10Chapter03土地管理的一般过程.pptx

确定目标确定目标构建组织构建组织实施组织职能实施组织职能实现目标实现目标宏宏观观目目标标中中观观目目标标微微观观目目标标组组织织设设计计组组织织整整合合计计划划组组织织控控制制土地管理的一般过程由下图表示：土地管理的一般过程由下图表示：土地土地管理管理方法方法行行政政方方法法经经济济方方法法法法律律方方法法技技术术方方法法第三章第三章 土地管理的一般过程土地管理的一般过程土地管理的目标设置土地管理的目标设置土地管理的组织机构土地管理的组织机构土地管理的职能运作土地管理的职能运作土地管理的方法土地管理的方法 内容提要内容提要2一、土地管理的目标设置土土地地管管理理的的目目标标：在一定时期内土地管理活动预期达到的目的。按管理层次的不同分为：按管理层次的不同分为：宏宏观观土土地地管管理理目目标标指全国的土地管理总目标，它带有全局性、战略性的特点。它要以国家社会经济发展宏观目标为依据，并与之相协调。我国土地管理的宏观目标我国土地管理的宏观目标是确保土地资源的可持续利用，是确保土地资源的可持续利用，切实保护耕地，不断提高土地生产能力和土地利用的生切实保护耕地，不断提高土地生产能力和土地利用的生态、经济、社会效益，使有限的土地持续地满足人们日态、经济、社会效益，使有限的土地持续地满足人们日益增长的需求，达到土地供求的持续平衡。益增长的需求，达到土地供求的持续平衡。3中观土地管理目标中观土地管理目标指地区的土地管理目标。它的制定，既要与全国土地管理总目标相衔接，为其实现提供保证，又要结合本地区特点，提出具有本地区特色、切实可行的目标。微观土地管理目标微观土地管理目标指县级土地管理目标。它比较具体，可以分解为县内各部门（农业部门、林业部门、畜牧业部门、城建部门、环保部门、交通部门等）和各土地利用单位的土地管理分目标。我国我国东部沿海地区东部沿海地区应注重已利用土地的再开发和应注重已利用土地的再开发和土地污染的防治，提高土地利用的集约度，优化土地污染的防治，提高土地利用的集约度，优化土地利用结构。我国土地利用结构。我国西部地区西部地区应侧重于已利用土应侧重于已利用土地和未利用土地的开发利用，兴建各种土地利用地和未利用土地的开发利用，兴建各种土地利用工程，治理土地侵蚀、土地沙化、盐碱化等。我工程，治理土地侵蚀、土地沙化、盐碱化等。我国国中部地区中部地区在加强已利用土地的再开发，优化土在加强已利用土地的再开发，优化土地利用结构的同时，要注重丘陵山区土地的合理地利用结构的同时，要注重丘陵山区土地的合理利用和整治，特别是土地复垦工作。利用和整治，特别是土地复垦工作。4按实现时间的幅度分为按实现时间的幅度分为：长期目标长期目标（10年以上）中期目标中期目标（5年左右）短期目标短期目标（1年）关系：关系：宏观、中观、微观土地管理目标，或长期、中期、年度土地管理目标，它们互相联系、互相制约，构成一个完整的目标体系。5二、土地管理组织机构(即土地管理体制)（一）我国土地管理组织机构的（一）我国土地管理组织机构的演变演变1、1986年以前的多头分散管理体制年以前的多头分散管理体制对土地的管理是由多个行政主管部门多头分散多头分散进行的，这使得各个部门之间职责权限职责权限划分不清，政出政出多门多门，缺乏集中统一的土地管理系统和强有力的法律手段，管理制度很不健全。土地管理组织机构：土地管理组织机构：国家土地行政主管部门的设国家土地行政主管部门的设置及其职责的划分。置及其职责的划分。