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我国人力资源管理制度亟待变革172020年4月19日文档仅供参考中国人力资源管理制度亟待变革内容提要:中国人力资源管理制度严重滞后。必须彻底地变革城乡分割、区域封闭的多元户籍型人力资源管理制度,变革传统的国有领域人员只进不出、国家承担无限责任的身份型人力资源管理制度,变革传统的以所有制和行业作为标志的等级就业制度和传统的充满人身依附关系的单位就业制度。 Abstract:Thehumanresourcemanagementsystemlagbehindalotrightnow.Itisnecessarytofundamentallyreformtheurban-villagedivisionandregionalclosedpopulationregisterhumanresourcemanagementsystem.Itisurgenttochangethetraditionalfactthatthecountrytakefullyresponsibilitytothestate-ownedenterprisesworkers,anditisveryimportanttobreakthetraditionalviewthatownershipandvocationarethesignofhierarchyemploymentsystem. 关键词:人力资源管理制度变革 Keywords:humanresourcemanagementsystemreform 一、中国人力资源供求矛盾与当前人力资源管理制度滞后高度关联 当前,中国的劳动力总量约为76000万人。其中,城镇就业人员约为26000万人,占全国应就业人数的342%;城镇实际失业人员约为 万人,占全国应就业人数的26%;农村劳动力占全国总劳动力人数的632%;在农村总劳动力中减去在第二和第三产业就业的劳动力,仍有约36500万人附着在农村第一产业,占总劳动力人数的48%。【1】而中国仅有耕地19亿亩,若每人耕种10亩,仅需19亿个劳力;即使减去部分牧渔民,农村的过剩劳动力也应在15亿个以上。如果加上城镇登记和未登记失业人员以及下岗人员,中国的过剩劳动力至少在17亿个以上。尖锐的人力资源的供求矛盾构成了中国人力资源管理上的最大挑战。 如何解决中国人力资源供求上的矛盾进而迎接新时期人力资源管理上的挑战?本文认为必须从变革中国人力资源管理制度入手来增强社会对人力资源的吸纳力。从当前情况看,变革人力资源管理制度不但是中国经济与政治体制改革的一个有机组成部分,而且也是解决日益严重的失业问题的迫切需要。为什么如此说?因为失业问题已经深深地触及到了国家制度层面,人力资源管理制度已经到了非改不可的地步。面对严峻的就业形势,中国过去和现在的人力资源管理理论和实践的主流是主张大力推动经济增长,以积极的就业政策鼓励发展劳动密集性产业和非公有制经济等等来吸纳更多的劳动力。从过来的实践看,中国确实在这方面取得了巨大的成就。可是,实践证明,这种手段在中国的作用已经有限,经济增长对就业的推动作用近二十年来呈现出边际递减的趋势。就业对GDP的弹性值从1978-1989年间的0311下降到1990-1996年间的0107,1997年为013,当前仅为01左右。按此值计算,中国的GDP每增长一个百分点,可吸纳的新增就业量为100万人,即使每年GDP增长率达到 9.5%的水平,年新增就业量也只有950万人。而今后20多年中,中国每年新增的劳动力数量就超过1500万人。