湘潭大学行政管理专业考研书目公共管理学笔记.docx

第一章 绪论：公共管理（学）视野公共管理学可以一般地定义为对公共组织尤其是政府组织管理活动及其规律研究，或定义为对公共组织怎样有效地提供公共物品研究。它是由老式公共行政学深入扩展而成，其重要部分仍然是对政府管理活动研究。第一节 公共管理及其有关概念一、公共管理与公共行政概念从词典解释以及词源看，行政是为服务，而管理则是控制或获得成果。行政本质上包括着遵从指示和服务含义；而管理首先意味着获得成果以及管理者为获得成果负个人责任。公共行政是指政府尤其是执行机关为公众提供服务活动，行政官员或行政人员在这种活动中重要是执行由他人（政治家）所制定政策和法律，关注焦点是过程、程序以及将政策转变为实际行动，并以内部定向关怀机构和人员以及办公室管理。公共管理是公共组织提供公共物品和服务活动，它重要关注不是过程、程序和遵照他人指示办事以及内部取向，而更多是关注获得成果和对成果获得负个人责任。二、公共管理与私人管理区别第一，公共管理与私人管理使命不一样。公共管理是为公众服务，追求公共利益，而私人管理以营利为目。公共管理服务导向来自这样一种需要，即行政官僚要协助由选举产生政治家反应公众对政府服务所提出愿望与规定；私人管理以利润为导向，是由于私人部门或组织最终要依托获利而生存。这是人们常常强调两种管理区别。第二，与私人管理相比，公共管理效率意识不强。由于政府部门资金大部分来自财政拨款，政府官员不必为利润担忧，他们并没有太多削减开支和有效运作诱因；商业组织以有效运作为动机，由于，它们必须在市场中靠竞争获得生存与发展机会。政府提供是公共物品，而商业组织提供是私人物品。由于公共物品特性，使得政府活动难以具有高效率。第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。在私人组织中，权威和责任划分是比较清晰，而在政府中，诸如运作规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制规定，对一致性和协调寻求等一类原因导致了责任机制扩散，这种扩散加深并复杂化了公共决策过程。第四，就人事管理方面而言，公共组织尤其是政府中人事管理系统比私人组织中人事管理系统要复杂和严格得多。第五，与私人部门管理不一样，公共管理包括广泛而复杂政府活动，并且公共管理运作是在政治环境中进行，因而，它具有明显政治性或公共性特性。三、公共物品概念公共物品是指非竞争性和排他性货品。非竞争性是指一种使用者对该物品消费并不减少它对其他使用者供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品消费之外。由此可见，公共物品是指具有消费非竞争性和排他性、自然垄断性以及收费困难等特性物品。第二节 公共管理学范式兴起一、对老式公共行政学范式批评二、公共管理范式出现三、公共管理范式“新”在何处公共管理特性（1）拒斥公共行政学和执行研究（2）一种乐观规范研究领域（3）以顶层管理者战略决策为焦点（4）通过案例研究来发展知识（5）为管理研究获得与决策研究相似立足点而奋斗第三节 什么是公共管理学一、对作为一种学科公共管理三种不一样理解一是将公共管理学等同于公共行政学。二是把公共管理学当作公共行政学一种分支学科。三是将公共管理学看做一种不一样于老式公共行政学和政策分析新途径、新范式或新学科框架。二、公共管理学研究对象公共管理学是一种研究公共管理活动或公共管理实践学科，可以将它界定为一门综合地运用多种科学知识和措施来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性学科，它目是促使公共组织尤其是政府组织更有效地提供公共物品。三、公共管理学学科特性公共管理学特质及其与老式公共行政学区别第一，就研究对象和范围来说，公共管理学并不像老式公共行政学那样，将自己重要局限于政府行政机关尤其是官僚机构研究上，而是把研究对象扩大到其他政府机关和非营利组织或第三部门甚至私人部门公共方面。第二，公共管理学更具跨学科、综合性特点。老式行政学重要建立在政治学基础上，尤其是将官僚体制理论和政治行政二分法作为其理论基础；公共管理学研究者来自广泛不一样学科，他们充足吸取了现代各门科学理论和措施，尤其是更多地依赖于经济学理论和措施，并日益与工商管理学相融合。