公共财政支出规模与结构分析陈共第九版.pptx

第五章 公共财政支出规模与结构分析一、一、一、一、公共财政支出规模分析公共财政支出规模分析公共财政支出规模分析公共财政支出规模分析二、二、二、二、财政支出结构分析财政支出结构分析财政支出结构分析财政支出结构分析一、衡量财政活动规模的指标一、衡量财政活动规模的指标一、衡量财政活动规模的指标一、衡量财政活动规模的指标二、关于财政支出规模增长变化的学说二、关于财政支出规模增长变化的学说二、关于财政支出规模增长变化的学说二、关于财政支出规模增长变化的学说三、财政支出规模的影响因素三、财政支出规模的影响因素三、财政支出规模的影响因素三、财政支出规模的影响因素四、我国公共财政支出规模发展变化的特殊性四、我国公共财政支出规模发展变化的特殊性四、我国公共财政支出规模发展变化的特殊性四、我国公共财政支出规模发展变化的特殊性五、当前保证财政支出适度增长的政策措施五、当前保证财政支出适度增长的政策措施五、当前保证财政支出适度增长的政策措施五、当前保证财政支出适度增长的政策措施第一节公共财政支出规模分析（一）反映财政活动规模的两个指标（一）反映财政活动规模的两个指标 衡量财政活动的规模可以财政收入的和财政支出的绝对数指标来表示，但通常用衡量财政活动的规模可以财政收入的和财政支出的绝对数指标来表示，但通常用两个相对数来表示，即：两个相对数来表示，即：uA.财政收入占财政收入占GDP（或（或GNP）的比重）的比重uB.财政支出占财政支出占GDP（或（或GNP）的比重）的比重 在不将债务收入纳入财政收入的的情况下，指标在不将债务收入纳入财政收入的的情况下，指标A A比指标比指标B B更能反映实际情况，理更能反映实际情况，理由如下：由如下：指标指标A A被看做衡量财政集中程度的指标，但是指标被看做衡量财政集中程度的指标，但是指标B B更贴近实际。因为，财政支出反映了更贴近实际。因为，财政支出反映了财政对财政对GDPGDP的实际使用和支配的规模，而财政收入只是表示了财政可能使用和支配的规的实际使用和支配的规模，而财政收入只是表示了财政可能使用和支配的规模，不代表实际发生的规模。模，不代表实际发生的规模。财政收入反映财政参与财政收入反映财政参与GDPGDP分配过程活动，财政支出反映财政在分配过程活动，财政支出反映财政在GDPGDP使用过程活动。社会使用过程活动。社会再生产通过财政支出实现资源配置，直接影响再生产的规模和结构。再生产通过财政支出实现资源配置，直接影响再生产的规模和结构。两者都体现政府的宏观调控，但财政支出更能全面准确的反映财政对宏观经济运行的调两者都体现政府的宏观调控，但财政支出更能全面准确的反映财政对宏观经济运行的调控能力。控能力。一、衡量财政活动规模的指标一、衡量财政活动规模的指标一、衡量财政活动规模的指标一、衡量财政活动规模的指标（二）反映财政支出规模及其变化的指标（二）反映财政支出规模及其变化的指标1财政支出增长率（财政支出增长率（G (%)）:G表示财政支出比上年增额；表示财政支出比上年增额；Gn代表当年财政支出；代表当年财政支出；Gn-1代表上年财政支出。代表上年财政支出。2财政支出增长弹性系数（财政支出增长弹性系数（Eg）:表示财政支出增长了与表示财政支出增长了与GDP增长率之比；增长率之比；系数大于系数大于1，说明财政支出增速大于，说明财政支出增速大于GDP增速；增速；3财政支出增长边际倾向（财政支出增长边际倾向（MGP）:表示财政支出增长额与表示财政支出增长额与GDP增长额的关系；增长额的关系；美国财政支出增长弹性和增长边际倾向美国财政支出增长弹性和增长边际倾向Eg（系数系数）MGP（）（）总支出总支出民用支出民用支出总支出总支出民用支出民用支出1890-19291929-19501950-19701970-19801.71.91.61.11.81.21.81.210.930.435.934.69.018.526.530.7表表1 美国美国财政支出增长弹性和增长边际倾向财政支出增长弹性和增长边际倾向 