2024中国低值可回收物回收利用现状调查报告.pdf

国家智库报告国家发展和改革委员会宏观经济研究院经 济 体 制 与 管 理 研 究 所2023年12月中国低值可回收物回收利用现状研究报告国家智库报告国家发展和改革委员会宏观经济研究院经 济 体 制 与 管 理 研 究 所2023年12月低值可回收物中 国回收利用现状研究报告2目录执行摘要一、低值可回收物的内涵及分类 1（一）什么是低值可回收物 1（二）低值可回收物的范围 1（三）低值可回收物的特点 2二、现行低值可回收物相关法规政策 4（一）国家层面的相关政策 4（二）地方层面的相关政策 7三、我国低值可回收物回收利用情况 12（一）低值可回收物年产生总量超 9500 万吨12（二）废旧纺织品回收利用水平较低 14（三）废玻璃回收利用仍处于较低水平 16（四）低值塑料包装回收利用水平参差不齐 17（五）饮料纸基复合包装回收利用取得一定进展 19（六）农用地膜回收率高但利用较难 20（七）农药化肥包装回收利用较差 22四、存在共性问题及影响因素调查分析 23（一）存在的主要共性问题 23（二）主要影响因素调查分析 253目录五、发达国家的典型经验做法 41（一）日本低值包装 EPR 回收处理系统 41（二）德国废弃包装物“绿点”回收系统 43（三）新加坡高低值可回收物一体化运营模式 44（四）典型国家专业化农药包装物回收模式 45六、我国低值可回收物回收利用典型案例 47（一）废弃塑料餐盒规模化回收及高值化利用实践 47（二）废弃农药包装第三方运营、押金回收实践 49（三）废旧纺织品全链条回收及再生利用实践 50（四）废玻璃多元化回收利用实践 51七、建设完善低值可回收物回收利用体系的建议 53（一）不同品类低值可回收物回收利用最优模式建议 53（二）政府企业居民等相关主体的责任义务界定 59八、展望：634回收利用现状研究报告低值可回收物中国执行摘要党的二十大报告提出，实施全面节约战略，推进各类资源节约集约利用，加快构建废弃物循环利用体系。当前，纸塑复合包装、软塑包装、废塑料餐盒、废旧纺织品等低值可回收物回收利用成本高、效益差、回收率低，成为废旧物资循环利用体系建设的“薄弱”环节。加快探索建立完善的低值可回收物回收利用体系，完善运行模式、健全长效机制，提高其回收利用率，对建设资源节约型、环境友好型社会具有重要意义，是建设生态文明和实现双碳目标的重要支撑。所谓为低值可回收物是指，在生产生活过程中产生的具有一定的回收利用价值，能够通过一定技术经济手段实现材料化回收利用并获得一定经济效益，但由于对其回收利用的经济效益较差，单纯依靠市场主体自发行为难以实现高比例回收利用的各类低经济价值可回收物，如废玻璃、废旧纺织品、饮料纸基复合包装等生活中常见的各类废弃物。1.2021 年，我国各类低值可回收物产生量约 9577 万吨A，包括低值塑料包装 5021 万吨、废玻璃 2275 万吨、废旧纺织品2124 万吨、农用地膜 132 万吨、饮料纸基复合包装 64 万吨、化肥包装及农药包装 12.56 万吨和 11.7调查发现：万吨，总体产生量大。2.2021 年，我国各类低值可回收物总的回收量约为2547 万吨，回收率约为 26.6%。其中，废旧农用地膜回收率A本报告测算的低值可回收物产生量及利用率等相关数据不含大件垃圾。5执行摘要达到 60.6%，农药包装废弃物、饮料纸基复合包装、日用废玻璃、废旧纺织品、低值塑料包装的回收率依次为 58.6%、33.1%、27.1%、21%和 19.5%，总体回收利用率低。3.截止到 2023 年 6 月底，出台关于低值可回收物的专门文件、管理办法或具体目录的城市共有 18 个，低值可回收物覆盖范围基本包括废纸张、废塑料类、废软包装类、废玻璃类、陶瓷类、废纺织衣物类、废木材类、废杂铁类等，各地积极采取行动。4.总体上看，在政策端尚未建立统一完善的低值可回收物回收利用政策制度体系；在回收端垃圾分类回收体系尚不完善，低值可回收物源头分类投放效果差；在处置端城市集中的分选设施不完善不配套，集中分选能力不足；在利用端企业参与积极性不高，利用技术水平较低，企业规模小而分散等是行业面临的主要问题。5.根据问卷调查结果，80%以上的城乡居民不了解低值可回收物，不同品种的低值可回收物直接丢弃占比从 30%到 89%不等，但 94%的居民对开展低值可回收物回收的态度较为积极。同时，从个体户手中回收是目前最主要的回收方式，其回收来源占比在 30%以上。6.