因此，它基础更扎实，并具有更广泛学科知识框架。第三，公共管理学将研究焦点由老式公共行政学“内部取向”转变为“外部取向”，由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、成果与绩效研究。第四，公共管理也波及大量公共行政学没有波及其他主题。第五，公共管理学既是实证，又是规范。因此，案例分析成为公共管理一种关键研究措施，这就有别于老式公共行政学过多地局限于规范研究。第六，公共管理学将自身建立在现代公共部门管理实践尤其是政府改革实践基础上，是从这种实践中产生新理论范式，反过来成为懂得这种实践模式。因此，与老式行政学相比，它更具现实性。四、公共管理学研究途径和措施1. 研究途径2. 研究措施公共管理学基本研究措施：系统分析；比较分析；试验分析；案例分析。第四节 市场经济与公共管理一、公共管理来源与演变二、市场经济国家政府管理实践首先，在市场经济发展不一样步期，政府干预范围、内容、力度和方式是不一样。（1）20世纪30年代此前，各重要西方市场经济国家都奉行自由经济政策，奉行三个基本原则：1. 私有财产神圣不可侵犯原则；2. 契约原则；3. 自我负责原则。（2）19291933年西方资本主义世界爆发有史以来最严重经济危机在客观上促使凯恩斯主义兴起。凯恩斯主张放弃自由放任注意，实行对经济生活全面干预，尤其是通过财政和货币政策调控市场经济运行。（3）20世纪70年代后来西方市场经济国家出现了以低经济增长、通货膨胀、财政赤字、高失业率为特性“滞涨”现象，西方新自由主义经济学思潮由此兴起。他们主张限制甚至取消政府干预，充足发挥市场机制租用。现代西方政府管理改革声势浩大，基本上围绕三条主线进行：一是调整政府与社会、政府与市场关系，减少政府职能，做到管少管好；二是运用市场和社会力量提供公共服务，弥补政府财力和服务能力局限性；三是改革政府部门内部管理机制，提高公共机构工作效率和服务质量。另一方面，由于经济发展水平、政治文化和历史老式等方面差异，各市场经济国家政府公共管理模式（即政府干预模式）也是不一样。（1）英美市场主导模式。这种模式重要靠市场调整，政府干预或调控被限制在一定范围之内，具有较浓厚自由经济色彩。（2）欧洲或莱茵模式。这种模式特点是政府宏观调控力度较大，国有经济成分也比较大，有明显混合经济色彩。德、法和北欧国家都属于这种模式。（3）东亚政府主导型模式。这些地区所采用是政府引导市场模式，即采用“亲”市场战略政府干预遵照“充足市场，必要政府”原则。三、二十一世纪我国公共管理面临挑战1. 市场经济发展对我国政府管理提出挑战计划经济条件下政府公共管理重要弊端是：（1）政企不分，政资部分。（2）机构臃肿，效率低下。（3）权力过于集中。（4）政治民主化、科学化、制度化微弱。建立成熟完善现代市场经济是中国长期以来一直努力方向。现代市场经济内涵必须容纳市场与政府双重作用，实际上是要在市场调整和政府调控之间获得一种合适平衡。政府要饰演好自己作为宏观经济调控者，公共物品提供者，外在效应消除者，收入和财产分派调整者以及市场秩序维护者重要角色，并不停改革以适应经济社会需要。转轨时期政府公共管理实践面临着一系列严峻挑战。首先，由于转轨国家市场体制并不是自发形成与演化，而是靠政府自身力量建立起来，因而政府管理所面临挑战首先来自建立与完善市场体制方面。另一方面，政府必须进行公共管理或行政管理体制创新，推进行政政治体制改革，必须建立起一种与市场体制相适应、灵活、高效、精简、协调新政府管理体制；必须切实转变政府职能，由微观、直接干预过度到宏观、间接调控。在转轨时期尤其需要确定好政府干预范围。再次，市场经济条件下政府公共管理好坏、质量高下，在相称大程度上依赖于能否建立起一支高素质、廉洁奉公国家公务员队伍。在转轨时期，我国各级政府一种艰巨任务正是要推进机构改革，加紧国家公务员制度建设。2. “入世”对我国政府管理提出挑战（1）“入世”对政府管理方式冲击。老式政府管理方式阻碍了市场化进程。市场经济规定有限、服务型政府，WTO规则也排斥政府权力进入市场，以保证市场主体公平竞争。（2）“入世”对政府管理法制化提出了相称高规定。某些地方政府淡薄法律规则意识和地方利益至上行为将阻碍WTO规则有效执行。（3）“入世”对公务员素质和能力提出了更高规定。总之，市场经济不停完善和加入WTO既给我国政府管理体制、过程和方式带来了严峻挑战，也为我国政府管理体制、过程和方式改革和发展带来了极好机遇。