义务教育均衡发展政策变迁—...vo11.0的政策文本分析_陈燕萍.pdf

2000 年以来，国家高度重视义务教育的均衡发展，将均衡发展确定为我国现阶段义务教育的重要战略，以及推动实现教育现代化、促进教育公平的重要基础。2002 年，教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知（以下简称 通知）首次提出，积极推进义务教育阶段学校均衡发展，保障基础教育改革和发展的健康进行，这标志着我国开启了义务教育发展的新阶段1。其后，国务院以及财政部、发展改革委等部门先后出台一系列政策文本，加快了推进义务均衡发展的步伐。2010 年，教育部颁布的 国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020）进一步明确指出，均衡发展是义务教育的战略性任务。时至今日，义务教育均衡发展已走过了 20 多年的历程，义务教育均衡发展政策经历了哪些演进，呈现出怎样的话语特征，政府角色与政策本身的内在关系是什么，以及政策的内在逻辑与价值旨向是什么，这些问题都值得深入探讨。本文基于政策文本对义务教育均衡发展的政策演进脉络进行分析，以期为政府在义务教育均衡发展中如何进行角色定位并为推动义务教育制定切实可行的政策提供参考。二、研究方法与过程笔者在中华人民共和国中央人民政府和中华人民共和国教育部门户网站上，以“义务教育均衡发展”“优质均衡”“基本均衡”为关键词进行检索，检索时段设定为 2000 年 1 月 1 日至 2021 年 12 月 31 日，搜索字段范围为全文或标题，共搜得文献 892 条。其中，涉及义务教育均衡发展的政策文本各年分布状况见图 1。图 1政策发布时间与数量分布图总体上看，目前颁布的与义务教育均衡发展相关的政策文本数量较多。笔者对文件标题和正文摘要进行比较分析，着眼于内容的相关性和权威性进行筛选，最终选取 14 份具有代表性的政策文件作为研究样本（见表 1）。义务教育均衡发展政策变迁基于 Nvivo11.0 的政策文本分析陈燕萍，赵茜茜（山西师范大学 教育科学学院，山西 太原 030000）摘要：随着基础教育的全面普及，推动义务教育的均衡发展成为基础教育阶段发展的重要战略任务。各地在推动区域内义务教育均衡发展过程中，除了强调教育资源配置的有效性和均衡性，更加重视义务教育质量的提高。笔者以近 20 年来颁布的 483 份公开的义务教育均衡发展政策文本为研究对象，运用 Nvivo11.0 等分析软件，从义务教育均衡发展政策文本颁布的时间与数量、政策内容结构、政策颁布的主体等方面进行政策文本内容的质性研究，考察义务教育均衡发展、政策演进脉络和政策内容的主要价值取向，加强政府政策在义务教育阶段的助推器作用，思考政府在不同时期推动义务教育均衡发展方式转变和价值引领的角色定位。关键词：义务教育；教育政策；均衡发展；政策变迁中图分类号：G522.3文献标识码：A文章编号：1009-7740（2022）04-0103-06收稿日期：2022-08-02作者简介：陈燕萍（1997-），女，四川巴中人，硕士研究生，研究方向为教育经济与管理。连云港师范高等专科学校学报Journal of Lianyungang Normal CollegeDec.2022No.42022 年 12 月第 4 期DOI:10.15927/ki.lygszxb.2022.04.019研究借助 Nvivo11.0 软件对政策文本进行内容分析。笔者将 14 份政策文本导入 Nvivo11.0 软件之后，为避免遗漏有效信息，先对数据进行开放式编码、主轴编码和选择性编码，再逐级探寻各范畴之间的内部关系，不断进行分类整理，最终建立了三级编码模型。编码是标签或标识在研究中所汇集描述性或推论性资料的意义单位，是一种资料减量与复杂的混合，也是一种裂解资料、赋予新概念及发现新问题的方式2。首先，进行开放式编码，形成了 53 个自由节点、246个参考点。每一个节点与相关的政策材料来源和参考点相对应。其次，按照词频与逻辑脉络对开放式编码形成的节点进行整理，把相似条件的节点内容整合成 29 个选择性编码。最后，将已有节点和参考点进行反复比较、归纳，选择义务教育均衡发展的意义、义务教育均衡发展目标、义务教育均衡发展指导思想、义务教育均衡发展主要任务、义务教育均衡发展保障体制作为分析维度，最终形成由 5 个一级范畴、19 个二级节点构成的县域义务教育均衡发展政策文本结构层次图（见图 2）。