调查发现，目前我国低值可回收物回收仍以企业的市场自发行为为主，相关企业分别开展了废旧纺织品、废玻璃、废弃农药化肥包装、废地膜和废饮料纸基复合包装、废餐盒等低值可回收物的回收利用，区域性或全国层面的相对完善的回收利用体系尚未建立，全链条管理理念贯彻不到6执行摘要位，包装物生态设计有待加强，同时押金制、生产者责任延伸制度等长效促进机制的建设也非常不完善。研究建议：结合我国低值可回收物回收利用行业发展实际和我国国情特点，国家、地方政府应加强顶层设计和制度供给，出台低值可回收物回收目录和指南，加快完善低值可回收物回收特许经营制度、押金回收制度、运行补贴制度等，引导企业和居民广泛参与，分品类采取措施推动低值可回收物回收利用体系的建设和完善：1.对于不同品类的低值可回收物，应根据其物理属性和回收利用渠道不同，采取不同的回收模式：对于废玻璃和废旧纺织品，宜采取特许经营模式，建设独立收运处置体系；对于废弃化肥农药包装和地膜，宜引入生产者责任延伸制度，建立区域回收联盟，采取押金回收模式进行集中收集处置；对于大件垃圾，宜逐步引入付费处理机制，推动与城市环卫体系或再生资源回收体系融合发展；对于非现饮啤酒瓶、饮料瓶等可重复使用包装物，宜强化押金制度实施，形成闭合运行管理体系；对于其他混合低值可回收物，宜建设城市低值可回收物分拣中心，统一回收分选和加工利用。2.国家应加强顶层设计和制度供给，将低值可回收物回收利用纳入相关法律法规和有关战略规划，制定发布低值可回收物指导目录，加大资金支持和税收优惠力度，完善标准7回收利用现状研究报告低值可回收物中国执行摘要和认证体系，开展示范试点建设，鼓励和引导协会和 NGO组织积极参与。3.地方政府应制定发布地方低值可回收物目录和具体实施细则，探索建立特许经营制度，加强回收利用体系建设的用地、用能等要素保障，加强信息化管理，规范企业生产经营行为，广泛开展宣传引导，提高企业和居民回收意识。4.企业应不断加大创新力度，完善产业体系，通过加强低值可回收物回收利用技术工艺设备创新和经营模式创新，探索低值可回收物可持续经营模式，鼓励相关产品生产企业加大再生资源使用力度，开展绿色供应链管理。5.广大消费者应自觉践行绿色生活理念，主动将消费后的啤酒瓶、饮料瓶等交还到指定地点，积极参与低值可回收物分类回收和规范交投，避免生活垃圾混排混放。到 2030 年，现有回收率由目前的26.6%提高到 50%，每年就可以实现 4790 万吨低值可回收的回收利用，为全社会新增再生塑料、再生纸等再生资源超过 4500 万吨，可减少二氧化碳排放 12747 万吨。这样不仅能推动我国实现经济社会发展与资源消耗、环境污染脱钩的目标，还能有效避免塑料环境泄露，帮助我国走出一条全新的可持续发展道路，为人类社会的可持续发展作出积极贡献。8报告作者张德元：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所循环经济研究室 主任/副研究员贾彦鹏：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所循环经济研究室 助理研究员李 刚：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所循环经济研究室 博士/助理研究员李叶妍：国家发展和改革委员会经济体制与管理研究所产业研究室 博士/副研究员顾明明：中国循环经济协会废旧纺织品综合利用专业委员会秘书长聂紫薇：中国石油和化学工业联合会国际合作部项目经理范心雨：正略钧策集团股份有限公司 咨询顾问崔 璇：北京交通大学经济管理学院 实习研究员郝雯雯：北京交通大学经济管理学院 博士研究生王璐瑶：北京交通大学经济管理学院 硕士研究生王如月：北京交通大学经济管理学院 硕士研究生杨煜田：北京交通大学经济管理学院 硕士研究生托同霞：北京交通大学经济管理学院 硕士研究生报告作者1一、低值可回收物的内涵及分类低值主要是指经济价值相对较低，低值可回收物是个相对概念，在不同的国家和地区或同一国家和地区的不同发展时期，可回收物的经济价值是会变化的。因此，有必要对低值可回收物的内涵、分类及特点进行系统界定和分析。（一）什么是低值可回收物因此，本研究报告认为低值可回收物是指，在生产生活过程中产生的具有一定的回收利用价值，能够通过一定技术经济手段实现材料化回收利用并获得一定经济效益，但由于对其回收利用的经济效益较差，单纯依靠市场主体自发行为难以实现高比例回收利用的各类低经济价值可回收物，如废玻璃、废旧纺织品、饮可回收物一词最先出现于 2004 年广州市市容环境卫生局编写的城市生活垃圾分类及其评价标准中，该文件指出可回收物属于生活垃圾的范畴，提出可回收物是指废纸张、废塑料、废玻璃制品、废金属、废织物等适宜回收、可循环利用的生活垃圾。