我们必须抓住机遇，迎来挑战，形成与成熟市场经济体制、WTO法律框架以及我国社会经济发展相适应现代化公共行政体制以及新政府管理模式。第二章 公共组织理论第一节 公共组织概述一、公共组织定义组织是指一定社会环境中，人们通过互相交往而形成具有共同心理意识，并为了实现某一特定目而按一定方式联合起来有机整体。在组织若干特性中，组织目与行为是组织本质性特性。广义公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目组织，它既包括政府组织，也包括第三部门组织。狭义公共组织指就是国家机关组织。二、公共组织构成要素1. 组织人员任何组织都是以人为关键，组织首先不是物质关系体现，而是人际关系体现。2. 组织目组织都是为了实现某一目而建立起来，它决定着组织行为方式和组织发展方向。公共组织目是实行对公共事务管理和协调公共利益关系。3. 职能范围围绕组织目，组织必须对其职能范围进行界定，明确组织工作任务与活动范围。4. 机构设置5. 职位设置6. 权力与职权权力指影响他人能力，职权是指被组织正式承认权利。7. 权责划分权责划分指公共组织中各个部门、层次、组员之间若干丛书、并列等互相关系确实认。权责划分是保证组织角色明晰化基本手段8. 规章制度9. 团体意识团体意识是形成组织目共同心理基础。10. 组织设计组织设计重要指组织构造分化和整合及最终目修正。11. 支持硬件12. 技术和信息公共组织构成原因中技术不仅指组织活动过程中所采用科学技术，也包括组织筹划原则、方式在内“政治技术”。三、公共组织类型1. 财务会计原则分类2. 公共权力原则分类（1）强制型公共组织（2）半强制型公共组织（3）非强制型公共组织3. 权威与等级构造原则分类（1）古典模型特点：1）组织具有四个基础：目，过程，顾客，领域。 2）对于每个组织而言，上述基础中必须有一种被赋予优先地位。 3）行政部门在最高层次上按重要目组建，每个部门包括一切有助于实现最终目活动。 4）任何上级仅能有效监督数量有限直接下属，即存在“控制范围”； 5）行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样多组员机构； 6）垂直领导活动与参谋活动被严格加以辨别。（2）官僚模型官僚模型组织基础是理性合法权威。组织不是靠服从个体而是靠非人格化规则来管理，理性意味着效率。特点：1）基于职能专业化劳动分工；2）有明确职权等机制；3）有与任职者和职责相关规章制度；4）有处理工作程序系统；5）人与人之间关系非人格化； 6）雇员选择与提高以其技术能力为基础。（3）第三部门行政模型特点：1）公共事务往往由多人董事会或委员会进行管理；2）在诸多方面政府成为“代理人”政府，许多政府工作通过协议委托给第三部门完毕；3）政府不也许轻而易举地监督组织之外代理商；4）行政组织不是孤立地处理公共事务，它们往往与其他公共组织形成一种网络，通过组织互动来实现目。第二节 公共组织构造一、管理层次和管理幅度管理层次是指公共组织内部纵向划分等级数。公共组织具有三个层次，即高层、中层、基层。高层侧重于决策，基层侧重于执行，中层起承上启下作用。管理幅度是指一名上级管理者或一种组织有效管理下级人员或单位、部门数目。管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越少，管理幅度越大。管理层次多、管理幅度小组织构造，被称为尖形构造，尖形构造中管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。长处是权力集中，分工明确，便于统一行动。缺陷是信息传递途径长，轻易导致信息失真，使高层决策被走样执行。此外，上级对下级严格控制，在一定程度上阻碍了下级积极性、积极性发挥，工作缺乏灵活性，轻易走向僵化。管理层次少，管理幅度大组织构造，被称为扁形构造。扁形构造管理层次少，信息传递迅速，不易失真，决策执行时间短，下级执行人员拥有较大自主权，决策、执行面广，也较灵活。缺陷是上级对下级控制不强，构造组织相对比较松散，集体行动难度较大。二、公共组织一般构造形式1. 直线构造直线构造特点单一垂直领导，其构造简朴，领导从属关系明确，构造中每一层级个人或组织只有一种直接领导，不与相邻个人或组织及其领导发生任何命令和服从关系。