发生在印度洋上的东南亚海啸，如果印度洋有一套地震监测系统，最后也不至于死20多万人。
所以说，在应对突发事件中，预警处于第一道防线上。
三、预警在应对突发事件中的程序及功能
突发事件的预警共有四个步骤：
第一，信息的收集与分析：预警系统首先要有一个多元化、全方位的信息收集网络；然后将收集到的信息进行汇总、分析。
第二，危机警报：在信息收集和分析的基础上，进行科学预测和逻辑推理，做出估计，必要时要发出应急警报。
第三，危机监测。当突发事件发生以后，要继续进行监测，分析形势的变化，给决策者的决策提供依据。
第四、信息发布与媒体管理。当突发事件发生以后，要尽量及时、准确、全面、客观地发布有关信息。在信息不完整的情况下也至少应该先发布一个简短信息。这样做首先是保证公民的知情权，同时也是是为了减少流言传播及负面影响，避免出现不利的舆论导向，以免引起人们的主观猜测和各种谣言。有一名话是这样说的，说真理还在那里穿鞋呢，谣言已经走遍了世界的每一个角落。 如果漠视公民的的知情权，封锁信息或发布不客观的信息，最后只能陷入被动的局面。
预警在突发事件中的功能
预警有三个作用：警示作用；缓解作用；防范作用。（50页）
但是预警是一个非常复杂的系统工程，要想将突发事件的可能性转化为准确的预警，并不是一件轻松容易的事，需要各级政府工作和理论工作者一起合作，吸收各方面的力量，在科学分析的基础上建立起来的。
三、我国突发事件预警系统的构建
我们国家的预警系统包括：监测系统、咨询系统、组织网络和法规体系四大系统。
1、 突发事件预警的监测系统
建立监测系统的主要目的是及时发现突发事件征兆、准确把握突发事件诱因、未来发展趋势和演变规律。
书上有预警监测流程图，共有四个流程：
（1） 信息收集子系统，负责收集相关的信息。
（2） 信息加工子系统，对收集来的信息进行整理和归类、加工处理。
（3） 决策子系统。它的任务是根据信息加工子系统的结果决定是否要发出警报和警报的级别，并向警报子系统发出指令。
（4） 警报子系统。它的任务就是向应急组织和潜在受害者发出明确无误的警报，使他们采取正确的措施。
美国在预警监测这方面做得比较好。比如，美国纽约平时上班有出勤卡，上班要刷卡，在纽约州就有一个完善的出勤监测系统，工作人员一刷卡信息就会进入到监测系统里，通过这个系统就可以知道这个城市每天的出勤情况，第天出勤90%以上是正常的，如果跌到了80%，就预测可能是发生了流行感冒。所以纽约在2000年以后提前两周就可以预测出流行感冒将要大面积的发生。
还有一个是药品监测系统，纽约有48家大药店，药店每卖出一瓶药都会进入监测系统，通过药品的销售量就可以预测到将会发生什么样的流行病或传染病。比如说非典期间板兰根脱销，消毒液脱销。什么药一脱消，马上有专家做出判断，然后发出警报。
2、突发事件预警的咨询系统
咨询系统就是一个专家系统。由于突发事件预警所涉及的领域是非常复杂的，所以需要各方面的专家参与。比如，在汶川地震之后，堰塞湖的排险工作，水利专家、有地质专家都要亲临现场提出应急处置的建议和意见。
3、突发事件预警的组织网络
应对突发事件，不是一两个部门能够处理得了的，需要多元主体的共同参与。突发事件预警的组织网络包含政府相关部门、科研机构、新闻媒体、社会中介组织、基层自治组织等。
组织网络的主要职责是：负责预警；制定应急预案；购置应急管理的相关设备；组织应急处理学习等。
4、突发事件预警的法规体系
建立和健全突发事件预警的法规体系，目的在于保障我国突发事件预警“有法可依”。增强政府依法行政的合法性和规范性，明确突发事件预警的法律依据。

四、我国突发事件预警的发展现状
近几年来我们国家的突发事件发生呈现上升的趋势，但是根源很大程度上不是技术上的问题，而是人为因素。
第一是观念有问题。就拿煤炭行业来说，在我们国家被认为是一个高危行业，但在国外煤炭业被认为是一个安全的行业。在澳大利亚每生产一吨煤的事故死亡人数为1人，在美国，煤碳行业的死亡率远远低于金属、制造、建筑、农业等20个行业。而我们国家每生产100万吨死亡率比俄国高11倍，比印度高15倍，比美国高182倍。但是据统计我们国家煤炭事故主要是由瓦斯爆炸造成的，只要预防措施到位，完全是可以控制的，我们有这个技术和能力。
第二是管理有问题。我们知道98年的行政管理体制改革，为了适应市场经济的需要，要放权让利，几乎取消了所有的专业管理部门，但是同时市场监管也被取消了，从此矿难就一发不可收拾。
（一） 突发事件预警中存在的问题
我们国家突发事件预警中主要存在以下这几个方面：（用笔画住）
1、没有建立起高效的预警监测系统。
2、没有建立起开放、灵敏、准确的信息收集和信息传递系统以及信息确认系统。
3、危机预警意识、居安思危意识淡薄。
4、危机法规体系不健全。
4、 实质性的预案缺乏，遇事往往手足无措。就是我们前面讲的预案的实用性不强。
5、 相关预警机构不健全或形同虚设。
6、 缺乏一个有效的危机解压机制，致使矛盾积累到一定程度而爆发。
这一点在群体性事件的问题上表现非常突出，由于我们现在的一些政策问题，比如农民失地补偿问题，职工下岗问题，社会保障问题等等。
这些问题让一部分人产生不满，让另一部分人产生怨言，再加上诉求渠道不畅，这种不满积蓄在社会里边，就会产生一种能量，一但有火星，比如一个微不足道的突发事件，这些能量就会迅速燃烧，造成大规模的群体性事件。06年的四川广安事件；去年6月26号的贵州问瓮安事件，起因都微不足道，主要原因就是矛盾积累太深，而当地领导又缺乏预警意识。

第六讲 应对突发事件的决策体制与机制
一个突发事件发生之后，它涉及的范围很广，而且会涉及到很多的部门，涉及到中央的很多管理部门，省市的很多管理部门，还包括社会组织等，这么多的部门，怎么样能形成一个统一的整体呢，就需要建立一个统一的指挥系统。在七十年代以前，外国和我们一样在应对突发事件的时候都是多部门管理的，比如美国，有一次，加利福尼亚洲发生