治理、信息与行政公开.docx

治理、信息与行政公开

　　任何社会的治理都需要解决公共信息的获取、交流与传播问题，一方面治理者需要了解被治理者的信息，以做出和执行决策、有效进行治理；另一方面，被治理者需要了解治理者的决策与措施，以安排自己的生产与生活。为此，各个社会都有正式的制度化的公共信息采访交流渠道，例如远在西周时期就有的“采风”，就是专设有司来采访政情民意「1」；秦以后，官僚制代替封建制，「2」奏折公文作为正式的公共信息交流制度绵行千年。但正式制度由于在组织上依赖作为正式组织系统的官僚体系，而官僚体系内在地具有截流掩盖真实信息、“欺上瞒下”、以文过饰非、逃避责任的特性，致使决策者与社会之间的信息交流受阻，“上下睽隔”，社会运转的真实信息无法到达决策者，民众对政府的决策与措施也无从了解。这样就使正式信息交流制度很大程度上失效或效果不彰，这可以称为官僚体系的“信息黑洞效应”。克服官僚的“信息黑洞效应”带来的正式制度失败，防止“上下睽隔”，是任何社会进行有效治理必须解决的难题。于是，在公共信息交流领域，伴生了许多非正式制度弥补替代正式制度的不足。本文从治理的角度「3」，分析在治理的决策者、治理的执行者即官僚与民众三者之间，围绕着对公共治理领域真实信息的争夺而演绎和形成的非正式替代制度安排，提出在中国传统社会、中国当代社会，由于不同的信息技术、制度和意识形态，分别存在“微服私访”和“焦点访谈”两种基本的非正式制度模式，分析了它们的功能局限和无法完成制度功能替代的原因，提出在法治基础上的现代行政公开制度是另一种解决官僚制下治理者与民众信息不对称这一治理难题的方案。继而分析了中国社会选择与实现这种模式的约束性条件、可能路径与所面临的社会结构性困难。在这些分析的基础上，最终得出本文的结论：在中国，对行政信息公开制度真正的需求来自社会治理模式的转型，在现有治理模式下，对行政公开的真实需要并没有产生，这正是中国行政公开制度出现的真正困难所在。
　　一、获得真实信息的困难
　　政治治理与信息收集是密不可分的。在一个社会里，“治理者”与“被治者”是两个基本的单元。治理者的治理活动影响到被治者的生活安排，被治者的状况则是治理者作出决策进行治理的基础。因此，对现实中发生了什么，即真实信息的需求，在治理者与被治者都是需要的。信息收集、传播本是一种没有价值色彩的客观活动，但一旦与治理联系起来，这种活动在不同的政治制度下，就被赋予了表达不同的政治价值的功能。可以用民主，即国家权力向社会成员中的多数负责来代表一种政治制度类型；用非民主，即国家权力不向社会中的多数负责来代表另一种类型。在民主制下，收集传播来自国家与社会的信息并向社会公布被认为是国家权力履行其对成员的责任，让公众理解社会事件的真相的目的，则是为了说明原委、“冼刷”自己，以此表明自己在社会治理中克尽了职守而无不尽责；在非民主制下，原则上，国家权力没有向成员公布社会和国家机器运转的信息的义务。此时，国家权力也收集信息甚至在一定范围内传播信息，但都是为了进行治理的需要，而不把之视为自己承担的政治责任，因为不存在、不应当也不必履行这样的政治责任。
　　治理者分为决策者和执行体系即官僚。由于官僚对失职责任的回避，他通常会刻意回避对其不利的社会公共信息，蒙弊其上级，经过逐级精心“过滤”与“包装”的信息到了最终对政治统治负责任的决策者那里时，已经面目全非。「4」因而官僚和作为其上级的决策者之间常常存在着严重的关于社会治理的信息不对称；作为治理对象同时也是社会信息发源地的民众与治理者之间也存在严重的信息不对称。为改变自己在信息争夺中的不利地位，作为官僚上级的决策者所使用的策略，是发展另外的信息来源渠道，由此而演绎出各种非正式的制度安排。而民众为摆脱自己在信息压制中的不利地位，也努力使用一些非常规方式作为自己的策略，包括越级上访、进京告御状，甚至，从社会学的角度看，甚至“谣言”等都是信息弱势一方的一种博弈策略。在这样一种“信息政治学”「5」的分析框架下，我们来分析中国传统政治下信息在治理者与被治理者之间的传递交流渠道，可以发现：中国历代都有系统成套的制度化常规化信息传播交流渠道用以克服治理中信息获取的困难，消除两个系统中存在的巨大信息不对称，但这套制度需要官僚来执行，其支柱是君主专制下的官僚体系「6」，其形式则是奏折公文等制度。由于在组织上依赖官僚体系，而官僚制内在的具有虚文假饰的惰性，回避责任、文过饰非、敷衍塞责是官僚的天然品性，因而其传播真实信息的功效十分有限，假、大、空，套话连篇、歌功颂德的无聊词句充斥其间，常常使决策层烦恼不已。官僚制下正式信息传递制度的失败，除了与其组织上依赖因循守旧、回避责任的官僚体系有关外，还与正式制度的另一个特点有关，这就是信息传递程序的特权垄断和保密性。官僚制度下决策信息来自内部渠道，层层上达与下达，分等级梯级享有，接触不同级别的信息被视为官僚依等级享有的特权，对一般民众保密。「7」民众被排除在信息加工、传递、上达整个信息链条之外，而民众通常是真实信息的源地，因为社会治理的事实就在他们中间发生。但按照正式制度，他们无权加入信息的传播链条。这样，决策者被蒙蔽的后果可想而知。