直线构造具有信息传递途径单一、传递速度快长处。缺陷是基层自主性小，且由于各职位工作程序固定，轻易导致僵化。直线构造重要为规模不大，工作较为简朴公共组织所采用。2. 职能构造职能构造是有关部门在水平方向依职能不一样进行分工，再分别对下级部门实行领导构造。在职能构造中，每个上级部门并没有单一服从自己下级部门，同样，每个下级部门也不只服从一种上级部门。职能构造依托水平分工领导，长处是拓展了各层管理事务范围，合适于相对较复杂管理工作。缺陷下级部门由于多头领导，轻易出现政出多门状况，而领导部门假如互相缺乏协调，反倒会导致执行混乱局面。3. 直线职能构造直线职能构造是在综合直线构造和职能构造基础上形成一种组织构造形式。各级部门间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。直线职能机构行使加强了对水平层次领导部门协调领导，长处是有助于克服政出多门问题，每个下级部门在只有一种明确上级领导基础上，接受其他有关上级部门指导和监督，有助于决策科学化、民主化。缺陷是垂直领导有也许排斥水平领导，部门之间关系愈加复杂。4. 矩阵构造矩阵构造是以完毕某项工作为关键，从有关部门抽调人员构成临时机构来履行工作任务构造。矩阵构造及保持了组织组员构成稳定性，又有助于充足发挥组织组员综合优势，组织效率相对较高。与前述三种构造形式相比，矩阵组织愈加灵活，适应能力也更强，因此也称为适应性组织。三、我国政府组织构造1. 纵向构造纵向构造也称为层次构造，它反应行政组织内若干层次中尤其是上下层次之间领导与服从关系。宏观上纵向构造是指各级行政组织间层级关系，我国行政组织可分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。微观上纵向构造是指行政组织内部工作层次关系。2. 横向构造横向构造又称分部构造，它反应是同级行政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作来往关系。横向构造中各部门均有明确工作范围和对应权责划分，各部门之间是一种平行关系。我国行政管理部门按职能大体可分为业务部门和辅助部门。不过行政组织活动复杂性决定了仅仅按职能方式划分和设置部门是不够，还应结合其他方式来进行分部。重要有：按地区划分、按服务对象划分、按行业与产品类型划分。四、行政组织体制基本类型根据行政组织中最高决策权所属人数可分为首长制和委员制；根据行政组织构成单位功能和性质可分为层级制和职能制；根据行政权力使用特点可分为集权制和分权制；根据行政组织中同一层级各部门所受指挥与控制可分为完整制和分离制。1. 首长制与委员制首长制又称一长制或独任制，是指行政组织法定最高决策权归一种行政首长执掌组织体制。首长制长处是：权力集中，责任明确，指挥敏捷有力，易于保守秘密，可减少不必要摩擦和损耗，能迅速完毕任务。缺陷是：由于行政决策大全由首长一人独揽，轻易导致滥用权力，独断专行，压制民主，营私舞弊而无人牵制监督。并且首长个人在精力、体力、知识、智慧、才能方面局限，也不利于对行政事务周密 考察与恰当处理。委员制又称合议制，是指行政组织法定最高决策权由两个以上委员通过委员会议集体执掌组织体制。委员制长处是：可以集思广益，容纳多方面意见，处事考察周全，委员互相牵制，有助于权力监督。缺陷是：责任不明确，轻易导致争功诿过弊端，委员间互相协调不易，力量难以集中，决策缓慢，并且轻易泄露决策机密。首长制适于执行与指导事务，委员制适于政策寻求与决定事物。2. 层级制与职能制层级制又称分级制，是指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相似，但有从属关系，业务范围由上至下逐层缩小组织体制。层级制长处是组织系统业务相通，便于沟通领导；权力集中，从上到下辐射开来，有助于统一指挥。缺陷是：上级任务繁杂，往往顾此失彼；缺乏专业分工，工作弹性小；各层级行政首长权力集中，规定下级对上级绝对服从，轻易导致独断专行。职能制又称分职制，指行政组织横向根据不一样业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不一样，但所管范围大小基本相似组织体制。职能制长处是分工明确，有助于工作专业化，提高行政效率，行政首长也有精力进行组织宏观管理。