中国特色应对气候变化政策体...家评估报告·第四部分》解读_范英.pdf

中国人口 资源与环境 2023 年 第33 卷 第1 期CHINA POPULATION，RESOURCES AND ENVIRONMENT Vol.33 No.1 2023中国特色应对气候变化政策体系的评估与展望中国 第四次气候变化国家评估报告 第四部分 解读范英1，2，莫建雷3（1.北京航空航天大学经济管理学院，北京 100191；2.北京航空航天大学低碳治理与政策智能教育部实验室，北京 100191；3.中国科学院科技战略咨询研究院，北京100190）摘要 第四次气候变化国家评估报告 第四部分为“应对气候变化的政策和行动”，这一部分全面总结梳理中国“十二五”中后期和“十三五”以来实施的一系列应对气候变化的政策和行动，并对政策的效果进行了深入系统评估。文章主要介绍报告第四部分内容的总体框架和主要特点，解读主要结论，并展望未来政策。总体来看，“十二五”中后期以来中国采取一系列应对气候变化的政策和行动，持续推进应对气候变化政策体系的建立完善，形成了规划目标引领、行政手段先行、市场机制跟进以及试点示范等具有鲜明中国特色的应对气候变化政策体系。在政策推动下，中国应对气候变化事业取得积极成效，提前完成了对外承诺的2020年减排目标，扭转了二氧化碳排放快速增长的局面。着眼于实现2030年前碳达峰以及2060年前实现碳中和的目标，中国未来需将应对气候变化纳入国家现代化建设总体目标和战略，制定和实施更有力度的气候政策，并付诸行动。关键词 气候变化；政策体系；政策评估中图分类号 X22 文献标志码 A 文章编号 1002-2104（2023）01-0093-07 DOI：10.12062/cpre.20221058党的二十大报告系统性总结了中国过去十年的伟大成就，认为“生态文明制度体系更加健全，污染防治攻坚向纵深推进，绿色、循环、低碳发展迈出坚实步伐，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，我们的祖国天更蓝、山更绿、水更清。”就在党的二十大胜利召开前夕，第四次气候变化国家评估报告 正式出版了，这是对中国应对气候变化工作的系统性总结和评估。第四次气候变化国家评估报告 第四部分是政策和行动卷，对“十二五”中后期和“十三五”以来中国应对气候变化的政策和行动进行了全面、系统地总结梳理，并基于大量论文、著作和研究报告等最新研究成果对政策和行动的效果进行了深入系统的评估，客观地反映了2015年以来中国应对气候变化政策行动领域的最新进展，为准确认识把握中国应对气候变化政策的总体现状、取得的成效和未来的发展趋势提供了丰富翔实的数据资料，同时也为中国未来制定应对气候变化的战略和政策，以及积极参与全球气候合作与气候治理体系构建提供了科学依据和决策参考。1报告总体框架第四次气候变化国家评估报告 第四部分首先对中国“十二五”中后期和“十三五”以来应对气候变化政策的总体进展进行了系统梳理，在此基础上对政策进行评估，不仅涉及减缓、适应以及综合性政策等，还按照政策本身的分类进行了详尽的评估，反映了中国应对气候变化政策制定逐步走向专业化、科学化、精细化的特点，也说明中国的气候变化政策已经深入到社会经济生活的方方面面。最后，根据“双碳”目标的战略方向，展望了未来中国应对气候变化的政策需求。第四部分由第34章至第43章共10章构成，采用总-分-总的结构，如图1所示。第34章是对中国气候变化政策的整体评估，介绍了中国应对气候变化政策的总体进展，阐述了中国的气候变化政策在统筹国内国际两个大局方面的整体思路，展现了兼顾促进国内可持续发展和收稿日期：2022-10-21 修回日期：2022-10-30作者简介：范英，博士，教授，主要研究方向为能源经济学和气候变化政策。E-mail：。通信作者：莫建雷，博士，副研究员，主要研究方向为资源环境经济与政策。E-mail：。基金项目：科学技术部 第四次气候变化国家评估报告 编制工作专项（批准号：210YBXM2018108002）。范英，莫建雷.中国特色应对气候变化政策体系的评估与展望：中国 第四次气候变化国家评估报告 第四部分 解读 J.