这就是说,高速增长的经济并不能从根本上解决中国的人力资源供求矛盾。有关数据显示,1978- ,全国城镇新增的劳动就业总量达到11760万人;到 ,这个数字接近14亿人。【2】如此显著的就业成绩却使失业问题越来越突出了!问题出在哪里?人们习惯的回答是中国劳动力因经济不发达而过剩!其实,中国劳动力的过剩是相正确。过剩原因除经济不发达引致之外,其更深层次的原因是中国人力资源管理制度的滞后。正是人力资源管理制度滞后于社会的进程,导致了中国生产力发展的落后和就业问题的日益突出。我们要充分认识到,严峻的就业形势与滞后的人力资源管理制度之间存在着高度关联关系:在同样的经济增长速度下,先进与落后的人力资源管理制度能够产生不同的就业率。 二、中国人力资源管理制度滞后的主要表现 (一)城乡隔离与区域封闭的多元户籍型人力资源管理制度 自1958年开始实行并在1982年得到宪法肯定的户籍管理制度把公民从户籍上划分为农业人口和非农业人口,即占全国人口绝大多数的农村居民被限制在农业土地上,非经审批不得迁入城市。中国的劳动者被分成两大完全孤立的群体,即农村就业者和城市就业者,并由此构成了沿袭几十年的二元户籍型人力资源管理制度。虽然,改革开放以后已有数以千万计的农村剩余劳动力自发进入城市或自我开发了农村新城,实现了在第二、三产业的就业,近几年,各地区在户籍上也作了一些改革,可是,政策和法律上的根本性限制依然没有使城乡分割的传统人力资源管理制度得到突破,大量进城务工的劳动者依然过着奇居城市的生活或呈候鸟迁徙状态,其基本权利得不到有效保障。与城乡二元人力资源管理制度相配套的是区域封闭的人力资源管理制度,即城市居民也只能在户籍所在地就业,城市居民的迁徙同样要经过严格的审批。 (二)国有领域人员只进不出和国家承担无限责任的身份型人力资源管理制度 国有领域人员只进不出和国家承担无限责任的身份型人力资源管理制度能够说是传统人力资源管理制度的核心。一方面,国有企业虽然自改革开放以来推进了多项劳动人事改革措施,如合同制、聘用制等等,并有5000万左右的国企职工失去了工作岗位,但国家迄今未能推出具有全局意义的人力资源管理制度改革措施,数以千万计的国企职工依然具有国家职工身份;另一方面,国有事业单位的就业制度还不曾有任何触动,具有国家职工身份的事业单位职工依然处在与国家公务员类似的状态。事实上,国有领域的职工是国家的终身雇员,国家承担着具有国家职工身份的雇员的无限责任。这就是身份型人力资源管理制度的实质,它使国家面临着巨大的财政风险。 (三)以所有制和行业作为标志的等级型人力资源管理制度 以所有制和行业作为标志的等级型人力资源管理制度是前两种人力资源管理制度的进一步细分,即在最宽泛的范围内将从业者分为农村籍和城市籍两大等级,然后又将城市籍人员按从业的所有制和行业的不同分为若干等级,从低级到高级依次为:个体和私营企业、集体企业、各种混合所有制企业、国有企业、国有事业、国家机关从业人员等。其中,在国有企业因行业不同而划分为若干等级,如竞争性国企、垄断性国企、准公共领域和公共领域国企;在国有事业单位又因经费来源的不同而分为一般经费自筹、具有特许权的经费自筹、差额拨款、全额拨款等各种类型。各等级形成了一个相互分割、自我循环的就业体系,即各等级从业人员及其后代在等级内部具有从业优先权,若要跨等级特别是从低等级向高等级就业则存在制度障碍,进入成本高昂。 (四)充满人身依附关系的单位型人力资源管理制度 充满人身依附关系的单位型人力资源管理制度是前三种制度的极化,即在城镇公有制领域,一个人一旦就业就很难变更工作单位。