中国财政支出增长弹性系数和增长边际倾向中国财政支出增长弹性系数和增长边际倾向 表表2 中国财政支出增长弹性和增长边际倾向中国财政支出增长弹性和增长边际倾向 年份年份 Eg（系数）（系数）MGP（）（）1978198019851990 199519972000200120022003200420052.50-0.350.710.930.681.491.931.811.720.920.881.2666111716817282930172023二、关于财政支出规模增长变化的学说二、关于财政支出规模增长变化的学说二、关于财政支出规模增长变化的学说二、关于财政支出规模增长变化的学说资本主义早期，经济自由化，政府较少干预经济，财政支出占资本主义早期，经济自由化，政府较少干预经济，财政支出占GDP比重比较小比重比较小随着资本主义矛盾激化，日益频繁的经济危机使得政府加大了对经济的干预随着资本主义矛盾激化，日益频繁的经济危机使得政府加大了对经济的干预随着收入差距的扩大，为了维持社会稳定，政府加大财政转移支付以提供社会保障随着收入差距的扩大，为了维持社会稳定，政府加大财政转移支付以提供社会保障导致财政支出膨胀，财政收入来源多样化。导致财政支出膨胀，财政收入来源多样化。（一）瓦格纳法则（一）瓦格纳法则（二）皮科克和威斯曼的替代（二）皮科克和威斯曼的替代规模效应理论规模效应理论u瓦格纳法则的解释瓦格纳法则的解释G3G2G1Y3Y2Y10人均人均GDP财政支出占财政支出占GDP的比重的比重图图5-1 瓦格纳法则的解释瓦格纳法则的解释瓦格纳法则表述为瓦格纳法则表述为：随着人均收入的提高，财政支出占：随着人均收入的提高，财政支出占GDP的比重也相应提高。的比重也相应提高。他他认为：现代工业的发展会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的扩张。认为：现代工业的发展会引起社会进步的要求，社会进步必然导致国家活动的扩张。政府政府支出增长的因素：包括政治因素和经济因素。支出增长的因素：包括政治因素和经济因素。政治政治因素指：市场活动对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织因素指：市场活动对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织经济经济因素指：工业发展推动了城市化、人口居住密集化，产生拥挤等外部性问题。因素指：工业发展推动了城市化、人口居住密集化，产生拥挤等外部性问题。u皮科克和威斯曼的替代皮科克和威斯曼的替代规模效应理论规模效应理论提出了导致财政支出增长的内在因素和外在因素；提出了导致财政支出增长的内在因素和外在因素；认为外在因素是说明财政支出增长超过认为外在因素是说明财政支出增长超过GDP增长速度的主要原因；增长速度的主要原因；内在因素分析假设：政府喜欢多支出、公民不愿意多缴税；内在因素分析假设：政府喜欢多支出、公民不愿意多缴税；正常情况正常情况下：经济发展，收入增加税率不变得情况下，财政收入也会上升，政府支下：经济发展，收入增加税率不变得情况下，财政收入也会上升，政府支出上升出上升 与与GDP上升呈线性关系；上升呈线性关系；外部外部冲突状态下：政府被迫提高税率，公众在危机时期也会接受提高的税率；冲突状态下：政府被迫提高税率，公众在危机时期也会接受提高的税率；“替代效应替代效应”：即在危机时期，公共支出会替代私人支出，财政支出比重上升；：即在危机时期，公共支出会替代私人支出，财政支出比重上升；但是但是危机过后，公共支出不会退回到先前水平，因为累计的债务需要偿还；危机过后，公共支出不会退回到先前水平，因为累计的债务需要偿还；每一每一次较大的经济和社会动荡，都会导致财政支出水平上一个新台阶，这一规律，次较大的经济和社会动荡，都会导致财政支出水平上一个新台阶，这一规律，即称为：即称为：“替代替代规模效应理论规模效应理论”。