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大学生村官政策执行分析

资料仅供参考
中国大学生“村官”政策执行分析
摘 要
大学生“村官”政策是从上世纪90年代中期开始推行的，经历了从无到有、从初步试水到大规模开展的历程，对于加强新农村建设、缓解大学生就业压力具有十分重要的意义。大学生“村官”发展速度之快、规模之大，引起了了社会各界的关注，逐步从不同层面进入了人们的视野。一方面，该政策促进了农村经济发展，优化了基层干部队伍结构，在促进新农村建设和帮助大学生成长方面取得了一定的成效；另一方面，在政策执行的过程中，由于受到政策本身、执行主体、目标群体、政策环境等因素的影响和制约，导致政策执行的效果不尽理想。因而需要我们在政策实施的过程中，及时反馈执行中存在的问题与不足，找出导致执行效果不理想的原因，从而提出相对应的优化对策。本文将以政策执行的影响因素为切入点，分析当前中国大学生“村官”政策的执行现状，总结中国大学生“村官”政策执行过程中存在的问题，并提出相对应的优化对策。以此来推进大学生“村官”政策的发展与完善。
关键词：大学生“村官”，政策执行，因素

Analysis of the College Graduates "Village Official"
Policy Implementation
ABSTRACT
College Graduates "Village Official" policy started from the mid-90s of the last century, it has experienced a trace from just trying to a feasible method. This kind of policy can both release the pressure of college graduates to find jobs and can help the construction of New Village. The fast development of this policy in speed and scale is drawing much more attention from many different perspectives of the society. On the one hand, the policy promote the rural economic development, optimize the structure of cadre at the basic level and help the college graduates to grow more achievements; On the other hand, in the process of policy implementation, due to the policy itself, the role of policy implementation, target groups, policy environment and other factors and constraints, the effect of the implementation of policies leading to less than ideal. Thus we need to do is timely feedback problems and shortcomings that exist in the process of policy implementation, identify the causes of unsatisfactory implementation, so we can put forward the corresponding countermeasures to improve this process. This article will choose the factors effect the policy implementation as the point of penetration, on these basis to analyses the current situation of village officials policy, conclude the problems during the implement of the policy, put forward the countermeasures to improve the development of the policy.