因为单位雇佣制是建立在低货币新酬与高社会福利保障基础之上的,就业者只从工作中获取较少部分的劳动力价值的货币收入,较多的一部分劳动力价值则以社会福利保障的形式隐形地进入了单位这个不可分割的共同体中,如果一个人退出了就业单位,她所享受的这种福利保障就失去了。在这种情况下,如果她进入一个更好的单位,譬如从一家竞争性国企进入了一家垄断性国企,她就会获得更大的社会福利保障收入。但这种情况是较少的,因为制度利润较高的单位具有较高的进入门槛。因此,一个人一旦就业之后就很难再次选择单位,并不得不依附于单位。正是这种单位制将中国的传统就业制度推向了极至。三、人力资源管理制度滞后造成了社会资源的大规模损失 (一)人力资源管理制度滞后引致了大规模的失业 自建国以来,中国先后出现了六次失业的高峰,这六次失业高峰都紧紧地与人力资源管理中的就业制度联系在一起。第一次失业高峰是1950年1952年。城镇公开失业人员分别是437.6万、400.6万和376.6万人。第二次失业出现在60年代初,这是”大跃进”直接产生的后果。从1961年1月开始到1963年6月,在两年半的时间里共精简城市职工1940万人,如扣除新安排就业的大中专学生等,净减职工1744万人,其中回乡务工者达1300万人。同期减少城镇人口2600万人。第三次失业发生在”文化大革”时期,由于城市新生劳动力就业无门,全国开展了持续7年的城镇知识青年上山下乡运动。据统计,”文革”时间,全国共有1600多万城镇知识青年上山下乡,年均200多万。第四次失业出现在改革开放初期。1979年,城镇积累的待业人员总数达到1500万人,实际失业率高达13.6%。第五次失业出现在19891991年。1989年需要安置的城镇就业人员为1050万人,1990年需要安置的人数为12001250万人。【3】第六次失业始于1996年,至今仍在延续。自1996年以来,城镇登记失业率分别为:1996年3%、1997年3.1%,1998年3.1%,1999年3.1%, 3.1%, 3.6%, 4%, 4.3%, 为4.2%,但这个数字仅仅是失业人数的一部分。据有关专家估算,城镇实际失业率1996年为4.95.9%,人数为9091088万人;1997年为9.36%,人数为1721万人;1998年为8.96%,人数为1651万人;1999年为9.37%,人数为1754万人; 为8.4%,人数为1800万人。 - ,城镇失业人员年均超过 万人,大约相当于城镇经济活动人口的10%。,这个数字还未包括未能找到工作的新生劳动力。【4】 (二)人力资源管理制度滞后造成了大规模的经济损失 据有关专家估计【5】,城乡隔绝的人力资源管理制度使40%以上的劳动力处于闲置状态,造成了巨大的机会成本。当前,这种劳动力闲置对中国经济产出造成的机会成本相当于中国GDP的2033%,造成的消费机会成本相当GDP的2%-10%。反过来说,如果人力资源管理制度能够有效促进城乡间劳动力的流动,将给中国带来巨大的经济利益。自20世纪90年代以来,有限制的劳动力流动已经使中国农业剩余劳动下降了 多万人,带来的经济收益相当于GDP的5%-12%。当前,中国城镇就业人员比重提高一个百分点就能使GDP增加近0.2个百分点,1%的农村劳动力转移到非农产业,将使GDP增加0.50.85个百分点,每1%的农村人口转移到城镇,将使中国居民消费总额提高0.190.34个百分点。 人力资源管理制度滞后所造成的人力资源流失进而产出的经济损失还能够从其它方面得到证实。譬如,城镇职工下岗失业问题就造成了宏观面上巨大的经济损失。【6】根据奥肯模型的估计,中国城镇失业所引起的实际经济产出与潜在产出之间的缺口占GDP的比重在不断上升,如1997- ,下岗失业问题造成的经济损失占GDP比重分别为5.2-5.6%、5.6-5.7%、5.9-7.2%、7.4%。