第三讲：公共政策系统.docx

《公共政策学》第三讲
公共政策系统
政策系统是公共政策运行的载体，是政策过程展开的基础。
第一节 公共政策系统的构成要素
公共政策主体
公共政策主体（政策活动者）一般可以界定为直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。
可分为官方的公共政策主体、非官方的公共政策主体和现代政策研究组织。
①官方的公共政策主体，包括：立法机关、行政机关、执政党、司法机关
②非官方的公共政策主体，包括：利益团体、公民（选民）、大众传播媒介
公共政策客体
公共政策客体指的是公共政策所发生作用的对象，包括公共政策所要处理的社会问题（事）和所要发生作用的社会成员（人）两个方面。公共政策最基本的特征就是充当人们处理社会问题，进行社会控制以及调整人们之间关系特别是利益关系的工具或手段。
公共政策环境
所谓公共政策环境就是指影响公共政策产生、存在和发展的一切因素的总和。总的说，公共政策是政策环境的产物，二者存在辩证统一的关系。环境决定和制约政策，起主导作用；政策则改善和塑造环境，具有反作用。公共政策的一般环境包括经济资源环境、政治法治环境、社会文化环境和国际环境。
公共政策资源
公共政策资源是指政策运行活动可以获得并利用来促进运行过程的各种支持和条件，即政策运行所要花费的代价和必需的各种条件。充足的、可靠的政策资源是政策正常运行的基础。通常分为物质、人力、信息、权威资源等几大类别。
第二节 公共政策工具
公共政策工具是人们为解决某一社会问题或某一政策目标而采用的具体手段和方式。
公共政策工具研究的产生与发展
最早起源于社会科学领域，当初的研究主要集中于一点，即个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。
兴起原因：一是政策执行的复杂性以及政策的失败导致了人们对政策执行工具或手段的反思，实际的政策执行对工具方面知识需求的增长；二是福利国家的失败以及政府工作的低效率，导致人们对工具途径的政治及意识形态上的支持；三是当代社会科学实践性的增强，特别是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践，导致这些学科的学者对包括工具性知识的更多的追求；四是政策科学的研究领域自身的扩展导致了政策工具被纳入学科的视野之中。
基本的政策工具
1. 市场化工具
①民营化②用者付费③管制与放松管制④合同外包⑤分权与权力下放⑥内部市场⑦产权交易
2. 工商管理技术
①战略管理技术②绩效管理技术③顾客导向技术④目标管理技术⑤全面质量管理技术⑥标杆管理技术⑦企业流程再造技术
3. 社会化手段
①社区治理②个人与家庭③志愿者服务④公私伙伴关系⑤公众参与及听证会
政策工具的选择
政策工具选择是政策工具研究中的一个重要组成部分，是工具执行和工具效果研究之外的一个重要方面。政策工具选择在政策执行中占据着重要地位，这主要表现在以下三个方面：（1）政策工具是实现政策目标的基本途径；（2）政策执行活动作为一个动态过程，就其本质而言就是一个针对具体情况对各种执行工具不断做出选择的过程；（3）工具选择是政策成功与否的关键。
影响政策工具选择的因素
①政策目标②工具的特性③工具应用的背景④以往的工具选择⑤意识形态
如何选择政策工具
案例分析：水权交易——解决水资源紧缺的政策工具选择
浙江省义乌市人均水资源量仅有1130m3，在由小城市迅猛发展到中等城市、并正朝着大城市发展的过程中，水资源十分紧缺。几年前，用“自行贷款、自行建设、自行收费、自行还贷、自行管理”政策引入市场机制建起了“八都”水库，一定程度上缓解了缺水矛盾，但水资源仍然是制约这座城市发展的瓶颈。东阳市与义乌市同饮东阳江之水，位居上游，水资源相对丰富，1998年，东阳市着手对两个灌区进行配套建设，包括“横锦”水库加固和灌溉渠系改造，投入资金3880多万元，项目完成后，可以新增供水能力5300万m3。