中国人口 资源与环境，2023，33（1）：93-99.FAN Ying，MO Jianlei.Progress，achievements，and future prospects of China s policies and actions tackling climate change：an interpretation of Part 4 of China s Fourth National Assessment Report on Climate Change J.China population，resources and environment，2023，33（1）：93-99.93中国人口 资源与环境 2023 年 第 1 期承担国际责任两个方面的政策体系更加完善，并在习近平生态文明思想指导下逐步创新治理体系。第3542章是对中国气候变化政策的分类评估，分为应对气候变化的法律、规划和标准，国家碳市场建设和其他经济政策，应对气候变化的行政手段，应对气候变化的科技研发政策，可持续发展的气候协同效应，应对气候变化的地方行动、能力建设和公众参与，应对气候变化的国际合作等。第43章围绕碳达峰碳中和目标，提出了制定和实施更有力度和更有约束力的气候政策的政策需求。2报告主要特点伴随着中国应对气候变化政策体系的细化和行动的深入，第四部分与以往报告相比，在章节的安排和内容的丰富程度上都有很大的不同，呈现出系统性、专业性以及全球视野等显著特点。2.1系统性本次评估报告全面评估了为应对气候变化制定的政策、采取的行动以及取得的效果，特别聚焦于气候变化治理的总体思想、政策体系、明确的目标，以及政策实施的效果，包括国家层面的战略、规划，部门的政策、规定，和地方采取的行动，在政策的深度和广度方面都是前所未有的。这些政策与行动既有减缓方面的，又有适应方面的，全面反映了这一时期中国应对气候变化的政策与行动最新进展。2.2专业性本次报告在概述中国应对气候变化的指导思想的基础上，按照政策的具体领域进行了细分，主要包括法律、规划和标准、经济政策、行政手段、科技研发政策、可持续发展政策、地方行动、能力建设和公众参与，以及应对气候变化的国际合作等内容，在经济政策中专门用一章对国家碳市场的建设进展进行了评估。从细分的政策内容上可以看出，中国应对气候变化的工作已经深入到各行各业和社会经济生活的各个方面。例如，在经济政策中，除了正在实施的国家碳市场机制以外，还制定了节能、合同能源管理、用能权交易等能效政策，制定了促进可再生能源发展的标杆上网电价政策、发电技术进步的激励政策、可再生能源上网消纳的相关政策等，同时还制定了包括绿色债券、绿色信贷和气候保险等绿色金融政策，以及资源税、环境税等财政税收政策，并实施了煤改气、煤改电等重大改造工程。这些体系化政策的不断出台、细化和落实，标志着中国应对气候变化的政策与行动已经进入了科学化、专业化的新阶段，也体现了全社会从理念到行动的实质性转变。2.3全球视野在习近平生态文明思想和人类命运共同体发展理念的指导下，中国应对气候变化工作已经逐步纳入了社会经济发展规划，制定了碳达峰碳中和的目标。同时中国也借鉴了国际经验，在试点的基础上开始建设全国碳市场，形成了行政手段、市场机制和自愿行动相结合的应对气候变化的立体式行动方案，政策体系不断完善，政策协同更加优化。此外，中国积极参与全球应对气候变化合作，成为全球气候治理的重要参与者、贡献者和引领者2。在南南合作的框架下，中国加强与广大发展中国家的互利合作；在“一带一路”倡议下，中国积极践行绿色低碳发展理念，帮助和带动沿线国家实现自主贡献目标和可持续发展目标；中国认真履行 联合国气候变化框架公约 体系下的国际法义务，积极参与和推动全球气候治理进程。中国的应对气候变化政策与行动，为全球气候治理取得成效，以及实现全人类应对气候变化和可持续发展的目标做出了巨大努力和贡献3。3报告主要结论第四部分的评估采用总体评估和分类评估相结合的方式，所以评估结论也涉及了宏观层面和各个分类政策的评估结果，下面简要介绍。3.1中国应对气候变化政策体系基本形成并取得积极进展“十二五”以来，中国应对气候变化的国内外形势发生了深刻复杂的变化。在国内，推进生态文明建设有效地促进了中国经济发展绿色低碳转型；在国际上，推进全球生态文明建设和构建人类命运共同体的理念对引领全球气候治理体系建设和发展进程发挥了积极作用4-5。中国政府统筹国内国际两个大局，将应对气候变化摆在34章 中国应对气候变化政策行动概述43章 未来气候政策需求章 法律规划和标准章 国家碳市场建设章 经济政策章 行政手段和行动章 科技研发政策和行动 章 可持续发展政策的气候协同效应 章 地方行动能力建设和公众参与章 国际合作3536373839404142图1 第四次气候变化国家评估报告 第四部分内容框架94范英，等：中国特色应对气候变化政策体系的评估与展望国家治理更加突出的位置6。