公共政策系统与政策环境.pptx

1第二章第二章 政策系统与政策环境政策系统与政策环境n本章要点本章要点n政策系统的内涵政策系统的内涵n公共政策环境的构成因素公共政策环境的构成因素n公共政策与政策环境的关系公共政策与政策环境的关系2第一节第一节 政策系统的构成政策系统的构成 一、政策系统的概念一、政策系统的概念、克鲁斯克的观点克鲁斯克的观点：政策系统是政策系统是“政策制定过程所政策制定过程所包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策包含的一整套相互联系的因素，包括公共机构、政策制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观制度、政府官僚机构以及社会总体的法律和价值观”。（。（公共政策辞典公共政策辞典）、定义：、定义：政策系统是由政策的主体、政策政策系统是由政策的主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。治系统。3 政策主体政策主体(政策活动者政策活动者)：指直接或间接地参与：指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。官方的政策活动者：官方的政策活动者：是指那些具有合法权威是指那些具有合法权威去制定公共政策的人们，包括立法机关、行政决策机去制定公共政策的人们，包括立法机关、行政决策机关、行政执行机关和司法机关；关、行政执行机关和司法机关；非官方的政策活动者：非官方的政策活动者：包括利益团体、政党、包括利益团体、政党、民间思想库、大众传媒和公民等。民间思想库、大众传媒和公民等。二、政策主体二、政策主体4 政策客体指的是政策所发生作用的对政策客体指的是政策所发生作用的对象，包括政策所要处理的象，包括政策所要处理的社会问题社会问题(事事)和和所要发生作用的所要发生作用的社会成员社会成员(人人)两个方面。两个方面。三、政策客体三、政策客体5三、政策客体三、政策客体n（）社会问题（）社会问题n从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公从事的角度看，公共政策所要处理的是社会问题、公共问题或政策问题。共问题或政策问题。n按照马奇按照马奇(James G.March)(James G.March)和西蒙和西蒙(Herbert A.(Herbert A.Simon)Simon)的说法，的说法，(社会社会)问题就是要达到的状态与观察问题就是要达到的状态与观察到的状态之间的距离。从唯物辩证法的观点看，社会到的状态之间的距离。从唯物辩证法的观点看，社会问题也就是各种各样需要解决的社会矛盾。问题也就是各种各样需要解决的社会矛盾。n社会问题是被人们感知、觉察到的状况，是由于价值、社会问题是被人们感知、觉察到的状况，是由于价值、规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状况。它不规范和利益冲突引起的，需要加以解决的状况。它不仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构造仅仅是一种客观的存在状况，而且也是人们主观构造的产物。的产物。6（）目标团体（）目标团体从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会从人的角度看，政策所发生作用的对象是社会成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。成员，这些受规范、制约的社会成员称为目标团体。政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人政策所要调整或规范的是人的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人们去从事之间的关系尤其是利益关系。它们鼓励人们去从事某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人某些活动，而禁止人们去从事另一些活动，引导人们朝向政府所期望的目标前进。们朝向政府所期望的目标前进。三、政策客体三、政策客体7四、政策环境四、政策环境n政策环境政策环境就是指影响政策产生、存就是指影响政策产生、存在和发展的一切因素的总和。包括在和发展的一切因素的总和。包括自然环境和社会环境两大部分。自然环境和社会环境两大部分。