Keywords: College Graduates "Village Official" , policy implementation, factor

目 录
摘 要 I
ABSTRACT II
目 录 III
1 绪论 1
1.1 选题依据和意义 1
1.1.1 选题依据 1
1.1.2 选题意义 1
1.2 研究概况 1
1.2.1 大学生“村官”政策的研究概况 1
1.2.2 政策执行的研究概况 2
1.3 研究内容与思路 2
2 大学生“村官”政策概述 3
2.1 政策背景 3
2.1.1 新农村建设的需要 3
2.1.2 大学生就业的需要 3
2.2 政策内容及目标 4
2.2.1 政策内容 4
2.2.2 政策目标 4
2.3 政策执行的意义 5
2.3.1 促进农村的全面发展 5
2.3.2 提升大学生综合能力 5
2.3.3 缓解大学生的就业压力 6
3 政策执行现状的因素分析 7
3.1 政策自身 7
3.1.1 政策目标 7
3.1.2 政策内容 7
3.1.3 政策体系 7
3.2 执行主体 7
3.2.1 认知水平 8
3.2.2 认知态度 8
3.2.3 执行能力 8
3.3 目标群体 8
3.3.1大学生对政策的认同度 9
3.3.2 社会民众对政策的认同程度 9
3.4 政策环境 9
3.4.1 政治环境 9
3.4.2 经济环境 10
3.4.3 社会心理环境 10
4 大学生“村官”政策执行中存在的问题 11
4.1 政策本身存在的问题 11
4.1.1 政策目标缺乏合理性 11
4.1.2 政策内容不完善 11
4.1.3 政策体系不健全 12
4.2 执行主体存在的问题 12
4.2.1认知水平有限，盲目执行 12
4.2.2 认知态度消极，象征执行 13
4.2.3 执行力不足，抵制执行 13
4.3 目标群体存在的问题 14
4.3.1大学生“利用”政策，影响认同 14
4.3.2社会民众不解政策，难以认同 14
4.4 政策执行环境问题 15
4.4.1 缺失民众基础 15
4.4.2 缺乏经济保障 15
4.4.3 忽略社会心理 16
5 大学生“村官”政策执行问题的优化途径 17
5.1 调整政策目标，完善政策机制 17
5.1.1 优化政策目标 17
5.1.2 完善政策机制 17
5.1.3 健全退出体制 17
5.2 增强执行主体的责任意识 18
5.2.1 提升认知能力，做好政策宣传 18
5.2.2 提高道德修养，增强责任意识 18
5.2.2 提升执行能力，保障顺畅执行 19
5.3 提高目标群体的认知能力 19
5.3.1 加强大学生“村官”的政策认同 19
5.3.2 加强社会民众的政策认同 19
5.4 优化政策执行环境 19
5.4.1 保障薪资待遇，加大扶持力度 20
5.4.2 优化社会环境，增强政策认同 20
5.4.3 完善学科建设，加强就业指导 20
结 语 22
致 谢 23
参考文献 24

1 绪论
1.1 选题依据和意义
1.1.1 选题依据
首先，大学生“村官”政策发展迅速，备受关注。大学生“村官”政策是政府致力于加强农村工作，巩固党在农村执政基础，积极配合新农村建设所做出的一项战略决策。大学生“村官”政策从1995年江苏省为解决“三农”问题的率先开始，到1999年浙江宁波的“一村一民大学生”计划的首次推行，再到 中组部为解决大学生就业问题，下发了《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）》[1]，使政策经历了从无到有、从初步试水到大规模开展的历程。经过十余年的实践和探索，大学生“村官”已成为了社会广泛关注的热点问题，相关的新闻事迹、制度规定、研究报告在各类传媒中也不断出现，使得大学生“村官”政策从不同层面进入了人们的视野。
