绩效审计手册.doc

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国外审计资料
AUDITING INFORMATION ABROAD
第3期
( 总第34期)

主办单位: 审计署外事司 4月2日

本 期 要 目

本期内容为 英国国家审计署重新制订发布的《绩效审计手册》。
这份新手册替代了1997年版的《绩效审计手册》, 总结了二十多年来英国绩效审计工作的经验和方法, 介绍了1997年以来取得的新发展和新规定, 对于系统地了解和研究英国的绩效审计很有帮助。
这篇译作是我署 赴英国中长期审计业务进修培训班全体学员的集体成果。她们将境外培训与研究问题结合起来, 在培训中重点突出了英国绩效审计和质量控制两个专题的研究, 以求学有所成, 学为所用。翻译这本手册就是培训班在研究中学、 在学中研究的一个具体体现。这为我署人员境外培训考察真正学有所获、 为我所需作出了榜样。

英国国家审计署
《绩效审计手册》

《英国绩效审计手册》内容提要
本手册由前言、 什么是绩效审计、 如何实施绩效审计、 绩效审计的质量控制环节和附录5个部分组成。
前言介绍了手册的发布背景, 总结了在1997年发布绩效审计手册以来, 英国绩效审计工作的经验和方法, 特别是介绍了1997年以来的新发展和新规定。比如, 删除了关于审计组应提供详尽的内部文件的要求; 同时增加了若干可选择的新技术方法。
第1部分介绍了英国开展绩效审计的方式和有关背景。手册指出, 保持灵活性和创造性, 是这些年绩效审计工作始终坚持的一条基本原则。因此, 手册的主旨并不是介绍有关绩效审计的统一方法和标准, 而是强调审计人员要树立创新意识, 灵活开展工作, 努力满足议会、 被审计单位及相关利益主体的要求。手册介绍了绩效审计循环的关键阶段、 绩效审计成果的种类和绩效审计工作的发展演进, 并结合宪法和法律依据, 介绍了绩效审计的审计范围, 以及审计署与公共账目委员会及其它机构的关系。
第2部分介绍了如何成功地实施绩效审计。手册提出, 要成功地完成一个绩效审计项目, 在审计准备阶段, 审计组需要选择恰当的审计项目, 实行严格的项目和风险管理制度, 对审计中需回答的问题予以清晰归类, 选择适当的审计方法体系; 在审计实施阶段, 要取得充分、 相关和可靠的审计证据, 提供简洁明了的审计信息, 组织好与被审计单位交换意见, 并有效地发布审计信息; 关于跟踪检查, 主要是检查是否实现了审计成果增值并扩大了审计影响, 是否实施了建设性的事后检查和质量保证工作。
第3部分阐述了在绩效审计过程中, 如何分步骤实施审计质量控制, 以确保取得高质量的审计成果。针对不同的审计阶段, 提出了审计准备、 审计证据、 审计报告草案、 审计信息发布和总结等五个环环相扣的 ”质量环节”。每个”质量环节”都包括一系列简明的问题, 只有在对本阶段的问题做出”肯定”的回答之后, 才能进入下一阶段。手册列举了审计人员可能收集到的、 用来回答每一个问题的各类证据, 对”质量环节”作了进一步的解释说明。”质量环节”的设立, 目的在于建立有利于实现审计目标的质量保证体系, 而不是生搬硬套传统的”程式化”的绩效审计程序。
附录分别阐述了绩效审计原则、 风险管理、 问题解析法和碰头会、 绘制关系结构图、 审计报告草案发布等5个绩效审计中常采用的典型技术方法, 作为对前几部分内容的说明和补充。

目 录

前言
第1部分: 什么是绩效审计?
●开展绩效审计工作的方式
●绩效审计的宪法和法律依据
第2部分: 如何成功实施绩效审计?
●审计准备
——选择恰当的审计项目
——实行严格的项目和风险管理制度
——对审计中需回答的问题予以清晰归类
——适当的审计方法体系
●审计实施
——取得充分、 相关和可靠的审计证据
——提供简洁明了的审计信息
——组织好与被审计单位交换意见
——有效发布审计信息
●跟踪检查
——实现增值并扩大影响
——建设性的事后检查和质量保证工作
第3部分: 如何进行绩效审计质量控制——”质量环节”
●质量环节1: 审计准备工作是否就绪?
●质量环节2: 审计人员获取的信息是否清晰、 可信并
得到证据支持?
●质量环节3: 是否能够提交审计报告草案?
●质量环节4: 是否能够发布审计信息?
●质量环节5: 是否已总结经验教训?
附录:
●附录1: 绩效审计原则
●附录2: 风险管理
●附录3: 问题解析法和碰头会
●附录4: 绘制结构关系图
●附录5: 审计报告草案的印制