在 巴黎协定 下，中国承诺了积极且有力度的国家自主贡献目标。2020年9月22日，习近平主席在第七十五届联合国大会一般性辩论中指出，“中国将提高国家自主贡献力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力争于 2030 年前达到峰值，努力争取 2060 年前实现碳中和”，引领中国应对气候变化和推进生态文明建设进入新的阶段。从政策目标看，“十二五”以来中国应对气候变化量化目标从无到有，提出了从碳强度下降目标到碳达峰目标，再到碳中和目标的一系列短中长期量化目标。从政策体系来看，在目标引领下形成了既符合中国国情，又与国际气候政策有可比性的气候治理体系。尤其是碳达峰碳中和目标提出后，中国加紧制定碳达峰碳中和“1+N”政策体系，包含一个顶层设计的指导性政策文件（“1”）和一系列针对不同行业领域的指导性政策和方案（“N”）。从政策制定机制上看，应对气候变化逐步被纳入国家总体社会经济发展战略，政策制定模式呈现了社会各方积极参与、多部门推动的特点。从政策实施机制上看，形成了规划主导和引领、行动方案扎实配合、行政手段先行、市场机制跟进、“由点到面”有序扩展、强化基础能力建设、环境与气候协同治理、中央和地方互动协作的模式。从机构建设看，“十三五”中期，中国从中央到地方对应对气候变化的组织管理机构进行了重大调整；2021 年5 月，为指导和统筹协调推进碳达峰碳中和工作，中央层面成立碳达峰碳中和工作领导小组。从政策和行动效果看，“十二五”以来中国应对气候变化政策行动成效显著，集中体现为2020 年应对气候变化目标的提前超额完成：到2020 年，中国二氧化碳排放强度比 2005 年下降了 48.4%，同时积极应对气候变化在提高经济增长质量、技术创新、新产业培育、增加就业、保护环境、改善健康水平、促进安全等方面实现了多领域的协同增效。3.2应对气候变化的法律、规划和标准体系不断完善循序渐进的国家规划和专项规划以及标准体系为应对气候变化工作提供顶层设计和基础支撑。在“减缓”领域，“十二五”以来中国形成了较为完善的“碳强度目标引领、各地区推进落实、各部门协同合作”的条块结合的应对气候变化规划体系，以国家层面二氧化碳排放强度下降的约束性目标为核心，推动能源和经济的低碳转型。在“适应”领域，中国政府部门目前已发布国家和部门相关政策117 项，其中规划和法规类占四分之三，同时中国还发布了21 项省级适应规划。中国已初步建立了节能标准体系和碳排放管理标准体系，已发布碳排放和节能等领域国家标准300 多项，为用能产品能效标识管理制度、能效“领跑者”制度、碳排放权交易等政策制度的落地提供了强有力的基础支撑。然而，中国气候变化专门性法律体系的建设仍进展缓慢，有待进一步推进，如中国 应对气候变化法的缺位一定程度上使得应对气候变化工作缺乏纲领性的法律指引；碳市场作为利用市场机制控制温室气体排放的手段，其有序发展需要明确的法律指引，而 碳排放权交易管理暂行条例 的立法工作需要进一步推进。3.3碳排放权交易市场建设取得积极进展“十二五”时期以来，中国碳排放权交易市场建设取得积极进展7。碳排放权交易试点地区在政策法规体系、排放监测、报告和核查制度、排放配额分配与履约管理制度、交易监管制度建设以及能力建设等方面开展了大量细致、探索性的工作，已经初步建成制度要素基本齐全、各具特色、初具市场规模、初显减排成效的7个试点碳市场。截至2020年底，共覆盖20余个行业的2 800余家排放单位，排放配额总量约为13亿tCO2eq。7个试点碳排放权交易市场累计配额现货成交量达到4.4亿tCO2eq，累计成交金额约103亿元人民币。温室气体自愿减排交易市场运行基本有序，已初步建立了统一、规范、公信力强的交易体系。目前中国正顺利推进温室气体自愿减排交易体系管理办法改革，优化温室气体自愿减排项目审定和减排量核证管理程序，进一步修订完善相关技术规范和方法学，提升温室气体自愿减排项目管理效率，确保国家核证减排量（CCER）质量。积极探索CCER参与试点碳市场配额的清缴履约抵消，将碳排放权交易、温室气体自愿减排交易体系与碳普惠和生态环境修复相结合，倡导绿色低碳生活，推动生态保护与生态扶贫。截至2020年底，CCER累计成交量约2.7亿tCO2eq，累计成交额约23亿元。全国碳排放权交易市场建设取得了阶段性积极进展。2017年12月，国家发展改革委发布了 全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业），以发电行业为切入点正式启动全国碳排放交易体系建设。