其次，政策执行效果不理想。国家出台大学生“村官”政策，旨在向农村输出高素质人才，提高农村基层干部素质，拓宽大学生就业渠道，缓解就业压力。可是，受现实因素影响，政策的实施效果并不理想。当前，农村缺乏培养和留人机制，新农村建设人才匮乏，农村的现实环境也很难让大学生安心投入工作，导致大学生“村官”更多的成了“权宜之计”。无论是与探索阶段解决“三农”问题的初衷，还是与新世纪缓解大学生就业压力的政策目标，都存在着一定程度上的差距。以图经过此举来促进新农村建设和缓解大学生就业压力，实属“杯水车薪”。
1.1.2 选题意义
在就业形势日益严峻、新农村建设遭遇发展瓶颈的情况下，大学生“村官”应运而生。可是，大学生“村官”作为新生事物，发展没有先例可循，问题也就不可避免。政策执行过程中存在问题，执行效果不尽理想，政策目标无法实现。为了最大限度地实现大学生“村官”政策目标，就需要对政策执行进行必要的分析研究。
对大学生“村官”政策执行分析，一方面，能够呼吁社会各界关注和重视大学生“村官”工作，为政策的有效执行奠定良好的思想基础，为大学生安心工作，充分发挥才干营造良好的氛围。另一方面，能够经过分析，优化政策的执行效果，减少政策资源的浪费，确保实现目标群体的既得利益，树立良好的政府形象。因此，本文将从公共政策的影响因素出发，分析大学生“村官”政策的执行现状和执行过程中存在的问题，在此基础上提出相应的优化对策。
1.2 研究概况
1.2.1 大学生“村官”政策的研究概况
大学生“村官”已成为近几年学界研究的一个热点问题。当前，针对大学生“村官”这一政策的研究主要集中在国内。1998年，陈洪在《大学生当“村官”》[2]一文中指出了大学生“村官”到农村工作的迫切性。即农村人才“青黄不接”，村干部年龄偏大、文化程度偏低、能力偏弱，有碍于农村两个文明建设的发展，延缓了农民奔小康的进程。之后，学术界对大学生“村官”政策的研究日益增多，主要是围绕大学生“村官”政策的背景、意义与作用、存在的问题及其完善对策三个方面进行的[3]：
一是对大学生“村官”政策出台的必要性探讨。学者们主要从解决“三农”问题、缓解就业压力、加快新农村建设、完善基层组织建设四个角度来研究政策出台的背景；
二是对大学生“村官”政策实施的意义和作用分析。对于大学生“村官”政策的实施，大部分学者给予了充分的肯定，认为政策的实施对促进新农村建设、解决大学生就业、加强基层组织建设、培养锻炼年轻干部等都具有重要意义。但也有人对此提出质疑，如龚明义认为：大学生当“村官”是将行政村作为解决就业问题的缓冲地带，将村组织当成一些人的“就业旅店”[4]，对大学生“村官”政策的作用持怀疑态度。
三是对大学生“村官”计划实施问题及对策的研究。有笔者认为，大学生在农村难以成为真正的村官，发挥出应有的作用，与大学生“村官”政策目标发生偏离。希望经过完善政策法规、提高大学生综合素质、改进农村基层环境，来促进村民对大学生“村官”认可，发挥大学生“村官”的自身价值，优化政策执行效果。
1.2.2 政策执行的研究概况
20世纪七八十年代，西方特别是美国公共政策研究领域出现了研究政策执行的热潮——“执行运动”(Implementation Movement)，使政策执行成为政策科学研究的一个焦点问题。加州大学的普蕾斯曼和韦达夫斯基于1973年完成的报告——《执行——联邦的计划在奥克兰的落空》，标志着政策执行研究真正进入政策学者们视野[5]。对于公共政策执行的研究，其观点主要集中在：公共政策执行内涵研究、执行主体研究、执行理念研究、影响因素研究、对策研究等。中国在政策执行方面的研究相对较晚，20世纪80年代中后期才较为关注，90年代中期才逐渐有了一些政策执行的研究论文出现。
1.3 研究内容与思路
本文以公共政策执行的影响因素为基础，经过文献研究、比较分析、因素分析等方法，分析当前中国大学生“村官”政策的执行现状、存在问题及原因，并提出优化对策。
全文主要分为五个部分。第一部分绪论，主要介绍选题的背景、意义，国内外的研究现状；第二部分主要介绍大学生“村官”政策的背景、目标和执行的意义；第三部分用因素分析法分析大学生“村官”政策执行现状；第四部分指出当前中国大学生“村官”政策执行中存在的主要问题，并从政策影响因素角度分析政策执行中存在问题的原因；第五部分针对存在的问题，提出解决对策。
2 大学生“村官”政策概述
大学生“村官”是指近年来由政府相关部门发布招聘公告、经过一定方式筛选高校应届或往届毕业生到农村（社区）担任村党支部书记、村委会主任助理或其它村“两委”职务的基层工作者。大学生“村官”政策是党中央在新时期新形势下基于为社会主义新农村建设培养骨干力量和缓解大学生就业压力这两方面的考虑，所做出的战略决策。
