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对相对欠发达县市农村信用社产权改革的探讨

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对相对欠发达县市农村信用社产权改革的探讨
——对山东省昌乐县南郝镇的调查
【摘要】当前农村信用社是唯一真正服务于农村的正规金融机构，农村信用社改革的成败关系到整个农村金融市场的健康发展，而产权改革又是改革的关键所在。当前农村信用社产权关系不明晰，使得农村信用社偏离了为“三农”服务的宗旨，产生了严重的“金融抑制”，制约了农村信用社的健康发展，不能满足当前农民的贷款需求。在当前，真正意义上的股份制和合作制改革并不适应落后地区农村信用社的实际情况，而应该实行以政府代表农村入股并成为第一股东的股份合作制改造，把农村信用社真正改造成为真正服务“三农”不以赢利为目的的正规金融机构。
【关键词】农村信用社；产权改革
Discussion to Countryside Credit Association Property Right Reform In the Comparatively Underdeveloped County
——Investigate for Nan Hao Town Chang Le County Shan Dong Province
Abstract:The current countryside credit association is the only regular financial organ which truly serves the countryside,and the success or failure of the countryside credit association reforms relates to the entire rural finance market healthy development, however the property right reform also is the reform key . The current countryside credit association property right relations is undefined, caused the countryside credit association to deviate the objective which serves for “three agriculture”, has had the serious financial suppression , has restricted the countryside credit association's healthy development, could not meet the current farmer's loan need. In under the current I thought in the true significance the joint stock system and the cooperation system reform and the unsuitable backwardness area countryside credit association's actual situation, and should implement by the government buys stock on behalf of the countryside and becomes the first shareholder's stock cooperation system transformation, transforms truly countryside credit association into regular financial organ,which truely serve” three agriculture” and do not take the profit as the goal.
Key word: countryside credit association; property right reform
前言
