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怎样构建市场机制对行业协会的渗透体系

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2020年4月19日
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构建市场机制对行业协会的多维渗透体系

许峻硕
(西南政法大学 行政法学院;重庆 401120)

[摘要] 新一轮的社会团体扶植浪潮中,行业协会如何摆脱”二政府” 行业协会与政府之间有着千丝万缕的关系,大多是政府部门转化而来,被称为”二政府”。
、”边缘化”、”非典型腐败”等尴尬局面,实现在发展模式、管理体制、运作机制、法律规制等方面的转型,需要特别关注市场机制运作机理。供求、价格、竞争、风险等市场因素时刻牵动着每一市场主体的一举一动,本文从市场角度充分剖析行业协会当前面临的一系列问题,并向有关方提示未来法律制定中的易忽略问题。
[关键词] 行业协会;市场机制;法律问题

刚刚经过的”十二五”规划又一次提出,在新的时期要”培育扶持和依法管理社会组织,支持、引导其参与社会管理和服务”。行业协会作为社会组织结构中的重要一环,在”社会中介协调机制” 指具有相同利益的社会群体组织起来,实施有计划的行为以达到共同目标,介于现代国家与市场间的调解机制。
中扮演着极其重要的角色。
党和国家历来重视社会管理工作,在维护社会稳定的同时,积极倡导创新社会管理,提高社会管理科学化、法制化水平。据民政部< 社会服务发展统计报告>统计,截至 底,全国共有社会组织 44.6万个,其中社会团体 24.5万个,与 的 13.3万相比,增长了 54％。在行业协会商会方面, 前只有 2万多家, 己达 6万多家。据统计,截止 底,全国工商联系统的经济类商会己超过 10700家。
作为现代国家与市场间一种社会组织和调解机制,其能够很好的弥补政府因有限理性、信息偏在又称信息不对称,一般是指不同市场主体之间信息条件不对等,或者说,信息条件有相对优劣之分的现象。
、沉没成本 指由于过去的决策已经发生了的,而不能由现在或将来的任何决策改变的成本。
巨大等带来的系列问题。同时,其又能恰当地反映市场主体的利益诉求、分配正义,缓解市场竞争的盲目性,让市场机制充分发挥应有的作用。
行业协会在不同国家有着不同称谓,包括”事业者团体”、”企业协会”、”职业协会”、”同业公会”等。通说认为,行业协会是具有相同利益的社会群体自愿组织起来,实施有计划的行为,如行业服务和自律管理的非经营性的社团法人。这类组织能够对内协调成员间的利益分配和争端,促进行业的良性发展,对外和政府机关、社会公众等群体进行信息交流沟通,衔接政府对社会的行政管理。
然而,随着市场机制的深化发展,国家经济改革和进步的进程加快,时至今日,行业协会的一系列法律问题不断令人深思。”带着市场的帽子、舞着政府的鞭子、坐着行业的轿子、拿着企业的票子、供着官员兼职的位子”,这是社会大众对中国行业协会的形象描述。有些协会盲目地为行业外部人设定义务,侵犯公众的公民权益,不但如此,有些协会甚至侵犯会员单位的合法权益。这一系列的问题不但源于中国的社会中间协调机制发育尚不成熟,协会与政府、市场的良性互动尚未形成,而且也在于我们当前过时的协会法律规则不能激励社团法人的健康发展,甚至已经限制了协会的行为活动,必然会导致当前行业协会的尴尬局面。本文将以市场机制为突破口,用市场规律、竞争意识、风险配比等自由市场角度,分析协会发展中的一系列与法制相关的问题,并进一步提出有利于保持协会本身持久活力的一系列市场化建议。
一、前进中的迷局——行业协会当前面临的困境
纵观全球市民社会发达的英、美、德、日等国家,行业协会在这些国家相当健全。这些行业协会往往是雄厚社会资源的集合体,成员聚集在一起追求意识的最终诉求、利益的聚集放大,并始终有行业专家、游说律师等职业群体的过往身影。她们广泛参与到劳资谈判、公共决策、法律制定、价格听证、政策协商等活动当中,制衡中维护会员的切身利益,对政府以及社会产生的巨大的溢出效应 指一个组织在进行某项活动时,不但会产生活动所预期的效果,而且会对组织之外的人或社会产生的影响。
。