2.1 政策背景
大学生“村官”政策，能够找到“破解新农村建设人才‘瓶颈’和缓解当前大学生就业压力”的契合点，实现农村建设和大学生就业的双赢。
2.1.1 新农村建设的需要
社会主义现代化建设对农村发展的要求进一步提高，人才匮乏是农村发展的一大障碍，实施大学生“村官”政策能够为社会主义新农村建设提供所需的智力支持。
长期以来，农村的现代化水平较低，劳动力整体素质较低，现代意识、法律意识都比较淡薄。农村发展也存在着经济保障自给能力不足、组织自治能力不足和干部自律能力不足等问题，加强社会主义新农村建设任务十分紧迫。实现这一任务，光靠农民本身显然是不够的，还需要有众多领域专门人才的支持，大学生“村官”政策的出台，为建设新农村提供了智力保障。
再者，中国城乡发展不平衡，农村的人才配置出现了负外部性现象，大量的人力资源被城市汲取，农村的发展后继无人，因而对高素质人才有着强烈的需求。大学生“村官”政策的实施有效地改变了农村人才配置的负外部性，为农村发展输送了必须的人才。
2.1.2 大学生就业的需要
随着高校的扩招，大学毕业生数量的不断递增，大学生就业形势空前严峻，“就业难”逐渐成为一个重要的社会问题。21世纪以来，这一问题尤为突出。具体详见下表：
表1-1 高校毕业生就业情况统计表
时间/年

人数/万
630
660
680
699
727
就业率/%
72.2
69.1
73.3
71.9
/
未就业人数/万
175.14
203.94
181.56
196.42
/
资料来源：国家人力资源与社会保障部统计数据
近五年，中国高校毕业生人数增加了近百万，但初次就业率仅在70%左右，就业率的止步不前与高校毕业生人数的飞涨，使得未就业人数飙升。特别是 ，近三成的大学生在毕业离校时处于未就业状态。如果按照70%的就业率来计算的话，今年大约有218万的大学生在离校时找不到工作，就业压力空前严峻。
今年的高校毕业生人数已经突破了七百万，加之往年未就业人数，大学生人才市场供给不断增长的势头给大学生就业带来了巨大压力。同时，大学生对待高学历的态度日趋理性，越来越多的大学生选择就业，而非继续深造。实际就业的大学生数量再创新高，
大学生就业形势依然异常严峻。毕业生人数增多，就业率低迷，未就业群体日益扩大，缓解大学生就业压力刻不容缓。近日，国务院办公厅印发的《关于做好 全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》[6]中，除了做好高校毕业生就业创业工作，还试图经过政策导向引导就业，鼓励大学生到基层，大学生“村官”政策的执行再一次得到支持。
2.2 政策内容及目标
2.2.1 政策内容
4月10日，中共中央组织部发布的《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见（试行）的通知》[1]，《意见》中就大学生“村官”政策做出了七个方面的规定，分别是：选聘数量和名额分配、选聘对象的条件和程序、选聘任职、待遇和保障政策、管理及服务、财政补贴和组织实施。进一步明确了选聘高校毕业生到村任职，为各地的具体实施提供了政策保障。
其中关于待遇和保障政策的规定尤为具体，以下五项优惠政策对大学生比较有吸引力：一是任职期间聘期考核合格的、符合国家助学贷款代偿政策的，本人在校期间的助学贷款本息由国家代替偿还。二是在基层工作两年以上，具备选调资格的，经推荐，可参加选调生统一考试。三是在基层工作两年后报考公务员的，享受放宽条件、增加分数等优惠政策，同等条件下优先录用，县乡机关公务员应着重从到村任职的大学生“村官”中招录。四是在基层工作期间表现良好、考核合格的，报考全国研究生入学考试时，享受增加分数等优惠政策，在同等条件下优先录取。五是录用为党政机关及企事业单位的正式工作人员后，在基层的工作时间可连续计算工龄、计入社会保险缴费年限。
保障性的优惠政策，在一定程度上吸引了更多的大学生响应政策的号召，走上了村官工作的道路，开启了服务基层的工作探索模式。
2.2.2 政策目标