　　为了克服常规化渠道的失效，一些朝代建立起秘密通讯制度，如清的密折制度，但由于依赖的组织体系没有改变，仍然是官僚体系，所以很快被官僚制同化，失去有效性，不再有传递真实信息的功能。由于正式制度的不敷需要，为了在与官僚体系争夺真实信息的无休止战争中取得有利地位，决策者不得不在原来的非常规形式迅速被常规化的同时，发展出新的非常规形式来取代前者，这样，在正式制度边缘就总伴生着许多非常规安排，其中历代屡见不鲜的“微服私访”是一个典型。
　　二、“微服私访-有限的非常规信息来源”
　　在中国传统社会「8」，微服私访是一种常见的收集治理信息的方式。在中国上至朝野官方下至市井小民的政治文化传统中，微服私访都一直受到异乎寻常的欢迎。官方的文本称颂此为有作为君主“体察民情、振兴吏治”的不寻常之举，当然拍马阿谀的成分居多；而市井传说、评书俚戏中反映的草芥小民对“皇上某年某月微服私访下××”的津津津有味的传说乃至戏说，更是值得观注的政治文化现象。「9」
　　微服私访在当代依然享有良好的口碑，我们从以下材料来探测它在当代中国的巨大影响力：
　　在一篇题目为“微服私访就是好-参加处级”三讲“集中学习体会”的文章中，作者备述了微服私访的种种好处：“微服私访是个调查的好方法”：“微服私访可以看到真情况、听到真声”：“微服私访有助于克服官僚主义”：“微服私访有助于密切联系群众”；“微服私访是对下级的最有效监督。”：“2000年10月刚获得”优秀人民公仆“、全国公安系统一级英雄模范”称号的河北省公安厅厅长刘金国就是这样的一个好官，微服私访是刘金国了解下情的得力法宝。“「10」
　　另一篇报道则以实例证明微服私访的作用巨大，其题目开宗明义：“微服私访”是解决纪律作风方面顽症的有效手段“，接下的报道内容
　　称：
　　“最近，福州公安局根据《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》要求，在开展”三项教育“过程中，积极采取上级主管部门对基层和窗口单位进行背靠背综合暗访的形式，连续对全市公安基层和机关单位服务态度、工作作风、内务管理、值班备勤和执法执纪情况进行不定期的全面、系统的滚动”微服私访“，取得良好效果。”文章最后称“”微服私访“虽然不是包医百病的灵丹妙药，但它是老祖宗传下来的一种深得民心和行之有效的了解民意和监督官吏行为的好办法。在目前诸多监督制约措施中，上级对下级的监督是最直接、最有力和有效的，在强调群众监督、社会监督的同时，必须首先加强和完善上级对下级的监督。”微服私访“则使这种监督更加到位有效。”“是……保证基层反馈信息不失真走样的有效形式之一。”「11」
　　许多人呼吁领导应该多多“微服私访”：
　　“前不久，重庆市的人大代表在人代会上建言，市、区各级领导要经常”微服私访“，比如，上下班不坐专车，挤挤公交车，以了解本市的交通状况；以一个普通市民的身份，拨拨一些政府职能部门的服务公开电话，了解一下机关的工作作风等等。该消息一见报，立即引来一片叫好声。”“微服私访”的情节常出现在一些古装戏中，说的是封建明君或者清官脱下官服，假扮成老百姓，以调查民间疾苦、为民做主。这样的君主与官员，往往受到百姓的推崇，被称之为“青天”。其实，在任何年代，“微服私访”都不过时。也因此，笔者希望我们邮政企业的领导，也能多多地“微服私访”。
　　甚至人大代表、政协委员也应该“微服私访”：
　　“本报北京讯　记者凌云、蒋兵、洪启旺报道：人大代表视察应”微服私访“-在昨天下午人大会议的小组讨论会上，仉振亮代表的建议一经提出，立即引来一片赞同之声。”