6 1980年以前每年净减少耕地年以前每年净减少耕地53.8万公顷万公顷,“六六五五”期间每年净减少期间每年净减少49.1万公顷万公顷.1985年是减少年是减少耕地较多的一年耕地较多的一年,全国耕地减少全国耕地减少160多万公顷多万公顷,开开荒造田荒造田58.87万公顷万公顷,净减少净减少100.9万公顷万公顷.1986年以来年以来,国家采取一系列重大措施国家采取一系列重大措施,制止制止多占耕地多占耕地,1986,1987,1988,1989年耕地净减少分年耕地净减少分别下降到别下降到64万公顷万公顷,47.3万公顷万公顷,37.5万公顷和万公顷和24.6万公顷。万公顷。19861986年前后我国耕地减少情况对比年前后我国耕地减少情况对比年前后我国耕地减少情况对比年前后我国耕地减少情况对比72、1986年以后的统一管理体制年以后的统一管理体制1986年，中共中央、国务院在关于加强土地管理 制止乱占耕地的通知中明确指出：“为了加强对全国土地的统一管理，决定成立国国家家土土地地管管理理局局，作为国务院的直属机构，统一管理全国的土地。”国家土地管理局的成立，标志着我国统统一土地管理体制的建立一土地管理体制的建立。1986年制定的土地管理法规定：“国国务务院院土土地地管管理理部部门门主管全国土地的统一管理工作，县县级级以以上上地地方方人人民民政政府府土土地地管管理理部部门门主管本行政区域的土地管理工作。”8根据中央决定和1986年土地管理法的规定，县县级级以上地方人民政府也相继成立了土土地地管管理理局局，乡乡（镇镇）也建立了土土地地管管理理所所或设土土地地管管理理员员，各类用地系统，如军队、铁路、农场系统等管理内内部部土土地地的的办办事事机机构构也相继组建。这样，形成了全国自上而下的统一管理土地的机构体系。国家土地管理局直直属属国务院；地方各级人民政府土地管理局实行双双重重领领导导，一方面隶隶属属于本级人民政府，另一方面也接受上级人民政府土地管理部门的垂直领导垂直领导。91998年3月，第九届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案，决定国家土地管理局与地质矿产部、国家海洋局、国家测绘局合并组建国国土土资资源源部部，作为国务院的组成部门，负责全国国土资源的规划、管理、保护与合理利用。目目前，国务院的土地行政主管部门是前，国务院的土地行政主管部门是国土资源部国土资源部。2003年12月，针对一些地方盲目设立开发区、大量圈占土地、违法违规严重等问题，中央决定，完善土地管理制度，实行省省以以下下土土地地垂垂直直管管理理体体制制。10（二）土地管理（二）土地管理机构设置机构设置 1、土地管理机构、土地管理机构设置目的设置目的落实土地政策落实土地政策 我国土地的基本国策我国土地的基本国策是：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地。”执行土地法执行土地法 土地法土地法是调整土地在开发、流转、利用、治理、保护、管理过程中发生的各种社会关系的法律规范的总称。维护土地合法权益维护土地合法权益保护土地资源（保护土地资源（土地退化土地退化 ）促进社会经济可持续发展促进社会经济可持续发展11关于土地退化土地退化（土地退化（land degradation）：是指一切导致土壤功能降低、土地利用受限的现象与过程。退化土地的恢复或修复过程缓慢，有的甚至不可修复，目前是严重的全球问题之一。一般而言，土地退化有两种类型两种类型：一是原原生性土地退化生性土地退化，是指由于自然环境的运动变化而对土地造成的破坏或不利影响，如火山、地震、洪水等引发的土地退化；二是次生性土地退化次生性土地退化，是指由于人类活动作用于土地引起的退化。