推行大学生“村官”政策的总体目标主要有三个：一是扩大大学生“村官”队伍规模，使政策普及各行政村。《关于进一步加强大学生“村官”工作的意见》中提出：到 ，全国一半以上行政村配备大学生“村官”，逐步实现1/3以上行政村有大学生“村官”担任村“两委”副职及以上干部；二是完善基层干部队伍，优化组织结构，加快新农村建设。《意见》中还要求县镇级部门领导班子中有一定数量的成员有大学生“村官”工作经历[7]，这在一定程度上，改进了传统行政村的干部组成，为新农村建设提供了人才支持；三是能够增加就业机会，缓解就业压力。大学生“村官”服务期满后，能够留任、考公务员、考研、创业、自主择业等，在大学生“村官”工作经验积累的基础上，能够适当地减小再就业压力。
2.3 政策执行的意义
2.3.1 促进农村的全面发展
在新农村建设时期，农村地区进一步发展对人才的需求时刻召唤着当代大学生的入驻。当前中国农村发展缓慢，大部分村干部因自身知识素养的缺乏，不能很好的带领农民群众发家致富，新农村建设阻力重重。在这样的形势下，选聘高校毕业生到农村任职就显得尤为重要。
首先，高校毕业生受新思想、新文化的熏陶，知识丰富、眼界开阔、思想活跃，富有激情与活力，有利于提高农民的思想觉悟和文化修养，形成良好的农村文明风尚，丰富农村生活；
其次，大学生经过学习，掌握一定的科学技术，能够利用自身的知识和现代科学技术，为农民出谋划策，促进干部群众观念更新、推动现代农业发展、指导农民科学致富，带动一方的经济发展。
大学生“村官”到农村后，利用自身优势，为新农村建设带来了新的发展。优化了农村基层干部队伍结构，促进了农村经济的发展和乡村的精神文明建设，为社会主义新农村建设输送了新的力量。从不同层次为做好村官工作，建设社会主义新农村贡献力量。
2.3.2 提升大学生综合能力
时代呼唤青年，青年响应号召。到广阔的农村去，对大学生而言是一次珍贵的人生经历。农村社会很复杂，大学生到农村，不但是难得的机遇，更是一种历练。当前，越来越多的人涌入城市，城市的生活使多数人缺乏基层艰苦生活的锻炼，缺乏选择人生道路的经验。特别是长期生活在家长、学校的庇护下的当代大学生，如果不到实践中磨练，就很难担当社会重任。
农村既是施展才华的舞台，又是历练人生的学校。大学生当村官，为她们认识自我、磨练意志提供了机会。到农村去任职，既能够直接了解、掌握农村基层社会发展的实际情况，亲身体验不一样的农村生活，又能够利用知识、信息的优势为发展生产、致富农民、建设农村搞好服务。能够在这里培养出对农民群众、农村事业的深厚感情，在农村实践中最大程度地实现自己的人生价值。
这样，不但有利于提升自身的社会实践能力和认识能力，促使大学生成长成才，培养大学生的社会主义责任感；还有助于树立正确的人生观、价值观，从帮助农民致富中找到满足感，实现自身的社会价值，完成时代赋予的历史使命。
2.3.3 缓解大学生的就业压力
一方面，在知识经济时代背景下，人们对知识的渴望愈加强烈。高校扩招，毕业生数量的递增，大学生就业压力也越来越大，而且越来越多的大学生想要留在城市发展。可是，城市的就业机会有限，过多的人才涌入城市，致使城市的就业竞争更加激烈。而另一方面，农村建设缺乏大量的人才，人才缺失成为制约新农村发展的瓶颈。
在这种情况下，中国广大农村将成为大学生就业的一个新领域。经过选派一些优秀的大学生到农村担任村官，在农村开辟大学生就业岗位，缓解了大学生在城市市场的就业矛盾和压力，尽管不能彻底改变大学生就业难的大局面，但也能为大学生增加一个新的就业选择，引导全社会开辟更多的大学生就业渠道。
经过加快大学生“村官”政策的实施，能够使一部分大学生回归农村。增加了就业机会，也满足农村对新型人才的需求，缩小城乡的劳动力供需市场的差距，促使供需趋于平衡。同时，对于刚毕业的大学生来说，城市的生存压力大，如果选择回归农村，还能够降低大学生在城乡劳动力市场流动的迁移成本，少了很多后顾之忧。大学生“村官”政策也成为分流就业压力的一种有益尝试。
3 政策执行现状的因素分析
政策执行是指政策方案被采纳以后，政策执行者经过一定的组织形式，运用各种政策资源，经解释、实施、服务和宣传等行为方式将政策观念的、意识形态的内容转化为现实效果，从而使既定的政策目标得以实现的过程[8]。简言之，政策执行是实现政策目标的动态过程。未经实施的公共政策仅仅为一项具备观念形态的分配方案，没有执行，政策本身就是空话。
大学生“村官”政策实施以来，取得了一定的发展成效，但也存在一些急需解决的问题。以下将主要从影响大学生“村官”政策执行的四大因素——政策自身、政策执行主体、目标群体、政策环境来分析中国大学生“村官”政策的执行现状。