l主要经济发达国家财政支出占主要经济发达国家财政支出占GDPGDP比重变化趋势比重变化趋势 图图5-2 5-2 主要经济发达国家财政支出占主要经济发达国家财政支出占GDPGDP比重变化趋势（）比重变化趋势（）财政支出随着人均财政支出随着人均GDP的增长而逐步上升；的增长而逐步上升；财政财政支出占支出占GDP比重上升不是无止境的，当经济发展到一定高度时，呈现相对稳定的趋势比重上升不是无止境的，当经济发展到一定高度时，呈现相对稳定的趋势20世纪世纪80年代，主要经济发达国家进入财政支出规模相对稳定发展阶段。年代，主要经济发达国家进入财政支出规模相对稳定发展阶段。u影响财政支出规模的宏观因素：影响财政支出规模的宏观因素：1经济性因素经济性因素 影响财政支出规模的最根本性的因素，包括经济发展水平、经济体制以及中长期发展战影响财政支出规模的最根本性的因素，包括经济发展水平、经济体制以及中长期发展战略和当前经济政策等略和当前经济政策等2政治性因素政治性因素 政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在三个方面：一是政局是否稳定；二是政政治性因素对财政支出规模的影响主要体现在三个方面：一是政局是否稳定；二是政体结构的行政效率；三是政府干预政策。体结构的行政效率；三是政府干预政策。3社会性因素社会性因素 社会性因素，主要指一国人口状态、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇社会性因素，主要指一国人口状态、就业、医疗卫生、社会救济、社会保障以及城镇化，文化教育背景等因素，在一定程度上影响财政支出规模。化，文化教育背景等因素，在一定程度上影响财政支出规模。三、财政支出规模的影响因素三、财政支出规模的影响因素三、财政支出规模的影响因素三、财政支出规模的影响因素u影响财政支出规模的微观因素：影响财政支出规模的微观因素：福利经济学福利经济学从微观角度对影响财政支出规模的因素进行了分析，采用效用最大化的分析方法，从微观角度对影响财政支出规模的因素进行了分析，采用效用最大化的分析方法，将市场有效供给原理运用到了政府物品的定价的供应中，通过影响财政支出增长的变量，如将市场有效供给原理运用到了政府物品的定价的供应中，通过影响财政支出增长的变量，如公共物品的需求、公共无偶的成本和价格、公共物品的质量、生产组织形式公共物品的需求、公共无偶的成本和价格、公共物品的质量、生产组织形式等，来分析研究等，来分析研究财政支出规模。财政支出规模。u政治决策程序政治决策程序财政学是政治经济学，政治决策是确定财政支出规模的重要因素；财政学是政治经济学，政治决策是确定财政支出规模的重要因素；任何一任何一个国家财政支出规模占个国家财政支出规模占GDP的比重比较及时市场运行自发形成的，同样也是政治决策的比重比较及时市场运行自发形成的，同样也是政治决策的结果；的结果；财政支出财政支出规模的波动，大都是受到各国政府政治决策程序的影响所致；规模的波动，大都是受到各国政府政治决策程序的影响所致；我国是由计划经济向市场经济转变而来，市场体制是由政府推动形成，政治决策对我国财政我国是由计划经济向市场经济转变而来，市场体制是由政府推动形成，政治决策对我国财政支出规模的发展变化以及最终形成相对稳定的水平具有重要作用。支出规模的发展变化以及最终形成相对稳定的水平具有重要作用。四、我国公共财政支出规模发展变化的特殊性四、我国公共财政支出规模发展变化的特殊性四、我国公共财政支出规模发展变化的特殊性四、我国公共财政支出规模发展变化的特殊性u（一）我国经济体制转型时期公共财政支出增长的基本特征（一）我国经济体制转型时期公共财政支出增长的基本特征u（二）经济发展进入新常态阶段财政支出增长的特征（二）经济发展进入新常态阶段财政支出增长的特征图5-3 我国财政支出增长率和财政支出占GDP比重的发展变化趋势l我国财政支出占我国财政支出占GDPGDP比重发展比重发展变化及原因分析变化及原因分析改革开放后，从改革开放后，从1981-2010年，我国经济高速增长，财政支出也处于高速增长时期；年，我国经济高速增长，财政支出也处于高速增长时期；财政支出除了财政支出除了1980年和年和1981年呈负增长外，其余年份都呈现出增长的趋势。