新中国成立以来，中国农信社因受宏观经济体制和经济发展形势的影响，走过了一条自我否定的道路:从创社之初的合作金融组织演变为改革前的国家银行基层组织，从民办走上了官办，农村信用合作社基本丧失了合作组织的性质与功能，发生了强制性制度变迁。改革开放以来，尽管中国合作金融体制进行了一系列改革，农信社也进行了恢复“三性”及脱离农行行政管理等改革，可是中国农信社既没有建立规范的产权制度，也没有坚持主要为社员服务的宗旨，更没有真正走上合作金融的发展轨道。中国农信社如何建立明晰的产权制度？本文经过合作金融理论及其发展趋势的研究，结合中国农信社改革实践和改革中的难点问题，探讨中国农信社产权制度改革问题。
6月国务院印发了《农村信用社改革试点方案》，将农村信用社新一轮改革的总要求界定为明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责。改革农村信用社的产权制度，明晰产权关系和管理责任，是深化农村信用社改革的关键，也是长期以来没有解决好的难题。然而，农村信用社产权制度要不要改革？以何种路径改革？都是亟待研究解决的问题。
昌乐县是潍坊地区经济发展相对欠发达的县，本文主要对南郝镇毕家庄村进行了实地走访，毕家庄村是该镇具有代表性的村。而对农村信用社的资料主要是从农村信用社的职工手中得到的。毕家庄村现有农民200户，其中大部分的年均收入在5000元，主要的收入来源是种植业。由于时间限制只调查了其中的20户，她们的收入分布依次是：其中8户年入在10000元左右属于比较好的家庭，7户的年收入在4000-7000元，属于村里的一般家庭；另5户年收入在4000元以下，属于较贫困家庭。分别针对她们对农村信用社的认识，对产权改革的认识，及她们关心农业贷款问题向她们进行了调查。
一、产权不明、主体虚置是制约农信改革的关键所在
中国的农村信用社的推广从一开始就是由政府自上而下进行，带有浓厚的政治色彩。在中国，无论是在理论研究，还是在有关法律规定和政策文件中，很长一段时间把合作制和集体所有混为一体。中国的《民法通则》和《企业法人登记管理条例》中没有合作制的概念，各种金融法规也把农村信用社定义为“集体国有制企业”。1993年12月国务院《关于金融体制改革的决定》中指出，农村信用社能够有步骤地组建农村合作银行，农村合作银行的性质是集体合作金融组织，农村信用社职工已统一转为集体职工工资福利待遇与国家银行一致。由于信用社性质不明确导致长期以来农信社的产权表面上是明确的，由社员入股组成，但在实际操作中却很模糊，主要表现在以下几个方面：
1.所有权不清晰。农信社由广大农民、乡镇个体工商户和乡镇企业入股组成，这些社员入股自愿，退股自由，也基本上不参与农信社的经营管理，不符合产权清晰条件下谁所有谁管理的原则。
2.出资者并不承担风险。由于有对入股者给予保息分红等政策措施，即使农信社到了破产的地步，在当前情况下，也无法让广大社员的股金来抵冲信用社的损失。
3.农信社的积累缺乏人格化的代表。当前，农信社的实收资本中，入股资金约占实收资本的20%左右，大量的是农信社依靠政策扶持所形成的集体积累。按照现行制度，集体积累是不可分割的，但这块资本金应由谁来代表，始终没有明确。
4.农信社作为法人，主要是服从县联社的行业指令，没有真正的自主经营权。而一旦把权力放给基层社，又容易出现“一放就乱”的局面。
5.内部约束机制不强。一是“三会”组织形同虚设，难以发挥应有职能。信用社职工代表大会代替了社员代表大会，信用社领导干部会议代替了理事会，监事会也基本未能履行章程赋予的职责；二是民主管理流于形式，根本没有也不可能去邀请农民社员代表参与信用管理。
6.历史包袱沉重、现实风险巨大。众所周知，农信社的历史包袱十分沉重，主要包括两大块:一块是巨额的亏损挂账，另一块是大量的不良贷款。据统计， 末全国农信社帐面不良贷款余额5173亿元，不良比为49.9%，历年亏损挂帐1083亿元，约占资产总额的10%。农信社产权含棍不清的状况导致法人治理中责权利的严重失衡，产权代理人的权力缺乏约束，经营决策者的权利与义务失衡，引发了一系列侵害信用社利益的行为，如经营管理者的道德风险、滥用职权、粗放经营、滥用职工、加重农民负担、占挪资金、奢侈浪费等。产权不明，社员作为信用社的所有者，难以享受信用社便利的融资服务，有的信用社社员根本得不到所有者应得的红利报酬，社员参与经营管理的权利没有被重视，民主管理也速于形式。地方政府借助行政力量，对信用社进行行政干预，干扰信用社正常经营管理秩序。
二、从农民金融需求角度看产权改革——对毕家庄村和农信社的实地调查
(一)、 虽分布于各个乡镇但脱离农民