3.1 政策自身
3.1.1 政策目标
一项政策的成功与否，取决于政策目标是否科学合理。假如政策目标不科学，不但实现不了政策目标，而且还浪费人力、财力、物力；公共政策目标缺乏合理性，执行过程就会失去灵活性，很容易出现“机械执行”等现象。大学生“村官”政策实施十余年来，形成了一定的发展规模，也在一定程度上证明了政策目标的科学性和合理性。但也有不完善的地方，对政策执行目标只有宏观上的把握，对阶段性目标没有做出明确规定。
3.1.2 政策内容
政策内容的完善程度决定着政策能否顺利执行。一个政策方案的出台，需要政策所需的配套措施与之相适应，否则政策将很难执行，很容易造成政策资源的浪费，影响政策的执行进程，使民众对政策产生不安全感，影响政府的公信力。大学生“村官”政策在执行过程中缺乏必要的法律基础，对大学生“村官”角色缺乏合理定位，使得大学生“村官”角色定位模糊，面临着身份尴尬。同时，对于大学生“村官”的岗位职责也没有做出明确规定，致使执行主体难以执行，大学生“村官”的社会价值也难以实现。
3.1.3 政策体系
政策体系的完善性和相关法规体系的健全性对政策目标的实现也起着关键作用。大学生“村官”政策在选聘、培训方面，有章可循，却缺乏一定的管理、评价、激励、退出等机制。大学生“村官”政策方面的体系的不健全，导致大学生“村官”的待遇和保障政策难以真正落实，使得大学生群体的切身利益受到损失，政策失信于民。
3.2 执行主体
任何一项政策的实施都必须依赖于一定的执行人员来承担，没有较高素质的执行人员，要有效地执行政策方案，实现政策目标是不可能的。大学生“村官”作为自上而下的政策，是政策制定和政策执行分立性决定的[8]。政策过程作为一条指挥链条，随着行政层级的降低而不断被具体化，为下级行政官员所执行。下级行政层级作为行政执行人员，是否能够将政策落到实处，也将影响政策的执行效果。执行人员影响政策执行的因素有很多方面，主要的影响因素包括认知水平、认知态度、执行能力。
3.2.1 认知水平
政策出台后，执行者作为信息的传递者，必须做好“上传下达”工作，要经过“政策解读→解释宣传→应用执行”等一系列过程才能完成。因此，执行者的认知水平就至关重要，决定了执行者对政策的理解程度以及对政策的解释能力。在政策执行过程中，对执行者的文化水平、知识结构、政治素养也就有着较高的要求。
3.2.2 认知态度
有了一定的知识储备和认知能力之后，还有道德修养层面的要求。如果部分执行者缺乏一定的道德修养和责任意识，忽略政策的解释宣传工作，政策将会一直停留在方案层面，或者照搬式执行。更有甚者，部分执行者受利益驱动，对政策甚至形成抵制状态，导致政策执行不畅。
3.2.3 执行能力
执行能力充分地考验执行者的组织、领导、协调、沟通等方面的能力，只有执行者具备较高的执行力，才能顺利地组织政策的实施，实现政策的最终目标。如果执行者在执行力方面有所缺乏，将直接导致政策目标无法实现。
大学生“村官”政策在执行过程中，由于执行主体的认知水平有限，认知态度消极，对政策缺乏正确的、全方位的认知，导致对政策不重视、敷衍，或是存在偏见和思想上的误区。甚至因其自身能力欠缺，将大学生“村官”视为竞争对手，抵制执行，严重制约着政策的有效实施。即使执行，也是把大学生“村官”留在乡镇一级，主要从事的也是文书及琐碎的行政管理类工作，没有机会下到农村与村民交流，为农民服务，也就得不到村民的信任，工作也无法开展，对自身的锻炼和新农村建设的影响则微乎其微。
3.3 目标群体
公共政策的目标群体是政策直接作用和影响的对象，目标群体是否能够认可和接受政策，是决定政策成功与否的关键，特别是政策目标群体对政策的认同程度。政策目标群体如果有较高的认同度，就会主动接受政策, 并采取积极的行动配合政策的执行。如若对政策认同度低，就会对政策的实施起到阻碍作用，抵制政策的执行。
3.3.1大学生对政策的认同度
大学生作为目标群体中最为重要的一部分，因其自身理解力的差异，对政策的认知也存在着变化，报考情况就是一个很好的说明。21世纪以来，每当到“最难就业季”，在中国高校毕业生中就会出现一股“村官热”，成千上万的优秀毕业生报名参加“村官”选聘，江苏省报考热情尤为高涨，具体详见：
表1-2 江苏省大学生“村官”人数统计表
时间

招录人数
5010
4061
3827
3022
3056