反观中国,市场经济发展的进程中,政府与市场功能发育不全、关系不清,在此基础上建立的行业协会体系极其不规范,严重违背市场规律,组织臃肿僵化的格局下导致改革也步履维艰,难成气候。政策制度落后、规则体系缺陷、发展模式迷茫、职能定位模糊、组织治理缓慢等等问题时刻拷打着各行业内人士以及广泛大众的神经。
(一)法律规则歧义与不健全
中国现行规范行业协会的主要依据是国务院1998年修订的行政法规<社会团体登记管理条例>。作为一个以程序性内容为主的条例,在实施初期,其加强了对行业组织的监管,使获得重新登记的行业组织整体素质得到了提高。但正如人大代表所说,当前中国的国情已经发生巨大变化,本条例的时代局限性也导致一些行业协会为社会进步服务、为行业发展的协调能力的退化,产生了对行政部门的过度依赖,减弱甚至失去了发挥其职能的活力。总之,有一点已经成为共识,当前以该条例为主的规范协会的法律体系亟待整改。
正如当前主张将本事域规则上升到立法高度的人士所说,<社会团体登记管理条例>并没有对政治性团体和经济性团体进行区分,对经济性团体应放开限制。缺乏统一的行业实体法的大背景下,现有的一系列的指导性意见,缺乏法律依据,权威性较低,难以和时代发展相适应。需要建立健全<行业协会法>来对行业协会的性质、地位、作用、机构、职能等进行全面定位。
无论怎样,似乎当前都认为行业协会必须是非赢利性的行业自律性组织。甚至某些时候,一旦某协会从事了一定程度的赢利活动,在公众心目中必须要受到惩治。导致现实运作的行业协会无法以正当名义进行看似追求赢利但实际会对整个行业甚至是国家某方面的体系完善带来巨大利益的事业。因此,有时候会出现行业性的管理公司、中介私营实体等经过行业协会的平台进行颇具公益性的经营行为。但面对行业内各类实体的觊觎,行业协会或者说是意图经过行业协会平台达到个体与行业性利益共赢的企业在推出某项具有长久社会价值的项目时步履维艰。种种的现象已经充分说明,我们当前的法律体系并没有对行业协会进行科学分类,对行业协会的职能也没有进行科学分类。一系列基础工作没有完成的前提下,只是由规定混乱的低层次的意见等向市场传达出一种模糊信息,我们的协会不能从事太多营利性或者市场竞争性的业务。这种歧义性的理念将会严重误导和毒害整个市场经济的格局。
(二)管理体制落后且层次不清
在市场取向的体制转型的历史进程中,当前我们的政府依然没有充分厘清政府与市场的关系界限,这直接影响到社会中间协调机制的行业协会的健康发展,甚至造成了很多无厘头式的混乱局面。当前,官办性的行业协会占到90%以上,这些所谓的协会主要由原先计划体制下各行业行政管理机构撤销后的人员组成,成为了名副其实的”养老院、小金库、二政府”。错位的官僚化痼疾直接表明当前的众多行业协会根本不是真正意义上的行业协会,她是拟制的不能充分实现行业自律、保证行业健康发展的社会组织。当前很大一部分的行业协会,全程由政府部门包办,其业务更是与政府部门的工作”高度协调”,严重玷污政府、协会与市场良性互动机制的理论成果。
另外,根据当前法规规定,对于行业协会的管理实行”双重管理体制”,申请成立社会团体,应当经过业务主管单位审查同意,由发起人向登记管理机关申请筹备。这种原本具有争议性的制度规定,不但限制了真正意义上行业协会团体的建立,而且随着时间推移,现今归口管理部门各自为政,条块分割现象较为普遍。主管部门往往颇具官僚主义地把行业协会等同下属单位管理,一定程度上削弱了行业协会作为自律性群众组织的自主性和竞争力,影响一系列本应属于行业协会开展的工作的进行。
(三)发展模式争执与改革停滞不前
有人把中国行业协会分为三大类型:第一类,从政府机构演化而来的行业协会。毋庸置疑,这类行业性社团保留浓厚的官方半官方特点,”二政府”、”准政府”的说法就是针对此类组织。这类协会大多有相应的行政级别,成为退休干部的”俱乐部”和安置人员的”集中营”。同时这些协会更像是原来政府的翻牌机构,往往经过手中的审批权、评估权、行政收费权等干预市场主体经营。第二类,互助合作式的行业协会。这类行业协会性质上属于独立的社会中介组织,但由于各种原因,其对整个行业和会员企业的发展状况往往没有整体大局上的认知,主要是在咨询、服务上具有一定市场化的竞争力。因此,这类行业协会难以有效地发挥综合协调和市场导向作用。第三类,由行业中主导企业组建行业协会。经济一体化的激烈竞争中,基于普遍性的诉求,行业中主导企业组建协会,从本质上讲,这种类型的协会与国外的行业协会在职能和作用方面基本上一致。当然,欠缺整体发展意识的结构导致一些活动受到本位主义思想的阻碍。