　　诸如此类的报道不一而足。在当代，这种深藏在民众中的“微服私访情结”与又与执政党一贯倡导的“调查研究”紧密结合：在执政党的治理传统和意识形态中，“调查研究”不仅作为一种“实事求是”的工作作风被提倡，更是领导机关和领导者长期践行的一种工作方式。除了意识形态上的原因「14」，开展“调查研究”的真正功能性考虑，按照笔者的推测，也许是很快就在根据地承担起执政功能的执政党，很快就意识到信息截流的存在及其对政权的腐化和危害，决策机构和决策者本人自觉或不自觉地依此削减信息截流的不利影响，收集决策信息。这种战争期间留下的工作方式取得了意识形态上很大的合法性，在宣传上通常为勾画领导者“认真负责”、“深入实际”、“联系群众”、“作风踏实”的形象所必需。私访增加私访者作为政府官员同样需要、甚至渴望的个人魅力，更为重要的，在特定的意识形态语境下上述品质与作风构成一种对官员来说更为渴望的“政治资本”，这是私访者乐于私访的原因。领导乐意、群众欢迎，上下呼应，乐观其成，“微服私服”有了重视“调查研究”这一意识形态合法性的支撑，在当代中国社会治理中继续走红，大行其道。对此也许有必要再以专文分析。而在我看来，它反映的是一个长期缺乏有效的制度化信息交流的政治治理传统下形成的特有的政治文化心理现象，除了对官僚弊病确有有限的解毒作用外，它因为迎合了中国人另一项积习深厚的政治心理传统-“清官、明君”心理，在没有有效的制度化公共信息交流渠道存在时，被动地等待被“访”成了被治理者的民众唯一的期盼。微服私访是民众在心目中构划“清官、明君”形象的最便捷有效的素材，因而它在当代依然拥有大量的“拥趸”和民众的“痴迷”，魅力不减。而作为决策者或监督者的上级在游刃有余的私访中除了满足为民作主的的自得心理外，这种“反求诸已”的个人化努力对化解制度化效果下的“信息黑洞效应”，其实效果寥寥。
　　微服私访是决策者试图超越官僚信息控制的个人努力。「15」但由于微服私访的局限性，却注定了它的效果是失败的。其局限性首先在于：这是一种决策者个人的努力，因而必然受到决策者时间精力的限制，而官僚制下的“信息黑洞效应”则是一种制度化效应，换言之，信息的过滤、屏蔽和截流活动在官僚制下是一种常规现象，每时每该都在源源不断地发生。与君主的“势单力薄”相比，官僚集团却具有高强度的同质性和团结一致的协作性。以个人努力克服整个制度产生的整体效应，其失败是必然的。所以微服私访改善君主与官僚间信息不对称状况的效果是极其局限的。其次，由于上述的原因，微服私访所能了解真实社会信息的范围也只能是极其有限的。微服私访故事的代代相传，不就正好证明了微服私访活动的稀少和所到有限吗？所以老百姓只能把对它的热切期盼寄托在对前朝君主类似私访活动流风余韵的回忆和回味上。「16」再次，它是单向度的。它仍然把民众视为治理的对象，而非治理的参与者和治理的主体。民众只是信息的载体而不是主体，他们只能被动地等待被“访”，不能主动地获取信息，更无法参与和影响决策。它们是权力的标的和使用对象，而非权力的使用者。
　　在微服私访模式下，与上级官员的私访相对应，普通民众，为了将真实信息传递到决定其命运的治理者，创造了许多非正式方式，包括拦轿告状、击鼓喊冤、进京告御状，它们的缺陷在于效果的过于随机性，要求的条件如时机、费用、勇气之高，使对于这方式的使用者即普通民众来说，有时变得不可操作。除非有奇冤难申，而当事人契而不舍，不惜资财。过昂的负担使它们无法成为常规可行的信息交流形式。这还不考虑受理官员本身的伦理品质，，所以这一切都是建立在极不稳固的基础上。当然，正式制度上不是完全没有注意到这些，从治理的需要考虑，国家法在个别领域做了将其一定程度上定型化和程序化的努力，如击鼓喊冤，在许多朝代都对当政官员有听到鼓声必须聆讯受理的要求，从而将这一散漫不可卜的“权利”定型化和程序化，这可算是制定法与民间习惯共同消除官僚“黑洞效应”不期然的合作努力证明，细究起来，其实也只可说是治理者一方的努力，民众对于这一做法的“正式化”倾向中的作用仍可说是消极的。所以我们仍可说，在微服私访模式下，有效的信息交流渠道并没有正式建立起来，这些替代性制度也未能稳定地代偿正式渠道的功能、发挥信息沟通的作用。
　　三、“焦点访谈”模式
　　与传统社会相比，当代是一个传媒发达的时代。传播技术的发展使大规模、广范围内的公共信息传播成为可能，从而使治理所需的信息交流的满足有了可能性。但技术只是为解决上述信息不对称提供了可能性，其真正的解决却不是技术的改进所可单独担当实现的，而在于制度与技术的互动，其中消除信息不对称的认真而严肃的制度安排在当今中国的匮乏尤值得认真对待。这种对信息流动和真实信息的需求随着对现代公民知情权的鼓噪这一新因素的加入而更显激剧。宪法许诺了公民诸多宪政权利，知情权也被视为其中一项。「17」现在人们开始要求兑现这一权利承诺。所以在治理的决策者、作为治理承担者的官僚机构以及公民三者之间，存在着两组信息不对称状态，即治理决策者与官僚机构之间的信息不对称，以及公民与官僚「18」之间的信息