表 114 份样本政策文件政策法规文件名称文号教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见教基 2005 9 号国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知国发 2008 25 号教育部关于表彰全国推进义务教育均衡发展工作先进地区的决定教基一 2009 17 号教育部关于贯彻落实科学发展观 进一步推进义务教育均衡发展的意见教基一 2010 1 号国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020）无国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见国发 2012 48 号教育部关于印发 县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法 的通知教督 2012 3 号教育部 国家发展改革委 财政部关于全面改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的意见教基一 2013 10 号国务院教育督导委员会办公室关于印发深化教育督导改革转变教育管理方式意见的通知国教督办 2014 3 号关于进一步做好县域义务教育均衡发展督导评估工作的通知国教督办 2014 5 号教育部关于印发 县域义务教育优质均衡发展督导评估办法 的通知教督 2017 6 号教育部关于印发 义务教育学校管理标准 的通知教基 2017 9 号教育部等六部门关于印发 义务教育质量评价指南 的通知教基 2021 3 号中国教育现代化 2035无图 2三级编码树状组织结构图二、研究结果与分析（一）义务教育均衡发展的政策变迁1.政策起步期（20012005 年）21 世纪初始，“两基”目标初步实现，受教育人口数量与人均受教育年限明显提高。这表明我国义务教育普及任务基本完成，义务教育将进入一个新的发展时期。2001 年，教育部出台 全国教育事业第十个五年计划，提出“努力实现地区间的教育事业的相104对均衡”3。2003 年出台的 教育部关于加强基础教育办学管理若干问题的通知 提出了“积极推进义务教育阶段学校均衡发展”的意见。2005 年，教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见指出，要“充分认识推进义务教育均衡发展在构建社会主义和谐社会中的重要作用”4。这一时期，在中共中央、国务院和教育部的关注下，义务教育均衡发展的政策文本经历了从无到有、从有到可执行性强的发展过程。2.政策高峰期（20062008 年）20062008 年间，义务教育政策发布出现了小高峰。在此期间，教育部联合其他相关部门相继推出一系列促进义务教育均衡发展的政策文件，明确均衡发展的目标、任务要求和政策措施。一个重大举措是2006 年发布的 国家教育督导报告 2005，以义务教育均衡发展为主题，确定了公共资源配置的均衡指标，并于 2007 年出台了开展义务教育均衡发展督导检查的意见，以实际行动巩固“两基”目标，促进地区义务教育的均衡发展。2008 年，教育部按照国务院的要求，从秋季开始在全国全面实施免除城市义务教育学杂费，这既是一项民生工程，也是推动义务教育均衡发展、促进教育公平的重大举措5。对“两基”教育的督导检查，在实质上推进了义务教育均衡发展。3.政策的平稳期（20092021 年）20092018 年间，义务教育均衡发展相关政策文件的发布数量一直保持此前的平稳势头，没有出现明显波动，只有 2017 年政策文件的发布数量较多。2010 年 国家中长期教育改革和发展规划纲要（20102020 年）发布，要求建立健全义务教育均衡发展保障机制，推进义务教育学校标准化建设6，将义务教育均衡发展作为未来 10 年教育发展的重要战略。2012 年，教育部印发 县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法，提出在“两基”成果的基础上推进义务教育学校标准化建设，确保县域义务教育办学条件达到省定标准，实现县域义务教育基本均衡，这是实现教育公平的重要标志7。根据教育部公布的数据，截止到 2018 年底，全国累计有 2717 个县整体通过教育均衡发展认定，占全国总县数的 92.7%，16 个省（区、市）整体通过教育均衡发展认定8。随着基本均衡任务的完成，教育部于 2017 年印发 县域义务教育优质均衡发展督导评估办法，从资源配置、政府保障程度、教育质量、社会认可等方面提出要求，形成了较为系统完备的评估认定框架体系，推动了教育资源配置从基本均衡向优质均衡的方向迈进，使义务教育均衡发展的步伐进一步加快，促进了义务教育均衡发展的可持续性9。2021 年，教育部联合六部门发布的 义务教育质量评价指南 以评促建，推进义务教育质量提升，引导县域义务教育朝着优质均衡方向发展10。（二）义务教育均衡发展政策变迁颁布主体分析进入 21 世纪以来，义务教育均衡发展政策法规呈现文本形式多样化、颁布主体多元化的特征。