我国城管执法存在的问题及对策研究.doc

我国城管执法存在的问题及对策研究212020年4月19日文档仅供参考，不当之处，请联系改正。中国城管执法存在的问题及对策研究 城管执法是城市管理的一种具体手段，是城市良好发展的必要条件，但城管执法是一个极其复杂的领域，涉及社会生活和生产的各个层面，与每一公民的权利和义务都有着直接且紧密的联系。作为直接面向老百姓的基层政府管理人员，其行为方式将直接影响民众对政府管理体制的信任和评价，而现阶段中国城市管理中愈演愈烈的暴力执法行为，不但损害政府形象，而且严重威胁了社会稳定，为群体性突发事件的发生埋下了隐患，同时也与以人为本，构建和谐社会的施政理念背道而驰，使城管执法面临着失效的困境。 一、城管执法中存在的主要问题及其原因分析 在城市管理中，由于作为执法方的政府部门确有权力和责任对城市管理中的违章行为进行管理和处罚，而执法相对人确实有许多是迫于生计而不得不从事违法行为，因此，两者之间的矛盾是难以调和的，执法问题的现状主要是执法人员的暴力执法行为，其原因主要表现在下面四方面： 1. 落后的城管执法观念 当前行政处罚是城市管理部门实现管理目标的主要手段，行政指导是辅助的管理手段，这种方式很难使被管者心服口服，被处罚的群众不但会叫屈喊怨，而且也不会对法律产生敬畏的思想。在“官本位”执法观念的指引下，执法方式简单粗暴。尽管执法部门突破“障碍”，但执法效果并不理想，并引发了很多矛盾甚至冲突。城管执法中暴露的诸多问题实质上反映了社会处于转型期的大背景下，经济发展与社会发展的冲突，传统管理手段与多元化社会中日益复杂管理对象之间的冲突。长期以来，中国实行政府社会高度合一的管理模式，政府把对社会公共事务的管理看成仅仅是政府的管理。公民主体在城管执法中的参与权被剥夺了，执法部门与执法对象处于直接对立的境地。 2. 执法人员的素质低下 新形势下对执法队伍的素质要求在提高，而我们的执法队伍构成复杂，其中一部分执法人员没有受过系统的法律专业知识和岗位基本素质培训，而且有些执法人员公仆心不强，作风不正派，这都与我们重使用轻教育的城管执法观念有关，为少数利用公共权力谋取私利的行为提供了条件。在执法过程中，以言代法、以权代法，既不出示证件也不说明理由便直接进行处罚，执法无程序或程序被简化掉的现象造成双方地位不平等，这也严重损害了城管执法队伍的形象。 3. 城管执法程序不规范 城管执法人员是代表政府在执法，一定要严格按照法律程序办事，然而在城管执法过程中，特别是影响公民权利和义务的具体行政行为时，很多情况下并没有遵循法定的程序。在行政处罚案件中存在程序违法、徇私枉法、人为剥夺当事人权利的现象时常发生，如没收商品不开罚单，不说明情况，执法方式简单粗暴，甚至动用暴力将执法对象的商品推翻、捣乱等，都严重损害了城管队伍的社会形象。根据有关部门在一个城市经过问卷调查的显示，该市市民对城管卷查工作的满意率只有29.20；32.43%的人认为某些监察人员滥用职权，不依法办事；22.78%的人认为某些监察人员有贪赃枉法行为；40.15%的人对城管监察部门的总体评价为“一般”；究其原因主要是城管执法工作中存在滥用职权、执法违法、随意收费、任意罚款、以权谋私等现象。 4. 相关法律保障机制不健全 到当前为止全国还没有一部关于城管执法的专门法规，现在城管执法的依据仅是行政处罚法中关于相对集中行政处罚权的规定。城管执法的法律效力和法律地位明显不足，城管执法主体在执法过程中处于一种尴尬境地：它不但面临着执法相对人的质疑，而且在与其它部门打交道的过程中也处于“弱势地位”。