政府管制的经济分析.docx

政府管制的经济分析摘 要 政府对经济活动的管制会提升经济效率还是会损害经济效率，这在学术界引起了持久的争论。外部性理论、市场不完 全性支持了政府应对经济活动进行管制的观点，但是，对政府管制的效率标准却未提出明确标准。本文设计了一个理 论模型，说明政府对经济管制的复杂后果，提出社会成员能否对资源配置达成一致是政府有效管制经济活动的标准。 如果社会成员对资源配置达成一致，那么政府管制就不存在效率和福利损失。如果社会成员不能对资源配置达成一 致，那么政府的任何管制措施都将造成效率和福利损失。这一理论发现，也为经济中社团、协会等民间组织的兴起提 供了理论依据。关键词 政府管制；市场；社会偏好；经济政策一、文献综述首先对政府(管制)理论的文献作一综述。这里，“管制”一词是指国家以经济管理的名义对经济进行干预。新制度经济学家们对国家理论做出了创新性开拓，这里首先对这一理论学派的观点进行阐述。按照新制度经济学的定义，国家是一种在某个特定地区内对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。它的主要功能是提供法律和秩序，这种法律和秩序的提供依赖于国家的强制力。国家作为一种具有垄断权的制度安排，在许多方面不同于一些竞争性的制度安排(如市场、企业等)。新制度经济学的国家理论特色主要表现在：第一，把国家视为一种组织。如道格拉斯C诺思，国家可视为在暴力方面具有比较优势的组织，在扩大地理范围时，国家的界限要受其对选民征税权力的限制。不同于市场和企业，国家这种制度安排的特点是它的强制性，即国家在暴力方面有比较优势，强制性的后盾是国家暴力。但是，国家暴力是对付暴力的暴力，即对付非法暴力的合法暴力，这种合法性起源于每个人扞卫自己利益、抵御别人侵害的合法权利。而且，国家暴力只有在能够实现某种社会合作，并且比其他制度(如市场和其他组织)更有效时才被采用。这里事实上提出了关于国家的两个重要命题。首先，在国家的起源上，国家是公民达成契约的结果，它要为公民服务。也就是每个人在扞卫自己利益的情况下，才需要国家这样的一种组织形式。这也正是关于国家起源的契约论观点之一。国家的存在有利于契约制度的建立和契约(合约)的实施。其次，国家的存在必须要遵循经济学中的效率观点。只有这一组织的行为方式满足其他组织所不能满足的效率要求时才能存在。第二，揭示了国家与产权的内在联系。在众多揭示国家起源的理论中，都未能把国家与产权的确立联系起来。新制度经济学则填补了这方面的理论空白。产权的本质是一种排他性的权利，在暴力方面具有比较优势的组织处于界定和行使产权的地位。市场交易的本质是对某种物品的产权进行交易。正如阿尔钦(Alchian， Armen A.)所说：在本质上，经济学是对稀缺资源产权的研究。一个社会中稀缺资源的配置就是对使用资源权利的安排。经济学中的问题，或价格如何决定的问题，实质上是产权应如何界定与交换，以及应采取怎样的形式问题。而在这个问题上，国家大有可为。第三，揭示了国家的内在矛盾。新制度经济学家在对历史的研究中发现：国家的存在是经济增长的关键。然而，国家又是人为经济衰退的根源。这一发现被人以更加诗意的语言总结为“诺斯悖论”：没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦。这些理论研究的背后，新制度经济学家自然地得出对国家管制的看法。在诺思看来，由于产权结构由国家来界定，因而国家理论是根本性的，最终是国家要对造成经济增长、停滞和衰退的产权结构的效率负责。国家对经济的管制直接会导致经济绩效的差异，原因在于：国家管制对产权结构的形成有重要的影响，国家的管制会造成所有权残缺。在西方理论界，所有权残缺是作为管制经济学的一部分发展起来的。所有权的残缺程度与管制的程度成正比。出于对产权和产权与经济绩效之间关系的考虑，新制度经济学家们对国家，更确切地说，是对政治体制的建议则是要遏止利益集团对产权的干扰。因此，要做到以下几个方面：一是建立有约束机制的政治体制。有效的政治体制应该使那些努力通过政治程序对财富和收入实行再分配的社会集团无利可图。二是宪法秩序。诺思认为，私有产权制度的强化很大程度上在于限制政府权力。A. A 阿尔钦(Alchian， A. A.)也认为，私有产权的强度由实施它的可能性与成本来衡量，这些又依赖于政府、非正规的社会行动以及通行的伦理和道德规范。