在对毕家庄村的调查中，我发现农民对资金的需求在时间分布上主要是春忙时和秋天时，在贷款金额上主要以零星贷款为主而且金额很小，一般只是几百元最多不过两千元，在期限上一般是时间较短最多不过半年。而且我发现她们很少去银行贷款，其资金主要是来自同村关系比较好的朋友或亲人。她们对向农村信用社及其它正规金融机构贷款表现出一种不信任（她们的普遍回答都是“等钱贷下来菜都凉了），另外，现在银行贷款普遍实行担保制，要求有抵押品，这在农村是不现实的：因为农民原来就没有什么真正的财产，土地也是国家的，因此根本不可能有什么抵押品可言。这就说明农村信用社没有真正扎根农村，农民也只知道有这么个存款地，却不知道它具体的职能。
从以上能够看出农村金融的一些特点如：一是额度小。这是由农民自身的经济规模所决定的；二是无抵押担保或抵押较少；三是手续繁琐。很多农民难以应付复杂的存、贷款手续，这与她们的知识、理解力等有关；四是方便、灵活、及时的服务。
农村信用社在当前来说是真正扎根农村、贴近农民、服务农业的正规金融机构，是中国农村正规金融的主体，也是农村金融组织体系的基础。农信的改革必须体现出为“三农”服务的特点，支持农业的发展。因此在改革时应从农民需求的角度出发，让农民真正了解农村信用社，同时农村信用社也应该对自己的政策进行宣传，深入到农民中去。调查中我还发现，农民的素质普遍不高，她们在种地方面是一流的，但在金融知识方面是非常缺乏的，因此只有从需求角度来研究农村产权改革，才容易把握所存在问题的关键和本质特征（如简化农民贷款手续等）。
同时当问及农信职员关于昌乐农信中农民所占的股份有多少时，她的回答是：根本就没有什么农民股，至少我不知道。能够看出农信在产权上是很模糊的，对农民的关注程度也是很少的。可是正如有学者指出的：中国金融制度的出现首先是出于为了国家解决资金短缺问题的考虑而设置的，具有自上而下“制造”的特征。因此，金融组织机构往往具有首先遵循的是国家的偏好，而不是农民的需求的倾向。
(二)、农民对农信社缺乏了解，对改革态度冷漠
把农村信用社办成什么样的金融机构，是当前信用社改革首先要回答的问题，它直接影响到产权制度改革和完善治理结构的进程和效果。由于信用社产权制度改革的目的在于明晰产权关系、完善治理结构、落实管理责任，从根本上解决农村信用社归谁所有的问题，这一目的只有经过对合作制产权较为彻底的改造并解决信用社现实中的若干问题才可能实现。
因此，深化信用社产权改革的首要原则就是要坚持合作制或股份制改造的模式，应在保持为“三农”服务基本功能不变的基础上，建立现代产权制度和相应的组织形式和管理模式。这是符合合作金融发展趋势和市场经济发展要求的，也适应中国当前相当部分信用社实际发展水平。在对毕家庄村的调查中我发现，在调查的20户中，没有一家了解产权改革是什么意思，没有一家对入股表现出积极性，其中的15户家庭较好的农户首先想到的竟是那是政府瞎胡闹，她们都认为：与其把钱交给她们（政府）还不如吃了喝了，即使她们入股钱也不会贷给她们的，而另外5户中，她们根本就没有钱入股，而且她们也认为，钱不会贷给她们，表现出她们对地方政府的一种不信任。另外，农村信用社的员工也谈到，她们也希望进行股份制和合作制的改革，因为她们对改革后农信能否健康发展表示忧虑，由于农业的产业特性所产生的收入的不确定性、投资的长期性、低收益性和生产的分散性等原因，农村金融的交易成本和资金使用成本比较高。这就决定了正规金融机构即使是农村信用社也不愿意涉足农村金融领域。而且如果把农信改造成为不以赢利为目的的法人，职工的工资福利待遇问题会不会受到影响，会不会出现下岗之类的问题，这也是职工非常关心的问题，因此说要实施真正市场意义上的股份制和合作制改革是不可行的，但这却是改革的大趋势。
三、农村信用社产权改革的方向问题
从以上能够看出产权改革的最重要的就是要实现产权明晰化。产权制度是指既定产权关系和产权规则结合而成的且能对产权关系实现有效的组合、调节和保护的制度安排；产权制度的最主要功能在于它能降低经济活动中的交易费用，提高资源配置效率。农村信用社的原生产权制度：农村信用社其精髓体现在合作制上，有着与其它金融组织形式不同的产权特征。农村信用社组织原则明确规定：每个社员必须缴纳“一定的入社费”。有效的产权制度必须确保责权利在个人身上的统一和对称，强调产权制度运行的效率，使每个人既有追求自身利益的权利，同时又必须对其行为的后果负责。根据现代产权理论与现代企业制度，农信社作为一个企业法人，必须确立排她性的法入财产权，成为一个独立的产权主体，也就是说必须建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。产权明晰化有助于明确农信社的财产归属，保护所有者权益，有利于农信社建立科学的法人治理结构。规范经营者经营管理行为，有利于农信社技照市场经济原则参与竞争，提高资源配置效率。因此产权明晰化是农信社改革的方向。