前 言

1997年, 国家审计署( NAO) 首次发布了绩效审计手册。编发手册的目的是为确保绩效审计能遵循审计标准, 并肯定已有的工作方式。那时, 绩效审计在许多方面都取得了进展: 我们更多地关注资金投入获得的产出和结果, 而非过程, 审计方法日益合理可靠, 审计报告日益简洁清晰, 审计工作得到了媒体前所未有的积极关注。
可是, 六年过去了, 现在我们面临新的挑战。审计周期依然太长, 漫长的审计过程占用了过多的审计资源。重新规划审计工作, 适当简化某些既定程序, 以缩短审计周期, 已迫在眉睫。同时, 我们也要逐步建立起严谨高效的项目管理制度, 在严格的项目计划和切实可行的项目预算的基础上, 采用与高级审计管理人员签约等形式布置安排审计项目。
缩短审计周期不但仅是降低审计成本, 而是要求我们在规划工作时, 要有战略眼光和进取精神, 依据原始证据, 努力寻求改进方法, 提出建设性意见。必须认识到, 要实现上述目的, 对那些具有较强挑战性的审计项目, 审计成本可能会高达25万英磅以上; 而对于那些相对容易的审计项目, 所需花费的审计成本要低得多。这意味着, 我们必须统筹灵活地配置审计资源, 科学缜密地规划和管理审计项目, 创造性地有效利用各种可支配资源, 以确保取得的最终审计成果能清楚地表明所投入的审计成本是值得的。总之, 我们必须探索更加快捷有效的绩效审计方法。
本手册是为了帮助审计组更加科学高效地开展绩效审计: 在评估可能产生的影响和风险的基础上, 更有效、 灵活和创造性地针对审计对象展开工作。手册介绍了一些新方法, 同时剔除了已有方法中的无效内容。例如: 删除了关于审计组应提供详尽的内部文件的要求( 如初步审计报告, 在此报告中罗列的可能的审计发现, 主要是基于审计人员的推测而非确凿的审计证据) ; 同时, 为了实现项目计划中的重点目标, 手册提供了若干可选择的审计方法。
手册第1部分介绍了我们开展绩效审计工作的方式, 宪法和法律依据, 以及与公共账目委员会等机构的关系。
第2部分列示了成功实施绩效审计需要完成的各项工作内容, 介绍了审计组管理和开展工作应该采用的恰当的技术方法, 包括如何咨询专业人士的意见。
为确保取得如第2部分所述的高质量的审计成果, 第3部分阐述了如何分步骤实施审计质量控制。针对不同的审计阶段, 提出了环环相扣的五个”质量环节”。每个”质量环节”都包括一系列简明的问题, 只有在对本环节的问题做出”肯定”的回答之后, 才能进入下一环节。这里, 我们列举了审计人员可能收集到的、 用来回答每一个问题的各类证据, 对”质量环节”作了进一步的解释说明。 设立”质量环节”的目的, 在于建立有利于实现审计目标的质量保证体系, 而不是生搬硬套传统的”程式化”的绩效审计程序。
本手册仅介绍了开展绩效审计工作必然要涉及到的共性内容和通用技术。因此, 应当结合绩效审计专题指南和其它书面资料以及国家审计署内网资料来阅读, 也能够索取本手册的电子版。