三是法律制度的完善。尽管新制度经济学家们对国家理论做出了创新，但是，仍然没有明确提出政府管制经济的合理范围标准。对政府管制理论的研究无疑吸引了很多优秀的经济学家。但是，仍然只有很少的经济学论据可以成为管制的正当理由。归纳起来，有下面这些理由：第一，卖方垄断权力的存在。由于卖方垄断的原因，企业就可以制定高于边际成本的价格，这对社会来说是不满足效率标准的。第二，外在不经济。如果某种产品的价格没有反应出生产过程中内在的重要成本，即强加给相邻的或其他经济单位的成本，这时要对这样的企业实施管制。但是，对于这个问题，科斯在社会成本问题一文中提出了更好的解决方式，那就是通过私人之间的市场化交易来解决。但是，在现实中这种解决方式通常困难重重，不易于操作。有经济学家认为，通过对这种类型的企业进行征税或者管制是有效的。第三，补偿不充分的信息。如果供给者采取机会主义行为使消费者上当而赚取利润的话，且消费者又不能够轻易获取信息时，这时政府可以采取发放经营证等方式对经济活动进行管制。第四，还有其他一些理论支持管制的实行。比如，为了制止过度竞争而采取的管制，因为可以用管制高收入弥补因过度竞争而产生的损失，这对社会来说也是有效率的。比如，为了制止除消费者之外的购买者因获取私利而进行的低效率购买，尤其体现在医疗保健方面。还有就是在市场交易中，交易双方具有不同的讨价还价能力，这时处于劣势地位的交易方容易受损。不同的管制理由，导致不同的管制政策。比如，制定服务的成本标准、进行最高限价、发放许可证，等等。我们认为，这些政府管制的理论都没有形成一种什么时候进行管制对经济是有效率的标准。而且，有些支持管制的理由不能让人信服。比如，如何确定我们要对处于市场经济中的弱势群体进行帮助?这就好比科斯在社会成本问题中提出的命题：究竟我们是允许A伤害B，还是允许B伤害A?关于政府理论的更多研究成果，主要集中在公共选择领域的相关文献中。第一代学者们研究的课题主要集中于规范研究。在经济学中，作为整体的结果，最有名的莫过于“看不见的手”定理，即在一定条件下，竞争市场的制度可以使整体的资源配置达到帕累托最优。早期的研究者把经济学的范式和分析方法应用到公共选择的研究中，把公共选择的目标设定为一个民主政府，并且是设定它接近于理想模式的民主主义。布坎南与塔洛克合着的合意的计算(the Calculus of Consent)，详细研究了为了促进共同利益而由市民设计的政治制度。布坎南的契约论，把经济学的帕累托最优的规范运用于政治领域，从而构筑出一个民主选择的帕累托最优。阿罗(Arrow)在1951年出版的社会选择与个人价值一书中提出如何满足某种规范的理想制度。作为一种公理，它包含帕累托最优。阿罗在早期的古典着作中最明确地论述了满足某种规范标准的社会选择函数。他在多数票规则的研究中指出，如果排除效用人际比较的可能性，那么把个人偏好总合成为表达社会偏好的所谓最理想的方法必然是强加的，或者是独裁的。早期的研究者对公共选择理论的研究确立了对这类问题的研究规范，他们开创的思想和方法是有借鉴意义的。本文从这种思想方法出发，对政府管制问题进行探讨。二、理论模型本文设计这样一个模型：假设一个人要进入一个由三个人组成的社会，用1，2，3来代表这个社会的三个人。假设：这个要进入者答应遵守自由交易的原则，尊重自由交易的结果。但一旦这种交易的结果可能不利于他时，他就会采取机会主义的行为，不遵守承诺。三个人对这个人能否进入的评价有A(代表可以)和B(代表不可以)两种，于是就得到下面这些结果：(一)这三个人达成一致即A1B1，A2B2，A3B3。可以说，从社会的角度来看，按照这种一致要求来配置资源的结果最有经济效率。(二)还可以推出其他的配置结果：达不成一致的情况。也就是说，有两个人对资源配置的结果一致，另一个人不一样。根据我们对经济本质的认识，经济学是对稀缺资源产权的研究。而对产权问题的研究，实质上是研究这种权力的配置与交换。我们认为，经济社会的核心问题是对资源权力的配置生产，是生产要素的配置问题。交换，在本质上也是权力的配置。在上面的模型中，四个经济主体进行交易的，实际上也是一种权力，这种权力在本质上和经济学中讨论的权力没有什么差别。在这个人能否进入这个社会的交易过程中，我们假设自由交易，没有任何外在干涉，这个人能否进入这个三人社会，取决于这种个体间的自由交易的结果。第一种情况：社会成员达成一致。