从三类协会的比例关系上来看,第一类具有绝正确数量优势,这也恰恰导致当前行业协会发展模式改革停滞不前的主要原因。为了维护既得利益,一系列在西方国家不曾出现的争议局面不断在中国上演。新兴力量无法与庞大的体制缺陷相抗衡,代表良好市场机制的创新工程无法成行。
(四)组织治理结构不完善并缺乏竞争活性
当前,大部分行业协会组织缺乏完善的组织治理结构和有效的激励、监督和约束机制,这种情绪其实也从侧面反映出行业协会当前形势下的状况。不但组织机构不合理,很多从业人员是兼职或离退休人员,年龄、知识结构不合理。由此带来的是,不能充分调动企业会员参与的积极性,结构僵化和灵活性的丧失,从而弱化协会固有的价值。
其实,这些都根源于行业协会的资金不独立。会员单位的会费构成当前行业协会的主要收入来源,另有一部分协会有着政府对协会所提供服务的购买的资金渠道,但这些远远不够行业协会的持久性开支,并无法保证具有潜在效应的项目得到实施。另外,更重要的是薄弱的资金无法吸引高素质人才在协会中从业,导致相当工作因人才的不足而搁浅,从而也是行业协会这一重要中间组织陷入到”人才”与”工作成果”的恶性循环,更加剧了会员期望与协会能力的矛盾对立。提高待遇是当前行业协会提示从高人员队伍素质的关键。
行业协会被制度安排到独立经济组织的境地,与国家机关、行政事业单位、国有企业和其它群众团体相比,越来越被”边缘化”,属于典型的”弱势群体”。政府非但没有或很少给予行业协会这一重要组织以资金等支持,甚至从行业协会仅有的收入中征收大量税收,造成协会生存的严峻形势。没有生存,何谈发展。因此,政府在此方面的观念一定要转型。
(五)职能定位不清导致运作困难
囿于政治、历史、经济等因素的限制,当前会员对行业协会的认同度普遍偏低。行业协会官办色彩居高不下,但提供的服务显著低下,难以称得上是会员利益的维护者。不少人认为这是因为现阶段中国经济处在重要的转型期,由先前高度集权的管理体制向市场经济体自主经营,发挥市场机制调节作用的道路转化,必然会导致中间协调机制的运作困难。但其实,这种阵痛期完全能够大幅度缩短,只是因为行业内外各主体的不作为抑或是不知如何作为而导致。
行业协会内功不过硬,凭什么每年追着会员单位索要会费。兜售会长、副会长等领导头衔只会让这个社会更对行业协会产生唾弃和厌倦。相当一部分所谓的协会只是会员吃喝应酬的交流场地,只是某些虚荣心强的企业高层满足欲望的一种场所。这样下去,中国的行业协会体系的构建会不断被腐化堕落思潮所侵蚀,不断上演一场又一场的无奈悲剧。这种损失的挽回将会十分困难和崎岖。
二、活力竞争与死亡束缚——行业协会问题的市场机制解读
古人云:”天下熙熙皆为利来,天下攘攘皆为利往”。行业协会这一类组织直接面正确是追求价值和效率的市场经营体,她们完全是符合经济人假设的鲜活个体。企业公司不关心协会这样那样,当协会把手伸进市场经营者时,她们只关心能够从协会获得什么回报。不要指望每年都会有很多成功的企业家会为了公益、为了社会能够捐赠行业协会多少,即使有所捐赠也是基于自己的价值诉求。况且,企图以唤醒会员公益心而生存的行业协会不过是跳梁小丑,注定会死亡,无论目的是为了前景性项目的开展还是为了协会本身的生存。
(一)市场机制及价值引入分析
市场机制,是指市场运行的实现机制,是经过市场价格的波动、市场主体对利益的追求、市场供求的变换来实现经济的持续运行,其构成要素包括价格机制 是指在竞争过程中,与供求相互联系、相互制约的市场价格的形成和运行机制。
、供求机制、竞争机制、风险机制等。市场机制是价格、供求、竞争三大基本要素互相结合制约的一个循环运动过程。其运转循环的原动力只能是市场活动参与者的经济利益。其实,行业协会的持久活力并非靠政府靠会员,其实最核心的依然是在市场机制下不断创新、不断服务,敢于将市场因素不断地渗透到协会的日程工作中。
市场机制是优化合理配置市场资源的基础和根本,其充分发展能够促使市场主体在经济领域中发挥巨大潜力。虽然市场机制的高度化发展后容易出现市场失效现象,但当前中国有关方应首先做到将市场机制真正引入到行业协会,先让市场机制的有效性特点充分刺激行业协会的复兴。让市场信息成为行业协会的关注点,让市场多元化发展成为行业协会下一步发展的重点。