相关政策文件的颁布主体主要有全国人民代表大会常务委员会、国务院、教育部、财政部、国家发展和改革委员会等（见表 2）。相关部门数量百分比（%）累计百分比（%）全国人大常委会20.8%0.8%国务院229.2%10.0%教育部16971%81.0%财政部177.1%88.1%国家发展和改革委员会198.0%96.1%国务院教育督导委员会62.5%98.6%人力资源和社会保障部20.84%99.44%住房和城乡建设部10.42%100.0%合计238100.0%-联合行文3012.6%-表 2政策颁布主体统计表105笔者对 20012021 年间义务教育均衡发展的政策文本参与主体进行统计分析，研究发现：教育部发布或参与发布的政策文本数量最多，作为主体发布169 份（占比 81.0%），参与联合发文 30 份；国务院、财政部、国家发展和改革委员会，作为协调补充的角色在义务教育均衡发展政策颁布中也发挥了重要作用，合计发文 58 份；人力资源和社会保障部与住房和城乡建设部，发文数量较少，且均为联合发文。诸多政策文件发布时间主要集中在 20062014 年，此时我国义务教育已完成基本普及的目标，进入基本均衡发展的阶段。在国务院的统筹规划下，各部门与教育部进行辅助联合，从人力资源、财政资金、住房建设与教育督导等方面保证教育资源和服务分配的均衡。（三）义务教育均衡发展政策变迁文本内容分析1.政策话语分析笔者采用 Nvivo11 词频功能分析义务教育均衡发展政策文本，并通过词语云表现特定的词语或句子出现的频数进行分析，选择最小长度为 3 个中文字符的主题词建构词语云。经统计，词语云中“现代化”出现 43 次，“人民政府”出现 38 次，“社会主义”出现 38次，“教育部”出现 34 次。这些高频词表明，教育部是教育均衡发展相关政策的制定和颁布主体，也是推进该项工作进程的主体；促进我国区域之间、城乡之间义务教育的均衡发展，缩小义务教育发展中的差距，建设现代化中小学，是政策的主要内容，也是推进教育均衡发展的重要目标；通过实现义务教育均衡发展来适应社会主义发展和构建和谐社会是实现“两基”之后义务教育发展的一项重要任务。2.县域义务教育均衡发展政策文本内容构成为了从整体宏观角度把握 14 份政策文本内容结构，笔者根据 5 个一级范畴，对 19 个二级节点及其相关开放式范畴进行分裂组合，并得出描述性统计结果。5 个一级范畴的参考来源数量显示，政策对主要任务的表述最多（材料来源 13 个，参考点数值 94），其他按从多到少排列，依次是保障措施（材料来源 9个，参考点数值 84）、发展目标（材料来源 8 个，参考点数值 70）、政策意义（材料来源 9 个，参考点数值22）和指导思想（材料来源 6 个，参考点数值 19）。笔者对一级范畴下的各项二级节点作了分析，结果见表 3。表 3一级范畴和二级节点参考值统计首先，在主要任务范畴下，督导评估内容表述占比 57.4%，在相应的二级节点中排在首位。可见，督导评估在推进义务教育学校标准化建设、促进义务教育阶段均衡化发展中发挥了重要作用。推进县域义务教育督导评估相关内容占比也较高，涵盖了评估对象、评估内容、评估程序、评估方法、评估原则、评估结果与效用、差异系数、社会满意度调查等内容。其次，在保障措施范畴下，教师队伍和学生队伍是政策文本主要任务1394100%组织保障366.4%管理任务22021.3%发展要求61414.9%督导评估105457.4%指导思想619100.0%思想理念2736.8%方针政策2631.6%其他2631.6%发展目标870100.0%学校管理31420.0%校园建设157.1%资源配置71521.4%教育质量63042.9%存在问题222.9%其他245.7%政策意义922100%2313.6%41359.1%3627.3%缩小发展差距建设标准学校促进教育公平一级范畴二级节点 材料来源参考点占比保障措施994100%教师队伍82327.4%学生队伍62630.9%教育经费81517.9%政府责任366.8%监督机制71416.7%106提及频率较高的，总占比为 58.3%。从教师队伍来看，相关话语表述有“完善医疗、养老等社会保障制度建设，切实维护农村教师社会保障权益”“完善相关制度，保障教师合法待遇，做到同一区域内义务教育阶段学校之间教师平均工资水平大体相当”等11。政策对教师队伍专业素养和教学技能也提出要求，如“提高教师专业水平和教学能力”“提高教师信息技术和现代教育装备应用能力，强化实验教学，促进现代科技与教育教学的深度融合”等。这些要求与新时代背景下国家对教师队伍建设要求相一致，反映了优化教师队伍结构是促进教育均衡发展的核心问题12。