2020年12月，生态环境部出台 碳排放权交易管理办法（试行），印发20192020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案（发电行业），公布发电行业重点排放单位名单，正式启动全国碳市场第一个履约周期。2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动上线交易，截至2021年 12月 31日第一履约周期结束，全国碳市场排放配额累计成交量约为1.76亿t，累计成交额约为76.61亿元，市场交易活动整体平稳有序；以排放配额清缴履约量计算，履约率高达99.5%。3.4应对气候变化的经济政策在多个领域协同发力并取得积极成效“十二五”以来，中国还采取了除碳市场之外的一系95中国人口 资源与环境 2023 年 第 1 期列其他经济激励政策。在节能领域，中国利用价格杠杆、节能补贴、合同能源管理等经济手段促进能效改善，经济发展总体能效水平不断提升，与发达国家的差距逐步缩小。“十二五”期间，中国单位GDP 能源消耗（简称能源强度）累计降低17.8%，超过16%的预期目标；“十三五”期间，中国能源强度进一步下降，累计降低13.2%。在可再生能源领域，标杆上网电价政策为可再生能源发展提供了有效的经济激励，可再生能源电价附加政策则为可再生能源发展提供了持续稳定的资金来源。“十二五”以来标杆电价水平不断下调，补贴退坡加速推进，推动可再生能源发电成本显著下降，为全球可再生能源发展和技术进步作出了积极贡献。在政策持续激励下，中国可再生能源装机容量和发电量快速增长，“十三五”期间基本完成甚至超额完成了规划的可再生能源发展目标。为促进可再生能源消纳，不断完善电网基础设施，加快电力市场化改革，启动可再生能源电力配额制度和绿证交易制度，落实可再生能源电力全额保障收购政策，设定可再生资源电力消纳责任权重等。在上述政策推动下，中国弃风率和弃光率实现双降，到2020 年平均弃风率和弃光率降至3%和2%的较低水平。在碳达峰碳中和目标引领下，未来需进一步优化政策设计方案，逐步构建适应高比例可再生能源的市场和制度体系。中国绿色金融和气候投融资快速发展，尤其是面向低碳发展的绿色债券、绿色信贷和气候保险等呈现良好发展态势8，为重点行业企业低碳转型提供了资金支持，应对气候变化的政策效果逐渐显现。为促进中国绿色金融健康发展，未来需要进一步完善绿色金融相关标准规范，创新绿色金融产品，助力实现碳达峰和碳中和目标。此外，中国能源资源税改革和环境保护税开征有助于推动能源资源利用效率提高、能源结构调整和重点行业低碳转型，对减缓气候变化起到了积极的协同作用。3.5应对气候变化的行政手段不断完善并取得显著成效目标责任制和淘汰落后产能是中国在节能降碳领域，最为典型的行政手段。目标责任制具有基础性地位，其直接考核对象是各级政府以及重点用能企业。“十二五”期间，中国开始同时实施能源强度和碳排放强度下降目标责任制；“十三五”期间明确提出合理控制能源消费总量的要求并进行了地区分解，这标志着中国的节能工作正式由单一强度目标约束转向总量和强度“双控”目标约束。在碳达峰碳中和目标下，未来中国将开始迈向碳排放总量控制的新阶段。另外，生态环境部将碳达峰相关工作纳入中央生态环保督察，使目标责任制的基础性地位进一步增强。具体来看，“十一五”时期中国节能重点集中在能耗水平巨大的“千家企业”，“十二五”时期，工业节能的着力点扩大到了年综合能源消费量在1万tce以上的“万家企业”，全国共计约17 000家。国家每年汇总并公布各地区“万家企业”节能目标考核结果，“万家企业”节能目标完成情况和节能措施落实情况被纳入省级政府节能目标责任考核评价体系。“十三五”时期，结合全国“双控”目标任务，重点用能单位“百千万”行动对重点用能企业提出了能耗总量控制和节能“双控”目标。围绕碳达峰碳中和的目标要求，工业部门已着手实施工业低碳行动和绿色制造工程。中国淘汰落后产能工作以行政手段为主，并取得了显著成效。“十一五”“十二五”时期，国家层面明确提出了重点行业的落后产能淘汰目标，将其作为节能减排工作的重要支撑。这一时期的淘汰落后产能具有典型的“自上而下”特征：国家将淘汰落后产能目标分解到省、市、县及具体企业，并通过目标责任制的方式对各地进行考核。“十三五”以来，淘汰落后产能的政策机制发生了明显变化，淘汰落后产能成为供给侧结构性改革的重要措施，在政府各项工作中的地位大大提升。