大力引入市场机制、发挥市场机制价值的迫切性主要体现在这几个方面:第一,优化市场信息传递结构。商品价格机制、竞争机制等机制的发挥在于市场信息的占有,作为单个协会会员与协会整体相比,行业协会能够利用系列优势条件加工大量高附加值的市场信息,以此来帮助协会会员争取做出行业决策。第二,优化行业经济机构。产业结构、产品结构、地区结构、技术结构、组织结构等经济结构的优化调整能够经过行业协会组织进行,节省大量社会资源支出。伴随产业均衡化、合理化而来的必将含有行业协会发展渠道的创新和进步。第三,推动知识层次提高。行业协会遵循市场机制,能够高效促进科技投入、研发革新、国际交流等步伐,能够为产品性能质量的提高提供强大支持,并能够为行业劳动者、管理者提供培训、学习、提高等机会的平台。第四,促进效率的提高。行业协会的运作机制能够促进行业协会竞争机制、价格机制等机制的合理流动和充分有效利用,为生产者、消费者提供及时有效的信息刺激,协助各类主体达到行动的有效性。
(二)行业协会市场机制运行再思考
诚然,行业协会具有非营利性,但有”利”字背后分类相当复杂,很少有人对行业协会的求利行为进行研究。这也是现实中,中国的行业协会为了生存,而不得不拒绝一些商业行为的原因。如果没有切实对行业协会的利益进行充分的给与或从制度层面上加以放开,经过后期的制度进行利益诉求的规范,那么当前的行业协会在为利益不断进行挣扎的同时,极其容易造成社会普遍的误解,并极其可能会使后期的利益分配制度法规的投放化为泡影。
先期能够运用这一准则衡量行业协会实务中的商业行为,即行为只要不是协会会员的直接竞争领域,那么这些利益注定要被行业协会合理获得,而且这种获得是应该的,也是实至名归的。粗糙的立法直接规定行业协会不得参与商事活动,完全是对行业协会的一种误解。在政策法规没有放开行业协会进行合理逐利行为的前提下,却冒然提前对行业协会的逐利机会进行扼杀,行业协会必定陷入无法自拔的怪圈。当前许多行业协会面临的困境沉痛地说明了这点!
政府如果要想真正让行业协会发挥强大的中间协调作用,第一步就是将协会这一主体准入市场,将现有的毫无效率的政治色彩全部清理。
近几年,当局不断向协会寄予市场进步的希望,越来越倾向把部分平台式的业务委托行业协会来开展。没有市场化的长久收入,靠着政府从纳税人手中收到的钱来供给行业协会,终究还是摆脱不了困境的。这也是当前不乏一些服务性的公司企业经过构建符合行业内或者一定范围内的市场主体的平台式业务达到共赢的原因,但对于整个社会来说,让拥有专业特长的公司承担起协会原来能够很容易架构起的赢利性平台的使命,不能不说是对社会资源的一种浪费,更是对市场经济的一种不负责。政策要敢于放开,让行业协会组织能够在恰当的市场业务领域内不断提高自身活力,这将会使整个市场经济获益匪浅。
三、法制的归位抑或法治的大度——行业协会法律制度的完善建议
在一项新制度或新事物初步产生和发展的初期,法律制度应该保持其应有的素质,也即给予一项新事物以充分的发展空间,不能总是自诩在预见未来的前提下颐指气使。中国政府是高度人格化的政府,以至于在中国人民的观念中认为,政府能够干并能干好其想干的任何事情。市场经济下,过多的干预是绝对不可取的,无数的历史教训已经深刻说明这点。同样,针对行业协会这种在中国尚处在发展初期的事物,法律也应该更多保持旁观态度,即使出台限制,也必须是不妨碍事物自由发展规律的限制。
(一)正确定位立法关注点
慎重对待拟定<行业协会法>的立法建议或立法计划,更多关注政府、协会、市场的制衡互动机制的完善。的确,对于缺乏对行业协会性质、地位、作用、机构、职能等全面予以定位的法律文本的问题,我并不反对订立所谓的<行业协会法>,可是立法部门必须放下万事都想指点的态度,如果必须制定统一文本规范的话,必须防止出现歧义性的片面误导,必须高度尊重市场机制作用,为市场化地发展行业协会保留充分的突破口。完善行业协会之间以及行业协会和会员间的信息交流机制,将信息加工收费制度适度配比给行业协会。
(二)推动协会发展自由化进程
法律应从制度层面限制行业协会官僚化倾向,放松当前对协会的管理体制。市场化的产物必须以市场化的环境进行激励刺激,让其不断探索具有竞争力的业务服务模式,充分提高自身的管理能力。同时,为了避免无意义的制度限制,能够探索行业协会管理的改革模式,将当前的二元制管理转变为一元制管理,这样会更符合国际惯例和协会长远发展的需要。促进各类市场利益主体经过协会平台进行合作共赢式的交流与资源优化配置。充分引入风险机制、竞争机制、价格机制等,促进行业整体性的效率提高。
(三)削减并抵制协会行政化倾向