农信社产权制度改革的目标就是要实现产权明晰化。
1.理顺股权关系，重新明确并落实出资者的权利与义务。为此农信社必须清理原有股本，明确股本和资本积累归属；
2.扩充股本实力，提高抗风险能力;股权结构多元化，优化股权结构。社员、非社员、职工、法人都能够入股或扩股;大力吸收农民和农村经济组织入股，例如大力吸收有一定资本，对农村信用社的金融服务有强烈需求的种养业大户、各类专业户、个体工商户和农村中小企业多入股、入大股；
3.社员入股要坚持自愿原则，农村信用社能够经过改进对社员的金融服务吸引社员入股；
4.中国应尽快制定合作金融法规，以法律的形式明确界定农信社的产权归属，保护农信社所有者的合法利益，保障社员及社员代表大会享有最高权力。
理顺股权关系，明确历年资本积累，并非易事，因为其形成原因就相当复杂，既有国家扶持，又有国家银行(主要是人民银行和农业银行)支持，还有农信社职工的劳动积累。可是，要从根本上明确农信社的产权关系，必须将历年积累剩余产权进行人格化处理，能够按照如下思路处理:首先将历年积累弥补历年亏损;若有剩余可，按一定比例量化一部分给停止分红时的原有社员:其它部分设立农信社发展基金，由联社统一管理，该部分产权日后分红划归发展基金，用于信用社的发展。这样处理的理由有:信用社停止社员股金分红后，形成的积累有社员股金贡献，量化部分给社员是尊重历史:国家扶持农信社是为了支农，扶持产生的积累转为农信社的发展基金同样是支农;国家银行扶持农信社也是为了支农，扶持产生的积累同样能够划归农信社发展基金;农信社的职工积累是五十年来的积累，并非全为现有职工积累，作为农信社的发展基金较为合适。
四、对农村信用社产权改革的探讨
（一）、对现状的分析
农村信用社产权改革的主流方向应是改变为农村地区性的商业银行。需要对农村信用合作社进行资产重组和股份化。剥离历史遗留多年的政策性不良债务，使之真正成为自负盈亏自主经营的农村金融服务机构和组织。在经济不发达地区的基层信用社，可经过重新购股改造为真正的社区合作信用社。
在信用社的资产结构中，农民的股份制占其资产的极少一部分，农民不但入股人数少而且每股股金小，会员之间股金数额相差数以万倍，要求信用社恢复合作金融性质在实际推行过程中，并没有多少可行性。农民对入股没有积极性，信用社的职工也不愿意实行一人一票的管理方式（股民素质参差不齐）。而从当前的形式看，恢复信用社的合作性质并无多大进展，虽然建立了理事会、监事会等机构，但往往只起花瓶作用。
农村信用社在多年的发展中，已形成了自己独特的运作机制，这种机制一经确立，就产生了继续存在下去的合理性和惯性。存在较大的“内部人控制”效应。能够说，农村信用社是当前农村地区比较合理的、已经适应了现行政治经济文化环境的一种制度组织方式。急剧改变这种状态，不但不合理，而且不可能。
从当前的欠发达县市农业的特殊状况看：一是农业效益普遍低下，贷款风险太大。二是当前农民的知识文化水平普遍不高，合作制股份制使她们想到的很可能会是改革开放前的人民公社和“大锅饭”，而且在农民素质普遍不高的现状下，农民很可能有被欺骗的可能性，信用社被人为的控制。三是当前的乡镇企业经营业绩普遍不高，管理水平低下，农村信用社若提供给管理水平低的企业，其贷款回收的风险将会很大，而对于经营业绩非常好的乡镇企业，她们选择农信的可能性很小。
从另一角度看：合作制它首先强调的是“合作”而在面对合作这个问题时首先在规模上，应该怎样去把握，范围过大，则管理难度会相应加大，因为在合作制下，社员都想获得更多的资金支持，而且在资金放贷方面，“钱应该贷给谁，当贷款收不回来应该怎么处理，毕竟入股的资金是农民的血汗钱，她们不愿看到自己辛辛苦苦赚的钱就这样没了。而且从管理上即使建立民主决策机制，则应该看到的是当前农民的素质普遍不高，把合作社交给她们管理上不明智的，但若交给别人管理她们是否放心呢，另外，在管理费用问题上应该怎样解决呢？若进行股份制的改造，让农民自己入股，而且农民股要成为第一股东，我想应该有多少农民入股才能成为第一股东，而且在国家、集体、农民三者之间农民是最弱势的群体她们的需求和要求总是在其它方的要求满足之前的借口或满足之后的副产品。因此农民的需求根本无法保障，而且根据西方经济学中的“理性人假设”，农民也会把资金投向经济效益好的地方，这样的话由于农业的特点，决定了农业的效益不是很好的，因此即使在农民是第一股东的信用社，资金的借贷是否会投向农民仍是个问题。