缺陷是分工单位无力进行全局协调，责任不明，过细分工还促使部门主管过多，政出多门，使下级部门无所适从。我国行政组织实行层级制和职能制相结合双重体制。3. 集权制与分权制集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限裁量权，须依托上级机关指令办事组织体制。集权制长处是：政令统一，可在行政组织系统内实行一致原则，便于集中力量，发挥优势，统筹兼顾。缺陷是：层级节制过严，下级行为带有被动性，积极性得不到发挥，不能因地制宜，虽然处理行政事务，机关及个人也轻易导致独裁和长官意志。分权制是指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不予干涉组织体制。分权制长处是：各级行政组织可以因地制宜地发挥自己专长处理事务，行政措施紧贴实际，能适应客观环境变化；各层级有自己权力和责任，轻易激发行政人员工作积极性；还可以防止上级组织和个人独断专行。缺陷是：权力过于分散，上级组织目、意图难以实现，上级反受下级牵制拍；下级组织机关彼此分离，中央无力调控，轻易形成地方势力，互相冲突，发生纠纷，导致行政组织分裂。4. 完整制与分离制完整制又称集约制或一元统属指，是指行政组织中同一层级各个机关受一种机关或一位行政首长制会、监督组织体制。完整制长处是：权责集中分明，组织构造简朴统一，机构之间分工合作好，有助于领导机构全局统筹和行政命令贯彻执行，并能人尽其用，发挥专业优势。缺陷是：行政首长权力过度集中，属下单位缺乏自主性，轻易导致因循守旧工作作风。分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级各机关，受两个以上机关或行政首长智慧、监督组织体制。分离制长处是：行政机关独立性大，措施灵活，通过发挥专业部门优势，对某些局部事务可以采用有力措施。缺陷是：机构间协调合作有一定难度，个别部门独自行动也许导致整个行政组织工作混乱，减少行政效率。第三节 公共组织过程和行为一、组织权力及其运作1. 权力来源权力是一种组织中个人或部门影响他人以到达预期成果能力。组织中权力具有构造性特性，仅存在于两个或多种部门与个人之间，反应着纵向或横向组织关系，它附属于职位而不是个人。权力来源可分为纵向权力来源与横向权力来源。对于组织高层管理者而言，权力来源重要有四个方面：（1）正式职位；（2）所控制资源；（3）对决策前提和信息控制；（4）居于组织中心位置。中层领导权力来源重要取决于组织设计时对他们定位。影响中层领导权力重要原因是详细任务和组织网络互相作用。低层组员所处职位基本属于初低级职位，但常常体现出拥有相称大权力，并有能力向上施加影响。底层组员权力来源可分为两大类，一类与个人资源有关，一类与职位资源有关。2. 权力运行组织中权力运行不是单纯自上而下，个人权力可以流向任何方向，因此，可以将权力划分为自上而下权力、自下而上权力和横向权力。自上而下权力运行目是控制下属。自下而上权力运行目是控制上级。横向权力运行目是控制处在左右同级组员或部门。3. 组织授权组织授权包括外部授权和内部授权，外部授权指组织间授权。内部授权指上级把权力委派给下属，让下属愈加自主地完毕任务。授权有助于提高组织效能，增强下属工作积极性、积极性和适应性，增进组织活力。二、组织冲突与协调1. 组织冲突最常见组织冲突重要有三种形式：（1）目与顾客冲突。（2）功能与领域冲突。 （3）目间冲突2. 组织协调组织协调可分为水平协调与垂直协调两类。（1）水平协调。水平协调是指组织间水平方向上合作。重要方式一是利益有关组织通过协商到达协议，以明确互相间边界；二是在共同参与领域，成立诸如机构间委员会这样组织进行协调；三是根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织活动；四是建立一定决策程序，使利益有关者在均有机会对其中任何组织提议进行审议。（2）垂直协调。它依托组织等级权威来完毕协调，是上级对下级组织冲突进行协调。3. 组织合作模型组织合作模型重要特性是实行小团体控制；发展具有高参与性质组织文化；竞争以时间为基础，是效率竞争；成立自我管理团体等。组织合作模型可以有效克服冲突导致精力分散和资源挥霍，增强组织组员团结，防止因剧烈冲突引起对照组问题判断力减退，消除不积极承担责任反而积极寻找替罪羊失败者效应，增进组织间协调，提高组织创新能力和适应性。