　　不对称。我前者称之为治理问题，而把后者称之为宪政政治问题「19」，前者反映了治理中的信息不对称，后者反映了政治中的信息不对称。
　　当代中国的问题在于：信息传播技术已经现代化，而宪政未获确立，官僚与公民之间信息不对称问题未获解决的情况下，决策者面临的信息困难如何在现代技术与意识形态环境下获得令人满意的解决。为此，我们注意到九十年代以来引人注目的“焦点访谈模式”。“焦点访谈”本是一家传媒的一个普通栏目，但由于它对严肃的社会问题的观注，在推出后引起广泛的社会影响。不但各地方电视台纷纷模仿，推出一堆类似“**访谈”或“焦点**”的克隆节目，许多人更将之作为每天必不可缺的保留节目，一些高级党政领导人也通过或公开或私下的场合表示了他们对焦点访谈节目的观注、欣赏、偏爱，这更加剧了节目的轰动效应和其权威性。「20」而它反映的问题也必定会得到及时有效的处理。从公共信息传播的角度看，焦点访谈既满足了决策者了解社会运转真实信息的需要，又满足了普通公民作为治理中的弱势群体表达意见、了解政务、参与政治的需要，所以它一定程度上把前面提到的两种信息不对称问题同时予以缓解，这正是它的成功所在。
　　不过，我们还应进一步分析焦点访谈模式的局限性。首先这是传媒未独立情况下的舆论监督。焦点访谈并不触动官僚体制的根本，甚至还可以说焦点访谈本身就是官僚体系的一部分，是官僚体系做出的改良努力的一部分。在现行制度环境下，焦点访谈面临着两个根本局限：一是产权约束。焦点访谈以及制造焦点访谈神话的中央电视台属于国有企业，国有产权由行政官僚来代表，而它又被赋予了批评包括控制它的行政部门在内的官僚体系失职舞弊贪渎腐化的责任「21」，这本身就是一个悖论。这样的悖论在中国发生在不只焦点访谈和中央电视台一家传媒身上。同样的悖论也发生在传统中国的行政监察制度身上。媒体因官僚的产权控制，因而被纳入官僚体系的一部分。焦点访谈因而是现代中央政府的“监察御史”，它是披着现代技术外衣的古代制度。它充其量只能如此。官僚控制之所以减弱媒体的力量，是因为“端谁的碗听谁的管”的产权力量，因为产权控制压制了媒体的生存活力，此时媒体不以真实信息换取生存机会，没有报道真实消息的动力，倒面临压力。也因为在此产权制度下，真实信息没有市场交易，没有进入市场，它控制在官僚手中，而官僚没有拿这些对其不利的消息与任何市场主体交易的冲动，因为他得不偿失。另外，他有自己的生存方式，他也无须以此谋利。这样的制度是不鼓励真实信息的制度安排；而私有产权下的媒体，面临着以自己的唯一产品-真实信息交换生存机会的唯一选择，真实信息成为可交换的有价值的商品，因而才有提供这种商品的激励。这是一种鼓励真实信息的产权制度安排。而媒体为求生存而提供真实信息的行为客观上满足了公民的知情权需要，这正是现代传媒作为一个行业存在的价值。在现代社会，媒体是批评政府，也是政府获悉对自己的批评「22」的基本平台，媒体的产权掌握在公众还是官僚手里，实际上是批评政府的权利掌握在公众手里还是官僚手里。所以，在传媒产权行政垄断、市场进入限制尚未打破的当代中国，真实治理信息的获得首先面临着产权制度结构上的困难。这正是焦点访谈模式提出而它没有解决的问题。
　　接下来，我们分析焦点访谈模式蕴涵的另一个更重大也更为隐性的制度缺陷。我们的分析紧接着上一点提到的官僚产权约束进行。按照前述的分析，是不是消除了官僚产权约束，在私有产权制度安排下，传媒就必定能摆脱官僚控制，成为真实信息的市场供应者呢？从九十年代以来的经验观察看，问题远没有那么简单。九十年代以来，体制外的媒体有增长趋势。而从对媒体的几次重大的“封杀”事件来看，产权并非主要的手段，行政权直接干预，介入媒体的经营，对“不听话”媒体进行整肃、“换血”，是近年来常见的方式。行政权直接上场，而不再由产权打头阵的干预策略的转变，是值得注意的。产权控制的效果在减弱，估计是这场官僚与媒体斗争中官僚一方策略转变的基本原因。产权控制效果的减弱不仅可以在传媒领域观察到，而是近二十多年以来中国社会治理的总趋势，由此而带来的社会治理模式的变化-从倚重产权控制到倚重行政权力-不只是发生在传媒这一个领域，在其他社会领域也有相似的表现。