（二）、产权改革的具体措施
在中国农信社体制改革的问题上合作制要不要坚持的争论始终存在，主要有三种观点:一是坚持合作制:二是实行股份制改造;三是办成股份合作制农村金融企业。在中国农信社的改革试点中，江苏成立了张家港、常熟、江阴等三家农村商业银行（我省正是采用了江苏模式），浙江成立了郸州农村合作银行，己成为后两种观点的典型案例。不过，理论上的争论仍在继续，三种观点均存在理论挑战。其实，任何制度都有其优缺点，任何制度都并非一成不变，农信社体制改革要坚持“因地制宜、讲求实效、分类指导、不搞‘一刀切’”的总原则下进行体制创新。
在经济相对欠发达、农村金融市场不健全的县市，不宜实行真正意义上的股份制和合作制改造，因为从宏观上看，落后县市的农村金融市场以被极度扭曲，农村金融秩序混乱，农村经济还不是真正意义上的市场经济，但真正的股份制和合作制生存的土壤却是完全的市场经济；但并不是说不要进行合作社和股份制改造而是因为当前的时机不成熟，过激的改革很可能会出现事与愿违的后果，同时由于农村金融特别是发展中国家的农村金融主要面正确是小农，因而农村信用社的“非农”倾向不可避免，故要想使农村信用社真正成为农民自己的银行，当前应着重发挥政府的作用。在制度转型过程中，问题不是国家政府不再干预，这在当前来讲是不现实的，而是采取何种方式怎样干预的问题。
当前落后县市的农村信用社首先应理顺股权关系，明确历年资本积累，妥善处理历年亏损只有首先理顺股权关系、处理好历年积累，才能增强农村信用社的活力，使投资者对农信社充满信心。
之后能够实行政府代表农民入股的股份制改革，让政府代表农民入股成为第一股东，这样能够保证农村信用社真正成为服务“三农”的金融机构，有效防止农村信用社资金的“非农”倾向，使农村信用社的资金流向真正面向农民。同时政府入股带有很强的国有和集体所有的性质，能够增强投资者对农村信用社的信心，有利于广泛吸收社会闲散资金，实现股权结构多元化，优化股权结构，增强抵抗风险的能力。等时机成熟后政府再将股权转让该农民。
妥善处理历史包袱问题。一是制定并实施《合作金融法》，确信用社是公益法人，非纳税单位，免征部分税负，以改进农村信用社的盈利状况。二是对由于地方政府干预造成的贷
款呆账，由地方政府拨款弥补。三是将邮政储蓄从农村吸收的资金全部按资金成本贷放给农村信用社使用，并增加中央银行对农村信用社的再贷款，以增加农村信用社的资金来源。四是进一步提高农村信用社的贷款利率浮动幅度，以扩大农村信用社的存贷款利差，增加其盈利。
建立所有权、经营权和监督权适当分离、相互制约的机制，完善信用社法人治理结构。其中关键在于构建新形势下农村信用社新型企业法人内部自我约束机制。从产权关系上看，社员代表大会对理事会是委托代理关系；理事会对社主任是授权经营关系；监事会是代表社员代表大会对财产的受托人——— 理事会和社主任——— 是监督关系，这是一种纵向的财产负责关系。从组织职权关系上看，社员代表大会、理事会、社主任和监事会各有不同的职权范围，这些职责应该是明确具体的，谁都有约束力但均不能越权行事，从而形成了彼此间的相互制约。这种纵向的财产负责关系与横向的职权限定关系，在农村信用社中构成了整个内部的自我约束机制。同时，这种组织制度又将不同方面的利益关系统一在一个完善的利益机制之中。
建立信用社存款保险基金制度。可探索成立农村信用社存款保险基金管理公司，资本金可由政府财政、银监局和农村信用社共同出资组成，主要职能是筹集、管理农村信用社存款保险基金，对农村信用社之间兼并提供必要资金支持，对清盘关闭的农村信用社的储蓄存款提供适当的补偿，承担对投保的农村信用社的风险监管。
随着中国经济向纵深发展,大量农村信用社的最终发展目标将主要是商业银行。从长远来看,中国农村与城市经济一体化趋势是不可阻挡的,因此,在未来的某个阶段,现存农村信用社中的大多数将会逐步演变为现代商业银行。由于这种演变的渐进性,我们在对待农村合作金融产权制度改革上不能不加区别地对各地出现的新的做法进行随意否定。只要服务于当地“三农”,同时又不会带来不可控制的金融风险,任何产权制度改革的尝试都应该允许尝试。如果新的尝试对现行的监管体制提出了挑战,只要不违背“有利于服务‘三农’、又不会带来不可控制的金融风险”这个原则,那么就应该调整监管方式。
参考文献：
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