三、个体行为与组织行为1. X理论与Y理论2. 公共行政人员行为3. 公共选择理论与组织行为第四节 公共组织环境公共组织环境是公共组织组织身外所有可以直接或间接对组织存在与发展产生影响原因总和。一、公共组织生态环境公共组织生态环境包括三个方面：微观环境、中介环境和宏观环境。按照现代组织理论，组织环境可以分为一般环境和详细环境。二、组织环境基本构成要素1. 政治环境政治环境直接对公共组织产生影响，对公共组织行为加以规范和引导。政治环境基本原因重要包括政治体制、政治权力、国家构造、政府机构、政治制度、公共政策等方面。政治环境对公共组织影响重要表目前如下方面：第一，政治体制确定了公共组织在社会政治生活中地位和作用；第二，政治权力划分赋予了公共组织或多或少影响力和约束性；第三，国家构造形式决定了各类公共组织活动范围；第四，政府机构设置意味着行政组织拥有超越其他公共组织权力；第五，政党制度使部分公共组织可以以强有力集体行动参与公共决策；第六，公共政策是组织政治活动构造，也是公共组织施加影响工具。2. 经济环境经济环境对公共组织动机和行为有着重要决定作用。经济环境基本要素重要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业构造等方面。经济环境对公共组织影响表目前如下方面：第一，经济体制决定公共组织行为方式。第二，经济利益决定公共组织目。第三，经济实力为公共组织提供了权力来源。第四，产业构造影响着公共组织发展。3. 文化环境文化环境基本要素重要包括：认知、价值、意识形态、行为规范、道德老式等。文化环境对公共组织影响重要表目前如下方面：第一，认知水平决定了公共组织对公共问题确实定和处理问题方式；第二，价值左右着公共组织看待社会事务态度；第三，意识形态使公共组织政治、经济利益目愈加鲜明；第四，行为规范决定了公共组织怎样与其他组织以合法合理方式进行沟通交流；第五，道德老式使公共组织可以不依托国家强制力而自愿饰演特定社会角色，发挥角色功能。4. 技术环境技术环境基本要素是经验技术、实体技术和知识技术。信息技术环境对公共组织影响重要表目前：第一，信息技术应用使组织构造模式出现“去中心化”趋向。第二，计算机网络出现使公共组织管理方式发生了变化。第三，信息技术以及其他新技术运用，变化了组织运作物质依托条件。第四，技术开发与创新内在动力使组织内部分化出了专门进行技术创新新部门。三、公共组织变革与发展公共组织是一种不停与其环境发生作用开放系统。这是由于：一、开放使公共组织可以建立起完善新陈代谢机制。二、开放公共组织具有再生功能，可以实现组织再生产。1. 公共组织生命周期公共组织在与环境互相作用中完毕其生命周期、生命周期发展阶段重要有四个：（1）产生（创业）阶段。（2）集体化阶段（3）规范化阶段（4）精细阶段2. 组织变革过程公共组织至少应实现如下几种目：一是提高组织适应环境能力。二是提高公共组织工作绩效。三是使公共组织承担更多公共责任，或更好地完毕公共事务管理任务。组织变革过程重要包括如下环节：（1）对危机感知（2）变革方向确实定（3）变革，即变革方案实行（4）监督调整政府再造是指对公共体制和公共组织进行主线性转型，以大幅提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目、组织鼓励、责任机制、权力构造以及组织文化等来完毕这种转型过程。简朴地说，政府再造就是用企业化体制来取代官僚制，即发明具有创新惯性和质量持续改善公共组织和公共体制，而不必靠外力驱使。政府再造要分别从目、鼓励、责任、权力、文化等五个方面入手。3. 组织变革趋势什么样组织是组织变革所追求目？一是着眼于知识经济时代组织特性及内部个体作用变化。经典理论如“学习型组织”论。它强调是组织管理者怎样提高自己学习能力，并促使每个组织组员都能积极参与到组织问题识别与处理过程中来。二是着眼于组织构造变化。如“无缝隙组织”论以及“网络组织”论、“虚拟组织”论等。无缝隙组织具有如下特点：第一，在工作中不存在条块分割，没有推诿扯皮，组织任务重要由具有多种技能团体完毕。第二，组织组员角色明确性与清晰度低，没有严格内部分工。第三，提供非原则化产品或服务，具有高度顾客导向性。第四，有较高时间敏感度，重视成果和反馈，对工作评价建立在顾客满意基础上。三是着眼于组织功能变化。