8第二节第二节 政策环境政策环境n一、政策环境的构成因素一、政策环境的构成因素 n自然环境因素自然环境因素n经济环境因素经济环境因素 n政治和法治环境因素政治和法治环境因素 n社会和文化环境因素社会和文化环境因素 n国际环境因素国际环境因素 9自然环境因素自然环境因素 n公共政策的自然环境因素是指在一定的地理位置公共政策的自然环境因素是指在一定的地理位置上的自然资源、生态系统、气候条件等的总和。上的自然资源、生态系统、气候条件等的总和。n地理位置地理位置n自然资源自然资源n生态系统生态系统 n气候条件气候条件10n公共政策的经济环境因素公共政策的经济环境因素是指制定与实施某一项具体是指制定与实施某一项具体政策时，可能面对的和能够加以利用的总的经济状态。政策时，可能面对的和能够加以利用的总的经济状态。它包括它包括整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个整个世界经济的格局与运行状态，一国或一个地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量地区经济体制、经济结构、经济发展速度、经济总量的总和的总和。经济环境因素经济环境因素11经济环境因素经济环境因素n具体地说，政策主体必须时刻关心下列的经济因具体地说，政策主体必须时刻关心下列的经济因素：素：世界经济的格局世界经济的格局，世界金融、贸易、投资体，世界金融、贸易、投资体制与状态，制与状态，一国或一个地区的经济体制一国或一个地区的经济体制，产业政产业政策与产业结构状况策与产业结构状况，货币政策、金融机构及其监，货币政策、金融机构及其监管机制，管机制，贸易体制与已有的政策贸易体制与已有的政策，消费品市场与，消费品市场与生产要素市场的供求状况，既定的税收政策与财生产要素市场的供求状况，既定的税收政策与财政状况，政状况，个人收入分配的差距程度与地区发展的个人收入分配的差距程度与地区发展的不平衡程度不平衡程度，个人消费的水平与特征，等等。，个人消费的水平与特征，等等。12政治和法治环境因素政治和法治环境因素n公共政策的政治环境因素公共政策的政治环境因素是指制定与实施具体的政是指制定与实施具体的政策时，可能面对的总的政治状态，它是一国或一个策时，可能面对的总的政治状态，它是一国或一个地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。地区政治体制、政治结构、政治关系的总和。n主要包括主要包括基本的政治制度，党政关系状况、政党制基本的政治制度，党政关系状况、政党制度、执政党的权威与作风，度、执政党的权威与作风，阶级与阶层的结构与分阶级与阶层的结构与分化化，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功，利益集团的构成与活动状况，政府的结构、功能与效能，政治稳定程度，政治民主化进程与状况能与效能，政治稳定程度，政治民主化进程与状况，等等。等等。13n在认识公共政策的政治环境因素时，还应考虑在认识公共政策的政治环境因素时，还应考虑国防国防环境因素环境因素，它是指制定与实施公共政策时所依赖的，它是指制定与实施公共政策时所依赖的军事、国防状态。军事、国防状态。n主要包括主要包括军事机构和军队在社会生活中的地位军事机构和军队在社会生活中的地位，军，军事设施与装备的技术水平与实战性能，事设施与装备的技术水平与实战性能，军费开支在军费开支在国民生产总值中所占比例国民生产总值中所占比例，军队在应付外在敌对势，军队在应付外在敌对势力的突发性入侵时的应变能力等等。力的突发性入侵时的应变能力等等。政治和法治环境因素政治和法治环境因素14n公共政策的法治环境因素公共政策的法治环境因素是指在制定与实施具体的公共是指在制定与实施具体的公共政策时，可能遇到的一国或一个地区的总的政策时，可能遇到的一国或一个地区的总的法治状态法治状态，它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与它是一国或一个地区法律体系、法律机构、执法状况与社会治安的总和。社会治安的总和。n主要包括主要包括宪法与法律体系，立法机构与立法程序，司法宪法与法律体系，立法机构与立法程序，司法机构与司法独立程度，审判责任制度，社会治安水平机构与司法独立程度，审判责任制度，社会治安水平，等等。等等。n法治环境因素不仅为政策的制定和执行提供保障，而且，法治环境因素不仅为政策的制定和执行提供保障，而且，政策的合法性首先需要有完善的法治体系来保证。政策的合法性首先需要有完善的法治体系来保证。