年呈负增长外，其余年份都呈现出增长的趋势。改革开放前我国实习计划经济体制，实习改革开放前我国实习计划经济体制，实习“统收统支统收统支”，财政支出占，财政支出占GDP的比重较高；的比重较高；经济体制改革后，为了刺激微观经济主体的积极性，开始向经济体制改革后，为了刺激微观经济主体的积极性，开始向国有企业放权让利国有企业放权让利和和提高城提高城乡居民收入水平乡居民收入水平，导致财政支出增长弹性和财政支出增长边际倾向的下降。，导致财政支出增长弹性和财政支出增长边际倾向的下降。1978-1995,年，我国财政支出占年，我国财政支出占GDP的比重一路下滑，的比重一路下滑，1996年开始回升，这一变化趋势年开始回升，这一变化趋势体现了经济体制转型和经济高速增长时期的特征。体现了经济体制转型和经济高速增长时期的特征。1997年，财政支出占年，财政支出占GDP比重开始回升，特别是比重开始回升，特别是1998年实行积极的财政政策后，回升年实行积极的财政政策后，回升速度快；速度快；2005年，稳健的财政政策，财政赤字被压缩，财政收入增长率上升，财政支出占年，稳健的财政政策，财政赤字被压缩，财政收入增长率上升，财政支出占GDP比重也上升；比重也上升；十二五时期，世界经济复苏艰难，国内经济下行压力加大，稳中求进，十二五时期，世界经济复苏艰难，国内经济下行压力加大，稳中求进，GDP增长率下增长率下滑财政支出增长率随之下滑；滑财政支出增长率随之下滑；u（二）经济发展进入新常态阶段财政支出增长的特征（二）经济发展进入新常态阶段财政支出增长的特征“十二五十二五”（2011-2015）时期，我国处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激）时期，我国处于增长速度换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期政策消化期 的的“三期叠加三期叠加”阶段，要求转变经济发展模式，即增长速度由阶段，要求转变经济发展模式，即增长速度由高速向中高高速向中高速速，发展方式由，发展方式由规模速度型转向质量效益型规模速度型转向质量效益型，经济结构从，经济结构从增量扩能为主转向存量调整增量扩能为主转向存量调整，发展动力由发展动力由依靠要素投入转向创新驱动依靠要素投入转向创新驱动。党中央作出我国经济发展进入党中央作出我国经济发展进入新常态新常态的重大战略判断，推进的重大战略判断，推进供给侧结构性改革供给侧结构性改革是适应和是适应和引领经济发展新常态的创新举措，即引领经济发展新常态的创新举措，即去产能去产能、去库存去库存、去杠杆去杠杆、降成本降成本、补短板补短板。随着经济增速有所放缓，财政收入增速的回落幅度较大，加上加大减税降费力度，进一随着经济增速有所放缓，财政收入增速的回落幅度较大，加上加大减税降费力度，进一步拉低了财政收入的增幅；步拉低了财政收入的增幅；财政财政支出刚性较强，支持转方式、补短板、防风险等增支需求较大，收支平衡矛盾凸显。支出刚性较强，支持转方式、补短板、防风险等增支需求较大，收支平衡矛盾凸显。横向比较：我国财政支出找横向比较：我国财政支出找GDP的比重任然处在较低的水平，仍存上升空间；的比重任然处在较低的水平，仍存上升空间；注意：观测财政支出增长弹性系数和增长边际倾向的动向，及时合理调节财政支出占注意：观测财政支出增长弹性系数和增长边际倾向的动向，及时合理调节财政支出占GDP比重的发展变化比重的发展变化。