产权控制效果减弱的原因是复杂的，涉及中国社会这一复杂巨系统制度变迁的方方面面，其中的一个基本原因，在笔者看来，是1980年代以来，总体上的舆论管制放松，导致一个虽然范围有限但仍有一定利益空间的市场的诞生和存在，催生了一批为追逐这些利益而生的媒体企业，虽然它们大多还属于体制内，但生存困境一样困扰着它们，财政拨款作为生存来源越来越难以为继，使它们被迫转向市场取向的生存模式。「23」生存困难导致了竞争加剧、无疑使媒体面临的官僚需求与市场需求-两者的利益指向是不一致的甚至许多时候是相反的，官僚需要压制真实公共信息，而市场需要媒体把真实的公共信息传播出去-之间的矛盾加剧，产权的这种天生的自我经济利益导向使媒体患上了身份认同上的“分裂症”，是该代表官僚还是代表市场？这是当代媒体面临的一个问题。但总的来看，似乎有一种趋势表明，由于市场指向的生存模式带来的离心力量，产权传达官僚意志的能力衰落了。
　　不过，这没有什么，对于官僚来说，他还有一样武器，虽然可能是最后的武器，那就是权力，作为政治主体身分而永远拥有的权力。我们从最近两年以来的媒体封禁事件看，行政权力在其中扮演了主角。以南方周末2001年的被整肃事件和兰州公安局封杀当地16家媒体的采访「24」为例。一个是行政权力直接主动干预，一个是行政权力拒绝接受采访和媒体监督而间接封杀媒体。这两种方式均表明了官僚与媒体对抗中行政权力不受制约的使用。「25」传媒的行政权力控制是一个很难在官僚体系内解决的问题，西方国家解决这个问题的对策是建立在权力分立基础上的独立的司法审查，以保护媒体的正当的传播公共信息的权利不受官僚破坏。在我国，司法审查是正式制度中最为孱弱的一环，与行政权力的庞大专横相比，它的制约作用显得微不足道，虽然我们对它的期望与偏爱有时使我们不愿承认这一现实。对行政权力专横的控制从理论上可以有多种制度解决方案，独立的司法审查及其背后的一整套制度安排是西方宪政模式提供的答案。这个方案从经验的角度看是成功的。然而我们似乎有意在回避它，而希望找到更为“有中国特色的”替代制度，以图在保持基本的政治理念与行政权主导社会的基本模式不变的前提下，寻求对行政权力有效的控制「26」.对行政权力的肆意缺乏有效的制度约束，这不但是媒体遇到的困难，更是初步摆脱了垄断性产权控制的中国社会目前面临的最亟需解决的问题，焦点访谈模式的第二个也是更为根本的局限正在这里。没有制度化的对行政权频频出击的还击措施，代表了公共信息知情权的媒体即便解除了产权约束，也仍然逃不出官僚新武器掩杀封锁的掌心。
　　分析至此，我们可以把“焦点访谈模式”与前述的“微服私访模式”做一个对比。可以看到，在“微服私访模式”下，这一替代性制度安排的重心在私访者，他们是君主、高级官员
　　或至少是上级官员，负有决策和督察的责任。基本上它依赖单个个人的努力、“私访”即纠正正式制度失效的努力的动机和动力系于私访者个人可信赖的伦理品质；而“焦点访谈模式”至少在两个方面都对古典的私访模式做出了突破和超越，首先在组织依赖上，“焦点访谈模式”不再是“单兵作战”，现代传媒是一种体系化的存在，这种打破信息黑洞的努力是组织化进行的，并且有着相应系统化了的物质保障和组织指挥；其次，在挑战官僚信息垄断和屏蔽的动机上，“焦点访谈模式”主要不是系之于挑战者的个人伦理品质，而主要是一种自利的谋利动机或市场生存压力，应用的是以真实信息换取收益的市场机制，这种变更后的伦理基础显然提高了这种模式的稳定可靠性，毕竟自利假定更符合对一般人的伦理假设，而且更具有稳定性和恒常性。「27」虽然仍然有所谓“媒体英雄”取代了在一般人心目中“清官、明君”该在的位置。焦点访谈模式把重心从单个的、伦理上可信赖的私访者转移到了体系化的、伦理上自利的记者与媒体，这是它的高明与超越之处，但由于前文分析的两个基本的制度约束条件，这两项超越都被打了折扣，在范围上受到了前述两个条件的有力约束。这正是它有时力不从心并让我们失望感暗生的由来。「28」
　　四、行政公开：解决公共信息交流难题的一种新的制度安排
　　在治理视角下看行政公开，以西方国家为模本的现代行政公开制度「29」，其实也是对治理中的传统难题-信息屏蔽与交流困难的解决应对方案之一。虽然我们可以-实际上很多研究也正是-从宪政民主、知情权、政府责任等应然的规范角度分析行政公开制度。