那么这个人就可以进入这个社会，这时只需要一个人来宣布一下即可，这个人代表了市场自愿交易的结果，既可以由这个人来宣布，也可以由三个人起草一个条例，贴在门口。可见，在三个人的社会中，国家可有可无，它的存在对资源的配置结果没有影响。因为这个宣布的过程也可以在谈判的时候轻易实现。根据新制度经济学家的观点，只有在其他组织形式(譬如市场)不能满足效率标准的时候，才应该有国家。然而，这个三人社会的假设并不现实。三人组成社会的假设意味着：要进入的人可以和这个社会中的每个成员进行交易。但现实是，这个人不能够和现实社会中的每一个成员进行交易，因为人数太多，交易成本(这里仅考虑这个社会成员和每一个社会成员进行交易的成本，而把单宗的市场交易成本忽略为零)非常高昂，这时候就需要政府由政府推演交易的结果并作出裁决。为什么这个时候政府不再可有可无?因为我们先前那种制定规则的方式不再可行这个规则必须是由一个人或团体来制定，这就是政府了。这时候政府执行的任何决策，都没有效率损失(在交易费用很低的情况下，甚至不用宣布，不用贴禁令都可以。但是，交易费用很高的情况下，必须有政府，是因为其余的方式会遭遇机会主义的动机)。政府的存在是对经济效率的一种改进，因为其克服了交易成本。政府的禁令也是提高经济效率的一种方式，这就是政府存在的经济动力(政府的权力也来自于这种经济动力)。把上面分析的结论总结为如下的命题：命题一：如果社会成员能够对资源配置达成一致意见，那么没有自身独立利益的政府的存在和采取的管制措施，都是对经济效率的一种提高。第二种情况，社会成员达不成一致。有两个人的意见一致，第三人不同意，这时如何来配置资源?结论是，资源配置的任何一种结果，都会造成经济效率的损失，没有更好的解决办法，因为必定会有人对资源配置的意见没有得到尊重和满足。假设可以通过协商，采取一种少数服从多数的规则，那么同第一种情况一样，在这个三人社会中，国家同样可有可无。当社会人数很多时，交易费用十分高昂，交易的结果则不确定。这时，资源配置方式十分复杂，任何个人和团体都不能准确地推演出一种交易结果。就是说，不能确定哪个意见是多数，哪个是少数。这个时候，要不要政府?如果没有政府，在高交易成本的框架下，个人就会采取机会主义的行动，可能侵害到大多数人的利益。如需要政府，那么政府采取的任何管制都是对经济效率的一种损害，最好的表现也只是损害了少数人的利益。这时候就进入了一种两难境地：因为交易成本很大，市场的自由交易不能解决资源的最终配置，但政府的管制却又存在效率损失。在这种情况下，资源该如何配置?如果执行某种资源配置结果，那么带给社会上不同意该配置方案的经济主体的成本怎么解决?也就是说，这部分人的利益如何得到保护?对这个理论难题的回答，可以解释经济社会中出现的社区、协会等组织。把这一分析概括为下面的命题：命题二：社会成员不能对资源配置达成一致意见，那么没有自身独立利益的政府的任何管制措施都会损害经济效率。下面放松政府没有自身独立利益的假设(所有的政府都可以分为两种类型，即要么代表大多数人利益，要么代表少数人的利益)，再来分析这个资源配置问题。第一种情况，政府代表大多数人的利益。在社会成员对资源配置可以达成一致的条件下，政府管制必然有经济效率。因为这时多数人的利益就是全体人民的利益；在社会成员不能达成一致的条件下，政府的管制结果必然会损害一部分人的利益。但在政府是代表多数人利益的条件下，这种管制也将在整体上提升经济效率。如何判断政府行为代表了自由交易结果的大多数?这个问题不需要进行考虑，因为民选政府就是在多数人赞成这个条件下成立的。因而，政府的行为就代表了大多数。问题是，这种大多数人的利益对少数人的利益是一种侵犯。如果政府考虑这部分人的利益问题，而不只是暴力征服的话，那么将采用什么方式对少数人的被侵犯的利益进行补偿?第二种情况，政府代表少数人的利益。则在社会成员可以达成一致的条件下，由于少数人的利益和多数人的利益达成一致，因而，这种代表少数人利益的政府管制也是最有经济效率的。在社会成员不能达成一致的条件下，这种政府的管制结果不仅会造成一部分人利益受损，而且是大多数人的利益受损。这种资源配置的结果从总体上看不是最有效率的。如何使多数人的利益得到保护?方式之一就是使这个政府首先代表多数人的利益，然后再考虑对少数人的利益进行补偿。其政策含义，也许是宪政改革。