政治和法治环境因素政治和法治环境因素15社会和文化环境因素社会和文化环境因素n公共政策的社会环境公共政策的社会环境是指制定和实施具体政策时，是指制定和实施具体政策时，可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、可能面对的总的社会状况，它是社会人口、群体、职业、规范等等的总和。职业、规范等等的总和。n主要包括主要包括社会人口的规模、性别与年龄比例社会人口的规模、性别与年龄比例、地、地区和区和民族分布民族分布、人口增长率人口增长率、人口政策，社会职、人口政策，社会职业构成与就业政策、劳动保护与失业救济，业构成与就业政策、劳动保护与失业救济，社会社会福利与保障体系福利与保障体系，社会问题与社会越轨现象，社，社会问题与社会越轨现象，社会人伦关系、道德风尚、传统习惯、民族心理、会人伦关系、道德风尚、传统习惯、民族心理、价值取向，等等。价值取向，等等。16n公共政策的文化环境公共政策的文化环境是指制定与实施具体政策时，是指制定与实施具体政策时，可能会面临的总的文化状况，它是一国或一个地区可能会面临的总的文化状况，它是一国或一个地区教育、科技、道德等等的总和。教育、科技、道德等等的总和。n主要包括社会的主要包括社会的教育体制教育体制、教育机构、教育机构、教育政策教育政策、国民义务教育的范围与年限、接受高等教育的人数国民义务教育的范围与年限、接受高等教育的人数在总人口中的比例、在总人口中的比例、人口素质与人力资源状况人口素质与人力资源状况，国，国家知识创新体系、家知识创新体系、科技体制科技体制、科技人才储备、专利、科技人才储备、专利数量、科技普及程度，数量、科技普及程度，文化设施文化设施、文化团体、文化、文化团体、文化市场及其管理，市场及其管理，价值观价值观，精神风貌，等等。，精神风貌，等等。社会和文化环境因素社会和文化环境因素17国际环境因素国际环境因素n公共政策的国际环境公共政策的国际环境要素指的是对一个国家或地要素指的是对一个国家或地区的生存与发展产生影响的，由区的生存与发展产生影响的，由国家间、国际组国家间、国际组织间的竞争、合作、冲突织间的竞争、合作、冲突所形成的带有一定稳定所形成的带有一定稳定性的性的政治、经济、文化关系政治、经济、文化关系。18n公共政策与政策环境的关系公共政策与政策环境的关系课课 堂堂 讨讨 论论19案例案例 高校扩招政策出台的背高校扩招政策出台的背景及政策执行对环境的影响景及政策执行对环境的影响 n 一、高校扩招政策出台的政策环境一、高校扩招政策出台的政策环境n 政策：政策：19991999年，教育部制定了年，教育部制定了面向面向2121世纪教育振兴行动计划世纪教育振兴行动计划，提出我国，提出我国高等教育入学率由高等教育入学率由19991999年的年的9 9提高到提高到20102010年的年的1515，使我国高等教育由精英，使我国高等教育由精英教育向大众化教育转变。教育向大众化教育转变。20案例案例 高校扩招政策出台的背景高校扩招政策出台的背景及政策执行对环境的影响及政策执行对环境的影响n(一一)政治环境政治环境：1992年十四大：把教育摆在优先发展的战略地位。年十四大：把教育摆在优先发展的战略地位。1997年十五大：实施科教兴国战略。年十五大：实施科教兴国战略。n(二二)经济环境经济环境：人均人均GDP10004000美元，消费结构转变。美元，消费结构转变。n(三三)人口环境人口环境：19902000年，人口增长年，人口增长11.66%，高中程度增长，高中程度增长38.65%。高等教育毛入学率只达低收入国家水平。高等教育毛入学率只达低收入国家水平。n(四四)国际环境国际环境：受亚洲金融危机的影响，需求不足，就业压力大。受亚洲金融危机的影响，需求不足，就业压力大。211998-20061998-2006年普通高等学校基本情况年普通高等学校基本情况22我国高校招生规模的变化我国高校招生规模的变化23n思考：思考：n 从从19991999年开始实施的高校扩招年开始实施的高校扩招政策产生了哪些影响？政策产生了哪些影响？