　　顺着我们比较“微服私访”与“焦点访谈”两种模式的思路，展开对行政公开制度中相关机制的分析，可以看到，这第三种模式比之前两者的超越之处在于，它以私有产权解放媒体的产权羁绊，又以法治、具体是司法审查机制控制了官僚的行政权力干涉冲动，也因此，在由私有产权制度、独立的司法审查和有保障的新闻自由等构成的制度群的总体功效下，它才取得了相对较为令人满意的实践效果。「30」这一制度的相对成功，也是整个制度群的总体功效发挥的结果。
　　具体地分析“行政公开模式”「31」的运作机理，仍可以从组织依赖与行为动机两个方面入手。可以看到，这种新模式在组织依赖与行为动机上都分享了“焦点访谈模式”的体系化努力与自利倾向假定，但却又都不止于“焦点访谈模式”达到的程度，而是进一步把它们扩大了：在体系化努力上，焦点访谈模式只进行到了媒体本身的体系化这一有限程度，但行政公开却把对付官僚“信息黑洞效应”的努力扩展至整个有组织的和常规化的正式制度体系，这包括：A.独立、坚强、体系化和常规化的司法体系-法官的日常裁判意味着对官僚的信息屏蔽努力的源源不断的钳制和反动；B.活跃的代议机制构成对压制瞒报信息的及时有力的批评乃至制裁「32」；C.甚至我们可以说，一些更间接因而其作用也显得更具隐蔽性的制度安排，如几年一次的周期性选举，也在更深层次上构成一种压力，间接而隐性地制约着信息黑幕的加深。因此，相比前两种模式，这种模式把重心安置在更加稳定、系统、日常化而可用的正式组织体系上，挑战信息屏蔽的组织依赖不是单个的个人、来自社会系统的媒体，而是作为正式制度之稳固组成部分的那些组织结构，如法庭；挑战信息屏蔽的行为动机不仅来自市场，和市场机制天然蕴含的谋利冲动与淘汰压力，更将这种选择压力由经济市场扩展至政治市场「33」，从而使真实信息的生产具有了更强大的动力之源，使虚假信息的制造和真实信息的屏蔽行为不仅面临来自市场机制的抵制，更面临政治程序产生的巨大成本与风险，惩罚变得触手可及，对惩罚的预期也就显得真实可信。
　　五、现代行政公开制度在中国：有无可能、如何可能？
　　从治理的需要出发，当下中国的决策者已经深刻地感受到了公共信息屏蔽阻滞的弊病。「34」同时，与所有后发国家的行政法治发展相似的是，在社会一面，政府也面临着公开立法上的巨大外来压力和持续不断升温的国内压力：一方面是加入WTO后来自国外政府与厂商的压力，另一方面，在国内，市场改革带来的经济决策权越来越转向民间，私人经济力量的增长也不断刷新政治参与的局面「35」，对政府信息获取提出愈益强烈的要求，要求分享长期为官僚所垄断的信息产权杯羹的呼声渐高。
　　虽然目的未必一致，但改革似乎在决策者和民众之间有了共识。「36」然而，问题并不简单。从信息作为一种产权来看，现代行政公开制度实际上是对公共信息的产权的一种新的制度安排。在当下中国的公共信息制度安排中，官僚拥有最大最多的产权，是现行产权结构的受益者；改革现有模式，建立现代行政公开制度，必然构成对官僚利益的一部分或相当多的剥夺，实质是对现有的公共信息产权结构的重新调整。民众总体上将从中受益，而民众中不同的利益团体所得也将各有不同。从这个意义上，行政公开作为一种新的制度安排，能否在中国出现，是一个公共选择过程。对中国社会中的各种结构性因素的分析有助于观察它在中国的可能性。我们将考察其中不利的因素，包括中国以部门为代表的行政官僚本位的立法模式的缺陷、由于利益表达的组织化机制的缺损导致的立法受益者的力量分散、官僚集团的体系化的反对力量等。通过对中国社会的结构性障碍因素的分析和它对不同利益群体的影响，我们希望能对中国行政公开立法的形成路径做适当的预期，并分析在中国行政公开的“制度是如何形成的”。在中国实现行政公开面临的结构性困难中，除了前面已经分析过的新闻制度的缺陷外，在体系内的正式制度上也面临着深层的困境。鉴于对此的讨论涉及头绪颇多，而且学界也多有论述，这里只择其紧要者：
　　A.代议机制的微弱
　　对其他国家信息公开法制定过程的观察发现，行政公开制度的建立，首先是代议机制在制度运作层面发生的重大作用。英国在2000年通过了英国信息公开法案，第一份正式向议会提出的信息公开立法提案，就是1978年英国下院议员ClementFreud以个人身份提交的，此后推动行政公开的许多重要立法也基本上是由议员提出；「37」在日本国会议员也是立法的积极推动者，特别是反动党议员「38」.政党尤其是反对党或小党常常是公开立法的推动者，虽然有时候它只是出于争取选票的机会主义考虑而把公开立法当做掷给公众的“小甜饼”「39」，在当选后并不积极落实。外来压力及对其的回应是许多后发国家法律制度采行的重要背景。亚洲国家中，韩国的行政公开立法是个典型「40」.韩国议会在1996年12月通过《公共机关信息公开法》，该法于1996年12月生效。在这一点上，我国的加入WTO具有类似的促进作用。