122、土地管理机构、土地管理机构设置模式设置模式（1）按照其）按照其职责权限范围职责权限范围的不同分为的不同分为非专门非专门性土地管理机构性土地管理机构和和专门性土地管理机构专门性土地管理机构：非专门性土地管理机构：非专门性土地管理机构：是将土地管理工作是将土地管理工作分散到有关的主管部门或综合到某一主管部分散到有关的主管部门或综合到某一主管部门。门。13非专门性土地管理机构包括两种情况：非专门性土地管理机构包括两种情况：第一种第一种是将土地管理工作分散到各有关部是将土地管理工作分散到各有关部门，可称之为门，可称之为土地管理机构分散化土地管理机构分散化；特点：特点：这种模式容易造成土地管理工作的这种模式容易造成土地管理工作的政出多门，条块分割，降低行政管理效率，政出多门，条块分割，降低行政管理效率，增加行政管理成本，贬损公众对行政的信任，增加行政管理成本，贬损公众对行政的信任，降低行政服务质量。降低行政服务质量。我国在我国在8686年前采用的就是这种土地管理机构模式年前采用的就是这种土地管理机构模式14 第二种第二种是将土地管理工作与其他有关行政是将土地管理工作与其他有关行政管理工作综合到某一主管部门，可称之为管理工作综合到某一主管部门，可称之为土土地管理机构综合化地管理机构综合化。特点：特点：这种机构设置模式，有利于部门分这种机构设置模式，有利于部门分工的整合，缩短行政办公流程，减少部门职工的整合，缩短行政办公流程，减少部门职责冲突，提高行政服务质量。责冲突，提高行政服务质量。深圳市国土资源与房屋管理局深圳市国土资源与房屋管理局天门市国土资源局天门市国土资源局15专门性土地管理机构：专门性土地管理机构：是指由一个指定部门是指由一个指定部门负责土地事务的管理。负责土地事务的管理。特点：特点：这种机构设置模式，有利于行政管这种机构设置模式，有利于行政管理专业化及业务流程一体化。理专业化及业务流程一体化。16比较：比较：对对行行政政相相对对人人而而言言，专专门门性性和和分分散散性性土土地地管管理理机机构构的的行行政政效效率率较较综综合合性性土土地地管管理理机机构构要要低低，综综合合性性土土地地管管理理机机构构相相对对于于专专门门性性和和分分散散性性土土地地管管理理机机构构在在业务流程缩短方面有其综合性优势。业务流程缩短方面有其综合性优势。在在行行政政效效果果上上，无无论论专专门门性性土土地地管管理理机机构构设设置置模模式式还还是是分分散散性性土土地地管管理理机机构构设设置置模模式式，均均存存在在多多个个部部门门都都对对同同一一行行政政事事件件有有管管辖辖权权，可可能能会会存存在在政政出出多多门门、互互有有冲冲突突、难难以以协协调调等等问问题题。综综合合性性土土地地管管理理机机构构设设置置模模式式下下，可可以以较较好好地地避避免免部部门门利利益益冲冲突突，针针对对同同一一行行政政事事件件，制制定定统统一一的的规规章章制制度度，采采取取统统一的手段措施，更好地服务社会。一的手段措施，更好地服务社会。17（2）按照土地管理）按照土地管理机构由谁设置，人财物由谁管理机构由谁设置，人财物由谁管理等方面的不同分为等方面的不同分为垂直性土地管理机构垂直性土地管理机构和和平行性土平行性土地管理机构地管理机构：垂直性土地管理机构：垂直性土地管理机构：是指下一级土地管理机构由是指下一级土地管理机构由上一级土地管理机构设置，下一级土地管理机构的上一级土地管理机构设置，下一级土地管理机构的人、财、物由上一级土地管理机构委派与管理，下人、财、物由上一级土地管理机构委派与管理，下一级土地管理机构的职责权限由上一级土地管理机一级土地管理机构的职责权限由上一级土地管理机构在法定权限范围内指定，下一级土地管理机构听构在法定权限范围内指定，下一级土地管理机构听命于上一级土地管理机构。