五、当前保证财政支出适度增长的政策措施五、当前保证财政支出适度增长的政策措施五、当前保证财政支出适度增长的政策措施五、当前保证财政支出适度增长的政策措施一是适度扩大财政赤字规模，加大支出力度；一是适度扩大财政赤字规模，加大支出力度；二是有效使用以前年度的结转资金；二是有效使用以前年度的结转资金；三是加快预算管理制度改革；三是加快预算管理制度改革；四是创新财政投入方式，大力推广运用四是创新财政投入方式，大力推广运用PPP模式；模式；五是发挥好各类财政性投资基金的作用；五是发挥好各类财政性投资基金的作用；六是积极推进政府购买服务；六是积极推进政府购买服务；七是置换地方政府到期存量债务，降低利息负担，缓解当期偿债压力，为地方腾出七是置换地方政府到期存量债务，降低利息负担，缓解当期偿债压力，为地方腾出资金用于重点项目建设创造条件；资金用于重点项目建设创造条件；八是推进和加强预算绩效管理，注重财政资金的使用绩效。八是推进和加强预算绩效管理，注重财政资金的使用绩效。第二节 财政支出结构分析一、关于财政支出结构发展变化的学说一、关于财政支出结构发展变化的学说一、关于财政支出结构发展变化的学说一、关于财政支出结构发展变化的学说二、我国财政支出结构的变化与优化财政支出结构二、我国财政支出结构的变化与优化财政支出结构二、我国财政支出结构的变化与优化财政支出结构二、我国财政支出结构的变化与优化财政支出结构的的的的思路思路思路思路一、关于财政支出结构发展变化的学说一、关于财政支出结构发展变化的学说一、关于财政支出结构发展变化的学说一、关于财政支出结构发展变化的学说 财政支出结构，是指各类或各项财政支出占总支出的比重，也称财政支出构成；财政支出结构，是指各类或各项财政支出占总支出的比重，也称财政支出构成；财政支出规模也财政支出结构是紧密联系的一个问题的两个方面。财政支出规模也财政支出结构是紧密联系的一个问题的两个方面。l马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论马斯格雷夫和罗斯托的经济发展阶段论经济发展的经济发展的早期阶段早期阶段，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，对于经济社会发展早期阶段的国，政府投资在社会总投资中占有较高的比重，对于经济社会发展早期阶段的国家进入发展中期阶段是必不可少的；家进入发展中期阶段是必不可少的；发展中期发展中期，政府投资还应继续进行，但是逐步转换为对私人投资的补充；，政府投资还应继续进行，但是逐步转换为对私人投资的补充；经济发展中，社会总投资和政府投资的经济发展中，社会总投资和政府投资的绝对数绝对数会增长，但是社会总投资占会增长，但是社会总投资占GDP的比重、政府投资占的比重、政府投资占财政支出的比重会财政支出的比重会趋于下降趋于下降；经济发展到达经济发展到达成熟阶段成熟阶段后，公共支出将从基础设施支出转向不断增加教育、保健与福利服务的支出，后，公共支出将从基础设施支出转向不断增加教育、保健与福利服务的支出，切增长速度会超过其他方面的支出。切增长速度会超过其他方面的支出。l内生增长理论内生增长理论新古典增长理论新古典增长理论认为：经济增长是生产要素的积累过程，只要投资超过重置的原有机器，认为：经济增长是生产要素的积累过程，只要投资超过重置的原有机器，人均产出就会增加，经济就会增长；人均产出就会增加，经济就会增长；罗默、卢卡斯等提出内生增长理论，认为生产性公共资本、人力资本和研究开发活动是罗默、卢卡斯等提出内生增长理论，认为生产性公共资本、人力资本和研究开发活动是一个国家长期经济在增长的内在因素和内在动力；一个国家长期经济在增长的内在因素和内在动力；这些因素具有非竞争性、非排他性和外溢效应；这些因素具有非竞争性、非排他性和外溢效应；图图5-4 美国财政支出中主要项目所占比重的发展变化趋势（）美国财政支出中主要项目所占比重的发展变化趋势（）图图5-5 我国财政支出结构变化趋势显示图我国财政支出结构变化趋势显示图(%)“五五五五”时期（时期（1978年年）经济建设费59.9%社会文教费14.4%国防费16.4%行政管理费5.3%其他4.0%“十五十五”时期（时期（2000年）年）经济建设费29.1%社会文教费26.6%国防费7.6%行政管理费19%其他17.7%二、我国财政支出结构的变化与优化财政支出结构的思路二、我国财政支出结构的变化与优化财政支出结构的思路二、我国财政支出结构的变化与优化财政支出结构的思路二、我国财政支出结构的变化与优化财政支出结构的思路l（一）我国（一）我国财政支出结构变化的历史进程财政支出结构变化的历史进程l我国各时期财政支出主要项目的比重我国各时期财政支出主要项目的比重 