　　在我国，代议机制的功能虽然不断有加强的趋势，但总体上回应公众意见的制度功能还十分有限。在法案起草和内容的最终确定上，行政官员的意志仍占据着基础性地位，主导着法律产品的“质量”。行政公开立法恐怕也难有例外。公众利益，很难经由代议机制输送至立法过程，占据应有的位置；不论是人大的立法还是政府的行政规则制定过程都成了部门利益竞逐的战场。「41」而以公众利益的名义塞入立法的官僚私利，由于代议机制功能的有限性，而很难在草案变为成法的审议过程中受到
　　相当的过滤。这种行政官僚利益压倒性控制立法进程的局面对行政公开立法不缔是一场灾难。
　　B.社会团体功能孱弱、要求公开一方的利益缺乏组织化代表和表达机制
　　综观许多国家行政公开立法的实践，非政府组织在推动公开立法中发挥了相当作用。在英国，最着名的推动政府信息公开立法的社团是“信息自由运动”，它不但起草了《个人资料获得法案》、《医疗报告获得法案》、《环境和安全信息法案》等草案，而且对政府公开立法作了大量的宣传鼓动活动「42」.在日本，最早也是由日本消费者协会于1976年提出制定信息公开立法的；日本市民自由联盟于1979年通过了“信息公开法基本原则”，“知情权声明”「43」，之后并和其他基层组织组成联盟为信息公开立法奔走呼号；另外日本的市民监察专员联络会、自由人权协会、新闻界等团体对推动立法发挥了积极作用。“「44」美国以《信息公开法》代替没有效果不彰的《行政程序法》中关于行政公开的规定，也是社会力量强烈呼吁、积极参与的结果，其中希望得到证据的律师界、追求良好行政的行政改良人士以及希望得到有价值新闻的新闻界是三种最重要的力量，他们的强烈参与是FOIA最终出台的重要推动因素。「45」
　　纵观各国的信息公开立法史，政府主动要求推动信息公开立法的实例实属罕见。在英国、日本、韩国等许多国家，信息公开法案都受到了政府消极或积极的抵抗，常常经历多次否决或延迟审议，即使是通过了信息公开法案，在实施中依然会遇到诸多困难。
　　在中国，与反对一方相比，要求立法一方的力量虽然可观，但由于结社权长期被冻结，社团活动受到抑制，利益缺乏组织化的表达，分散凌乱，大多自生自灭，不足够形成强大有效的“压力集团”。中国社会中随着市民阶层利益的增长，已经初步形成了对公开立法有利益要求的群体，比如职业律师团体、注册会计审计师团体、各种谘询鉴证机构、学术研究机构和各类新闻媒体，由于执业的需要，他们对于得到目前为政府控制的必要信息有强烈的要求。所以他们是公开立法的鼓动与呼吁者，因为公开立法将降低其执业成本，实际上是从公开立法中获得了公共信息的部分产权。但参与立法、表达本团体意见是一种公共活动，单个个人没有参与的激励与损失补偿机制，面临着“集体行动的困境”「46」.因此他们的立法要求只表现为零星个人的口头呼吁，却缺乏组织化的实际参与行动，难以形成合声，对立法进程与内容产生实质性影响。其实，并非在中国不存在他们的代表组织，问题在于，目前正式制度上代表他们利益的成员组织，如律师协会、注册会计师协会等控制在政府手中，其代表功能被无限地抑制，其治理功能被政府行政权力同化和吸纳，成为官僚体系中贯彻治理任务的一环，无法有效地发挥代表成员利益的功能「47」.成员的利益无法通过这种官方指定给他们的机构代表和表达，在公共决策中实际无法发出他们的真实声音「48」.而公开立法史的域外经验，无论是法理型政治传统的发萌地英国还是与中国同属儒家政治文化圈的韩国，均表明，“非政府组织和传媒在信息公开中发挥着特殊作用。”「49」
　　C.有效的司法审查机制的缺位
　　从经验上看，独立的司法审查构成公共信息治理体系中不可或缺的一环。司法审查机制的有效性是保障行政信息真实披露的保证。没有有效的司法审查作为正式制度上的保障，行政公开法的规定就是“无牙的老虎”。「50」在美国，根据信息公开法的规定，法院可应原告的要求发出有关公开信息的令状，消除行政官员在信息披露上的抵制。「51」在日本，依据《行政事件诉讼法》，司法机关对行政机关拒绝公开请求的决定可予以撤消。「52」建立行政信息公开制度的其他一些国家也都有类似的规定。比之这些文本上的规定更重要的是，在这些国家，独立的司法体系确实担当起了维护信息公开制度正常运转、消除信息流通“梗阻”权的功能。「53」