【7】 四、必须彻底地变革中国现存的人力资源管理制度 (一)必须彻底地变革传统的城乡分割、区域封闭的多元户籍型人力资源管理制度 城乡分割的二元户籍型人力资源管理制度和区域封闭的多元户籍型人力资源管理制度到底对当前日益严重的失业问题有多大的推动力?户籍型人力资源管理制度至少有这样几个方面的副作用:第一,户籍制度严重阻碍了市场经济条件下劳动力市场的统一性和流动性。一方面,它阻碍了农村剩余劳动力向其它产业的转移,延缓了中国工业化、城市化和农业产业化、现代化以及全社会文明化的进程,加剧了农村居民的失业。另一方面,它又阻碍了区域间特别是各地城市间劳动力的合理配置,导致了区域间的劳动力供求失衡,加剧了区域性总量失业和摩察失业。第二,户籍的藩篱加剧了农村原来十分突出的人地矛盾,收入增长缓慢的农村居民将加速掠夺日益贫瘠的土地,整个国家的自然生态将进一步恶化,失业的进一步严重也将不可避免。第三,城市的发展受到城乡间和区域间户籍壁垒的限制,生产要素难以合理流动,城市劳动力结构难以适应产业升级的需要,导致了结构性失业的日益膨胀。近几年,每年超过 万人的城镇失业者正是结构性失业的结果。因为在传统体制下,长期的户籍就业使大量的城镇劳动力停留在没有竞争的低技术性岗位上,随着产业的升级和市场自发的对户籍就业制度的突破,传统行业的相当一部分国有企业退出了,原有的劳动力一方面因素质偏低难以在较高层次的岗位上就业,一方面又因就业观念落后不愿从事低层次的体力劳动和进行自主创业,以至于不得不加入失业队伍。因此,当前的失业问题实际上是二元户籍型人力资源管理制度下产生的劳动力相对过剩和结构性失业,是多年来政府以制度规定城镇居民就业特权使然。这表明,二元户籍就业制度不但剥夺了农民的自由就业权利,同时也反压了城镇居民的进步精神,并最终使一部分人遭到了市场力量的淘汰。 如何变革户籍型人力资源管理制度?一是取消农业户籍与非农业户籍的管理制度,代之以城乡统一的居民户籍制度,允许城乡居民以平等自由的身份自由迁徙与择业;二是取消区域性户籍管理制度,代之以全国统一的居民户籍管理制度,允许各地居民在全国范围内自由迁徙与择业;三是取消传统户籍制度附加的各种权利和限制,彻底淡化户籍的政治、经济和社会功能,代之以与世界接轨的人口管理制度,使户籍不再成为居住和就业的障碍。能够预见,户籍制度的变革将从根本上扭转中国在失业问题上的被动局面。 (二)必须彻底地变革传统的国有领域人员只进不出和国家承担无限责任的身份型人力资源管理制度 国有领域身份型人力资源管理制度对失业问题的日益严重有着巨大的推动力。它一方面使国有领域形成了既定社会群体的就业垄断,降低了对劳动要素的吸纳力和配置效率,推动了失业人员的不断增加;另一方面,国有领域因为身份制的存在,国家又不得不以制度的形式容纳越来越多的各种隐性的和公开的失业人员。从前者的实践中我们能够看到电信、电力、铁路、航空、盐业、石油、供水等等国有垄断行业、公共部门、准公部门的工作岗位被特定的人群特别是行业内部人垄断,外部人只能望之兴叹的现象;从后者的实践中我们能够看到国有事业单位的严重超员和国企下岗职工的社会保障日益膨胀的现象。这说明,国有领域的身份型人力资源管理制度使一部分特定的社会群体享受了身份收益和制度利润即国家管制下产生的垄断权利。这些社会群体耗费了大量的社会资源,其人均就业资源占有量大大超过了社会人均就业资源的占有量,从而激化了社会其它领域的就业矛盾。如果这种利益格局继续在市场经济条件下巩固下来,国有身份领域人均占有的边际就业资源递增趋势和非国有身份领域人均占有的边际就业资源递减趋势将会加速推延,社会就业问题也只会越来越严重。 