此后，各地发布的可回收物相关政策基本沿用了这一说法。2021 年，汕头市发布的汕头市低值可回收物目录提出，低值可回收物是指生活中具有一定循环利用价值，在垃圾投放过程中容易混入其它类生活垃圾，单纯依靠市场调节难以有效回收处理，需要经过规模化回收和集中处理才能够重新获得循环使用价值的固体废弃物。料纸基复合包装等生活中常见的各类废弃物。低值可回收物是与报废汽车、废旧金属、废弃电器电子产品等具有较高回收利用价值的可回收物相对的概念，在不同的市场环境与技术经济条件下可以相互转化。（二）低值可回收物的范围我国尚未出台全国范围内的低值可回收物界定文件，仅部分城市发布了地方性指导文件，如上海绿化与市容管理局发布的上海市可回收物指导目录（2019版），厦门市垃分办发布的低值可回收物指导目录等，然而由于城市经济发展与资源化利用水平相差较大，低值可回收物的范围也有差异。综合来看，我国2低值可回收物基本由废旧纺织品、低值塑料包装、废玻璃、饮料纸基复合包装、废弃农用地膜、废弃化肥农药瓶、大件垃圾等七类构成。具体见图 1-1。?图 1-1低值可回收物的分类（三）低值可回收物的特点低值可回收物，从物质角度看具有垃圾和资源的双重属性；从产生来源看具有分散性和多样性特征；从时空差异看，受经济发展水平、劳动力成本等因素影响，具有典型的时空差异性。具体见图 1-2。1.具有一定回收利用价值低值可回收物属于可回收物范畴，从经济性上看具有一定的回收利用价值。通过对低值可回收物进行回收、分选、加工后，可以生产出再生塑料、再生玻璃制品、再生纸、再生纤维等工业原材料，并重新用于工业生产，从而减少原生资源消耗，节约资源的同时减少二氧化碳和其他污染物排放，是典型的“正外部性”活动，具有一定的经济价值和较好的资源环境价值。2.回收利用的经济性较差低值可回收物在前端分类收集的过程中，很容易混入其它生活垃圾，需要经过分类收集、集中规模化处理后才能进行再生利用。在回收环节，对各类低值可回收物进行分类回收、分类运输费时费力、成本较高；在分选环节，集中分选技3术难度大，同时由于其单体价值普遍较小，资源化产品经济附加值低，对其进行回收利用利润空间十分有限。因此，企业回收积极性低，单纯依靠市场力量难以有效回收利用，导致大量低值可回收物混入其他垃圾进行焚烧或填埋处置。3.产生极其分散不易回收低值可回收物种类繁多、形状各异、成分复杂，且有许多是复合材料，如饮料纸基复合包装是由纸、塑料、铝等多种材料复合制成的产品。与工业废弃物、大宗固废存在明显不同，低值可回收物产生非常分散，如低值塑料包装、废玻璃、废旧纺织品、大件垃圾等，随人们的日常生活逐渐产生，多分散在居民社区和街道乡镇；废弃农药化肥包装和地膜则分散于田间地头，分布更为分散，很难进行集中规模化收集和处置利用。4.具有时间和空间相对性低值可回收物是特定市场经济条件、特定时期下的阶段性产物，“低值”是一个相对的概念，是根据低值可回收物回收利用的经济价值判定的结果。从时间维度看，随着时间的推移，社会综合成本的变化，某些现在价值较高的可回收物可能会由于劳动力等综合成本的上升变得“无利可图”，成为低值可回收物；从空间维度看，目前在中国等发展中国家有经济价值的低值可回收物在日本、欧盟等发达国家和地区可能是完全没有经济价值的“垃圾”。?图 1-2 低值可回收物的特点4二、现行低值可回收物相关法规政策目前，中国在国家层面还没有出台专门的关于低值可回收物的管理政策或文件，仅在再生资源回收利用相关法规文件中提到了低值可回收物回收利用的相关内容；在地方层面，近年来一些城市陆续出台了关于低值可回收物回收利用的专项管理政策或法规，积极推动低值可回收物回收利用体系的建立。（一）国家层面的相关政策1.国家相关法律法规当前，国家层面尚未出台专门针对低值可回收物回收利用的法律法规和政策文件，仅有相关原则性的条文分散在其他法律法规或规划文件中。2009 年颁布的循环经济促进法提出，对包括部分低值可回收物在内的再生资源回收利用进行了规定。2015 年修订的中华人民共和国环境保护法提出，农业生产经营者要科学处置农用薄膜等农业废弃物。2020 年修订实施的中华人民共和国固体废物污染环境防治法，明确对塑料污染作了具体规定，提出推广应用可循环、易回收、可降解的替代产品；对废弃农用薄膜、农药包装等废弃物应加强回收利用等规定。