从学生队伍来看，政策除了保障一般学龄儿童和特殊群体入学机会平等外，还对“择校”“随迁子女入学”“留守儿童”等热点内容作出规定，为保障所有学龄儿童公平接受教育提供了保障，也有利于引导学生养成健康体魄和优良品质，帮助儿童实现自由全面的发展。最后，在发展目标范畴下，提高教育质量和推进现代化学校管理与建设的表述占比也较高，分别为 42.9%和20.0%。这反映了义务教育均衡发展逐渐向以教育质量为核心、以促进学生充分自由全面发展为目标的优质均衡发展阶段迈进。此外，政策意义和指导思想之所以排名靠后，可能是因为笔者所选的相关县域义务教育均衡发展政策文本的指导思想和政策意义与上级政策文本保持了高度一致，因此本文不做具体分析。三、研究结论首先，就政策演进过程而言，在过去 20 多年间，义务教育发展阶段经历了从普及义务教育到实现“两基”计划、逐步实现全国绝大部分县通过义务教育基本均衡认定，再到推进以优化教育质量和保证公平为主题贯穿义务教育全过程的优质均衡等阶段。义务教育均衡发展政策演进过程表现为复杂的逻辑推进和价值旨归的动态发展体系，义务教育均衡发展被视为公平与利益、均等与效率、均衡与效益三向度价值考量的过程13，政府在其中发挥着重要的调适作用和政策推行保障功能14。义务教育均衡发展政策是政府部门颁布实施的推进实现社会公平正义的工具，因而契合了时代发展和教育改革的需求，并与社会经济发展相辅相成。其次，2000 年以来政府部门颁布的有关义务教育均衡发展政策的时间序列表明，政府调控或参与义务教育发展时，政策工具常常发挥了引导义务教育发展进入新阶段的作用，尤其是政策颁布数量在一定程度上反映了政府调整义务教育发展的态度和趋向。比如：2007 年，政策出台的小高峰是政府推动义务教育实现基本均衡发展的信号；2017 年，政策文本出现相对数量的增加，反映了义务教育均衡发展进入新阶段。此外，政策参与主体是随着时间的推进逐渐走向多元化的，目前的政策格局是以教育部为政策网络关系的核心，统筹规划和协调补充各个部门参与相关政策的制定与颁布，充分发挥了政府相关部门的力量。再次，政策文本强调思想价值的引领，体现了义务教育需要贯彻国家意志。在国家统筹推进义务教育均衡发展的历史进程中，政策注意力的科学分配发挥着战略性、总揽性和引领性作用，引导着政策执行者的实践行为15。比如：在主要任务和具体措施方面，政策注重保障教育机会的公平和教育结果的均衡，强调缩小城乡、校际义务教育发展差距；在子节点资源配置、教师队伍、战略任务等方面，政策强调农村义务教育发展，改造薄弱学校，确保宏观教育政策在城市和农村地区都得到贯彻落实；在发展义务教育优质均衡路径上，政策就保障措施、教育资源配置、教育公平、学校管理、课程与教学、教师队伍等方面都提出了高要求，强调政府要履行相关责任以保证中央政府政策得以落实。最后，义务教育均衡发展政策文件的具体表述表明，义务教育均衡发展不仅涉及不同区域、群体、学校之间教育资源的公平合理配置问题，还涉及教育起点、教育过程、教育结果均衡的问题，同时还与教育培养的劳动力供给是否符合社会经济发展需求的问题有关联。这意味着义务教育均衡发展是一个漫长、动态的过程16，既包括义务教育发展方式的转变，也包括义务教育价值取向的调整。教育政策出台时间、主要内容和指标结构反映了义务教育均衡发展逐渐从重视基本公平、保障全民基本教育权利基本均衡，转向公平兼顾、全面促进学生自由发展的优质均衡，但并不意味着义务教育优质均衡就是义务教育均衡发展方式的终点，也不意味着义务教育均衡发展就是义务教育发展方式的最优策略。此外，义务教育优质均衡评估指标也将随着社会经济的发展从教育质量、教育资源均衡配置、政府保障程度、社会认可度等评107估指标，逐步扩展到更多更广泛的维度，以期实现更高质量的优质均衡。因此，政府要发挥思想价值引领和政策指导的宏观作用，建构多个政府部门参与、统一协调规划，因时制宜、因地制宜的政策发展体系，引导义务教育朝着更优质的发展方向迈进。参考文献：1教育部.关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见EB/OL.2022-06-20.http:/ 年以来内蒙古民族教育政策的演进：基于Nvivo 软件对政策文本的分析J.内蒙古师范大学学报（教育科学版），2020（1）：32-41.3教育部.全国教育事业第十个五年计划EB/OL.2022-06-20.http:/ 进一步推进义务教育均衡发展的意见EB/OL.2022-05-24.http:/ 年）EB/OL.2022-05-24.http:/ 年全国义务教育均衡发展督导评估工作报告EB/OL.2022-06-20.http:/ 03/t20190326_375275.html.9樊莲花，司晓宏.义务教育优质均衡发展督导评估审视与展望J.