把上面的分析总结为下面的命题：命题三：在社会成员可以达成一致的条件下，即使政府有自身的独立利益，它对经济活动的管制也是有经济效率的。造成效率损失的唯一条件是，社会成员不能对资源的配置方式达成一致。在社会成员对资源的配置方式不能达成一致时，必定存在某个或者某些经济主体的利益损失问题。这个利益主体的任务，是如何保护和扞卫自己的利益，或者说，使自己受损的利益得到尽可能的补偿。社会将采取一种什么样的补偿方式?为解决这一问题，首先要考虑的是有没有一种利益可供补偿的空间。如果经济已经达到了一种帕累托状态，就不存在利益补偿的空间，而只能是利益转移，也就是一种零和博弈的结果。在经济已经达到帕累托状态下，只会存在一种提升经济效率的可能：那就是在这种交易结果不确定的前提下，有多数人同意资源的某种配置而事实上没有这样配置，于是，经济效率整体上存在改善空间。在这个条件下，进行资源配置权力的转移，不是零和博弈。 在存在利益改善空间的情况下，经济主体采取一种什么样的方式来进行利益保护?这里要遵循的规则，仍是市场的自由交易。因为在这种情况下，政府无能为力。假如政府代表的是多数人的利益，那么这种利益的改善空间不存在，也就是说，经济达到的是一种最优状态；如果政府代表的是少数人的利益，那么它不会去寻求改善处于劣势的利益主体的利益问题。经济主体唯一能做的，就是在单次市场交易中增强市场力量，从而在交易中对自己损失的利益来加以补偿，比如，结成利益共同体，或者建立协会等组织。我们考虑问题的关键在于，社会成员能否对某种资源配置方式达成一致。只要社会成员能对某种资源的配置方式达成一致，则因为市场交易存在高交易成本(这是很重要的一点，与传统认为市场交易成本必定低有不同的看法)，如果能够推演交易结果，则政府都会做出管制，这种管制的权力来自于市场自由交易所有的行为主体的要求，或者说来自于经济动力。并且，这种管制是对经济效率的提升，因为它解决了市场的高交易成本问题。究竟社会成员对某种资源配置的方式能否达成一致?或者说，存不存在这样一种可能?因为交易中的利益主体，都有自己的利益函数，并且，这种利益函数是独特的。能否由这种独特的利益函数归总为一个一致的偏好?这个问题实际上归结到了阿罗对福利经济学的贡献上。阿罗不可能定理认为：在非独裁的情况下，不可能有适用于所有个人偏好类型的社会福利函数。含义是经济主体间不同的利益函数，不可能实现对资源配置方式达成一致的结果。这样政府的完全管制就损害了经济效率，至少损害了部分人的经济利益。但是，因为市场高交易成本的存在，对经济主体进行区分，并设置不同的管制措施，则还是有可能提升经济效率。也就是说，对偏好一致的成员适用一种管制和干预方式。三、结论分析的含义是：如果社会成员对资源配置能够形成一致偏好，那么经济管制就提升了经济效率；如果在社会成员中不存在对资源配置的一致偏好，任何管制都将对经济效率造成损失。如果社会部分成员间形成一致偏好，并且管制部门能够进行精准计算，不同的管制措施就会提升经济效率。诚然，政府运行也有成本，它需要占用资源来维持自己的运转。这一点也常常成为反驳政府管制的理由。但是，政府运行的成本是我们为文明社会所应该付出的代价，这个世界上不存在绝对的利弊。对管制者的管制，可能的方式是对管制者加以硬性约束。经济学的传统智慧表明，在经济运行中加进绝对刚性的制度，这个制度并不会对经济运行以及经济主体的效用产生影响。就好像把刻度尺的刻度都减少一寸，并不会使我们对这个世界的认识产生扭曲。但如果是软约束的制度，对经济运行的情况就可能产生影响。参考文献：1Aoki， Hayami，Y.(2001)，Communities and Mar-kets in Economic DevelopmentM.Oxford University Press.Allied shipping control， con-trol of industry，and professor Anorld plant“trends in business administration” J.Economics February， 1932.曹沛霖.政府与市场M.北京：高等教育出版社，1999.美道格拉斯C诺思.经济史中的结构与变迁M.上海：上海三联书店，1991.汪丁丁.制度创新的一般理论J.经济研究，1992，(5).美R. 科斯、A. 阿尔钦，等.财产权利与制度变迁产权学派与新制度学派译文集M.上海：上海三联书店，1991.