命于上一级土地管理机构。特点：特点：这种机构设置模式，有利于宏观土地政策的这种机构设置模式，有利于宏观土地政策的层层落实，减少来自横向层面的干扰和影响。层层落实，减少来自横向层面的干扰和影响。20032003年我国开始实行省以下土地垂直管理体制年我国开始实行省以下土地垂直管理体制 18平行性土地管理机构：平行性土地管理机构：是指土地管理机构由人民政是指土地管理机构由人民政府设置，土地管理机构的人、财、物由设置它的人府设置，土地管理机构的人、财、物由设置它的人民政府管理，土地管理机构的职责权限由设置它的民政府管理，土地管理机构的职责权限由设置它的人民政府在法定权限内确定。下一级人民政府的土人民政府在法定权限内确定。下一级人民政府的土地管理机构与上一级人民政府的土地管理机构在人、地管理机构与上一级人民政府的土地管理机构在人、财、物上无直接的管理与被管理关系。土地管理机财、物上无直接的管理与被管理关系。土地管理机构完全是设置它的人民政府的一个职能部门，听命构完全是设置它的人民政府的一个职能部门，听命于设置它的人民政府。于设置它的人民政府。特点：特点：这种机构设置模式，有利于地方人民政府微这种机构设置模式，有利于地方人民政府微观性土地政策的落实。观性土地政策的落实。19比较：比较：在在行行政政效效率率上上，无无论论垂垂直直性性土土地地管管理理机机构构还还是是平平行行性性土土地地管管理理机机构构，对对行行政政相相对对人人而而言言，所所要要历历经经的的业业务务流流程程并并无无区区别别。但但是是，平平行行性性土土地地管管理理机机构构设设置置较较垂垂直直性性土土地地管管理理机机构构设置更有效率。设置更有效率。在在行行政政效效果果上上，垂垂直直性性土土地地管管理理机机构构设设置置模模式式更更有有利利于于全全局局性性、战战略略性性、整整体体性性土土地地政政策的贯彻落实。策的贯彻落实。203、我国我国土地管理机构设置模式的土地管理机构设置模式的状况状况 4、完善我国完善我国土地管理机构土地管理机构设置模式的建议设置模式的建议1）土地管理机构设置应适当综合化）土地管理机构设置应适当综合化2）省省以以下下土土地地垂垂直直管管理理中中必必须须协协调调好好土土地地管理机构与各级政府的关系管理机构与各级政府的关系21（三）土地管理机构（三）土地管理机构职责权限的划分职责权限的划分1、土地管理机构职责权限、土地管理机构职责权限划分的目的划分的目的主要是为了主要是为了降低行政成本降低行政成本，强化行政效果强化行政效果，提高行政效率提高行政效率，兼顾各方利益兼顾各方利益，促进社会经促进社会经济的可持续发展济的可持续发展。222、土地管理机构的、土地管理机构的职责权限划分职责权限划分 1）办理登记的权限）办理登记的权限2）处理土地权属纠纷的权限）处理土地权属纠纷的权限3）编制审批土地利用总体规划的权限）编制审批土地利用总体规划的权限 4）保护土地资源）保护土地资源5）办理建设用地审批）办理建设用地审批(农地转用、征地、供地审批农地转用、征地、供地审批)6）办理未利用地开发审批）办理未利用地开发审批7）出让、租赁、作价出资（入股）、收回土地使）出让、租赁、作价出资（入股）、收回土地使用权用权8）制止、查处土地方面的违法行为）制止、查处土地方面的违法行为 23（四）我国（四）我国现行的土地管理体制现行的土地管理体制中华人民共和国国土资源部机构设置图（一）中华人民共和国国土资源部机构设置图（一）24中华人民共和国国土资源部机构设置图（二）中华人民共和国国土资源部机构设置图（二）25国土资源部在土地管理与监督方面的职责国土资源部在土地管理与监督方面的职责26地方土地管理机构的职责地方土地管理机构的职责27三、土地管理职能运作三、土地管理职能运作（一）土地管理的计划职能（一）土地管理的计划职能 1、概念：、概念：它是指为实现土地管理目标而拟定方案和措施它是指为实现土地管理目标而拟定方案和措施的过程。