3.6应对气候变化科技创新规划和政策体系不断健全以 “十三五”国家科技创新规划 和 “十三五”应对气候变化科技创新专项规划 为统领，以各类科技创新政策、行动方案为支撑，形成了较为完备的国家和地方的应对气候变化科技政策体系。各部门、各地方积极推广技术清单、发布技术指南、编制相关标准、建设绿色技术银行、开展科普宣传等，全方位推动应对气候变化科技成果转化应用和发挥实效。中国气候变化相关的科技研发支撑计划、研发基地、平台和人才团队建设成效显著，气候领域国际话语权不断加强。2014年国家科技计划管理改革以来，应对气候变化相关科技任务得到优化整合，专门设立并组织实施国家重点研发计划“全球变化及应对”重点专项，同时在其他专项以及国家自然科学基金中分别部署了应对气候变化相关科研项目，重点包括全球变化及应对、大气污染成因与控制、可再生能源与氢能技术、核能技术、煤炭清洁高效利用技术、油气开发、智能电网技术、绿色建筑、典型脆弱生态修复与保护、重大自然灾害风险监测预警与防范、水资源高效开发利用技术、深海关键技术、粮食丰产增效等技术方向。通过这些专项和项目的实施，中国应对气候变化科技研发取得了显著进展。中国在应对气候变化技术领域的文献数量自2014年以来一直位居世界第二，由不同学科、多个部门和众多人才构成的科技创新体系初步形成，中国积极参与国际气候变化科学评估，深入参与IPCC制度建设和未来规划，推进评估报告编写进96范英，等：中国特色应对气候变化政策体系的评估与展望程，为国家应对气候变化内政外交提供有力支撑。需要指出的是，中国气候变化研究工作在创新链的系统性部署等方面还不能满足碳达峰碳中和目标对创新能力的要求。气候变化研发经费投入总体不足，投入布局不均衡，在减缓方面投入相对多，影响适应和战略研究方面的资金投入明显较少，同时投入主要集中在基础研究环节，对重大共性关键技术和应用示范环节的投入不足，创新链条上的全局性统筹急需加强9。3.7社会发展与环境保护的气候协同效应逐渐强化中国实施了多种对应对气候变化具有正向协同效应的社会发展政策，同时以环境治理带动气候治理，强化了二者的协同治理。近年来 大气污染防治行动计划 水污染防治行动计划 土壤污染防治行动计划 的贯彻落实有效减小了出口商品的隐含碳，有助于促进全球绿色贸易并遏制碳排放泄漏问题。“十二五”期间，中国净出口隐含碳排放的总量和占比与“十一五”相比都有所降低，后者从“十一五”期间的12%20%下降至“十二五”期间的12%15%。此外，大气污染防治、提高机动车燃油标准等一系列环境政策不仅显著降低了中国常规大气污染物排放，也助力于碳强度的不断降低。20132017 年，在大幅度降低SO2、NOx、PM2.5排放量的同时，也协同减少 CO2排放约7.37亿tCO2。从长期看，随着气候目标的提升，“蓝天”带动低碳的思路应适时转换到低碳带动“蓝天”的思路上来。低保、扶贫减贫、灾害救济、结对帮扶等社会政策是极具中国特色的气候适应协同机制。中国在减贫、教育领域的巨大成就有助于减少气候贫困人口，提升脆弱群体的适应能力。在2020年实现全面小康脱贫目标之后，需要关注气候和环境变化引发的返贫风险。另外，未来社会发展政策的制定应当考虑与应对气候变化在政策目标、内容与手段上的协同。最后，应通过多种方式提升西部农村地区脆弱群体的适应能力，加强对气候脆弱群体在公共卫生、医疗保险、健康教育等方面更具有针对性的政策支持。3.8应对气候变化的地方行动、能力建设和公众参与不断加强各地广泛开展地方试点示范行动和能力建设活动是中国应对气候变化政策行动的特色之一。“自下而上”的地方行动为“自上而下”政策的实施奠定基础。“十二五”以来，在“减缓”方面，各地开展了各具特色的省市低碳试点行动和碳排放率先达峰行动，从整体上带动和促进了全国范围的绿色低碳发展。在“适应”方面，各地因地制宜制定了各类适应行动方案，广泛覆盖基础设施建设、农业、水资源、海岸带、森林和其他生态系统多个方面，并取得了积极成效。在减缓气候变化的基础能力建设方面，自“十二五”以来，通过制度体系、组织机构以及人才队伍建设，已经基本建成了国家、地方、企业三级温室气体核算、报告、核查体系，以及与之相匹配的基础数据统计体系。在适应气候变化方面，“十二五”以来中国水利系统建设在适应气候变化能力提升等方面成效显著。“十二五”时期，中国水利建设完成总投资超过2万亿元，加快推进172项节水供水重大水利工程建设，实施最严格水资源管理制度。全国洪涝灾害农作物受灾面积、受灾人口、死亡人口、倒塌房屋相比于 2000 年以来同期均值分别减小了 14%、27%、49%、57%，最大限度地减轻了气候灾害损失。