为了解决水资源紧缺问题，义乌市经过多次论证，由于境内没有很合适的库址，提水灌溉也受到很多客观条件限制，从东阳引水是最佳方案。东阳人意识到，通过灌区改造节水，另外对梓溪流域开发，通过两级水力发电后，引水5000万m3进“横锦”水库，新增1.65亿m3水可供利用。如果其中1/3转让，2/3作为未来发展的储备，不仅不会影响全市的用水，还可以利用转让所得资金加快全市水利设施建设。但是，单纯依靠行政协调的手段，每次都是久议不决，前四轮谈判没有达成最终协议。在水利部发起的关于“水权、水价、水市场”的理论讨论后，供需双方受到启发，找到了解决义乌水资源紧缺问题的理论、方法和思想基础。在政府的指导下，利用市场机制进行运作，通过友好协商，最终形成共识。
根据资源共享、优势互补、共同发展的思路，义乌市人民政府向东阳市人民政府购买“横锦”水库部分用水权。主要内容包括：一是义乌市一次性出资2亿元购买东阳“横锦”水库每年4999.9万m3水的使用权。二是转让用水权后水库所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳负责，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费（包括水资源费）。三是东阳按义乌提供的月供水计划和日供水量的要求进行供水，供水计划要做到每月基本均衡，原则上高低峰供水量在2倍左右等。
此项水权交易是双赢之举。义乌市花2亿元购买水权，解除了经济发展的瓶颈，经济上也很合算，购买水权花的钱相当于每立方米4元，自己建库再加2元也是不够的。东阳市转让给义乌的水是实施节水得到的，成本大致每立方米1元钱，转让回报却是每立方米4元钱。
讨论分析案例中政策工具选择的过程
一般结论：首先，目标对工具选择的影响。东阳义乌有偿转让用水权的目标是解决义乌的缺水问题，同时东阳市能实现自身的经济效益。义乌市为解决水资源紧缺问题，经过多次论证，但仍然没有找到合适的库址，它和东阳合作的目的显而易见。而东阳市本来水资源充足，通过一系列对水资源的开发和改造后，供水能力大大加强，而且能有剩余，经过工程措施蓄积在“横锦”水库里的水，已经是劳动的产品，凝结了人类的劳动。当东阳有意把自己用不完的余水通过交易转让给需求者时，水一开始就具有了商品的性质。因此，东阳市转让用水权的目的是获得经济效益，而义乌可以把用来开发水资源的资金用于购买“成品”的水，双方具备的初步的共同的合作的可能和基础。而双方的互利互补的交易目标是促成对该政策工具选择的主要推动因素。
其次，工具自身特征对工具选择的影响。双方在达成协议之前进行了几次的谈判，但是由于只限于行政手段，也就是政府单纯地进行了直接行为，即在政策工具的使用上是传统的管制行为，所以谈判没有结果。我们都知道管制因为有其强制性，它也可能扭曲自愿性，导致经济上的无效率。在这个水资源的转让过程中，政府的干预就显示出现了这一缺点，迟迟不能解决两者之间的矛盾，也就是说不能实现政策的目标。相反，产权交易就促成了谈判的成功。这是因为交易是以双方平等协商，市场等价交换为基础，双方互惠互利的合作为锲机，弥补了以往所采取的行政手段的刚性的不足，适应了外部环境的要求。可以说正是这种交易工具适应了这次双方各自的目标要求才能在众多政策工具中成为首选工具。
产权交易政策工具的不足之处：天然水资源的使用权有偿转让的前提是产权关系要明晰。我国水资源属国家所有，使用权与所有权相对分离。当前，水资源初始使用权十分模糊，也没有完整、系统的法律法规来界定。水产权交易合约制定及其执行，需要法律的保障。关于每年4999．9万立方米水的永久使用权转让的合约“只有两页”，其余内容都包括在一句话“本合同未尽事宜，双方协商解决”之中。虽然任何合约的不完善性是绝对的，但东阳和义乌的合约显然留下了大量的“公共领域”。运用产权理论，我们既要肯定“适度模糊产权”给交易带来的便利，但同时不得不警惕将来不可避免的产权纠纷。
第三，工具本身以外的因素对工具选择的影响。
社会环境方面：市场经济发展和完善使通过市场进行资源的优化配置的观念深入人心。人们对市场机制的认同也逐步渗透到公共部门的管理和公共服务的提供过程中。通过交易获得一些公共产品和服务的做法已经为社会所广泛接受。这是推动选择产权交易作为此次政策工具的主要环境因素。
主要的管理者：水利部发起的关于“水权、水价、水市场”的理论讨论后，供需双方受到启发，找到了解决义乌水资源紧缺问题的理论、方法和思想基础。在政府的指导下，利用市场机制进行运作，通过友好协商，最终形成共识。根据资源共享、优势互补、共同发展的思路，义乌市人民政府向东阳市人民政府购买“横锦”水库部分用水权。