同时，也没有法律对城管执法人员的权利义务、法定职责以及履职范围等问题做出明确的规定，城管执法的范围不断扩大，从市容环境到工商管理，从城市节水到公安交通，几乎无所不包。另外，缺少有效的监督制约机制，使得行政处罚自由裁量权被城管执法者任意使用，这就使城管执法方式简单化、粗暴化，增大了城管暴力执法发生的几率。 二、化解城管暴力执法的相关对策 1. 转变城管执法理念 城市管理人员应该明白她们的职责就是为社会弱势团体提供完善的公共服务，而现行的城市管理体制是一种以城市为中心的决策产物，传统的观念驱使，使得城管执法者一开始就将被执法者放在了对立的位置上，把自己的思维和行为定位在“如何惩治”上，用管制犯罪的观念和手段来管理普通民众，视那些摆摊的小贩们只是管理的对象，这种暴力执法行为不但解决不了弱势群体生存之艰和权力部门执法之难的困境，长久下去恐怕还会引发更多更大的对抗和冲突。因此，应该将暴力型执法理念向以人为本的人性化执法理念转变。 人性化的执法理念主要表现在“以人为本”构建和谐社会的发展观念上，但因为执法对象大都是由农村涌入城市的农民和城市里的下岗职工所组成的弱势群体，她们的活动大都是为了维持生计，因此，政府的管理人员更应该做的是优先考虑穷人和弱势群体的利益，适度降低行业管理的门槛，建立一批摊位费便宜或不收摊位费的公益性市场，实行分梯级管理，将为弱势群体提供公共服务作为政绩的重要标准来对待。 2. 完善法律保障机制 由于相关法律规范不明确，存在法律空白地带，处罚设定宽泛，法律规范实效性不强等诸多原因，急需国家有关部门尽快制定出一部专门的有关城市管理综合执法的法律，使城管执法部门能够得到执法相对人的更大认同。同时加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政处罚自由裁量权，压缩自由裁量权弹性，避免出现随意收费、任意罚款、滥用职权的城管现象，不断提高依法行政和严格执法的质量和水平。 3. 规范城管执法程序 城管执法，不但要严格遵循实体性，而且还要严格遵守程序法。程序合法是实体合法的保障，在实体合法的基础上重视程序，才能保证行政执法行为本身的公正、合理，才能维护行政相对人的合法权益。城市管理行政执法机关应该按照行政处罚法以及有关法律法规的规定并结合本部门的实际建立一系列程序性制度，如行政处罚分级管理和备案制度，行政处罚错案追究制度，行政处罚证据及暂扣制度，调查取证制度，听证制度，审查决定制度等，并用有关监督力量保障各项制度规范化运行。 4. 提高城管执法人员的素质 城市管理行政执法部门，要适应新形势对城管执法工作的严峻挑战，必须高度重视队伍建设，提高行政执法人员素质。首先，要强化用人管理，严把进人关，严格参照工作人员录用标准和程序向社会公开招考执法人员，特别是应具备法律专业知识，以逐步提高城管执法队伍整体的法律素质；其次，要严格评议考核制度，不但在执法机关内部要建立完善的考核制度，而且要建立健全社会考核制度，让公民参与对执法人员执法行为的监督，从而提高执法人员的素质；第三，加强思想教育，经过对城管执法人员进行崇法尚礼的思想道德教育，建立一只知法懂法崇尚文明礼貌的执法队伍，从而提供真正高质量的文明的服务。（本文摘自：.com/A，郑勤俭编辑）新形势下首都城管执法工作面临的挑战及对策北京市委研究室综合处 近年来，北京市城管综合行政执法系统围绕着保障奥运筹办任务，不断创新管理理念，改进执法方式，提高服务水平，在维护首都环境秩序、改进城市面貌等方面发挥了主力军作用，圆满完成了奥运会和国庆60周年庆祝活动环境秩序整治与保障的历史使命，首都的城管综合行政执法水平迈上了一个新的台阶。 