如何变革身份型人力资源管理制度?一是从增量就业的角度取消国有领域职工的国家职工身份,变国家与职工间的制度性雇佣为就业单位与就业职工之间的契约性雇佣,将国家对国有领域职工所负的责任限制在法律法规所规范的框架内,建立起国有单位与所雇职工间的有限责任制度;二是从就业存量角度实施国有领域职工的”国家职工”身份的退出工程,系统地对现有国家职工实施身份退出的成本补偿,解除国家对职工承担的无限责任;三是建设国有领域职工身份退出的成本补偿机制,保证退出工程的顺利实施;四是国家不再充当国有领域雇佣关系的主体,而是以授权主体资格委托社会中介机构与职工签订雇佣契约,将劳动雇佣权真正交给市场。 (三)必须彻底地变革传统的以所有制和行业作为标志的等级型人力资源管理制度 等级型人力资源管理制度是如何推动失业问题逐步严重化的?等级就业制度不但使社会劳动力市场割据为若干壁垒森严的的诸侯国,阻碍统一的市场体系的建立,而且会使各等级就业市场的内部同时并存劳动力供过于求和供不应求的矛盾,从而加剧全社会的结构性失业。等级型人力资源管理制度对劳动者划分为若干人群的依据如下:一是以户籍制为基础将劳动者划分为城市人、乡村人两大等级和区域人多个等级;二是以所有制为基础将劳动者划分为国家人、集体人、个体人等三大等级;三是以领域性质为基础将劳动者划分为行政人、事业人、企业人等三大等级;四是以行业性质为基础将劳动者划分为公共人、垄断人、特许人、竞争人等若干等级,即公共行业、垄断行业、特许行业、竞争行业等若干等次的劳动者。以上这些等级形成了各自独立、自我循环的就业体系,使整个劳动市场处于诸侯割据的非开放均衡状态。在这种状态下,一些等级获取了超额制度利润,而一些等级则失去了自由竞争条件下的市场平均利润,出现了劳动力价值的外溢即正外部效应,本等级的财富创造力受到抑制。因此,等级型人力资源管理制度加剧了贫富分化和劳动市场的非均衡状态:一方面是各个等级的制度属性要求本等级人群实现等级内就业,而另一方面又要求突破等级实现跨等级就业。因为各个等级能够提供的工作岗位是多层次的,且各等级内人群的劳动素质也参差不齐,这就很容易造成一些工作岗位无人就业和一些岗位就业竞争主体太多的情况。等级制的失业人员从各个局部推动了社会整体的就业供求矛盾。这种矛盾可能在实践中表现为多种形式,如国有领域的较高等级的企事业单位往往在大量雇佣所谓的体制外临时工的同时又将一些等级内人员闲置起来甚至推向社会,非公有制领域较低等级的单位在本等级劳动力供给过剩的情况下却需要雇用更多的高等级领域的劳动力。表面看起来,各等级人员似乎是能够自由流动的。实际情况是,当前的这种流动是市场力量的自发推动,并没有得到制度性的认可,如农民在城市就业多年依然是农民身份和农业人口,她们除了在农村缴纳税费外,还得在居住工作的城镇缴纳名目繁多的税费,所谓的”农民工”,”流动人口”就是她们的代名词;许多国有企事业单位甚至国家机关的人员已经”下海”多年,她们依然是原单位的”干部职工”,如果要与原单位彻底脱钩,她们还能够领到一笔可观的”买断费”。而且,这种市场流动一旦遇到大的政策变故,很快就会复归原态,市场力量只是缓解等级型人力资源管理制度下的劳动力供求矛盾的”镇痛剂”。 如何变革等级型人力资源管理制度?一是取消户籍等级,使人的地域身份不再成为就业等级的依据;二是取消所有制等级,使物质资本的所有权形态不再成为划分人力资本等级的依据;三是取消行业和领域等级,国家对各种领域和行业的职工一视同仁,并对领域和行业的制度利润进行市场化调节,确保全社会的劳动力价格围绕劳动力价值波动,规范人力资源管理制度。 (四)必须彻底地变革传统的充满人身依附关系的单位型人力资源管理制度 单位型人力资源管理制度是如何成为就业矛盾推动力的?单位型人力资源管理制度激化了国有领域隐性失业矛盾,并为社会整体失业队伍的扩大提供了来源,其与劳动市场的自由竞争特性形成了严重对立:一是单位不但是工作场所,它更是城市公有制的细胞,是国家对城市进行控制的权力单元;二是单位不但是人力资源管理制度的载体,它更是一种社会保障制度,单位人离开了单位将面临巨大的成本;三是单位不但是一个组织,它更是一个契约,一个人进入了单位,就等于签订了一个失去了自由权利的共同体合约。这三方面全面否定了自由竞争的劳动市场存在的可能性。虽然,正在发育的劳动市场部分地触动了这种单位制,可是它依然在城市的政治、经济和社会生活中享有广泛的被普遍认同的制度性效力。如果这一制度不予以变革,不但自由竞争的以劳动者自由签约为核心的人力资源管理制度不可能发育成熟,而且更为重要的是,国有领域单位的就业拥挤成本将越来越大,累进增长的冗员将以隐性失业的形式逐渐地拖垮这些单位,使其成为社会失业队伍的重要来源地,从而进一步放大失业问题的危险度。如果国家以制度形式干预这种潜在的失业,政府的财政将难以承受并危及整个社会利益的有效实现。有关国有事业单位的改革已经酝酿多年,但要打破这样一个重要的利益群体的资源分配格局无疑会面临重大困难,故改革一直没有多大进展。 变革单位型人力资源管理制度应从这样几个方面入手:一是取消单位的政治职能,使单位不再成为对职工进行超经济强制的手段;二是取消单位的社会职能,使单位不再充当对职工进行社会保障和管理的社区组织;三是取消单位拥有的制度性特权,使单位提供给职工的收入完全货币化和明晰化;四是将单位建设成一个只有工作职能的劳动场所,使职工解除对单位的任何依附。 综上所述,中国亟待建设一个非户籍制、非身份制、非等级制和非单位制的自由签约型的现代人力资源管理制度。这一制度将真正使中国的人力资源市场具备统一性、流动性、开放性和自由竞争性等诸多功能,充分体现市场经济体制下的劳动要素优化配置的高效率,并在总体上扭转人力资源总量供求矛盾不断恶化的态势,从根本上解决中国的失业问题。当然,制度的变革充满了风险,这种风险主要来自于既得利益格局的惯性势力反弹。能够相信:新型人力资源管理制度的推进是社会的必然选择。因为一套新制度代替一套旧制度的推动力是:新制度的推行能够获得在旧制度下不能获得的潜在收益。注释: 【1】根据劳动和社会保障部推算。劳动和社会保障部. 劳动和社会保障事业发展统计公报R北京:劳动和社会保障部. .1-2 【2】谢茂拾,卢红.就业制度变革探析J.求索, (1).48 【3】程连升.中国反失业政策研究M.北京:社会科学文献出版社, .120 【4】劳动和社会保障部. 劳动和社会保障事业发展统计公报R.北京:劳动和社会保障部, .1-15 【5】【6】【7】胡鞍钢等.扩大就业与挑战失业M.北京:中国劳动社会保障出版社, .18-21,206-208,228 参考文献: 【1】程连升.中国反失业政策研究M.北京:社会科学文献出版社, . 【2】胡绳.中国共产党的七十年M.北京:中共党史出版社,1991. 【3】胡鞍钢等.扩大就业与挑战失业M.北京:中国劳动社会保障出版社, . 【4】李欣欣.中国城镇失业人员的现状、原因、趋势、影响及对策J.经济研究参考, (4). 【5】谢茂拾.关于深化劳动就业体制改革的几个问题N.中国经济时报, .4,12 【6】袁伦渠.新中国劳动经济史M.北京:劳动人事出版社,1986. 【7】赵建国.国有企业过剩就业分析M.北京:经济科学出版社, .