时期时期基本建设基本建设支出支出挖潜改造金挖潜改造金和科技三项和科技三项支农生产支农生产支出和农支出和农业事业费业事业费文教科学卫文教科学卫生生事业费生生事业费抚恤和社会抚恤和社会福利福利 事业事业费费国防费国防费 行政行政管理费管理费政策性政策性 补贴补贴五五五五时期时期35.15.56.611.02.016.44.9/六五六五时期时期25.15.75.815.71.811.90.8/七五七五时期时期20.55.56.519.01.69.18.812.6八五八五时期时期12.17.16.821.32.19.511.96.9九五九五时期时期13.26.05.519.11.58.312.06.1十五十五时期时期12.94.55.218.01.97.613.73.0表表6 我国各时期财政支出主要项目的比重我国各时期财政支出主要项目的比重(%)l两类国家购买性支出与转移性支出所占比重两类国家购买性支出与转移性支出所占比重类别类别 发达国家发达国家 发展中国家发展中国家 合计合计 100.0 100.0 购买性支出购买性支出 45.2 61.5 其中：经常性支出其中：经常性支出 34.9 50.1 资本性支出资本性支出 10.3 11.4 转移性支出转移性支出 41.0 22.5 其中：公债利息其中：公债利息 5.6 5.5 补助金补助金 35.4 17.0 其他其他 13.8 16.0表表7 两类国家购买性支出与转移性支出所占比重两类国家购买性支出与转移性支出所占比重(%)l我国财政支出中转移性支出的比重及其变化趋势我国财政支出中转移性支出的比重及其变化趋势 表表8 我国财政支出中转移性支出的比重及其变化趋势（单位：我国财政支出中转移性支出的比重及其变化趋势（单位：%）年份政策性补贴（价格补贴）企业亏损补贴债务支出抚恤与社会福利救助费转移性支出合计19781.0/1.72.719809.3/2.31.613.2198510.319.91.61.23319909.915.04.91.431.219954.64.110.91.421.020005.91.68.91.217.520013.91.510.61.517.520022.91.211.61.717.420032.50.912.02.017.420042.80.812.82.018.420053.00.514.12.119.7（二）优化财政支出结构，建立保障社会民生的长效机制（二）优化财政支出结构，建立保障社会民生的长效机制 基本依据基本依据和和基本方针基本方针是全面贯彻落实科学发展观，财政必须从哪些属于市场竞争性的是全面贯彻落实科学发展观，财政必须从哪些属于市场竞争性的投资中解脱出来，大力支持和义务教育、公共卫生、社会保障、基础科学、节约资源、治理污投资中解脱出来，大力支持和义务教育、公共卫生、社会保障、基础科学、节约资源、治理污染以及支持三农等各项社会事业的发展，建立保障社会民生的长效机制。染以及支持三农等各项社会事业的发展，建立保障社会民生的长效机制。十八届三中全会十八届三中全会，为优化财政支出结构提供了明确的思路和方针：，为优化财政支出结构提供了明确的思路和方针：一、促进社会民生事业建设与经济的协调发展一、促进社会民生事业建设与经济的协调发展二、突出重点，统筹兼顾二、突出重点，统筹兼顾三、大力推动社会参与，广泛地发挥社会各界的积极性三、大力推动社会参与，广泛地发挥社会各界的积极性四、加强制度建设四、加强制度建设五、严肃财经纪律五、严肃财经纪律六、优化支出结构，在保障社会民生事业投入的同时、不排斥有效的公共基础设施投入六、优化支出结构，在保障社会民生事业投入的同时、不排斥有效的公共基础设施投入