24案例案例 高校扩招政策出台的背景高校扩招政策出台的背景及政策执行对环境的影响及政策执行对环境的影响n二、高校扩招政策对环境的积极影响二、高校扩招政策对环境的积极影响n扩大教育机会和公平，提高社会流动率扩大教育机会和公平，提高社会流动率n提高国民素质，优化人口结构提高国民素质，优化人口结构n扩大经济建设的人力资本储量扩大经济建设的人力资本储量n增强综合国力，提高国际竞争能力增强综合国力，提高国际竞争能力n促进高校内部管理体制的改革促进高校内部管理体制的改革25案例案例 高校扩招政策出台的背景高校扩招政策出台的背景及政策执行对环境的影响及政策执行对环境的影响n三、高校扩招政策对环境的消极影响三、高校扩招政策对环境的消极影响n生源质量有所下降生源质量有所下降 n高校教育资源严重不足高校教育资源严重不足 n大学生就业面临严峻考验大学生就业面临严峻考验n引发高校债务风险引发高校债务风险26 1998199820092009年普通高等学校年普通高等学校生师比的变化生师比的变化 类别类别 19981998年年生师比生师比 20012001年年生师比生师比 20092009年年生师比生师比本科院校本科院校 8 80 0 13130 0 13.3 13.3 专科院校专科院校 9 94 4 11118 8 23.7 23.7 27 1998199820012001年普通高等学校年普通高等学校生均藏书量的变化生均藏书量的变化 类别类别 19981998年生年生均藏书量均藏书量(册册)20012001年生年生均藏书量均藏书量(册册)增长率增长率()本科院校本科院校 115 115 70 70 39 39 专科院校专科院校 126 126 82 82 35 35 2820032003年普通高校基础设施情况年普通高校基础设施情况291997-20051997-2005高校毕业生人数、就业率及高校毕业生人数、就业率及待业人数情况表待业人数情况表(单位单位:万人万人)301998-20011998-2001年普通高校年普通高校经费投入状况经费投入状况(单位单位:亿元亿元)3132吉大自曝欠下巨额债务吉大自曝欠下巨额债务n吉林大学吉林大学20072007年初在校园网年初在校园网站上发布校内通知，向师生站上发布校内通知，向师生征集解决学校财务困难的建征集解决学校财务困难的建议，引起舆论的广泛关注。议，引起舆论的广泛关注。n吉大财务处贴出的通知吉大财务处贴出的通知详细介绍了吉大债务状况：详细介绍了吉大债务状况：财务困境从财务困境从20052005年开始逐步年开始逐步显现，每年支付的银行利息显现，每年支付的银行利息高达高达1.51.5亿至亿至1.71.7亿元，资金亿元，资金入不敷出的情况日趋严峻。入不敷出的情况日趋严峻。据透露，吉大目前负债据透露，吉大目前负债3030亿亿元，合并以后基建开支和人元，合并以后基建开支和人头费增加是造成债务的主要头费增加是造成债务的主要原因。原因。33n公共政策与政策环境的关系公共政策与政策环境的关系课课 堂堂 讨讨 论论34二、公共政策与政策环境的关系二、公共政策与政策环境的关系n1.1.二者是辩证统一的二者是辩证统一的n公共政策是政策环境的产物，二者存在公共政策是政策环境的产物，二者存在辩证统一的关系。它们相互联系、相互辩证统一的关系。它们相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。就其关系依存、相互影响、相互作用。就其关系而言，环境决定和制约政策，起主导作而言，环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。用。35n罗伯特伊斯顿(Robert Eyestone)：“从广义上讲”，公共政策就是“政府机构与其周围环境之间的关系”。输入反馈 转换过程 政府 决策者需求冷漠支持决定和行动输出社会、经济和政治等环境二、公共政策与政策环境的关系二、公共政策与政策环境的关系36二、公共政策与政策环境的关系二、公共政策与政策环境的关系n2.2.二者关系的具体分析二者关系的具体分析n公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产公共政策是随着社会的发展由环境的需要而产生的。生的。n公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策公共政策必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就应该有什么样的公共政策。环境，就应该有什么样的公共政策。n政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展政策环境的发展变化必然导致公共政策的发展变化。变化。n公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策公共政策也不是完全消极和被动的，它对政策环境也具有一定的能动作用。环境也具有一定的能动作用。37中国人口政策的历史演变中国人口政策的历史演变1949195319491953年年：鼓鼓励励生生育育政政策策。在在这这段段时时间间时时，人人口口发发展展处处于于自自发发的的和和无无计计划划的的状状态态。