9月，市委书记刘淇同志作出重要指示，指出“城管队伍建立十年，是北京城市环境不断改进的十年，成绩巨大，百姓满意。”在新的形势下，如何巩固已有的成果、研究解决新的困难和问题、进一步提高工作水平，是首都城管执法工作面临的重大课题。 一、当前首都城管执法工作面临的形势 （一）首都的发展进入了建设世界城市的新阶段，对城管执法工作提出了更高的要求 以北京奥运会的成功举办为标志，首都的发展已经进入了从中等发达城市向发达城市迈进的新阶段，市委市政府认真总结奥运成功经验，提出了建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的战略任务。在成功战胜国际金融危机的挑战后,市委又提出要从建设世界城市的高度，审视首都的发展建设，提高科学发展的水平、规划建设的档次和服务管理的水准。面对首都发展的新目标新任务，首都城市管理工作的重点将转移到全面提升城市管理服务水平和国际竞争力、努力建设世界城市上来，这对城管执法工作提出了新的更高的要求。 （二）首都的城市建设与管理进入了以“集约化”为主要特征的阶段，城管执法工作需要进一步提高水平和标准 当前，首都的城市建设与发展已经从大规模建设、粗放式管理向集约化建设、精细化管理转变，更加注重建设的档次、质量、效益，更加注重管理的精细、高效、优质。作为城市管理的一个重要组成部分，城管执法也必须与首都城市发展模式相适应，改变传统的粗放式管理与执法方式，更加注重以人为本，更加注重利用科技手段，努力探索科学化执法、数字化执法、精细化执法的途径，切实走出一条“集约化”综合行政执法之路。 （三）随着社会利益格局不断发生深刻变化，影响城管执法工作的因素更加复杂 当前，中国经济体制和社会结构正在发生深刻变革，这种变革带来了巨大的发展机遇，也蕴含着深刻的社会矛盾。北京作为国家首都和特大型城市，集中了各种类型的社会矛盾，这些矛盾也不可避免地反映在城市管理的过程中。特别是随着城市里的低收入群体和外来无业人员增多，各种利用公共空间违规谋生的手段层出不穷，形成了庞大的“地下经济”群体，例如摆摊设点、张贴小广告、黑车拉客等。这些活动对正常的城市环境秩序造成了很大的影响，成为城管执法工作的重点，但也给城管执法工作带来了更复杂的执法环境。 （四）经过七年的奥运筹办以及国庆60周年庆祝活动筹办，首都城管执法工作站在了一个新的起点上 奥运筹办以来，首都城管执法队伍围绕着保障奥运筹办任务，坚持开拓创新，不断加大工作力度，使首都城市环境持续改进，为北京奥运会、残奥运的成功举办提供了有力的城市环境保障，为下一步的发展打下了良好的基础。奥运会和国庆60周年庆祝活动圆满结束后，首都城管执法工作的重心将由对重大活动的保障转为对城市运行的日常管理，需要在健全长效管理机制上下工夫，同时还要解决好执法效果呈边际递减趋势、执法队伍在社会上的形象降低、加强执法队伍管理难度加大等新的问题。 二、首都城管执法工作面临的突出矛盾和问题 （一）城管执法的职能权限不够清晰合理 一是缺少统一、权威的执法法律依据。北京市城管执法局拥有十多个方面处罚权，但各项处罚的法律依据依然分属原管理部门各自的法律体系。二是存在着大量职责交叉和执法空白。城管执法部门综合履行的行政执法职能划转不彻底，各部门职能划分不明确，造成各部门之间职权交叉和执法空白的情况同时存在。三是一些职能划分不尽合理。一些专业性很强的事项被纳入城管综合行政执法的范围之内，使城管执法部门耗费大量的行政成本而且不能取得预期效果。 （二）城管执法工作的体制机制不顺畅 一是工作体制不能适应城管执法工作的要求。