“十三五”时期，水利建设投资初步估算为2.43万亿元，较“十二五”投资增长20%；首次通过设置防洪抗旱减灾、节约用水、城乡供水、农村水利、水生态环境保护和水利改革管理6个方面的16项指标，严格落实水资源管理政策。全社会应对气候变化意识不断增强。中国企业界正在逐渐进行低碳转型，同时越来越多的公众从意识到行动上日益重视气候变化，并积极践行低碳行动。例如，到2020年5月底，“蚂蚁森林”参与者超过5.5亿人，累计减排超1 200万t，累计种树和养护真树超过2亿棵，种植规模超274万亩（1亩=666.67 m2）。3.9应对气候变化的国际合作取得积极进展中国积极参与全球应对气候变化的行动与进程，成为全球气候治理的重要参与者、贡献者和引领者。中国认真履行了在 联合国气候变化框架公约 等国际制度下的义务，按照要求，制定并实施减缓承诺，提交透明度履约信息报告并接受国际磋商与分析。中国积极参与谈判并推动达成 巴黎协定 及其实施细则，还积极参与和推动 联合国气候变化框架公约 外的全球气候治理进程。在南南合作的框架下，中国通过物资赠送和能力建设等领域的务实项目，开展了改善能源供应、促进清洁能源发展、森林可持续管理、农业农村废弃物管理等减缓气候变化的行动，在农业、水资源、基础设施建设等领域开展了适应气候变化的行动，加强了与广大发展中国家间的互利合作，并通过创立南南合作基金，为全球应对气候变化作出更大的贡献。在发展合作领域，中国发起的“一带一路”倡议，将绿色低碳发展作为重要要求，并通过发行绿色金融债券、签署绿色“一带一路”的谅解备忘录、实施“绿色丝路使者计划”、成立“一带一路”绿色发展国际联盟等方式，积极倡导并推动将绿色生态理念贯穿于“一带一路”建设中。“一带一路”在助力广大发展中国家实现其国家自主贡献目标和可持续发展目标方面具有巨大潜力，但同时也面临“一带一路”沿线国家工业化、城镇化、基础设施建设与生态环境保护、应对气候变化协同发展、97中国人口 资源与环境 2023 年 第 1 期在气候变化背景下应对水资源变化挑战、能源发展如何符合应对气候变化和低碳发展要求等一系列问题。4未来展望党的二十大报告进一步提出要积极稳妥推进碳达峰碳中和，并积极参与应对气候变化全球治理。围绕2030碳达峰和2060碳中和的目标，中国未来需要制定和实施更有力度更加稳妥的气候政策，进一步促进社会经济可持续发展，推动全球治理创新。第一，要把应对气候变化纳入国家现代化建设总体目标和战略中，制定与经济社会发展相一致的长期低排放发展战略，并且体现在各级国民经济和社会发展规划中10。当前亟须将碳达峰和碳中和目标融入两步走的战略部署中。在第一个阶段（20202035年），基本实现社会主义现代化，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现，强化低碳发展政策导向，落实和强化2030年自主贡献（NDC）目标。在第二个阶段（2035年至21世纪中叶），把中国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国，生态文明将全面提升；以碳中和目标为导向，实现与全球控制温升低于2 并努力低于1.5 目标相契合的深度脱碳发展路径11。第二，加快制定碳中和目标下的科技创新规划和实施方案，将碳约束指标纳入“十四五”和中长期科技创新发展规划进行部署。提高气候变化科技投入，加强气候变化基础科学及应用技术研究，强调多学科交叉融合，提升科技创新能力对减缓和适应的支撑作用12-13。加快成熟低碳技术的推广与应用，包括可再生能源发电技术的推广。重点加强CCUS 技术、储能和智能电网、新能源乘用车、氢燃料电池等技术的研发和示范，强化各行业的电气化和数字化技术发展与应用14-15。加速推进前瞻性、颠覆性低碳技术的研发与示范。第三，将“绿色低碳”作为重要的指标纳入疫情后经济复苏计划中。在全球性的新冠肺炎疫情之后，中国和世界都面临经济复苏的艰巨任务，需要坚持“绿色复苏”和“可持续复苏”的全面复苏战略16，慎重决策基础设施投资，坚决避免新的高碳“锁定效应”。第四，强化气候变化立法。应对气候变化工作涉及的领域广、事项多，制定专门的法律有利于在全国范围内为气候变化行动提供确定的法律指引。通过立法确立应对气候变化战略的长期合法地位，为相应的减缓和适应政策，以及更有力的行动提供法律支撑17，为全国碳市场的建设和持续健康运行提供依据，为全社会的绿色低碳发展提供确定的指引和保障。