前 言

1997年, 国家审计署( NAO) 首次发布了绩效审计手册。编发手册的目的是为确保绩效审计能遵循审计标准, 并肯定已有的工作方式。那时, 绩效审计在许多方面都取得了进展: 我们更多地关注资金投入获得的产出和结果, 而非过程, 审计方法日益合理可靠, 审计报告日益简洁清晰, 审计工作得到了媒体前所未有的积极关注。
可是, 六年过去了, 现在我们面临新的挑战。审计周期依然太长, 漫长的审计过程占用了过多的审计资源。重新规划审计工作, 适当简化某些既定程序, 以缩短审计周期, 已迫在眉睫。同时, 我们也要逐步建立起严谨高效的项目管理制度, 在严格的项目计划和切实可行的项目预算的基础上, 采用与高级审计管理人员签约等形式布置安排审计项目。
缩短审计周期不但仅是降低审计成本, 而是要求我们在规划工作时, 要有战略眼光和进取精神, 依据原始证据, 努力寻求改进方法, 提出建设性意见。必须认识到, 要实现上述目的, 对那些具有较强挑战性的审计项目, 审计成本可能会高达25万英磅以上; 而对于那些相对容易的审计项目, 所需花费的审计成本要低得多。这意味着, 我们必须统筹灵活地配置审计资源, 科学缜密地规划和管理审计项目, 创造性地有效利用各种可支配资源, 以确保取得的最终审计成果能清楚地表明所投入的审计成本是值得的。总之, 我们必须探索更加快捷有效的绩效审计方法。
本手册是为了帮助审计组更加科学高效地开展绩效审计: 在评估可能产生的影响和风险的基础上, 更有效、 灵活和创造性地针对审计对象展开工作。手册介绍了一些新方法, 同时剔除了已有方法中的无效内容。例如: 删除了关于审计组应提供详尽的内部文件的要求( 如初步审计报告, 在此报告中罗列的可能的审计发现, 主要是基于审计人员的推测而非确凿的审计证据) ; 同时, 为了实现项目计划中的重点目标, 手册提供了若干可选择的审计方法。
手册第1部分介绍了我们开展绩效审计工作的方式, 宪法和法律依据, 以及与公共账目委员会等机构的关系。
第2部分列示了成功实施绩效审计需要完成的各项工作内容, 介绍了审计组管理和开展工作应该采用的恰当的技术方法, 包括如何咨询专业人士的意见。
为确保取得如第2部分所述的高质量的审计成果, 第3部分阐述了如何分步骤实施审计质量控制。针对不同的审计阶段, 提出了环环相扣的五个”质量环节”。每个”质量环节”都包括一系列简明的问题, 只有在对本环节的问题做出”肯定”的回答之后, 才能进入下一环节。这里, 我们列举了审计人员可能收集到的、 用来回答每一个问题的各类证据, 对”质量环节”作了进一步的解释说明。 设立”质量环节”的目的, 在于建立有利于实现审计目标的质量保证体系, 而不是生搬硬套传统的”程式化”的绩效审计程序。
本手册仅介绍了开展绩效审计工作必然要涉及到的共性内容和通用技术。因此, 应当结合绩效审计专题指南和其它书面资料以及国家审计署内网资料来阅读, 也能够索取本手册的电子版。

第一部分: 什么是绩效审计?
本部分包括两方面内容:
●开展绩效审计工作的方式;
●绩效审计的宪法和法律依据
●开展绩效审计工作的方式
●保持灵活性和创造性
1.1 早在1983年《英国国家审计法》正式做出规定之前, 我们就已开始探索绩效审计。当前所开展的绩效审计就是多年来不断改进、 逐步完善的结果。关于绩效审计, 有一点非常关键, 即绩效审计源于我们就公共账目向议会提出审计报告的责任。经过长期的不懈努力, 绩效审计报告现已成为议会责任监督体系的重要组成部分, 并得到了媒体的广泛关注。同时我们也认识到, 财务审计是绩效审计的基础, 与从事财务审计工作的同事密切合作, 对于充分了解各政府部门的情况, 正确评估绩效审计风险, 都大有裨益。
1.2 在这些年的绩效审计实践中, 我们一贯倡导灵活和创新原则, 没有就绩效审计的规划、 实施和报告做出详尽、 严格的规定。因此, 本手册的主旨不是介绍有关绩效审计的统一方法和标准, 而是强调审计人员要树立创新意识, 灵活开展工作, 努力满足议会、 被审计单位及相关利益主体的要求。
1.3 开展绩效审计不能采用”一成不变”的方法。不同类型的审计项目要求采用不同的方法、 预算和报告风格。这也是我们试图经过本手册强调的中心思想。然而, 建立一套贯穿于整个绩效审计工作全过程的基本原则, 以确保绩效审计达到职业化水平, 同样也是非常重要的。附录1列示了这些原则, 并配以实例逐一加以说明。这些原则不但符合国家审计署的职业标准, 而且和最高审计机关国际组织( INTOSAI) 发布的职业道德规范也是一致的。国家审计署制定的审计指南”绩效审计专业原则规范”详细阐述了这些原则。
1.4 图1描述了绩效审计循环的关键环节。这一循环适用于所有的绩效审计项目( 少数由公共账目委员会决定不举行听证会的项目除外) 。在这一概括性框架范围内, 审计人员必须认真考虑如何实施每一项绩效审计。
1.5 在绩效审计中, 审计人员应当采用风险基础法来制定审计计划和方案。对于一个审计项目来说, 如果存在的问题显而易见, 审计证据极易取得, 分析起来也不困难, 而且相关利益主体也提供了大量的信息, 那么该项目的审计风险就比较低。相反, 如果是对一个全新的、 复杂的或政治敏感性较强的项目进行审计, 原始证据很少, 相关利益主体很难提供证明, 那么该项目的审计风险就比较高。因此, 审计组在从事绩效审计时, 应当从一开始就分析这些风险因素, 并据以确定审计时间、 成本预算和资源需求。
图1 绩效审计循环
确定审计
项目
制定审计
计划
审计实施
交换意见
发布审计报告
公共账目
委员会