具体见表 2-1。表 2-1 相关法律名称法律名称颁布时间颁布内容中华人民共和国循环经济促进法2008 年生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业，必须对废弃的产品或者包装物负责回收；国家鼓励和推进废物回收体系建设；县级以上人民政府应当统筹规划建设城乡生活垃圾分类收集和资源化利用设施，建立和完善分类收集和资源化利用体系，提高生活垃圾资源化率。中华人民共和国环境保护法2015 年各级人民政府及其农业等有关部门和机构应当指导农业生产经营者科学处置农用薄膜等农业废弃物，防止农业面源污染。中华人民共和国固体废物污染环境防治法2020 年产生废弃农用薄膜、农药包装废弃物等农业固体废物的单位和其他生产经营者，应当采取回收利用和其他防止污染环境的措施；国家鼓励和引导减少使用、积极回收塑料袋等一次性塑料制品，推广应用可循环、易回收、可降解的替代产品。52.国家相关管理办法为明确低值可回收物回收利用标准和技术规范，不同部门出台了关于低值可回收物回收的相关管理办法。2007 年，由商务部、国家发展改革委、公安部、住房城乡建设部、工商总局、原环保总局联合印发再生资源回收管理办法，针对包括废纸、废橡胶、废塑料、废农药包装物、废玻璃等在内的再生资源回收利用作出明确规定。此后，国家邮政局、农业农村部、生态环境部、商务部等相关部门也陆续出台了一系列低值可回收物回收利用的相关管理办法。具体见表 2-2。表 2-2 相关管理办法管理办法颁布时间主要内容再生资源回收管理办法2007 年规定了再生资源中废纸、农药包装物、废玻璃等低值可回收物的收集、储存、运输、处理等应遵守的标准、技术政策和技术规范。快递包装回收管理办法2019 年旨在规范和推动快递包装废弃物的回收和处理工作，对快递包装材料的标准、回收责任、回收网络建设、信息公开等方面作出了详细规定，促进了快递包装废弃物的资源化利用和环境保护。农用薄膜管理办法2020 年对农用薄膜的生产、销售和使用提出具体要求，要求建立农用薄膜回收和再利用网点，构建回收、再利用体系。农用薄膜回收利用管理办法2020 年规定了农用薄膜回收利用的责任主体、回收利用的程序和要求，建立了回收体系，明确了回收标准和技术要求，并提出了相应的奖惩措施。农药包装废弃物回收处理管理办法2020 年规定了农药包装废弃物回收处理的责任主体、回收处理的程序和要求，明确了回收处理的标准和技术要求，建立了回收处理的监督管理机制，并规定了相应的奖励和处罚措施。饮料纸基复合包装生产者责任延伸制度实施方案2020 年旨在提高废弃饮料纸基复合包装的资源化利用率。方案规范了回收废弃饮料纸基复合包装，支持饮料纸基复合包装生产企业按照市场化原则，鼓励饮料纸基复合包装生产（进口）企业根据回收量和利用水平，对回收链条薄弱环节给予技术、资金支持。6管理办法颁布时间主要内容商务领域一次性塑料制品使用、回收报告办法（试行）2020 年旨在鼓励和引导减少使用、积极回收塑料袋等一次性塑料制品。建立一次性塑料制品使用、回收报告系统，要求全国商品零售场所开办单位、电子商务平台企业、外卖企业汇报一次性塑料制品使用、回收情况。邮件快件包装管理办法2021 年寄递企业应当按照规定使用环保材料对邮件快件进行包装，优先采用可重复使用、易回收利用的包装物，优化邮件快件包装，减少包装物的使用，并积极回收利用包装物。3.国家相关政策文件近年来，为大力推动循环经济发展，加快构建废弃物循环利用体系，从国家层面来看，在制定重要规划或政策中均对废玻璃、废塑料、废旧纺织品、废纸等低价值可回收物回收利用提出了要求。其中，十四五循环经济发展规划提出，要构建废旧物资循环利用体系，实施废塑料、废纸等再生资源回收利用行业规范管理，提升行业规范化水平。十四五塑料污染治理行动方案提出，推进塑料废弃物规范回收利用和处置，减少塑料生产和使用量。2022 年，国家发展改革委等部门关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见首次明确提出，鼓励有条件的地方政府制定关于低附加值可回收物回收利用的支持政策。具体见表 2-3。表 2-3 相关政策文件政策文件颁布时间主要内容资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录2015 年对利用废塑料生产的再生塑料产品、利用废农膜生产的再生塑料产品、利用废纸生产的再生纸、利用废玻璃生产的再生玻璃分别给予70%、100%、50%和 90%的增值税即征即退优惠。