　　对在权力分立与制衡的宪法框架下建立的司法审查机制，对公民知情权的救济当然是对其进行解读的重要视角，但在我看来，这不意味着它一定是最重要的-更非唯一的-视角。从提高治理有效性的角度看，司法审查对于整合公共信息传播机制、提高公共信息真实有效性的作用也值得认真检讨。而我国目前的司法审查制度，不但存在着公共信息的知情权未明确纳入审查范围的技术性缺失，更重要的是司法缺乏独立性的体制上弊端。学界对此论述已很多。「54」长期的政治传统塑造出的、并在意识形态上“合法化”了的社会治理的工具观念「55」，不但深深窒息了司法的私权保护功能，也大大伤害了独立的司法对于克服体制内官僚弊病、提高治理效率的功能，减少了体制内因素整合的可能性。就公共信息传播方面而言，它带来的功能缺失很难由其他机制予以有效的代偿。「56」
　　六、公开的实现与中国的困难：政治统治类型的转型
　　无疑，我们目前已经开始了所谓“行政公开”的实践，大大小小、各式各色的媒体上充斥了各地、各部门关于公开的报道。公开的内容大同小异，按照一些研究者的总结，基本上包括这么几个方面：“法律、法规和规章制度公开；办事程序和办事时限公开、承办部门和人员公开、办事结果公开、收费收税公开、廉政规定、监督办法和责任追究公开”。「57」而在公开的稳定性上，按照一些研究者的结论，目前的行政公开与各行政机关领导的重视程度密切相关，“实用主义与形式主义盛行”，“缺乏相应的制度保障”，“反映了行政公开浓厚的政策性，具有浓厚的‘清官意识’和‘不确定性’。「58」应该说，对目前的行政公开法制建设者-那些级别并不高的下级政府官员来说，这是在目前的制度空间中，我们所可能期望于他们的在行政公开上可能做出的最大努力。具体的花样可以有翻新，但程度怕只能止于此。总之，行政信息公开在中国还处于自我约束阶段，对于政府官员来说，政务公开很大程度上是行政道德而非法定义务。
　　值得思考的是，为什么行政公开的实践程度如此令人“泄气”？推行公开的阻力真的只是执行公开政策的官僚的潜在抵制吗？对于决策地位上的治理者而言，是否有推行公开的雄心和民众的支持，“变法”就一定成功呢？在此，也许有必要在中国的特定政治“语境”下对治理者的需要与治理的需要之间做出更细腻的区分。
　　近代以来，民族独立与生存的需要使得全民动员的现代化模式取得了高度的认同，它在政治上要求一个全面控制并进而具全面动员能力的全权型统治模式。现代民族国家转型的特殊历史境遇，对现代化的单极理解、个人自由的彰而不显和长期失落，集权政治的悠远传统、强调伦理而非法理的儒家政治文化的持久影响，上个世纪八十年代以来的改革留下的是一个至今为止的威权型治理模式。威权型模式在根本上是排斥公开的，或者是排斥根本的公开的。由于缺乏政治同意做为基础，威权型统治其实是经不起合法性追问的，要求人民服从的根据是薄弱的，所以这样的统治在操作上极易滑入“卡里斯玛”式的神秘主义「59」.
　　按照韦伯的分析，威权统治与神秘主义有着天然亲合力，秘密行动、神秘决策，将增强决策的权威感与可服从性，有时这甚至是一种不得已「60」.行政公开无疑会破坏政府的这种神秘感，从而与威权型统治的需要相抵牾。
　　实际上，在一个“威权型统治”的模式下，治理者的需要与民众的需要之间往往貌合而神离、形似而实非，甚至凿枘不投。对信息公开领域而言，在治理者只希望找到更为方便有效的信息获取机制，以顺利进行统治；而对于民众，则渴望籍此实现对正式制度的更稳定的预期，以避免和减轻过于恣意的国家权力对自身的伤害。两者的目标虽有重合，实有距离。对于治理者而言，在这样的治理模式下，对行政信息是需要的，但对“行政公开”「61」却未必是需要的，甚至其实是不需要的，因为威权型的治理其实质是反公开的，需要的是信息的对上如实传达，不需要的或感觉不到有必要的，是信息的对民众公开。所以可以认为，在这样的治理模式下，对行政公开并没有真正的需要产生，或真正感觉到对“行政信息公开”的需要。迄今为止，正式制度上对行政公开制度这一公共产品的设计，受到两种思路的规约：对于中央政府决策者而言，制定行政公开的规则，建立行政公开的制度，其目的是实现更有效的信息系统，摆脱下层官僚的控制与羁绊；而对于民众来说，则渴望以规则来实现公共信息的可接近性和可获得性，获得对正式制度在规则基础上的稳定预期，甚至藉此获得对行政权力一定程度上的控制。不难看出，对于还在预想中的这个制度，前者的解读和预期是治理维度的，重在行政的需要；后者的解读和预期则是权利维度的