从市级层面看，市综合行政执法局是隶属于市政市容委的“委管局”，难以协调一些政府部门，无法正常履行相应的职责。从区县的层面看，各区城管执法监察大队的法律地位、队伍性质和组织架构等都存在着不确定性，难以有效履行执法职能。从街道和乡镇的层面看，不少分队要接受城管大队和街道的双重领导，导致城管执法队伍形不成工作合力。二是城管执法工作机制不健全。还未能形成全市城管执法“一盘棋”思想，相关职能部门配合不够密切，管理弱化，有的只审批、不论理，只收费、不服务，经常出现推诿扯皮现象，难以形成齐抓共管的局面，直接影响了城市管理水平。 （三）城管执法的理念比较滞后 一方面，执法观念相对滞后。有的执法人员认为只有强制手段才是最能解决实际问题的方法，还有的人认为同情违法相对人的社会舆论是片面的和狭隘的，这些不正确的执法理念在很大程度上限制了执法水平的提高。另一方面，服务意识相对缺乏。城管执法人员重管理轻服务，难以为市民和基层提供方便快捷优质服务。服务意识的欠缺，使广大群众很难了解城管执法队员的辛苦，更不能理解城管执法工作的难处，从而减弱了执法的效果。 （四）城管执法的方式方法不能适应发展的要求 一是执法方式单一。城管执法部门处于城市管理的末端，靠单一的行政处罚，很难取得综合治理的效果，“一刀切”的管理方式已不能适应当前城市管理的需要。二是存在执法不文明和执法方式不当的现象。在执法过程中，执法者缺少与违法者或是潜在违法者的沟通，不能进行有效疏导，容易引发相对人对执法活动的抗拒心理。三是执法方式相对落后。城管执法覆盖面广，需要有现代的、科技化的管理方式提供支撑，可是当前首都城管执法的科技含量仍比较低，在很大程度上影响了执法的效果。 （五）城管执法队伍战斗力仍不够强 一是执法力量不足。城管执法人员配置无法满足实际需要，执法人员处于超负荷状态，有执法力量与繁重执法工作间的矛盾日益突出。二是执法队伍老化。基层执法队员的年龄普遍偏大，年龄结构不够合理，长此以往势必直接影响综合执法队伍的能力和水平。三是执法物资保障缺乏。财政投入不够合理、及时，装备配置落实不到位。 三、新形势下首都城管执法工作的定位和职能 （一）基本定位 “人文北京、科技北京、绿色北京”既是在首都工作中贯彻落实科学发展观的战略任务，也是今后一个时期首都发展的基本方向。首都城管综合执法工作应当定位于“人文北京、科技北京、绿色北京”建设的服务与推动者。要紧紧围绕建设“人文北京、科技北京、绿色北京”，理清工作思路，找准突出问题，研究具体措施，切实抓好各项工作的落实，努力使首都城管执法工作迈上一个新台阶，为建设“人文北京、科技北京、绿色北京”做出应有的贡献。 结合实际工作特点，首都城管执法部门的具体定位应包括以下四个方面：一是城市环境秩序的维护者。城管执法部门是维护首都环境秩序的主要部门，应当把保持城市干净整洁作为最重要的任务，切实维护良好的市容环境，努力实现让北京“永远干净”。二是广大群众利益的服务者。城管执法部门管理的领域较广，与广大群众接触密切，是政府联系群众的桥梁和纽带，应树立执法为民的思想，在执法的过程中维护好广大群众的利益。三是城市运行问题的发现者。城管执法部门在城市管理工作中处于基础性地位，处于发现城市运行与管理中的各类问题的末端，应充分发挥这种优势，及时发现城市运行中出现的问题及问题产生的根源。四是城市管理效能的提升者。城管执法部门应将城管执法放到首都城市管理的大局中，及时提出城市管理方面的对策建议，推动首都城市管理水平的提高。 （二）主要职能 1、行政执法职能。这是城管执法工作的最基本职能。