关于进一步加强塑料污染治理的意见2020 年提出禁止和限制不可降解塑料袋、一次性塑料餐具、酒店宾馆一次性塑料用品、快递塑料包装等塑料制品的生产、销售和使用；加大塑料废弃物等可回收物分类收集和处理力度，在重点区域投放快递包装、外卖餐盒等回收设施；建立健全废旧农膜回收体系；规范废旧渔网渔具回收处置。7政策文件颁布时间主要内容十四五循环经济规划2021 年实施城市废旧物资循环利用体系建设工程，统筹规划建设再生资源加工利用基地，加强废旧纺织品、废塑料、废纸、废玻璃等低值废弃物分类利用和集中处置。十四五塑料污染治理行动方案2021 年提高塑料废弃物收集转运效率，提升塑料废弃物回收规范化水平；深入实施农膜回收行动，继续开展农膜回收示范县建设；开展农药包装物回收行动。资源综合利用企业所得税优惠目录2021 年企业以废塑料、废纸与废玻璃等资源综合利用企业所得税优惠目录规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按 90%计入收入总额。关于加快推进废旧纺织品循环利用的实施意见2022 年推动合理设置废旧纺织品专用回收箱或相关设施，合理布局建设分拣中心和资源化利用分类处理中心，及时精细化分拣和分类处理废旧纺织品。关于加快废旧物资循环利用体系建设的指导意见2022 年鼓励有条件的地方政府制定低附加值可回收物回收利用支持政策；依法落实和完善节能节水、资源综合利用等相关税收优惠政策。（二）地方层面的相关政策1.明确出台关于低值可回收物回收政策的城市截止到 2023 年 6 月底，明确出台关于低值可回收物回收的专门文件、管理办法或目录的城市共有 18 个，均集中在中东部地区。具体见图 2-1。另外，国家确定的 60 个废旧物资循环利用体系建设试点城市中，已出台相关实施方案的城市，基本都在各自出台的废旧物资循环利用体系建设实施方案中，明确提出了关于低值可回收物回收利用的有关要求。8?2.各地低值可回收物管理法规目前，各城市出台的低值可回收物管理法规主要是以国家相关法律法规为基础，结合各地的实际情况而制定的地方性规定。其中，南京、南宁、广州和江门等地相继出台管理办法，对低值可回收物的种类进行规定，纷纷提出采取政府购买服务的方式委托专业公司开展低值可回收物回收，并就服务费的确定和发放等图 2-1 出台低值可回收物专门政策的城市方面进行了详细规定，为低值可回收物回收利用体系的建设提供法规保障。9表 2-4 各地低值可回收物管理法规各地政策文件颁布时间颁布内容南京市低价值可回收物回收处理暂行办法2017 年城市管理部门应通过政府采购方式向企业购买低价值可回收物的回收、处理服务，并签订购买服务合同；城市管理部门会同财政部门以生活垃圾的收运处置成本为依据制定采购指导价。广州市购买低值可回收物回收处理服务管理办法2021 年市、区城市管理行政主管部门负责购买低值可回收物回收处理服务的组织实施；市、区财政部门负责资金的筹措并及时拨付；商务、供销社和其他有关部门按照各自职责，协同实施本办法；广州市生活废弃物管理中心负责低值可回收物回收处理服务费的核算和支付手续办理。江门市促进低值可回收物回收若干措施2022 年各县（市、区）政府严格按照政府采购相关规范程序，通过政府采购服务方式确定低值可回收物回收企业，回收企业承担指定区域内低值可回收物统收统运工作。政府采购服务费用由各县（市、区）政府结合本级财政实际，筹措安排资金，推动企业市场化运作。梅州市城市生活垃圾分类管理办法2022 年 3.各地低值可回收物目录目前，从各地出台的低值可回收目录看，各地根据当地发展的实际情况对低值可回收物范围的界定有所差异，但基本覆盖废纸张、废塑料类、废软包装类、废玻璃类、陶瓷类、废纺织衣物类、废木材类、废杂铁类等。具体见表 2-5市、县（市、区）人民政府应当制定相应政策，通过政府和社会资本合作、政府购买服务等方式，鼓励和引导社会资本参与生活垃圾分类投放、收集、运输、处置以及回收利用；市、县（市、区）人民政府应当制定低附加值可回收物回收利用的扶持政策，引导、支持社会力量回收、利用低附加值可回收物。