的过程。2、内容：、内容：（6 6个个W W）具体包括哪些方面？具体包括哪些方面？283、步骤：、步骤：预测预测决策决策计划的编制计划的编制计划的实施计划的实施1 1）确定预测目标）确定预测目标2 2）调查研究，收集资料）调查研究，收集资料3 3）选择预测方法进行预测）选择预测方法进行预测4 4）预测结果的分析和评价）预测结果的分析和评价5 5）预测结果的修正）预测结果的修正1）制定方案）制定方案2）选择方案）选择方案3）评价与执行决策）评价与执行决策目标管理目标管理通常被认为通常被认为是有效的管理模式是有效的管理模式2912345679111213141516108目标树目标树一个系统只有一个总目标，一个系统只有一个总目标，根据总目标像树枝一样层根据总目标像树枝一样层层生出许多分目标，这就层生出许多分目标，这就是所谓的是所谓的“目标树目标树”304、计划的分类：、计划的分类：（按其管理形式来划分的）（按其管理形式来划分的）（1）指指令令性性计计划划：它它是是由由上上级级计计划划单单位位按按隶隶属属关关系系下下达达，要要求求执执行行的的单单位位和和个个人人必必须须完完成成的的计计划划。其其特特点点是是具具有有强强制制性性、权权威威性性、行行政政性性、间间接接市市场性场性。（2）指指导导性性计计划划：它它是是上上级级计计划划单单位位只只规规定定方方向向、要要求求或或一一定定幅幅度度的的指指标标，下下达达隶隶属属部部门门和和单单位位参参考考执执行行的的一一种种计计划划形形式式。其其特特点点是是约约束束性性、灵灵活活性、间接调节性性、间接调节性。31（二）土地管理的组织职能（二）土地管理的组织职能一般包括一般包括建立土地管理机构建立土地管理机构，根据土地管理机构的，根据土地管理机构的主要职能和整体目标，主要职能和整体目标，设置下属职能部门设置下属职能部门，确定其确定其职位、职责和职权职位、职责和职权，并有效地指挥、激励、协调各并有效地指挥、激励、协调各职能部门土地管理人员的行为，使之为实现整体目职能部门土地管理人员的行为，使之为实现整体目标而协同工作。标而协同工作。32（三）土地管理的控制职能（三）土地管理的控制职能1、概概念念：是是为为保保证证土土地地管管理理目目标标与与计计划划的的实实现现，在在执执行行过过程程中中对对现现实实与与目目标标、实实际际成成效效与与标标准准之之间间的偏差所采用的纠正措施。的偏差所采用的纠正措施。2、过程：、过程：建立标准建立标准 衡量绩效衡量绩效 偏差分析与纠正偏差分析与纠正3、控制的类型：、控制的类型：预先控制、过程控制、后果控制预先控制、过程控制、后果控制33四、土地管理的方法四、土地管理的方法（一）（一）行政行政：各种行政命令、指示、决议、规定、：各种行政命令、指示、决议、规定、指令性计划和规章制度指令性计划和规章制度（二）（二）经济经济：地租地价杠杆、财政杠杆、金融杠杆、：地租地价杠杆、财政杠杆、金融杠杆、税收杠杆税收杠杆（三）（三）法律法律：立法和司法：立法和司法（四）（四）技术技术：系统工程、土地规划、：系统工程、土地规划、3S技术技术34第三章复习思考题第三章复习思考题1、理解、理解:土地管理机构的设置模式。土地管理机构的设置模式。2、掌握、掌握:土地管理的方法有哪些？土地管理的方法有哪些？3、掌握、掌握:什么是土地退化？土地退化有哪两种类型？什么是土地退化？土地退化有哪两种类型？