在在人人口口政政策策上上，误误认认为为人人口口不不断断迅迅速速增增长长是是社社会会主主义义人人口口规规律律的的客客观观要要求求，是是社社会会主主义义制制度度优优越越性性的的表现表现,实行的是鼓励人口增长的生育政策。实行的是鼓励人口增长的生育政策。1954195919541959年年：政政策策转转变变酝酝酿酿，上上层层思思想想反反复复。19541954年年1212月月，刘刘少少奇奇同同志志主主持持召召开开了了关关于于节节制制生生育育问问题题座座谈谈会会。在在广广泛泛听听取取各各方方面面意意见见的的基基础础上上，他他代代表表党党中中央央明明确确指指出出：“党党是是赞赞成成节节育育的的”。19551955年年3 3月月中中央央在在卫卫生生部部党党组组关关于于节节制制生生育育问问题题报报告告上上指指示示：“节节制制生生育育是是关关系系广广大大人人民民生生活活的的一一项项重重大大政政策策性性的的问问题题。”19571957年年3 3月月，毛毛泽泽东东同同志志在在最最高高国国务务会会议议第第十十一一次次会会议议上上说说：“要要提提倡倡节节育育，要要有有计计划划地地生生育育。”19571957年年下下半半年年开开始始的的反反右右派派斗斗争争和和19581958年年发发端端的的大大跃跃进进运运动动，对对节节制制生生育育工工作作思思想想有有所所冲冲击击，但但大大跃跃进进的的干干扰扰很很快快过过去去，中中国国客客观观存存在在的的人人口口问问题题已已经经显显现现出出来来 。1960197019601970年年：实实施施限限制制生生育育政政策策，但但没没有有全全面面开开展展。19621962年年1212月月以以中中共共中中央央和和国国务务院院的的名名义义发发出出关关于于认认真真提提倡倡计计划划生生育育的的批批示示，认认为为“提提倡倡节节制制生生育育和和计计划划生生育育，不不仅仅符符合合广广大大群群众众的的要要求求，而而且且符符合合有有计计划划地地发发展展我我国国社社会会主主义义建建设设的的要要求求。”19631963年年1010月月中中央央和和国国务务院院决决定定设设立立计计划划生生育育机机构构，要要求求“中中央央和和地地方方，都都要要成成立立计计划划生生育育委委员员会会，具具体体领领导导这这方方面面的的工工作作”。19641964年年国国务务院院成成立立了了由由国国务务院院秘秘书书长长任任主主任任的的计计划划生生育育委委员员会会，接接着着各各省省、市市、自自治治区区也也相相继继成成立立了了计划生育工作机构，节制生育的实际工作在一定范围内就开始开展。计划生育工作机构，节制生育的实际工作在一定范围内就开始开展。1971197919711979年年：全全面面推推行行“晚晚、稀稀、少少”政政策策。19731973年年明明确确了了“晚晚、稀稀、少少”的的方方针针，19781978年年1010月月，中中央央批批转转关关于于国国务务院院计计划划生生育育领领导导小小组组第第一一次次会会议议的的报报告告，进进一一步步明明确确了了“晚晚、稀稀、少少”的的内内涵涵，具具体体提提出出晚晚婚婚为为女女2323周周岁岁、男男2525周周岁岁，一一对对夫夫妇妇生生育育子子女女数数最最好好一一个个、最最多多两两个个，生生育育间间隔隔3 3年年以以上上。这这样样 ，以以“晚晚、稀稀、少少”为为主主要要内内容容的的中中国国的的限限制制人人口口增增殖殖的的生生育育政政策基本形成。策基本形成。381980198419801984年年：全全面面推推行行“一一胎胎化化”政政策策。国国务务院院在在19801980年年9 9月月召召开开的的第第五五届届全全国国人人民民代代表表大大会会第第三三次次会会议议上上，正正式式宣宣布布高高速速计计划划生生育育政政策策。指指出出：“国国务务院院经经过过认认真真研研究究，认认为为在在今今后后二二、三三十十年年内内，必必须须在在人人口口问问题题上上采采取取一一个个坚坚决决的的措措施施，就就是是除除了了在在人人口口稀稀少少的的少少数数民民族族地地区区以以外外。要要普普遍遍提提倡倡一一对对夫夫妇妇只只生生育育一一个个孩孩子子，以以便便把把人人口口增增长长率率尽尽快快控控制制住住，争争取取全全国国总总人人口口在在本本世世纪纪末末不不超超过过十十二二亿亿”。由由7070年年代代的的“晚晚、稀稀、少少”变变成成了了8080年年代代初初的的“晚晚婚婚、晚晚育育、少少生生、优优生生”。晚晚婚、晚育没有变化，少生从允许生二孩调整为基本只准生一孩。婚、晚育没有变化，少生从允许生二孩调整为基本只准生一孩。19841984至至今今：开开小小口口，堵堵大大口口,形形成成现现行行计计划划生生育育政政策策。