表 2-5 各地区低值可回收物目录低值可回收物目录时间低值可回收物种类南京市低价值可回收物回收处理暂行办法2017 年废玻璃类、废木质类、废软包装类、废塑料类广州市低值可回收物目录2018 年废玻璃类、废塑料类、废木质类、废织物类、废杂铁类上海市可回收物回收指导目录（2019 版）2019 年废纸张、废塑料、废玻璃制品、废织物、废木材厦门市生活垃圾低附加值可回收物指导目录2020 年废玻璃、陶瓷类、废塑料、废纸、废纺织衣物10低值可回收物目录时间低值可回收物种类珠海市可回收物回收指导目录（2021 年版）2021 年纸张、塑料、玻璃制品、织物、木材汕头市低值可回收物目录2021 年废纸张、废塑料、废玻璃制品、废织物、废木材东营市低值可回收物目录2021 年废玻璃类、废塑料类（部分）、废纺织物类、废木类梅州市可回收物回收指导目录（2022 年版）2022 年纸类、塑料、玻璃、织物、木质遵义市生活垃圾分类指导目录（2022 年版）2022 年纸张、塑料、玻璃制品、织物、木材江门市低值可回收物回收目录2023 年废纸张、废塑料、废玻璃制品、废织物、废木材4.各地低值可回收物补贴政策从各地具体政策来看，目前各地政府普遍根据低值可回收物回收利用企业回收的低值可回收物的回收总量给予补贴，或对企业在低值可回收物的分类回收、集中转运、统一处置等环节分别给予补贴，以保障参与企业保本微利，保证企业正常运转。具体见表 2-6。表 2-6 各地区低值可回收物补贴政策各地区补贴政策时间主要内容南京市低价值可回收物回收处理暂行办法的通知2017 年通过政府采购方式向企业购买低价值可回收物的回收、处理服务，并签订购买服务合同。处理服务、回收服务分别由市、区城市管理部门负责采购；城市管理部门会同财政部门以生活垃圾的收运处置成本为依据制定采购指导价，通过公开招投标确定回收处理服务单价。金华市区垃圾分类低价值可回收物兜底补助办法2018 年实施垃圾分类可回收物兜底回收补助，以保障参与回收企业在上门兜底回收过程中保本微利，维护企业正常运行。财政补助主要有两方面：一是回收专用车辆购置补助；二是运维补贴，从事垃圾分类兜底回收低价值物品回收的运维成本补助。上海市虹口区低附加值生活垃圾可回收物补贴实施细则2018 年对企业在本区内回收利用的低附加值生活垃圾可回收物按照回收总量给予补贴，用于市场价格补贴以及对分类、回收、转运、处置等环节投入的支持。补贴标准按照上海市生活垃圾处置费 221 元/吨执行。广州市购买低值可回收物回收处理服务管理办法2018 年区城市管理行政主管部门应当通过政府采购方式向企业购买低值可回收物回收处理服务；废管中心根据结算平台相关程序按月向承接主体支付低值可回收物回收处理费。当年低值可回收物回收处理费单价执行上年生活垃圾处理费用综合单价。11各地区补贴政策时间主要内容泉州市低值可回收物分类收运处理经费补助办法（试行）2018 年对收运企业分类处理收运我市生活垃圾分类试点的低值可回收物予以补助。低值可回收物每吨补助运费 186 元。厦门市同安区人民政府办公室关于印发 2019 年同安区生活垃圾分类工作要点的通知2019 年 区财政通过“以奖代补”形式对低值可回收物回收利用予以补贴。武汉市垃圾分类低值物回收 补贴试行办法（征求意见稿）2020 年对武汉市内承担垃圾分类低值可回收物回收，并在武汉市城市矿产交易所公开挂牌向生产企业交售生产原料的再生资源回收服务企业，实行按量补贴，以联单签字确认的回收量为基准，以回收后的处理物交售量为印证进行补贴。低值可回收物补贴标准参照武汉市当年垃圾综合处置费用标准。上海市闵行区低附加值可回收物回收处理补贴实施细则2020 年对担负区级两网融合集散场运行主体企业和担负各街镇（莘庄工业区）两网融合中转站运行主体企业，实施运行处置成本补贴，标准为不超过 111.5 元/吨（最终以中标价为准）。昆山市低值可回收物回收处理服务行业发展补贴办法2022 年针对各区镇辖区内从事低值可回收物回收处理服务的企业，实行包括激励引导、优惠减免、用工扶持、防疫支持、其他支持五个方面的补贴措施。东营市低值可回收物补助办法（试行）2021 年对各县区（开发区）通过公开招标（政府授权）方式确定的承担本辖区内低值可回收物回收的企业进行补贴，补助标准参照东营市当年各生活垃圾焚烧发电厂财政补贴单价加权平均值执行。慈溪市低附加值可回收物补贴实施细则2021 年补贴对象是市商务局通过比选、招标等多种方式，确定的承担本市内生活垃圾低附加值可回收物回收的企业，补贴办法为对重点再生资源回收企业回收废玻璃、废织物低附加值可回收物进行补贴，补贴标准按照慈溪市垃圾焚烧处置费 95 元/吨的 80%，即 76 元/吨执行，每种低附加值可回收物最高补贴每年不超过 30 万元。杭州市富阳区 2021 年再生资源回收补助的实施意见（试行）2021 年 低价值可回收物按 300 元/吨标准进行补助。