“政府再造”论包括十条原则：1. 起催化作用政府。 2. 小区拥有政府 3. 竞争型政府。 4. 有使命感政府。 5. 成果导向型政府。 6. 顾客驱使政府。 7. 企业化政府8. 预知型政府。 9. 分权政府。 10. 市场导向型政府。第三章 政府改革与治理第一节 治理理论一、治理理论实践基础二、治理理论研究途径1 政府管理途径这一途径将致力等同于政府管理，侧重从政府部门角度来理解市场化条件下公共管理改革，重要包括“最小国家治理”、“新公共管理”和“善治”等使用办法。胡德将新公共管理重要内容概括为：（1）即时职业化管理。（2）明确管理目和绩效评估。（3）强调产出控制。（4）实行部门分权。（5）引入市场竞争机制。（6）强调运用私营部门管理风格和措施。世界银行提出“善治”口号，合法、效率、负责、透明、开放构成了善治基本要素，成为规范政治权利主线规定。2. 公共社会途径3. 合作网络途径治理就是对合作网络管理，又可称为网络管理或网络治理，指是为了实现与增进公共利益，政府部门和非政府部门等众多公共行动主体彼此合作，在互相依存环境中分享公共权力，共同管理公共事务过程。治理与统治追求目相通，都需要借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以增进公共利益最大化；但两者在实现公共利益过程上又具有明显区别。表目前：管理主体不一样，管理客体不一样，管理机制不一样，管理手段不一样和管理重点不一样。在治理诸多使用办法中，“只有网络治理才有新特性”。这些新特性突出地表目前：（1）多中心公共行动体系。（2）反思理性“复杂人”。（3）合作互惠行动方略。（4）共同学习政策过程。三、网络治理实践类型1. 全球治理全球治理是对国际合作网络管理。它具有如下特点：（1）治理主体是世界范围公共行动者。（2）治理客体是指正在影响或有也许影响全人类跨国性问题，包括公益问题和公害问题，可分为：生态环境问题；政治军事问题；社会生活问题；国际经济问题。（3）治理机制是一系列用以处理跨国性问题和管理全球公共事务制度安排，包括一系列有关全球秩序共同原则、规范、协议、程序、组织和机构。2. 民族国家治理这里特指在民族国家范围内对政府主导公共物品供应过程管理。政府部门与多种参与公共物品供应非政府行动者形成了互相依存合作关系，政府任务在于借助合作网络来“保证服务提供得以实现”。这些合作网络重要有三种体现形式：（1）政府间合作网络（2）政府项目执行网络协议外包是构建项目执行网络重要方式。（3）公私合作网络常见方式有：财政补助；特许经营权；公私合营企业。3. 小区治理小区治理是对小区合作网络管理。小区部门是相对自治，是一种源自小区群体内在合作需要而产生以自助为基本特性组织。它在提供公共服务方面有独特优势，表目前：首先，多种小区组织更关怀其服务对象，更强调自下而上参与，更理解小区自身面临问题，在提供公共服务时也比政府部门和市场机制更有弹性、更有效率、更有创意和更具关怀精神；另首先，通过整合小区资源，小区组织可以推进小区组员参与小区发展计划，参与处理小区内公共事务，并使公共服务直接处在小区民众监督和控制之下。小区部门常常通过如下几种方式来提供公共服务，促成公民与政府进行合作。一是志愿服务。二是运用多种非营利组织或私营机构来整合小区公共服务资源。三是消费者控制。四、网络治理多重困境1. 可治理问题并非任何社会问题都可以通过合作网络来处理，在市场和政府起不了作用地方，合作网络也不一定能有效地发挥作用。就算是可用合作网络处理问题，在详细实行时却又也许面临多种两难选择：一是合作与竞争矛盾。二是开放与封闭矛盾。三是原则性与灵活性矛盾。一般来讲，合作网络在处理都市复兴、社会排斥、犯罪与小区安全、可持续发展和环境保护等棘手问题上较有优势，这些问题具有如下特性：比较复杂，比较区域化、多样化公共需求。最终，在网络管理过程中，要使治理机制在合作与竞争、开放与封闭、原则性与灵活性之间保持动态平衡和合适张力，可以用权变方略来处理管理中多种不停出现问题和矛盾。2. 合法性问题首先，许多公众认为由政府部门和非政府部门联合提供公共物品和服务是不合法，提供公共物品是且只能是政府职责。另首先，由于许多公共物品由小区部门自行组织或有第三部门来提供，不再由政府部门来供应，公众减少了对政府“忠诚投入”。要想将政治系统合法性合作网络合理性有机地结合在一块，就必须改造公民文化，引导公众立足互相依赖社会环境去认识和评判政治系统与合作网络之间关系。