首都城管执法部门当前拥有300项行政处罚权，涉及工商行政、市容卫生、园林绿化、交通运输、市政公用、环境保护、建筑施工等城市社会生活的各个领域和各个方面。必须经过文明执法、依法行政，认真履行各项行政处罚职能，确保首都的良好城市环境秩序。 2、监督协调职能。城管执法部门承担着城市管理十多个方面行政处罚任务，直接涉及到十几个部门，具备与各相关部门联系和协调的优势。应努力实现城管综合行政执法一元管理体制向多元管理体制的转变，加强与政府其它管理部门的互联互动、协调配合，加强对城市管理各项法律法规执行情况的监督，确保城市管理各个方面高效推进。 3、服务保障职能。城管执法部门在开展执法工作的同时，应当针对广大市民遇到的问题和困难，发挥好服务功能，努力解决好群众最直接、最现实、最关心的利益问题。同时，也要服务好其它城市管理部门，为首都城市管理营造良好环境，提供服务保障。 4、信息汇总职能。这一职能是由城管机关所处的特殊地位所决定的。城管执法处于城市管理的末端和城市管理的第一线，工作覆盖面广，容易发现城市运行和管理中的问题。作为接触城市各类问题的最前端部门，应当在开展执法的过程中及时汇总各种信息，找出城市管理中重要的、具有普遍性的问题。 5、反馈预警职能。对于汇总的信息和发现的问题，应当认真进行归纳和分类，并及时反馈到城市管理各相关部门，以便各管理机关能够及时解决问题，将对社会的危害降到最低。同时，能够促使前端管理部门对制定政策、实施行政许可、审批等环节加以改进，实现从结果导向的管理模式转向原因导向的管理模式，提高城市管理的效率。 四、进一步推动首都城管执法工作的主要思路和对策措施 （一）坚持一个大方向：综合行政执法 多年来开展城市管理综合行政执法的实践证明，按照精简、统一、效能的原则建立和完善专司城管综合行政执法的机构和队伍，有利于解决多头执法、职责交叉、重复处罚及执法力量分散等问题，有利于整合行政执法资源，降低执法成本，提高行政执法效能和水平，对推进首都环境建设、维护城市环境秩序、促进首都经济发展、保护公民和法人的合法权益等方面发挥了重要作用。当前，破解城管综合行政执法工作存在的突出问题，不在于讨论是否深化集中行政处罚权和加强城管综合行政执法的问题，而是应当进一步深化对城管综合行政执法重要性的认识，坚定城管综合行政执法的发展方向，在这一大前提下认真研究解决管理理念和体制性障碍等方面的问题，进一步提高首都城管执法的水平。 （二）正确认识和处理好四个关系 一是正确认识和处理好经济社会发展阶段与城管执法发展阶段的关系。从某种意义上讲，城管执法工作面临的问题是与当前的发展阶段相适应的，它受到经济结构、社会结构和文化结构的影响和制约。当前，中国处于经济社会高速发展、社会矛盾日益突显的特殊阶段，街面小摊贩、黑车、街头小广告等活动的存在有着其合理性与必然性，要想彻底清除这些现象，不可能一蹴而就，需要有一个长期的过程。因此，我们要把城管执法工作放到当前的发展大环境中来看待，对执法的目标和效果不能定得太高，也不能定得太低，而是要做好长远性、战略性分析和研究，经过深化改革逐步破解各类城市管理难题。 二是正确认识和处理好以人为本与严格执法的关系。作为一个执法机构，城管执法部门必须牢固树立严格执法的理念，履行好各项行政执法职能。在执法过程中，首先必须戒除有法不依、执法不公、违法执法、以言代法、以权压法，还必须防止越权执法，弃法不为和办人情案、执人情法等问题的出现。可是也应看到，城市管理的终极目标是提高市民的生存质量，当人的需求与城市管理的其它需求发生矛盾时，人的需求应放在第一位，要尊重人、依靠人、服务人，实现城市管理的“人性化”。