铜陵市低值可回收物回收处理补贴实施细则（试行）2022 年对企业在市辖区内回收利用的低值可回收物按照回收总量、运输量给予补贴，用于回收市场价格差异补贴以及对分类、回收、转运、处置等环节投入的支持。上海市黄浦区低价值可回收物补贴实施细则2022 年对黄浦区可回收物回收主体企业进行补贴，补贴标准原则上参照生活垃圾处置费标准，具体补贴价格以合同约定为准，补贴主要用于对主体企业进行市场价格补贴以及对分类、回收、转运、处置等环节投入的支持。12各地区补贴政策时间主要内容重庆市生活垃圾低值可回收物回收项目申报指南2022 年支持 1 至 3 个区县开展低值可回收物回收，每个补助不超过 100 万元。南昌市低附加值可回收物回收处理补贴试行办法2023 年补贴对象为各县区（开发区）、湾里管理局通过公开招标方式确定或其他依法设立的承担本辖区内低附加值可回收物回收处理的企业。补贴标准是以我市当年各生活垃圾焚烧发电厂财政补贴单价加权平均值为参考，以实际中标价格为准（实际中标价格不高于当年确定的生活垃圾焚烧发电厂财政补贴单价加权平均值）。2023 年上海市松江区生活垃圾分类奖励补贴实施方案2023 年对本区生活源低价值可回收物予以补贴。补贴价格按照主体企业实际中标价，最高不超过 221 元/吨。补贴量按实际收运量，最高不超过2020 年属地街镇主体企业收运量指标的 50%。三、我国低值可回收物回收利用情况（一）低值可回收物年产生总量超 9500 万吨根据测算，除大件垃圾外，2021 年我国各类低值可回收物产生量约 9577 万吨，其中低值塑料包装（含除 PET 外的其他塑料瓶、快递包装、其他包装膜、各类商品塑料包装、餐盒等）产生量最多，为 5021 万吨A，占比为 52.4%；其次为废玻璃和废旧纺织品，分别达到 2275 万吨B和 2124 万吨C，占比分别为 23.8%和22.2%；农用地膜产生量约为 132 万吨D，占比为 1.4%；饮料纸基复合包装产生量为 64 万吨E，占比为 0.7%；化肥包装和农药包装废弃物产生量较少，分别为 12.56万吨和 11.7 万吨F，占比均不足 0.2%。A数据来源：课题组测算所得。B数据来源：中国再生资源回收行业发展报告（2022）。C数据来源：中国循环经济协会2020-2022 年度中国废旧纺织品综合利用发展报告。D数据来源：中国农村统计年鉴 2022。E数据来源：据尼尔森调研数据推算所得。F数据来源：据农药使用量和化肥施用量推算所得，详见本章第七小节。13?图 3-1 2021 年我国各类低值可回收物产生量2021 年，我国各类低值可回收物回收总量约为 2547 万吨，回收率约为26.6%。其中，低值塑料包装回收量最大，达到 980 万吨；废旧纺织品、废玻璃、废弃农用地膜回收量也较高，分别为 466 万吨G、1005 万吨H和 80 万吨I。从回收率来看，废旧农用地膜回收率最高，达到 60.6%，其次是农药包装废弃物，回收率为 58.6%J。饮料纸基复合包装、日用废玻璃、废旧纺织品、低值塑料包装的回收率依次为 33.1%、27.1%、21%和 19.5%。目前，尚未被回收利用的低值可回收物基本都混到生活垃圾中进行焚烧或填埋处置，使得每年约 5000 万吨的可回收物没有进行材料化回收利用，造成巨大的资源浪费，由此每年会产生 1.3 亿吨的二氧化碳排放，不利于“无废城市”建设和“双碳”目标实现。G数据来源：中国循环经济协会2020-2022 年度中国废旧纺织品综合利用发展报告。H数据来源：玻璃杂志，每年 1270 万吨废玻璃“白白浪费”！莫让废玻璃回收利用成为“边缘地带”，2023.08.08。I数据来源：中国物资再生协会再生塑料分会，中国再生塑料行业发展报告。J数据来源：再生资源信息网，农药包装废弃物回收典型案例推介会在京召开，2022.09.23。14?图 3-2 2021 年我国各类低值可回收物回收率K（二）废旧纺织品回收利用水平较低1.回收利用水平废旧纺织品主要有两个来源：一是纺织品生产环节产生的边角料，二是居民家庭消费使用以后产生的废旧衣物和纺织品。根据中国循环经济协会测算：2020 年，我国废旧纺织品产生量约为 2200 万吨，其中来源于生产环节的废旧纺织品约 200 万吨，来源于消费环节的旧纺织品约 2000 万吨，这里面包括废旧服装约 1150 万吨，废旧家用纺织品约 850 万吨；2021 年，我国废旧纺织品产生总量约为 2124 万吨，回收总量约为 466 万吨，回收率约为 21%L。K回收率根据使用量和回收量计算所得（除农药包装废弃物）。