第五，进一步提高气候政策与其他政策的协同度。首先，进一步提高能源政策和气候政策的协同设计和协同管理18，加速改善能源结构、加大能源强度和碳排放强度下降幅度。其次，进一步推进环境与气候的协同治理19。在实施污染防治措施时，不仅要重视化石能源利用中污染物排放过程的末端治理，而且更应重视从源头上减少煤炭等化石能源的消费。最后，加强区域协调发展与气候变化的协同治理，明确各区域产业定位，分区域、分步骤建设近零碳城市。第六，推动全国碳排放权交易市场建设进入全面运行阶段，持续深化全国碳交易机制建设。作为利用市场机制控制温室气体排放的政策工具，未来碳市场行业覆盖范围需要进一步扩大，碳市场制度体系建设需要不断完善20-22，特别是需要明确的法律指引。未来要进一步推进 碳排放权交易管理暂行条例 的立法工作。加快发布排放数据、配额分配、注册登记交易结算、履约、抵消机制等管理规章；进一步强化碳排放监测，结合生态环境管理体系和技术标准体系优势强化碳排放核查，确保碳排放数据质量；不断探索扩大市场参与主体、丰富交易产品与交易方式。同时，积极推动温室气体自愿减排交易管理体系改革完善。第七，积极推动落实国家适应气候变化战略。适应气候变化是中国现实而紧迫的任务23-24。尽快制定农业、林草、交通等气候敏感部门适应规划，强化适应行动。继续开展“城市适应气候变化试点”工作，提高对适应行动的资助和标准。组织“农村适应气候变化试点”工作，构建不同气候区、不同经济社会发展水平的农村示范网络。加快城市基础设施、农业基础设施等标准的修改和调整，提高中国基础设施适应气候变化的标准指标。加强适应成效评估方面的能力建设，提升中国多领域、多部门和多层级适应气候变化的监测和评估能力。建立国家适应气候变化的科学、数据与行动综合平台，为国家和地方适应气候变化行动提供支撑。参考文献1 第四次气候变化国家评估报告 编写委员会.第四次气候变化国家评估报告 M.北京：科学出版社，2022.2 潘家华，张莹.中国应对气候变化的战略进程与角色转型：从防范“黑天鹅”灾害到迎战“灰犀牛”风险 J.中国人口 资源与环境，2018，28（10）：1-8.3 周大地，高翔.应对气候变化是改善全球治理的重要内容 J.中国科学院院刊，2017，32（9）：1022-1028.4 杜祥琬.应对气候变化进入历史性新阶段 J.气候变化研究进展，2016，12（2）：79-82.5 何建坤.全球气候治理新形势及我国对策 J.环境经济研究，2019，4（3）：1-9.6 解振华.应对气候变化挑战促进绿色低碳发展 J.城市与环境98范英，等：中国特色应对气候变化政策体系的评估与展望研究，2017，4（1）：3-11.7 李俊峰，柴麒敏，马翠梅，等.中国应对气候变化政策和市场展望 J.中国能源，2016，38（1）：5-11，21.8 中国人民银行研究局.中国绿色金融发展报告 M.北京：中国金融出版社，2018.9 张雪艳，汪航，滕飞，等.新时期中国气候变化科技部署的格局与趋势评估 J.中国人口 资源与环境，2019，29（12）：19-25.10 何建坤.碳达峰碳中和目标导向下能源和经济的低碳转型J.环境经济研究，2021，6（1）：1-9.11 王海林，黄晓丹，赵小凡，等.全球气候治理若干关键问题及对策 J.中国人口 资源与环境，2020，30（11）：26-33.12 黄晶.中国2060年实现碳中和目标亟需强化科技支撑 J.可持续发展经济导刊，2020（10）：15-16.13 刘燕华，钱凤魁，王文涛，等.应对气候变化的适应技术框架研究 J.中国人口 资源与环境，2013，23（5）：1-6.14 张希良，黄晓丹，张达，等.碳中和目标下的能源经济转型路径与政策研究 J.管理世界，2022，38（1）：35-66.15 项目综合报告编写组.中国长期低碳发展战略与转型路径研究 综合报告 J.中国人口 资源与环境，2020，30（11）：1-25.16 FORSTER P M，FORSTER H I，EVANS M J，et al.Current and future global climate impacts resulting from COVID19 J.Nature climate change，2020，10（10）：913-919.17 曹明德，程玉.加快气候变化立法，助力“双碳”目标实现 J.中国科技财富，2021（8）：61-63.18 莫建雷，段宏波，范英，等.巴黎协定 中我国能源和气候政策目标：综合评估与政策选择J.