政府
答复
跟踪检查
起草报告
绩效审计循环

1.6 对于每一项绩效审计, 都要努力实现审计时间、 成本和质量三者之间的平衡。如果某项审计的时间要求比较紧, 需要尽快发布审计报告, 那么, 就需要组成一个较大的审计组或借助外部力量, 用尽可能短的时间完成现场审计。可是, 如果该项审计采用新的技术方法或者其性质十分复杂, 审计人员在确定审计时间、 成本和风险管理措施的时候就必须充分考虑到这一点。
图2 时间—成本—质量三者的关系

质量

时间
成本
绩效审计人员必须在这三者之间找到恰当的平衡。花费合理的时间和适当的预算支出, 取得高质量的审计成果。
1.17本手册的第2、 3部分就如何在规划审计项目时采用以风险分析为基础的灵活科学的方法提供了指导性意见。我们提出了审计组负责人及审计组在审计过程的每个步骤应当回答的问题, 以确保绩效审计过程的每个阶段直至发布的审计报告均符合较高的质量标准。
●绩效审计成果类型
1.8 绩效审计的主要成果就是主计审计长( C&AG) 向议会提交的报告。除此之外, 我们还常把绩效审计和财务审计工作结合起来, 提出范围更广的意见和建议。这种做法在交流审计情况、 促进提高效率、 改进公共服务等方面, 都发挥了重要作用。图3列示了几种主要的绩效审计成果:
图3 绩效审计成果类型
主计审计长报告——这些报告不但对社会公布,而且要提交给议会, 而且在多数情况下, 议会公共账目委员会将就审计报告所反映的问题举行年度听证会。对外公布的审计报告是社会各界了解绩效审计工作的主要载体。

对部门管理层的报告——在对许多政府部门或公共机构的绩效审计中, 为了收集证据, 有时需要对其下设的地方办公室或者其所属的大学、 国民保健计划托管机构或者监狱等进行延伸审计。在现场审计结束后, 我们有时会向其管理层写信或提供一份完整详尽的报告, 陈述审计发现的问题, 并建议它们采用其它单位的一些好的做法和经验。

对公共账目委员会的备忘录——对于一些保密或特别紧急的审计项目, 有时我们会直接以备忘录的形式向公共账目委员会报告审计结果。

对来信的答复——议会议员和一些人士经常就有关绩效审计的问题写信给主计审计长。主计审计长会直接答复这些来信。有时主计审计长会根据来信内容, 安排一项绩效审计, 并根据审计结果, 形成一份对部门管理层的报告或者一份对议会的主计审计长报告。

绩效审计调查报告——绩效审计调查是绩效审计与财务审计相结合的产物, 兼具绩效审计和财务审计的特点。调查项目一般产生于财务审计人员执行的风险分析。与一般的绩效审计相比, 审计调查时间短、 重点突出, 调查报告的形式也随调查项目的不同而变化。在调查过程中, 绩效审计人员经常和财务审计人员共同合作, 共享信息。