教育研究，2021（10）：104-111.10国务院关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知N.中国教育报，2008-08-28（1）.11教育部等六部门.关于印发 义务教育质量评价指南 的通知EB/OL.2021-3-4.http:/ 促进教育均衡发展：溆浦县教师队伍建设情况调查J.遵义师范学院学报，2010（1）：72-76.13徐小容，朱德全.义务教育均衡发展的推进逻辑与价值旨归J.教育研究，2017（10）：37-45.14王帅锋，杜晓利.义务教育从基本均衡走向优质均衡：一个政策调适案例J.教育发展研究，2019（21）：34-40.15马立超，蒋帆.义务教育优质均衡发展的政策注意力分配偏差及其优化：基于“空间 过程 要素”三维框架的文本编码分析J.现代教育管理，2021（12）：29-38.16刘小华.制度视角下的城乡义务教育资源均衡配置探析J.遵义师范学院学报，2016（1）：82-86，98.Policy Changes of BalancedDevelopment of Compulsory EducationPolicy Text Analysis Based on Nvivo11.0CHEN Yanping，ZHAO Xixi（College of Educational Science，Shanxi Normal University，Taiyuan 030000，China）Abstract:With the comprehensive popularization of basic education，promoting the balanced development ofcompulsory education has become an important strategic task for the development of basic education.In the processof promoting the balanced development of compulsory education in the region，all localities not only emphasize theeffectiveness and balance of the allocation of educational resources，but also pay more attention to the improvementof the quality of compulsory education.This paper takes 483 public compulsory education balanced developmentpolicy texts issued in the past 20 years as the research object.By using nvivo11.0 and other analysis software，thequalitative research on the content of the policy text is carried out from the time and quantity of the issuance of thepolicy text for the balanced development of compulsory education，the structure of the policy content and the subjectof the policy issuance，to investigate the evolution of the policy for the balanced development of compulsoryeducation and the main value orientation of the policy content，and to strengthen the role of the government policyas a booster in the stage of compulsory education，Think about the role of the government in promoting thetransformation of the balanced development mode and value guidance of compulsory education in different periods.Key words:compulsory education；education policy；balanced development；policy changes108