2039
报考人数
35074
21877
22416
25184
40348
24828
考录比例
7.00：1
5.39：1
5.86：1
8.33：1
13.20：1
12.18：1
江苏省由于较早开展“村官”计划，“一村一名大学生‘村官’”的目标已基本完成，今年招考也就减少了名额。总数少了，但竞争依然不减，最终有24828人报名，是《 江苏省“985”高校村官工程实施方案》1319名选聘计划的18.8倍，是招聘总数的12.2倍，考录比例再创历史新高。其中，扬州市邗江区、常州市武进区村委会岗位考录比分别达到了105：1和103：1，火热程度甚至超过了公务员考试[9]。报考的热情高涨、竞争激烈，一方面反映了政策发展的良好态势，有助于选拔出更加优秀的人才。另一方面，也反映了大学生对政策缺乏理性的认知，在报考过程中存在盲目性，功利性，在利益选择面前，缺乏基本的政策认知。
3.3.2 社会民众对政策的认同程度
民众作为政策的直接受益者，她们对政策执行的满意度决定着政策是否能够有效执行。当政策不符合自身利益时, 也会出现抵制、对抗的现象。大学生“村官”政策在实施过程中，社会民众对大学生的态度也并没有像新闻媒体宣传的那样充满了信心。
根据有关媒体对近8000人的调查显示：44.74%的人认为大学生当村官只是大学生就业的一种选择，对农村的帮助不大；23.59%的人认为该政策对农村建设和大学生自身都有好处；21.18%的人认为不适合，是人才的浪费；还有10.49%的人坚决否定该政策[10]。低于四分之一的社会认同率，使大学生“村官”政策在执行中缺乏社会协同，前路坎坷。
3.4 政策环境
政策执行环境的稳定和谐是政策成功的动力所在。政策总是在一定环境下制定和实施的。大学生“村官”政策执行过程中,其所面临的政策环境不但影响着政策实施的整体方向性，更决定着政策目标效果的达成性。
3.4.1 政治环境
政策执行者和政策对象所面临的政治环境，不但可能影响政策对象对政策的接受程度，而且还会影响政策执行者所采取的行动。一般，影响公共政策执行的政治环境包括以下几个方面：政治文化、民众的支持与大众传播媒介、国内政局与国际社会。大学生“村官”政策作为战略性目标政策，有一定的文化背景，符合一定的社会格局。因而，民众的支持与大众媒介则成为了政治环境中最为重要的影响因素。大学生“村官”政策因缺乏政策宣传，不被社会所理解和接受，在一定程度上影响了公共政策的有效执行。
3.4.2 经济环境
政策执行自然要受到经济环境的制约和影响。在一般情况下，某一社会的经济越是富有活力，就越有助于各项政策的有效执行；反之，不良的经济环境则会引起人们的认知上、情感上以及评价上的改变。就政策本身而言，其作用的发挥也取决于它所处的经济环境。随着大学生“村官”数量的逐年增加，一方面，经济发达村镇报考人数量逐年递增，经济基础薄弱地区则处境堪忧、无人问津；另一方面，部分乡镇、农村经济发展欠佳，缺乏吸引人才与安置人才的物质保障，导致政策执行出现地区差异。
3.4.3 社会心理环境
政策能否有效地执行，与政策是否符合民众心理密切相关。如果某项政策符合民众的心理，有着良好的运行土壤，就能够为民众所热爱和接受，能够得到社会民众的关怀与支持。反之，如果政策不在社会民众的心理承受范围之内，即使政策设计得再好，也得不到民众的理解与支持，政策也难以执行。大学生“村官”政策在执行过程中，存在着复杂的社会心理环境，社会民众对政策的理解力也各异，执行中也是障碍重重。
同时，还与社会环境下的人文关怀息息相关。社会给予大学生“村官”足够的关怀，对于她们的工作给予充分的肯定，让她们享受到被关怀、被认可，她们就能够毫无后顾之忧的在自己的岗位上工作。如果社会民众不理解她们的工作，忽略她们的劳动和付出，她们会因为不被重视而缺乏存在感和安全感，不能安心的工作，也不利于政策顺畅执行。

4 大学生“村官”政策执行中存在的问题
现阶段，中国的政策执行缺失状况严重，许多政策的执行都存在不同程度的问题，影响政策目标的实现和公共问题的解决，大学生“村官”政策也不例外。
4.1 政策本身存在的问题
4.1.1 政策目标缺乏合理性
大学生“村官”政策在执行过程中，目标导向性作用并没有得到很好的发挥。有些基层政府对政策的落实只是做出一般性号召，并没有真正地响应，象征执行、敷衍了事；有些政府也做出了积极回应，可是缺乏阶段性政策目标，忽略本土化、忽略政策的初衷。