国际标准——在发表主计审计长报告之外, 我们还经常根据绩效审计情况, 公开出版有关的国际标准单行本, 帮助社会各界对英国公共部门或机构的相应表现做出判断, 展开讨论。

先进经验指南——先进经验指南旨在促进被审计单位更加有效地使用资源。其中有的手册涉及一般的业务领域( 如采购活动) ; 有的手册则针对具体部门的具体业务或事项, 介绍先进的经验和方法。为扩大影响和增强合作, 有时我们也会与其它机构( 如审计委员会或政府商务部) 共同出版这些手册。

宣传和研讨——我们经常召开研讨会和大型会议, 在期刊杂志上发表文章, 举办讲座和演示, 探讨如何进一步提高公共机构的绩效表现。

1.9 重要的是, 绩效审计人员应与从事财务审计的同事共同努力, 使审计成果多样化以满足不同对象的需求。社会各界对审计的多样化需求, 要求审计工作的范围一定要广泛, 既要能对会计报表发表审计意见, 又要能提交完整详尽的绩效审计报告。就主计审计长提交议会的审计报告而言, 应当注意其长度和风格切合审计项目的主题。例如, 除提交40页左右的较详细的报告之外, 每年还要提交一些简短的报告。同时, 还应开发利用电子及其它技术手段对外发布补充资料。最重要的是, 我们应当合理规划审计工作、 审计成果及信息发布方式, 尽可能地促进被审计单位积极接受审计建议, 认真改进工作。
●绩效审计工作的发展进程
1.10 公共服务方式总是处于变革发展之中。政府一直在寻求经过改进下述几个方面以提高公共服务质量的途径:
——更迅速地提供服务;
——更广泛地应用技术;
——吸收更多的机构或组织( 如私营部门) 投入资金和提供公共服务;
——提供更便利的服务;
——提供综合性服务, 如经过”一站式服务”在一个地点提供多种服务。
1.11 每推行一项新的改革措施, 我们必须确保有可靠的责任制度存在, 并向议会报告纳税人的钱是否得到了合理使用, 是否做到了经济、 效率和效果。这意味着要顺着公共资金的流向进行审计, 而不论提供服务的是公共部门或私营机构。另一方面, 改革往往蕴涵着更大的风险, 而审计一般被视为降低风险的重要手段。因此, 需要经过审计作用的充分发挥来表明, 实行外部审计, 向议会独立报告, 对于改革的顺利推进具有重要意义。
1.12 为了适应公共服务方式的变革, 并满足议会和公众的要求, 我们开展了以下几个方面的工作:
——积极适应新的公共服务方式。例如, 经过实施一系列的审计项目, 成为私人融资创新业务方面的专家。
——弘扬有关创新和风险管理方面的成功经验, 倡导加强管理与大胆创新相结合。
——更多地关注结果而非过程, 确保审计报告能反映政府部门和机构的工作对病人、 学生、 救济对象及其它公共服务对象的作用。
——扩展审计重点——例如, 公布一系列关于煤气、 电力、 供水和电信等行业管理机构工作情况的报告。
——探讨有关横向问题: 如电子服务业的发展或者公共部门获得建筑工程的方式等。
——促进业绩报告的完善——包括对照目标独立考核业绩, 发现业绩报告方面好的经验。
——支持政府信息化建设——如发布了一系列关于以电子方式提供服务方面的报告。
——重视扩大审计影响——例如, 向主要的相关利益主体介绍审计报告内容, 就审计发现热点问题举办专题讨论会。

宪法和法律依据
●1983年《国家审计法》
1.13 自财政与审计部( 国家审计署的前身) 成立以来, 绩效审计一直是主计审计长工作的重要方面。1983年公布的《国家审计法》首次从法律的角度表述了绩效审计。
《国家审计法》规定主计审计长能够: ”……对任何组织( 政府部门或者其它相关组织) 为履行其职能而使用所掌握资源的经济性、 效益性和效果性进行检查”( 1983年《国家审计法》第六条第一款)
《国家审计法》中没有明确定义经济性、 效益性和效果性, 图4则列举了教科书中的定义及一些审计实例。
图4 经济性、 效益性和效果性的含义
经济性 实 例
医院是否以最低的价格购置了符合质量规定的医疗用品?