中中共共中中央央在在19841984年年4 4月月批批转转国国家家计计生生委委党党组组关关于于计计划划生生育育工工作作情情况况的的汇汇报报即即7 7号号文文件件，重重新新调调整整了了生生育育政政策策的的某某些些规规定定，在在农农村村仍仍要要继继续续提提倡倡一一对对夫夫妇妇只只生生一一个个孩孩子子，但但也也要要适适当当放放宽宽生生育育二二胎胎的的条条件件，“对对农农村村继继续续有有控控制制地地把把口口子子开开得得稍稍大大一一些些，按按照照规规定定的的条条件件，经经过过批批准准，可可以以生生二二胎胎”；严严禁禁超超生生计计划划外外二二胎胎和和多多胎胎；严严禁禁生生育育问问题题上上徇徇私私舞舞弊弊和和不不正正之之风风；人人口口在在10001000万万以以下下的的少少数数民民族族允允许许一一对对夫夫妇妇生生育育二二胎胎，个个别别可可生生育育三三胎胎，不不准准生生四四胎胎。这这一一调调整整目目的的在在于于“把把计计划划生生育育政政策策建建立立在在合合情情合合理理、群群众众拥拥护护、干干部部好好做做工工作作的的基基础础上上”。这这次次政政策策调调整整的的中中心心点点是是农农村村生生育育数数量量问问题题。为为了了中中央央调调整整后后的的计计划划生生育育政政策策，各各省省、市市、自自治治区区从从自自己己的的经经济济、社社会会、资资源源、环环境境和和人人口口发发展展态态势势出出发发，从从8080年年代代未未到到9090年年代代初初都都先先各各制制定定了了本本地地区区的的计计划划生生育育条条例例，经经过过相相应应级级别别的的人人大大常常委委会会审审议议通通过过后后，作作为为本本地地区区的的具具有有法法律律效效力力的的文文件件执执行行，从从而而进进一一步步体体现现了了从从实实际际出出发发，区区别别对对待待，分分类类指指导导的的原原则则和和精精神神，使使限限制制人人口口增增殖殖生生育育政政策策既既能能符符合合国国家家和和长长远远利利益益的的要要求求，又又能能相相对对接接近近家家庭庭、个个人人生生育育需需要要和和近近期期利利益益，成成为为国国家和家庭都能接受的经过努力工作具有现实可行性的严肃的生育政策。家和家庭都能接受的经过努力工作具有现实可行性的严肃的生育政策。391950-20001950-2000年中国人口出生率年中国人口出生率40中国迈入老龄化社会中国迈入老龄化社会n老龄化社会与老龄社会老龄化社会与老龄社会n6060岁以上老年人口达到总人口的岁以上老年人口达到总人口的10%10%（联合国（联合国传统标准），或传统标准），或6565岁以上的人口达总人口岁以上的人口达总人口7%7%（新标准），就是（新标准），就是“老龄化社会老龄化社会”，超过，超过14%14%为为“老龄社会老龄社会”。n中国人口状况中国人口状况n截至截至0808年底，全国年底，全国6565岁及以上人口岁及以上人口1095610956万人，万人，占全国总人口占全国总人口8.3%8.3%，比上年升，比上年升0.2%0.2%。6060岁及以岁及以上人口上人口1598915989万人，占全国总人口万人，占全国总人口12%12%，比上年，比上年升升0.4%0.4%。413.3.公共政策环境对公共政策的影响公共政策环境对公共政策的影响 n经济环境因素对公共政策的影响经济环境因素对公共政策的影响 n首先，经济环境因素是制定、实施公共政策的基本出发点。首先，经济环境因素是制定、实施公共政策的基本出发点。n公共政策的制定与实施涉及到资源的配置问题。任何一个社会公共政策的制定与实施涉及到资源的配置问题。任何一个社会的政府都只能对社会资源的存量加以合理配置，而绝不可能进的政府都只能对社会资源的存量加以合理配置，而绝不可能进行超量配置。同时，公共政策对资源的配置又必须在既定的经行超量配置。同时，公共政策对资源的配置又必须在既定的经济制度和体制框架内进行，离开了一定的经济结构、制度和体济制度和体制框架内进行，离开了一定的经济结构、制度和体制去制定和实施某种公共政策，必然要引起经济制度、体制的制去制定和实施某种公共政策，必然要引起经济制度、体制的反弹。因此，资源的分布与既定的存量、既成的经济制度和体反弹。因此，资源的分布与既定的存量、既成的经济制度和体制乃是公共政策过程的基础。制乃是公共政策过程的基础。42三峡工程计划动态投资三峡工程计划动态投资20392039亿元亿元 n19941994年底三峡工程开工后，根据科学测算，三峡工年底三峡工程开工后，根据科学测算，三峡工程动态投资需要程动态投资需要20392039亿元，其中包括静态投资亿元，其中包括静态投资901901亿亿元元(含三峡水利枢纽工程国家核准静态投资含三峡水利枢纽工程国家核准静态投资501501亿、亿、水库淹没处理及移民安置费用水库淹没处理及移民安置费用400400亿亿)，物价、税费，物价、税费等上涨的价差等上涨的价差749749亿元，贷款利息、债券等融资成本亿元，贷款利息、债券等融资成本389389亿元。