城管执法既要体现对强者的肯定，又要对弱者进行有效的照顾和关怀；既要满足城市管理秩序的要求，也要满足城市弱势群体的生存需求，体现和谐社会的宽容精神。 三是正确认识和处理好管理与服务的关系。城管执法是城市管理的末梢环节，归根到底是城市管理的一部分，必须置管理于执法之先，切实履行好管理的职能。可是，在执法过程中也要牢固树立服务意识，处理好管理与服务的辩证关系。一方面要经过加强服务，寓服务于管理之中，提高城市管理的水平。另一方面要经过加强服务，努力赢得群众的支持，使群众主动参与到城市管理中来。城管执法部门如果坚持把群众的利益放在首位，加强和人民群众的沟通，就必然会得到群众的理解和支持，工作中出现的很多问题就会迎刃而解。 四是正确认识和处理好树立自身良好形象与有效应对社会舆论的关系。总的来看，当前社会舆论对城管执法的评价比较负面，对城管执法工作也产生了不利的影响。作为城市执法部门，应当客观、理性地对待各种负面的新闻报道和社会舆论。一方面，要承认当前城管执法队伍整体素质确实还不够高，一些执法行为确实存在着问题。另一方面也要看到，一些新闻媒体为了吸引读者眼球而故意夸大事实，报道时带有片面性。因此，城管执法部门不应把过多的精力放在如何应对外界报道和评论上，而是应当以我为主，切实抓好自身队伍建设，提高执法水平，努力营造良好的自身形象，用良好的工作表现和成绩促使社会舆论实现转变。 （三）对策建议 1、改进行政机构设置方式，理顺城管执法的工作体制。按照“大城管”的城市管理模式，重新调整城管执法部门的设置，加强政府对城市管理的统一领导。建议成立城市管理综合执法委员会，由分管市领导担任主任，成员由市城市管理各相关部门和各区县分管领导组成。同时，将市、区两级城管执法部门设置为政府直属部门，这样做既能解决与其它委办局管理职能的协调问题，又能加强对区县大队、街道（乡镇）分队的管理，也符合国务院综合执法改革的方向和要求。 2、学习和借鉴各地的好经验，创新城管执法的模式。应当在充分吸收外地成功做法的基础上，加强对首都城市管理特点和规律的研究，探索出最适合首都发展实际的城市管理模式。一方面，要认真研究国内其它城市特别是大型城市的城管执法模式，将她们的好做法和好经验运用到首都城管执法工作中来。另一方面，要认真总结和研究崇文、顺义、朝阳、东城等区县探索实施的城管执法工作模式，发掘出经验性的、行之有效的工作思路和方式，根据不同区县的特点和实际情况，分类别进行推广。 3、加强统筹协调力度，完善城管执法的工作机制。应当加强城管执法部门与其它部门的衔接，进一步促进各部门之间的配合和协调，特别要加强各部门之间的协调配合，为加强城市管理提供专业技术保证。同时，应继承和发扬北京奥运会、残奥会和国庆60周年环境保障中探索的有效经验，继续深化重点地区监管、多部门协作配合、社会力量动员等行之有效的长效工作机制，全力提升首都城管执法水平。 4、改进城管执法方式方法，提高城管执法的水平。继续探索多元化执法方式，特别是符合现代行政管理特点的柔性管理方式，使前端柔性执法与后端严厉处罚相结合，努力实现首都城管执法机关的文明执法。积极构建城管部门与社会公众的互动机制，调动公众参与城市管理的积极性，特别是调动利益相关者和相对人的参与，努力解决实践中取证难和执行难的问题。积极发挥社区自治精神，鼓励社区开展解决摊贩治理难题的有益尝试。 5、加强城管执法内部建设，努力实现“内涵式”发展。一是加强城管执法物质和资金保障，对当前的财政投入体制进行改革，实现对城管执法财政经费一定程度下的统一化管理。二是加强执法人员培训机制，提高城管执法人员综合素质。三是加强城管执法队伍的人员流动，促进整体队伍新陈代谢