市场调查结果是否表明, 大量运用信息技术能在保证质量的同时降低服务价格?
效益性

指对一项活动, 在关注保证其质量的前提下将其资源消耗量降到最低水平。

效益性
指产品、 服务或其它形式的产出与其消耗资源的关系, 一项有效益的活动应该是在适当关注质量的前提下, 以一定的投入实现最大的产出或实现一定的产出使用最少的投入。
在不增加额外费用和保证服务质量的情况下, 是否能够缩短候诊时间?

在满足安全要求和操作标准的情况下, 能否在增加维修数量的同时降低汽车维修站的经营成本?

一项部门活动能否对接受服务的公众产生明确而积极的效果?
内部管理的改进是否减少了机构的病假缺勤情况?

部门政策变化对外部产生了哪些影响?
效果性

指既定目标的实现程度, 以及一项活动的实际效果与预期效果的关系。

1.14 实际工作中, 主计审计长具有以下权限:
——决定是否进行绩效审计以及审计的时间和方式;
——决定是否向议会报告审计结果以及报告的时间和措辞;
——有权在任何合理的情况下查阅所要求的各种文件, 并获取其它必要的资料和说明。
1.15 我们要对议会( 从而对纳税人) 负责。经过绩效审计, 确保公共资源得到合理运用。绩效审计的根本目标在于促进被审计单位改进管理, 提高效益。具体包括:
——提高服务质量
——以较低的成本实现既定目标
——节省资金
——改进工作方法
——避免浪费
我们应经过确定、 规划、 实施和宣传绩效审计工作来促进这些目标的实现。
1.16 《国家审计法》还规定: 在实施绩效审计的过程中, 主计审计长不能评价政策目标本身的优劣。这对于维护审计人员的独立性具有重要意义, 能够确保审计人员不受政治的影响。因此, 在绩效审计过程中, 将某一特定政策目标( 我们不对其提出质疑) 与这一目标实施过程的经济性、 效益性和效果性( 我们能够对其进行审计) 区分开来, 也是很重要的。然而, 这并不是说, 我们没必要关注政策的制定过程, 为了搞好审计, 我们必须了解为什么要制定这些政策。而且在检查政策制定过程方面我们已经进行了一些开创性的工作。比如: 这些年, 我们已经对制定政策的前期调研情况、 衡量某项政策是否成功的指标构成以及评价政策的规范程序等方面实施了绩效审计。

审计范围
●英国公共审计的职责
1.17 英国负责公共审计的机构主要有:
——国家审计署
——北爱尔兰审计署
——审计委员会
——苏格兰审计长和苏格兰账目委员会, 由苏格兰审计署承担审计工作
——威尔士审计长
1.18 作为独立于政府并向议会提交报告的外部审计机构, 国家审计署有责任对中央政府各部门和行政性机构、 以及非政府部门公共机构和位于英格兰的归中央政府直接管辖的其它组织进行财务审计和绩效审计。图5列示了英国各个公共审计机构的职责范围。

图5 英国的公共审计

机构
审计范围
报告对象
国家审计署www.nao.gov.uk
中央政府各部门和行政性机构;英格兰和威尔士的国民保健计划托管机构;对非公司性质的非政府部门公共机构的法定审计;对非公司性质和公司性质的非政府部门公共机构进行绩效审计
议会
北爱尔兰审计署 www.niauditoffice.gov.uk
北爱尔兰政府各部门;北爱尔兰的行政性机构和非政府部门公共机构;北爱尔兰政府机关、 地方政府和北爱尔兰法院( 代表国家审计署)
北爱兰下议院( 在其会议期间, 否则向议会报告)
审计委员会 www.audit-commion.gov.uk
英格兰和威尔士的地方政府; 英格兰和威尔士的保健部门和托管机构( 尽管爱尔兰和威尔士的地方保健机构即将由保健审计和检查委员会审计) ; 英格兰和威尔士的警察部队
地方政府; 警察局; 相关的政府内阁成员和威尔士下议院
苏格兰审计署 www.audit-scotland.gov.uk
苏格兰行政长官; 非政府部门公共机构; 保健管理部门、 地方管理当局、 消防和警察部门
苏格兰议会
威尔士审计署 www.agw.wales.gov.uk
威尔士下议院和接受资助的团体如威尔士发展处的经费支出情况; 威尔士国民保健计划托管机构、 继续教育和高等教育机构
威尔士下议院