亿元。n 三峡总公司计划发展部负责人赵建强解释，三峡水三峡总公司计划发展部负责人赵建强解释，三峡水利枢纽工程国家核准静态投资利枢纽工程国家核准静态投资501501亿，是按照亿，是按照19931993年年5 5月的物价水平测算的。此后十多年建设期间物价和月的物价水平测算的。此后十多年建设期间物价和贷款利息都会发生变化，因此就有了动态投资的说贷款利息都会发生变化，因此就有了动态投资的说法。法。n 20062006年，中国长江三峡工程总公司宣布，工程正式年，中国长江三峡工程总公司宣布，工程正式开工开工1212年，投资一直控制在初步概算范围之内，并年，投资一直控制在初步概算范围之内，并略有节余。预计全部工程总投资将减为略有节余。预计全部工程总投资将减为18001800亿元。亿元。43n其次，经济环境因素是公共政策过程运行的必要条件。其次，经济环境因素是公共政策过程运行的必要条件。n公共政策的制定、执行和评估都要耗费一定人力、物公共政策的制定、执行和评估都要耗费一定人力、物力和财力，并需要一定的经济制度作为支撑。这些就力和财力，并需要一定的经济制度作为支撑。这些就构成了政策过程的成本。因此，要使公共政策过程正构成了政策过程的成本。因此，要使公共政策过程正常运行，就需要一定的资源和经济条件。资源的多少常运行，就需要一定的资源和经济条件。资源的多少和经济条件的好坏对公共政策的质量和运行状况具有和经济条件的好坏对公共政策的质量和运行状况具有较大的影响。较大的影响。44n第三，经济环境因素会影响公共政策的经济目标和方第三，经济环境因素会影响公共政策的经济目标和方向。向。n现代公共政策体系中占主导地位的是政府的经济政策。现代公共政策体系中占主导地位的是政府的经济政策。政府不可能仅仅凭自己的主观愿望去制定和推行某些政府不可能仅仅凭自己的主观愿望去制定和推行某些政策。不同国家的政府，一个国家不同地区、不同层政策。不同国家的政府，一个国家不同地区、不同层次的政府，只能依据本国、本地的资源状况、经济情次的政府，只能依据本国、本地的资源状况、经济情况来制定和推行适当的公共政策，现实的状况，实际况来制定和推行适当的公共政策，现实的状况，实际的经济制度、结构制约着公共政策的经济目标与方向。的经济制度、结构制约着公共政策的经济目标与方向。45政治环境因素对公共政策的影响政治环境因素对公共政策的影响n首先，政治环境因素决定着公共政策的政治性。首先，政治环境因素决定着公共政策的政治性。n其次，政治环境因素决定着公共政策的民主化程其次，政治环境因素决定着公共政策的民主化程度。度。n第三，政治环境因素决定着公共政策合法化程度。第三，政治环境因素决定着公共政策合法化程度。n第四，政治体制和制度影响着公共政策的制定与第四，政治体制和制度影响着公共政策的制定与实施。实施。46n一国政治生活中最根本的方面是一国政治生活中最根本的方面是不同阶级、阶层、政不同阶级、阶层、政党、利益群体与国家公共权力的关系党、利益群体与国家公共权力的关系。当公共权力掌。当公共权力掌握在占社会人口绝大多数的阶级、政党和利益群体手握在占社会人口绝大多数的阶级、政党和利益群体手中时，公共政策所要维护的就是绝大多数公众的利益；中时，公共政策所要维护的就是绝大多数公众的利益；反过来，国家政权掌握在占人口少数的阶级、政党、反过来，国家政权掌握在占人口少数的阶级、政党、利益群体手中时，公共政策只能为社会公众中的少数利益群体手中时，公共政策只能为社会公众中的少数人服务。人服务。n政治生活的核心问题是政治制度的民主化政治生活的核心问题是政治制度的民主化。在一个。在一个专制社会中，政策的制定与实施完全是由少数官僚与专制社会中，政策的制定与实施完全是由少数官僚与政客操纵的，公共政策不是实现社会公正、自由的途政客操纵的，公共政策不是实现社会公正、自由的途径，而是成为维护少数特权阶层利益的工具。只有实径，而是成为维护少数特权阶层利益的工具。只有实现了政治生活的民主化，公众能够参与决策，公共政现了政治生活的民主化，公众能够参与决策，公共政策才会成为增进社会民主的有效手段。策才会成为增进社会民主的有效手段。47n一项好的公共政策必须是一项好的公共政策必须是合法化合法化的政策。公共的政策。公共政策的合法化程度是由整个社会的法治状况决定政策的合法化程度是由整个社会的法治状况决定的。只有在一个法律制度健全、司法独立、真正的。只有在一个法律制度健全、司法独立、真正做到依法治国、依法行政的社会中，公共政策才做到依法治国、依法行政的社会中，公共政策才可能从内容到形式都实现合法化。