L数据来源：中国循环经济协会2020-2022 年度中国废旧纺织品综合利用发展报告。15?图 3-3 我国废旧纺织品回收情况M2.回收利用方式日用纺织品通常由棉麻、化纤等面料制成，除了棉麻可以在自然环境下降解外，化纤等面料在自然状态下不易降解，如果被焚烧或当作垃圾填埋，不仅会占用资源，且容易造成二次污染。目前，废旧纺织品的回收利用途径有两个：一是对价值较高的名牌服装或成色较新的二手服装翻新后，用作二手服装出口、慈善捐赠及少量国内二手交易；二是不能用作二手服装的，通过物理或化学方法加工处理后进行资源化利用，如制成汽车或建材的内装材料、毛绒玩具的填充物、造纸业原料、蔬菜大棚保温被、抹布、拖鞋、鞋垫等。据中国纺织工业联合会测算，假设我国废旧纺织品全部循环利用，相当于每年可节约原油 2400 万吨，减少二氧化碳排放 8000 万吨，节约近三分之一的棉花种植面积N。M数据来源：中国物资再生协会中国再生资源回收行业发展报告 2022；中国循环经济协会2020-2022 年度中国废旧纺织品综合利用发展报告。N数据来源：经济日报，旧衣回收业如何更健康规范，2023.08.23。163.存在突出问题一是，废旧纺织品的回收体系尚不完善，基本处于企业自发开展的状态，回收渠道不畅通，难以保证废旧纺织品的有效回收和利用；二是，由于废旧纺织品种类繁多，材质差异较大，质量参差不齐，使得再利用面临一定的技术难题；三是，行业进入门槛低，正规企业较少，一些小作坊通过简化设施设备投入、回避劳动健康保护、逃避税费等方式降低成本，甚至以次充好、恶意竞争。（三）废玻璃回收利用仍处于较低水平1.回收利用水平中国废玻璃产生来源主要有三个：一是玻璃生产过程中产生的边角料，二是建筑垃圾、拆除垃圾中产生的废弃平板玻璃，三是工作和生活中丢弃的玻璃包装瓶罐、玻璃制品等。2022 年，我国废玻璃产生量约为 2432.7 万吨，同比增长 4.3%。其中：废平板玻璃及制品产生量为 1148.3 万吨，废日用玻璃及制品产生量 1072.4 万吨，其他废玻璃及制品产生量为 212 万吨。2022 年，我国废玻璃回收总量约 850 万吨，同比下降 15.4%，回收利用率仅为 34.9%O。?图 3-4 近年我国废玻璃回收利用量（万吨）O数据来源：中国物资再生协会，中国再生资源回收行业发展报告（2022）。172.回收利用方式一是重新用于玻璃制品生产，利用碎玻璃重新生产再生玻璃是主要途径；二是重复使用，完整的玻璃器皿回收后可以重复利用，比如啤酒瓶、汽水瓶、酸奶瓶等；三是用作建筑材料，碎玻璃料回收后，可以用作玻璃微珠、玻璃轻石、玻璃马赛克、彩色玻璃球、玻璃面、玻璃砖、人造玻璃大理石、泡沫玻璃等玻璃制品的原料。其他因为被污染、颜色混乱而无法再生利用的主要进入生活垃圾处理系统。3.存在突出问题废玻璃回收利用过程中存在的主要问题有两个：一是回收难度大、成本高，企业“不愿收”，废玻璃经济性差、回收利用难度大，容易出现废玻璃与原生资源价格“倒挂”现象。二是回收体系不衔接、不完善，企业“不好收”，环卫部门推动建立的垃圾分类体系，虽然普遍按照“四分类法”将废玻璃划归到可回收物，但在实际操作过程中，由于废玻璃“没人要”，普遍混入其他垃圾或“先分后混”，最终与生活垃圾一并进入填埋或焚烧终端处置系统。（四）低值塑料包装回收利用水平参差不齐1.回收利用水平低值塑料包装覆盖生产生活方方面面，主要以商品包装或日用塑料购物袋、垃圾袋、快递包装等形式存在。据测算，2020 年，我国共产生低值塑料包装 4891 万吨，回收量为 755 万吨，回收率为 15.4%；2021 年略有提升，低值塑料包装使用量为 5021 万吨，回收量为980 万吨，回收率为 19.5%；2022 年低值塑料包装使用量为 5066 万吨，回收量为825 万吨，回收率下降到 16.3%P。P数据来源：中国物资再生协会，中国再生塑料行业发展报告。数据测算方式：低值塑料包装包含除汽车废塑料、电子电器产品废塑料、农膜、未被污染输液瓶袋、PET 瓶子和其他废弃PET 以外的其他包装；回收量来源于中国物资再生协会相关数据，产生量由回收量除回收率得到（计算时汽车废塑料、电子电器产品废塑料、PET 瓶子和其他废弃 PET 回收率按 90%计算，农膜回收率按 80%计算，未被污染输液瓶袋回收率按 70%计算）。18?图 3-5 低值塑料包装回收利用情况2.回收利用方式目前，由于低值塑料包装单体质量轻、价值低，且大多随生活垃圾一并处置，被污染程度高，基本不具备回收利