经济研究，2018，53（9）：168-181.19 冯相昭，王敏，梁启迪.机构改革新形势下加强污染物与温室气体协同控制的对策研究 J.环境与可持续发展，2020，45（1）：146-149.20 范英，莫建雷.中国碳市场顶层设计重大问题及建议 J.中国科学院院刊，2015，30（4）：492-502.21 张希良.解读全国碳排放权交易体系顶层设计 J.电力决策与舆情参考，2017，47：12-15.22 范英.中国碳市场顶层设计：政策目标与经济影响 J.环境经济研究，2018，3（1）：1-7，36.23 彭斯震，何霄嘉，张九天，等.中国适应气候变化政策现状、问题和建议 J.中国人口 资源与环境，2015，25（9）：1-7.24 生态环境部等.国家适应气候变化战略2035 R/OL.2022-10-27.http：/ future prospects of Chinas policies and actions tackling climate change:an interpretation of Part 4 of Chinas Fourth National Assessment Report on Climate ChangeFAN Ying1，2，MO Jianlei3(1.School of Economics&Management,Beihang University,Beijing 100191,China;2.Laboratory for Lowcarbon Intelligent Governance(LLIG),Beihang University,Beijing 100191,China;3.Institutes of Science and Development,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100190,China)Abstract The Policies and Actions to Address Climate Change part of Chinas Fourth National Assessment Report on Climate Change comprehensively summarizes the policies and actions implemented to tackle climate change during the middle and late stages of the 12th Five-Year Plan and the 13th Five-Year Plan,and makes an in-depth and systematic assessment of the effects of the policies.This paper mainly introduces the overall framework and main features of this part of the report,interprets its main conclusions,and proposes prospects for future policies.Since the middle and late stages of the 12th Five-Year Plan,China has adopted a series of policies and actions to tackle climate change,continued to promote the establishment and improvement of climate policies,and formed a policy system with distinctive Chinese characteristics involving the planning objectives,the administrative measures,the market-based policies,the pilot and demonstration actions,etc.During this period,China made great achievements in tackling climate change,fulfilled the 2020 carbon emission reduction target in adv