1） 政策目标缺乏本土化，盲目执行
大学生“村官”政策实施的最终目的是建设社会主义和谐社会，解决新时期突出的公共问题，但这些都是长期性的战略目标，短期内很难看出显著的实施效果。短时间内，能被大家所知晓的就是开展的规模如何？大学生“村官”在农村都做些什么？很难反映出“村官”政策实施之后带来的变化。同时，政策目标也缺乏地域特色。大学生“村官”政策实施以来，在各个领域都有所涉及，但基本上都大同小异，缺乏地方特色，没有坚持“从实际出发”，存在盲目执行现象。
2）政策目标缺乏正确理解，曲解执行
大学生“村官”政策在执行过程中可谓是“上有政策、下有对策”。当政策文件做出可量化的指标时，部分地区看得到的就只有这个可量化、可考核的数字，对于数字背后的要求则适当的“屏蔽掉”。当政策做出“一村一名大学生‘村官’”的规定时，她们看到的只有这个“一”，各地都会在最短的时间内完成这个指标，至于这个“一”有没有发挥它的作用，则不被关注。对政策不但是象征执行、官样文章、形式主义，更是视发展为儿戏。
4.1.2 政策内容不完善
大学生“村官”仅有政策，相关内容的规定却不尽具体，缺乏必要的法律法规等规范性依据。大学生“村官”政策与基层群众自治制度之间存在漏洞，突出表现在大学生“村官”角色定位所面临的尴尬和岗位职责的不明确。
1）角色定位模糊，身份尴尬
当前，尚未对大学生“村官”的身份进行准确定位。大学生“村官”是村党支书记助理或村主任助理，既不是“官”也不是“民”,使得她们在工作中力不从心，在跟农民打交道，缺乏话语权，往往感觉底气不足，很难得到村民的支持。对于工作的开展，也因缺乏明确定位而很难得到其它村干部的支持，使很多想长期扎根农村的大学生“村官”失去了发挥才能的舞台。
2）工作职责不明确，人才闲置
大学生“村官”缺乏明确的工作机制。大学生“村官”在日常工作中，很难给自己一个明确的角色定位，该做什么、能做什么，工作职责、工作目标等都没有明确的规定。大部分学生反映平时仅从事文件打印、档案管理等琐碎性行政管理类工作，亦或是“哪里需要哪里安”，出现经常性借调现象，甚至有人坦言在工作中无所事事。缺乏明确的工作职责，不但导致各级政策主体难以执行，更使得大学生“村官”群体产生迷茫、彷徨的消极心态，造成农村人才资源的巨大闲置和浪费。
4.1.3 政策体系不健全
1）缺乏配套机制，无章可循
大学生“村官”政策在选聘、培训方面，有章可循，却缺乏一定的管理、评价、激励、退出等机制。选聘上虽是有章可循，却也存在问题，在用人方面，没有充分考虑地方的人才需求和各地的地区差异。尽管各地探索了公开、公平和公正的考试和择优录取的选拔机制，但在实际操作的过程中往往出现“户籍问题”、“专业问题”和“能力适应”等一系列的问题。在管理方面，对她们的工作内容、性质等都未做出明确规定，在岗期间的工作表现、业绩信息等无从考核。在退出方面，对于工作期满的出路问题则缺乏实质性考虑。大学生“村官”的任期为三年，无论是三年后考研加分，或是优先录取公务员，甚至给予某地的落户等优惠政策，都不是长远的制度性打算。
2)优惠政策难落实，失信于民
为了吸引高校毕业生到农村就职，贯彻和落实大学生“村官”政策，党中央、国务院和各地方政府都制定了一系列优惠政策。如考研加分，考公务员、事业单位的优先录取，就职期间能够不间断的参加各种考试等。在各种优惠政策的吸引下，大学生“村官”的数量也在规模上升。可是政策当初所期许的优惠政策则引起大学生群体的不满与质疑。地方政府的待遇和社会保障等很难真正落实，部分学生明确表示报考时所承诺的各项保障制度、优惠政策并未得到贯彻落实，使得大学生群体切身利益受到损失，更使得政策精神失信于民。
4.2 执行主体存在的问题
4.2.1认知水平有限，盲目执行
大学生“村官”政策作为宏观性战略抉择，需要各级政府全面理解、多渠道宣传，使政策被全社会所理解和接受。但因其执行者自身知识素养的缺乏，不能很好的认知政策，政策解读过程中出现偏差。政策理解偏差使得执行各异，出现盲目执行或曲解执行。
对于大学生“村官”政策，各地政府纷纷响应，但由于对政策缺乏正确认知，并没有考虑需不需要。中国农村发展的差异性是长时间累积而成的，不可一蹴而就，各地发展程度不同，需要的人才也就不同，需不需要引进大学生“村官”？需要什么类型的“村官”？都需要结合当地的实际情况，不是盲目的每村一个、两个的指标性引进。
如果农村的经济太过滞后，引进大学生