合作网络权威从主线上来源于政治权威认同，是政治系统以法律或默认方式将公共权力赋予了其他行动主体，并且，合作网络离不开政府支持与参与。3. 有效性问题治理能力与治理需求之间差距是产生有效性问题直接原因。为了提高合作网络有效性。我们必须：（1）明确网络能力程度。（2）开发新管理工具。（3）培养网络管理者。这种管理者应当具有四种能力：一是应对不确定环境能力；二是处理社会关系、营造合作气氛能力；三是制定和调整网络管理条例能力；四是培养网络共同价值与信念能力。（4）互相尊重与理解。4. 责任性问题由于合作网络建立在政府部门与非政府部门共享权力、分担责任机制上，因此带来了公私界线模糊、责任认定困难，这为公共行动者互相推委、转嫁责任提供了也许。建构和完善责任机制，以增强网络责任性和回应性，可以从如下几种方面来强化：第一，加强行政伦理建设，重塑职业主义精神。第二，完善公共责任制度，保证公民权利实现。第三，在合作网络中，政府也有着特殊责任定位。对于广大发展中国家而言，增强责任机制首先意味着加强国家制度化建设，增强政府动员能力、稳定能力和制衡能力。只有这样，发展中国家政府才有能力承担起公共责任，回应社会不一样需求。第二节 现代西方政府改革一、现代西方政府改革浪潮1. 西方各国政府改革概况及特点英国是新公共管理运动发源地之一。1979年撒切尔夫人上台后来，开始了以重视商业管理技术、引入竞争机制和顾客导向为特性新公共管理改革。美国是现代管理科学摇篮，“20世纪美国文化是以信奉管理为特性”。1993年，克林顿上台开始了大规模政府改革“重塑政府运动”，其目是发明一种少花钱多办事政府，并坚持顾客导向、成果控制、简化程序和一削究竟原则；改革基本内容是精简政府机构、裁剪政府雇员、放松管制、引入竞争机制以及推行绩效管理。这场改革一种大纲性文献戈尔而所领导国家绩效评价委员会汇报，简称戈尔汇报。该汇报指出了政府改革四项重要原则：（1）消除繁文缛节，由重视过程系统转变为重视成果系统；（2）把顾客放在首位；（3）授权雇员以获得成果；（4）一削究竟，并发明出一种少花钱多办事政府。新西兰公共管理部门管理改革有三个基本趋向：一是政府已使许多由公共组织履行功能商业化；二是只要也许就将商业活动与非商业活动分开，并将交易活动转移到公共企业；三是人力资源管理政策上变化。2. 西方各国政府改革背景和原因首先，经济和政治原因在将改革提上议事日程上起了决定作用。另一方面，经济全球化出现是现代西方政府改革一种推进力。再次，新技术革命尤其是信息革命是现代西方政府改革一种催化剂。最终，老式官僚体制（科层制）失效和商业管理模式示范性影响是现代西方新公共管理运动兴起另一种动因。二、现代西方政府改革重要内容及措施1. 政府职能优化2. 公共服务市场化、社会化（1）政府业务协议出租。（2）以私补公，打破政府垄断，建立政府部门与私营企业伙伴关系。（3）公共服务社会化。3. 分权4. 引入现代化管理技术5. 人力资源管理改革（1）放松管制、增强灵活性。（2）公共管理者非职业化。（3）绩效评估以及灵活付酬制度。6. 机构重组三、治理新模式在现代西方政府改革运动中，至少有过四种不一样于老式公共行政模式新公共管理模式，这四种模式及其特性分别是：1. 效率驱动模式2. 小型化与分权模式3. 追求卓越模式4. 公共服务取向模式本书作者将新公共管理内容归纳为如下八个方面：（1）让管理者进行管理（强调职业化管理）；（2）衡量业绩（明确绩效原则与绩效评估）；（3）产出控制（项目预算与战略管理）；（4）顾客至上（提供回应性服务）；（5）分散化（公共服务机构分散化和小型化）；（6）引入竞争机制；（7）采用私人部门管理方式；（8）变化管理者与政治家、公众关系。这八个要点既是现代西方政府改革基本取向，又是新公共管理模式重要特性。四、对现代西方政府改革评价老式公共行政模式曾在公共管理中发挥过重要作用，不过伴随西方世界由工业化社会向后工业社会或信息社会转变，老式公共行政管理模式越来越不适应，它基本原则受到了严峻挑战，并在实践中逐渐失效或过时。首先，作为老式公共行政模式基石官僚体制（科层制）已被证明是一种过时、僵化和无效率政府体制模式。另一方面，政府机构作为公共物品及服务唯一提供者垄断地位已经动摇。再次，政治与行政分开在实践中是难以做到和不显示。最终，老式人事行政模式也发