公共账目委员会
1.19 公共账目委员会是审计报告的主要读者( 图6) 。该委员会是下议院的高级特别委员会, 其主要职责是确保议会批准的公共支出已得到恰当的记录和反映, 公共资金的使用符合议会批准的计划, 并取得了较好的使用效益。

图6 公共账目委员会的作用
国家审计署
公共账目委员会
( 系下议院的高级特别委员会, 由反对党的一名高级成员担任主席)
被审计单位及政府
1．向议会提交主计审计长的报告和备忘录
1．每年大约举行50次会议
1．被审计单位的会计主管官员代表本单位出席公共账目委员会的听证会
2．主计审计长和国家审计署有关人员作为证人出席公共账目委员会的听证会
2．根据主计审计长的报告和备忘录向被审计单位的会计主管官员取证
2．财政部的会计主管官员作为证人出席听证会
3．根据公共账目委员会的要求向其提供进一步的信息
3．向下议院报告其调查结果
3．政府对公共账目委员会的各项建议给予答复。正式的答复采取简明报告( 即”财政问题纪要”) 的形式
4．与公共账目委员会讨论今后的绩效审计安排, 并根据其要求对特定事项进行审计。
4．提出建议
4．政府对公共账目委员会的年度辩论情况做出答复

1.20 实际上, 公共账目委员会几乎所有的检查工作都是以主计审计长的报告为基础的。为了协助公共账目委员会的工作, 在听证会之前国家审计署会向该委员会的主席和成员建议需提出的质询问题。另外, 公共账目委员会能够向主计审计长和国家审计署工作人员询问或证实与报告内容有关的问题。公共账目委员会的听证会和随后提出的建议都是对未能恰当合理使用纳税人的钱的重要制裁措施, 同时也能促进公共部门改进工作。
1.21 在议会会议期间, 公共账目委员会根据主计审计长的报告来确定向会计主管官员取证的时间, 从而制定听证会计划。国家审计署负责告知公共账目委员会:
——在下一次议会会议期间能够提交给该委员会检查的审计报告;
——计划实施的主要调查项目名单及在适当的时候提交给公共账目委员会参阅的报告;
——建议公共账目委员会或国家审计署采取行动, 跟踪检查有关部门是否认真落实公共账目委员会的建议。
这些内容与《1983年国家审计法》关于主计审计长在决定是否开展绩效审计时应考虑公共账目委员会建议的规定是一致的。
1.22 为了制定审计工作主要阶段的时间表, 并按照时间表发布审计报告, 必须对绩效审计实行严格的计划和管理。这些措施为公共账目委员会制定听证会计划提供了可靠的保证, 并确保我们能及时为听证会提供最新的审计报告。

●向公共账目委员会提供已经被审计单位同意的审计报告
1.23 在审计报告公布之前, 就审计报告的事实和表述与会计主管官员达成一致( 或者交换意见) , 是我们的一贯做法。我们这样做是为了使公共账目委员会在根据审计报告采集证据时不会受到双方围绕事实而争论不休的干扰, 从而能够集中精力研究审计报告提出的问题, 与会计主管官员在充分沟通的基础上进行辩论。
1.24 会计主管官员可能会对审计报告的内容或表述方式持保留意见, 甚至不接受审计报告的结论。如果这种分歧无法经过讨论得到解决, 我们在报告中就须认真作出解释, 并说明产生意见分歧的原因。
1.25 由于审计报告要面向社会公布, 而且在绝大多数情况下会成为公共账目委员会听证会的主题, 审计报告的交换意见阶段持续时间较长。因此, 我们要在与被审计单位保持建设性关系的同时, 注意控制交换意见过程, 尽量缩短其时间。
1.26 交换意见的关键环节包括:
——与首席财务官员交换意见。首先与首席财务官员或其指派的其它人员交换对审计报告草案的意见。这个层次上的交换意见一般会经历几个回合的重复讨论和修改。
——与会计主管官员交换意见。审计报告草案一旦在得到被审计单位工作人员的认可, 或者虽存在不同观点但已界定清楚, 就能够提交给主计审计长与会计主管官员正式交换意见。在这个阶段, 主计审计长还要与会计主管官员就新闻公告交换意见。
1.27 在某些情况下, 特别是对于一些需要加快进度的审计项目, 需要与被审计单位商定一个超常规的交换意见方式。可是, 上述有关确认事实和反映被审计单位观点的基本原则依然适用。
1.28 为了保证审计报告的公正和全面, 在绝大多数情况下, 我们还要向被审计单位之外的第三方征求对报告的意见。第三方可能是个人、 公司、 有代表性的团体或者其它政府部门附属机构。她们的意见很重要, 因为她们在被审计项目中担负着重要角色, 往往能够提供一些有价值的意见, 进一步加深我们对审计项目的理解。在这种情况下, 让她们阅读审计报告草案, 并就其中涉及她们行为或观点的内容提出意见, 是公正的做法。
1.29 在征求第三方对报告草案的意见同时, 需要注意考虑潜在的可能引起的冲突。一方面, 如果第三方与审计报告有关, 但没有机会评论报告是否准确公正, 我们就会受到批评。另一方面, 要警惕报告草案的内容可能会招致批评, 个别自觉冤屈的一方甚至可能以诽谤为由起诉我们, 比如我们向某个第三方披露了有关另一方的信息。如果这种情况发生的可能性较大, 审计组就要向政策法规室咨询最佳解决办法。