有了合法化的可能从内容到形式都实现合法化。有了合法化的政策，再有完善的法治环境，公共政策才能得到政策，再有完善的法治环境，公共政策才能得到贯彻和实施。贯彻和实施。48社会文化环境因素对公共政策的影响社会文化环境因素对公共政策的影响n首先，社会文化环境因素决定公共政策运行首先，社会文化环境因素决定公共政策运行的智力条件。的智力条件。n一个教育、科技、文化比较发达的社会，就能在一个教育、科技、文化比较发达的社会，就能在公共政策运行的各个环节上，配备高知识素质的公共政策运行的各个环节上，配备高知识素质的人员；提供各种现代化的科技手段；准备周全和人员；提供各种现代化的科技手段；准备周全和齐整的资讯条件。反过来，教育不发达，科技水齐整的资讯条件。反过来，教育不发达，科技水平不高，高素质的人才缺乏，没有现代化的技术平不高，高素质的人才缺乏，没有现代化的技术手段，公共政策运行的效率必然低下。手段，公共政策运行的效率必然低下。49n其次，社会文化环境因素影响公共政策运其次，社会文化环境因素影响公共政策运行的伦理、心理条件。行的伦理、心理条件。n一个社会具有讲究伦理道德的传统，风气良好，秩序一个社会具有讲究伦理道德的传统，风气良好，秩序井然，制定政策的人有正义感、执行政策的人有责任井然，制定政策的人有正义感、执行政策的人有责任感、政策目标群体的成员有良好的心理素质，不仅制感、政策目标群体的成员有良好的心理素质，不仅制定的政策体现公正、合理，而且执行起来顺畅。反过定的政策体现公正、合理，而且执行起来顺畅。反过来则是另外一种状况，制定政策的人没有道德观念，来则是另外一种状况，制定政策的人没有道德观念，执行政策的人缺乏责任心，社会秩序混乱，人心浮动，执行政策的人缺乏责任心，社会秩序混乱，人心浮动，不仅好的政策制定不出来，即使制定了，也实施不了。不仅好的政策制定不出来，即使制定了，也实施不了。50国际环境因素对公共政策的影响国际环境因素对公共政策的影响n国际环境因素影响着公共政策的价值选择。国际环境因素影响着公共政策的价值选择。n国际环境因素影响着公共政策的目标选择。国际环境因素影响着公共政策的目标选择。n国际环境影响着公共政策的途径选择。国际环境影响着公共政策的途径选择。51京都议定书京都议定书 n京都议定书京都议定书：一个旨在限制温室气体排放量以遏制：一个旨在限制温室气体排放量以遏制全球变暖的约定。全球变暖的约定。19971997年年1212月月,联合国气候变化框架联合国气候变化框架公约公约的的159159个缔约方个缔约方,在日本签署了在日本签署了京都议定书京都议定书。议定书为议定书为3838个经合组织国家或国家集团和一些处于经济个经合组织国家或国家集团和一些处于经济转型期的国家转型期的国家,规定了二氧化碳等规定了二氧化碳等6 6种温室气体到种温室气体到20122012年年的排放量。按照规定的排放量。按照规定,这些国家将在这些国家将在20082008年至年至20122012年年,把把其温室气体的排放量减少到其温室气体的排放量减少到19901990年的水平年的水平,并再降并再降5.2%5.2%。n中国政府在中国政府在20092009年哥本哈根联合国气候峰会前宣年哥本哈根联合国气候峰会前宣布：布：到到20202020年中国单位年中国单位GDPGDP二氧化碳排放要比二氧化碳排放要比20052005年下降年下降40%40%到到45%45%。这一目标远远高于美国宣这一目标远远高于美国宣布的减排布的减排17%17%、欧盟提出的最高减排、欧盟提出的最高减排30%30%的目标。的目标。52中国单位中国单位GDPGDP排放温室气体对比图排放温室气体对比图 53如何实现如何实现40%-45%40%-45%减排目标减排目标生产生活方式向低碳转型生产生活方式向低碳转型 n中国：中国：20092009年年1111月月2525日召开的国务院常务会议上，提出日召开的国务院常务会议上，提出了要了要大力发展绿色经济大力发展绿色经济，要把，要把应对气候变化应对气候变化作为国家经作为国家经济社会发展的重大战略。济社会发展的重大战略。n加强对节能、提高能效、洁净煤、可再生能源、先进核加强对节能、提高能效、洁净煤、可再生能源、先进核能、碳捕集利用与封存等低碳和零碳技术的研发和产业能、碳捕集利用与封存等低碳和零碳技术的研发和产业化投入，加快建设以低碳为特征的工业、建筑和交通体化投入，加快建设以低碳为特征的工业、建筑和交通体系。系。n制定配套的法律法规和标准制定配套的法律法规和标准,完善财政、税收、价格、金完善财政、税收、价格、金融等政策措施融等政策措施,健全管理体系和监督实施机制。健全