脱离”行政襁褓”的束缚,大力促进自由式市场化的协会发展模式的运用。无论是促进互助合作式模式的运用,还是发挥行业主导企业组建式模式的效应,总之,一定要敢于摒弃政府因素的过分介入,不断提高市场结构的活性。对于法律来说,能够在制度层面开拓或构建各类符合市场机制的协会发展模式渠道,不断推进行业协会在新时期真正意义上实现创新和进步。当然,在此过程中,政府只能更多扮演着防止市场失效趋势的扩大和蔓延,防止在协会市场进程的前期就出现不利行业发展的业务垄断、信息欺诈、负外部效应等市场失效问题。。
(四)加大财税、人才等支持力度
增强税收、政策等激励程度,大幅度提供行业协会的激励水平,引进各类专门性人才。当一个组织人员汇集、知识碰撞增强的时候,其业务领域也会丰富化,这个组织的内部治理机制也会进而得到提升。对于协会自身而言,一定要在拥有创新性人才的前提下,充分培育创业性的工作意识,不断优化行业协会平台式业务结构,形成人才与业务的良性循环。同时,政府应积极履行其经济职能,经过公共事业投资、基础设施建设、社会公共品或服务的提供以及福利政策等手段配合行业协会的市场化进步。
(五)优化现有协会组织格局
将当前协会组织进行分类划界,提高优势协会的名声,依法惩办非正常运作的协会。当前,社会公众和协会成员对协会这一组成认同度较低,能够发挥媒体、教育等渠道优势,运用公益广告等新颖手段集中树立行业协会的知名度。对于当前混乱的协会格局进行整改,去除非正常运转的协会造成的负面效应。从宏观和微观领域限制不正当交易、防止假冒蔓延、提升行业协会组织形象等等,从行业协会组织体系的格局层面为市场机制的良好运作建立基础条件。
　　”十二五”时期是行业协会改革和发展的机遇期,党和国家一定要高度重视如何提高行业协会自身内部的竞争力,敢于探索各种将市场机制与行业协会相结合的发展路径,尊重协会的市场利益需求,慎重法律政策的限制,更多地经过制度层面向行业协会伸出橄榄枝,努力构建起一套政府、协会、市场的良性互动机制,为新时期的经济进步增添活力。

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Construct the System of Market Mechanism’s Multi-dimensional Penetration on Industry Associations
Xu Junshuo
(Administrative Law School,chongqing 401120)　　　

Abstract: In the wave of a new round of fostering the community groups, the industry associations should pay special attention to the operation of market mechanism, in order to get rid of the embarrassing situations, such as "second-government", "marginalized" and "atypical corruption”, and achieve the transformation of the development model, management system, operating mechanism and legal regulation. Supply and demand, prices, competition, risk and other market factors always affect every move of the main market players. From the point of view of market, that is why this article focuses on analyzing the series of problems the industry associations are currently facing and prompting the related parties for the easy-ignored problems in future law-making.
Keywords: Industry association;Market mechanism;Legal problem