我们与其它方面的关系
●与其它审计机构的关系
1.30 图5介绍了英国公共审计的职责范围划分。国家审计署与其它审计机构保持定期的、 积极的联系, 以确保彼此的工作相互补充且不重复, 并经过广泛合作来扩大审计成果, 是非常重要的。因此, 绩效审计项目负责人及审计组需要熟悉相关领域内其它审计机构的发展计划, 在制定审计署审计项目计划时, 经常向她们咨询有关情况。
1.31 从更长远的战略发展角度出发, 图5列出的几个国家级审计机构共同成立了”公共审计论坛”, 论坛的核心任务是研究公共审计的发展思路。可概括如下:
——研究各审计机构共同面临的战略性问题;
——增强各审计机构之间的现有合作;
——界定公共审计的组成部分;
——就审计准则的运用和公共机构审计实务提出建议;
——制定公共机构审计人员适用的审计准则( 审计实务委员会没有此类准则) ;
——建议如何解决共同面临的技术问题, 并推广在处理共性问题方面好的或创新做法;
——在不评论政府政策的前提下, 认真研究政府的新举措或建议对公共审计的影响。
有关公共审计论坛的详细情况请在_audit_forum.gov.uk上查询。

●与特别委员会的关系
1.32 部门特别委员会每年要对各种各样的项目进行检查, 按照下议院的惯例, 特别委员会有权在她们认为合适的时候, 询问相关人员或调阅相关文件和记录。部门特别委员会与公共账目委员会的不同在于它们要检查政策的制订。在审计报告未提交给议会之前, 公共账目委员会能够向特别委员会提供从国家审计署那里取得的有关材料( 已经征得有关政府部门或者相关单位同意) 。在征得公共账目委员会同意后, 特别委员会能够获得审计报告。特别委员会经常对与绩效有关的项目进行检查。我们与特别委员会的联络员保持定期联系, 交流各自的工作设想, 并向特别委员会提供越来越多的支持。

●与中央政府机构的关系
1.33 在实施绩效审计的过程中, 我们常常要与中央政府的各部门加强联络, 以确保公共服务的效率, 促进公共部门进行改革创新。这些部门包括财政部、 内阁办公室的战略研究室、 首相公共服务改革办公室和政府贸易办公室。与公共审计机构之间的关系一样, 我们的绩效审计不是这些部门检查和行动的重复而是补充她们的工作, 同时也利用各种机会相互学习。

●与其它公共机构的关系
1.34 我们要与其它公共机构保持广泛的联系, 包括议会行政管理专署和卫生事业专署, 她们负责对议员、 社会公众以及各类检查机构提出的申诉或不满进行调查。在绩效审计中, 我们还要听取各相关利益主体、 志愿团体和学术界的建议。

第二部分: 如何成功实施绩效审计?

2.1 本手册力求避免对如何成功实施绩效审计作出过多的硬性规定。因为这样做, 对于国家审计署保持和增强审计方式方法的灵活性及其上报议会审计成果的多样性, 是大有好处的。而且, 各个审计项目的成功取决于明显不同的因素。
2.2 然而, 本部分阐述的基本原则仍应贯穿于所有的绩效审计项目。在绩效审计过程中, 审计组应认真考虑下列各项要素, 并对其进行充分研究。这些要